電力供給側(cè)改革政策實(shí)施效果研究

劉曉敏

【摘? 要】電力行業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入以增速變緩為特征的“新常態(tài)”，我國的電力行業(yè)正開展一場以增質(zhì)提效為目標(biāo)的“供給側(cè)改革”。電力供給側(cè)改革離不開政策的引導(dǎo)和規(guī)范。論文從各省電力供給側(cè)改革響應(yīng)情況、電源與電網(wǎng)供應(yīng)情況、地區(qū)示范項(xiàng)目建設(shè)情況以及電力體制改革推進(jìn)情況等方面對電力供給側(cè)改革政策實(shí)施效果進(jìn)行實(shí)踐分析，同時(shí)針對電力供給側(cè)改革政策存在的問題提出相關(guān)發(fā)展建議，以實(shí)現(xiàn)更好的電力供給側(cè)改革政策效果。

【Abstract】As a basic industry of the national economy， the power industry in China is carrying out a "supply-side reform" aimed at improving quality and efficiency as the economy enters the "new normal" characterized by slower growth. Power supply-side reform can not be separated from policy guidance and norms. This paper analyzes the implementation effect of the power supply-side reform policy from the aspects of the response to the power supply-side reform in various provinces， the supply of power and power grid， the construction of regional demonstration projects and the promotion of the power system reform. At the same time， relevant development suggestions are put forward in view of the problems existing in the power supply-side reform policy， so as to achieve better effect of the power supply-side reform policy.

【關(guān)鍵詞】電力行業(yè);供給側(cè)改革;實(shí)施效果

【Keywords】power industry; supply-side reform; implementation effect

【中圖分類號】F426? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）11-0131-03

1 引言

2015年11月，“供給側(cè)改革”這一專有名詞被財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組人員首次提出，隨后又被進(jìn)一步擴(kuò)充，強(qiáng)調(diào)要對供給質(zhì)量和供給效率進(jìn)行提升，對供給側(cè)改革實(shí)施結(jié)構(gòu)性調(diào)整，以此推動我國社會生產(chǎn)力的高速發(fā)展。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀來看，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨著結(jié)構(gòu)性失衡問題，單純依靠總需求管理已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，需要從供給側(cè)、結(jié)構(gòu)性改革上想辦法，努力實(shí)現(xiàn)供求關(guān)系新的動態(tài)均衡。而電力供給側(cè)改革作為推動電力行業(yè)發(fā)展的重要航標(biāo)，對實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、降低能耗、促進(jìn)環(huán)保等目標(biāo)起著至關(guān)重要的作用。對于電力行業(yè)自身來說，已經(jīng)不能再依靠加大“投資”來解決行業(yè)發(fā)展困境，我國的電力行業(yè)，迫切需要開展一場以增質(zhì)提效為目標(biāo)的“供給側(cè)改革”，以促進(jìn)電力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，改變以往粗放式能源發(fā)展方式，推動我國電力行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2 電力供給側(cè)改革政策

電力供給側(cè)改革的順利進(jìn)行離不開政策的引導(dǎo)和規(guī)范。目前，中央和地方政府均出臺鼓勵(lì)電力供給側(cè)改革的政策文件。

一方面，國家頒布多項(xiàng)政策來鼓勵(lì)清潔能源發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)也頒布一些限制性政策推動火力發(fā)電企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，以資源保護(hù)為前提，以技術(shù)升級為手段來實(shí)現(xiàn)促進(jìn)火電供給的低碳化、綠色化發(fā)展。最終實(shí)現(xiàn)清潔能源供給與化石能源供給優(yōu)勢互補(bǔ)的局面，進(jìn)而不斷優(yōu)化電力供給結(jié)構(gòu)。

另一方面，國家為提高電力消納能力、促進(jìn)電力資源在全國范圍內(nèi)的合理配置作出了重要部署和決策，對電網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行政策激勵(lì)，積極進(jìn)行智能電網(wǎng)和能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)投資，以示范項(xiàng)目的形式給予技術(shù)研發(fā)的基礎(chǔ)性設(shè)施扶持，使其電網(wǎng)技術(shù)水平不斷提升，擴(kuò)大電網(wǎng)調(diào)度及負(fù)荷能力。同時(shí)對省區(qū)間電力外送通道進(jìn)行合理規(guī)劃，積極促進(jìn)電力供需雙方的聯(lián)絡(luò)，提高大電網(wǎng)和微型電網(wǎng)間配置電力資源的協(xié)調(diào)能力。

3 電力供給側(cè)改革政策實(shí)施效果

電力供給側(cè)政策是在中央政府宏觀政策引導(dǎo)下，各級地方政府逐漸配合，最終共同發(fā)力促進(jìn)電力供給側(cè)改革發(fā)展。

3.1 各省電力供給側(cè)改革響應(yīng)情況

隨著一系列頂層配套文件出臺，電力供給側(cè)改革以試點(diǎn)省份為重點(diǎn)，向全國范圍內(nèi)推廣。其中，湖南省通過不斷提高電力供給服務(wù)水平，為電力用戶提供更為便捷的服務(wù);通過調(diào)整電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)電力供給結(jié)構(gòu)性改革;通過成立電力交易中心，為電力市場體系建設(shè)作出突出貢獻(xiàn)。

山西省在電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中一方面加快優(yōu)化煤電項(xiàng)目布局，淘汰落后的產(chǎn)能，另一方面積極對可再生能源開發(fā)與利用進(jìn)行引導(dǎo)，加快晉電外送通道的建設(shè)。同時(shí)也強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新電力市場化交易模式，促進(jìn)多類型市場主體的形成，營造良好的電力市場環(huán)境、構(gòu)建完備的電力交易平臺，增強(qiáng)電力交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

廣東省在出臺的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總體方案文件中，強(qiáng)調(diào)從兩方面調(diào)整電價(jià)：一方面通過完善煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制，降低電力企業(yè)成本;另一方面則要求完善差別電價(jià)政策。同時(shí)，廣東省供給側(cè)方案提出，一要推進(jìn)電力直接交易，進(jìn)一步擴(kuò)大直購電市場規(guī)模;二要加快電力市場建設(shè)，形成相對穩(wěn)定的中長期交易機(jī)制，逐漸構(gòu)建交易類型多樣、交易功能完備的電力市場;三要推進(jìn)售電側(cè)改革試點(diǎn)。

陜西省也進(jìn)行電力市場建設(shè)，該省關(guān)于電力市場相關(guān)環(huán)節(jié)包括電力直接交易、輸配電價(jià)改革、售電市場。

湖北省則推出“5+1”配套供給側(cè)改革文件，一方面將燃煤發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)所產(chǎn)生電價(jià)空間用于降低企業(yè)用電價(jià)格;另一方面對淘汰類行業(yè)繼續(xù)實(shí)行差別電價(jià)和懲罰電價(jià)，更是對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)納入直供電改革試點(diǎn)等優(yōu)待電價(jià)政策范圍。湖北省出臺的文件也強(qiáng)調(diào)促進(jìn)電力市場交易，但著重促進(jìn)輸配電價(jià)改革，強(qiáng)調(diào)在全國率先建立規(guī)則明晰、科學(xué)合理、監(jiān)督有力、公平透明的獨(dú)立省級輸配電體系，形成保障湖北電網(wǎng)安全運(yùn)行、滿足湖北電力市場需求的輸配電價(jià)機(jī)制。

貴州省出臺了降電價(jià)方案，并著重降低工業(yè)綜合用電價(jià)格，使得貴州省成為全國工業(yè)電價(jià)最低的省份之一。

3.2 電力行業(yè)電源與電網(wǎng)供應(yīng)情況

3.2.1 電源供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進(jìn)展

在能源綠色發(fā)展的政策引導(dǎo)下，我國逐步調(diào)整電力發(fā)展結(jié)構(gòu)，側(cè)重對電源側(cè)、電網(wǎng)側(cè)進(jìn)行改革，降低煤電比重，積極發(fā)展清潔能源，提高電力清潔化水平。

電力行業(yè)積極推進(jìn)落后產(chǎn)能淘汰工作，并促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)升級。同時(shí)國家嚴(yán)控煤電投資建設(shè)取得明顯效果，通過建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，采取嚴(yán)控項(xiàng)目建設(shè)的舉措，規(guī)范開工秩序，嚴(yán)格對煤電產(chǎn)能規(guī)模實(shí)施控制。與煤電投資下行相反，非化石能源發(fā)電迎來了蓬勃發(fā)展的上升趨勢，其中當(dāng)屬太陽能發(fā)電發(fā)展速度最快，隨著光伏扶貧力度逐步加大，涉及范圍也更加精準(zhǔn)，同時(shí)光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃全面啟動，“光伏+特色產(chǎn)業(yè)”獲得快速發(fā)展?？稍偕茉匆呀?jīng)進(jìn)入了規(guī)模化發(fā)展的新階段，并且可再生能源的清潔替代作用日益彰顯，目前我國清潔能源裝機(jī)容量都已穩(wěn)居全球首位。

3.2.2 電網(wǎng)優(yōu)化配置資源能力大幅度提升

近年來，我國特高壓輸電線路逐步擴(kuò)張，電網(wǎng)通道逐漸增多，并且“八交十直”特高壓輸電通道已經(jīng)建成。與此同時(shí)，我國電網(wǎng)線路長度、電網(wǎng)輸送距離以及電網(wǎng)輸送電量都在國際居于前列，西電東送的特高壓輸電線路也逐步完善，使得中東部省份眾多電力用戶得到切身益處，提高了電力供給的清潔化程度。在政策引導(dǎo)下電網(wǎng)建設(shè)進(jìn)程突飛猛進(jìn)，此時(shí)電力清潔資源有豐富的渠道得以外送，一方面減少了西部地區(qū)電力資源消納不足的問題，另一方面又對中部和東部緊缺的電力需求局面實(shí)現(xiàn)了較大程度的緩解。與此同時(shí)，主電網(wǎng)之間相互聯(lián)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了電源與電網(wǎng)的有效匹配。而對于智能電網(wǎng)和配電網(wǎng)這一重要的電力基礎(chǔ)設(shè)施，國家投入建設(shè)的力度較大，相應(yīng)的政策成果也較為明顯，智能電網(wǎng)目前已處于世界領(lǐng)先發(fā)展的地位，并且在實(shí)踐中極大地促進(jìn)了電力資源的優(yōu)化配置。

3.3 地區(qū)示范項(xiàng)目建設(shè)情況

3.3.1 電力項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程加快

在國家的政策引導(dǎo)下，各地區(qū)在本地也紛紛支持光電供給，多個(gè)省市均通過制定規(guī)劃和相關(guān)政策支持當(dāng)?shù)毓怆姷陌l(fā)展。河北省整合資源促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并完善知識產(chǎn)權(quán)和人才政策;北京實(shí)施“金色陽光”工程，根據(jù)不同項(xiàng)目特點(diǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼，并實(shí)施陽光科技振興計(jì)劃，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新體系，開辟多元投資渠道;上海市則對引進(jìn)的龍頭企業(yè)設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，并將新能源高新技術(shù)重點(diǎn)項(xiàng)目納入“綠色通道”;江蘇省也開展省級光伏發(fā)電項(xiàng)目資金扶持，并對光電上網(wǎng)及并網(wǎng)給予補(bǔ)貼;浙江省提出對光伏發(fā)電價(jià)格給予一定的補(bǔ)貼，將土地等資源配置向光伏發(fā)電項(xiàng)目傾斜，并鼓勵(lì)社會投資，加大金融支持;江西省則落實(shí)稅收減免及收費(fèi)減免政策，提供貸款擔(dān)保、成立光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，并建設(shè)國家級硅材料與太陽電池工程研究所;遼寧省將光伏產(chǎn)業(yè)納入重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，同時(shí)設(shè)置光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)的財(cái)政補(bǔ)貼資金，支持太陽能光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。

3.3.2 電力項(xiàng)目地區(qū)布局逐步優(yōu)化

電力建設(shè)項(xiàng)目受到國家宏觀調(diào)控，在政府區(qū)域差別化激勵(lì)政策下，電力項(xiàng)目布局逐步優(yōu)化，總體來講，電力項(xiàng)目布局從一開始主要集中于西北、西南部資源豐富地區(qū)，造成項(xiàng)目冗余、市場飽和等現(xiàn)象，但隨著國家政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，中東部地區(qū)也迎來了光伏發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)高峰，此時(shí)就地發(fā)電、就地消納的分布式項(xiàng)目逐漸增多。電力項(xiàng)目地區(qū)規(guī)劃趨于完善，不再是集中化發(fā)展，而是采取多地共同發(fā)展的局面。具體而言，我國電力大力推進(jìn)風(fēng)電資源開發(fā)，青海、江西、廣西3個(gè)盲區(qū)省份風(fēng)電項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)突破，重點(diǎn)區(qū)域項(xiàng)目布局持續(xù)優(yōu)化，項(xiàng)目發(fā)展質(zhì)量效益更加突出。隨著國家電力對風(fēng)電盲區(qū)開發(fā)力度的加大，風(fēng)電規(guī)劃也進(jìn)入更加完備的階段，并重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)了酒泉、山東、吉林、哈密等幾個(gè)區(qū)域大型的風(fēng)電項(xiàng)目基地以及相關(guān)的配套外送工程。此外，國家以中東部以及南部地區(qū)作為建設(shè)重點(diǎn)，積極發(fā)展海上風(fēng)電項(xiàng)目，推動分散式風(fēng)電的發(fā)展。

針對發(fā)電供應(yīng)調(diào)節(jié)能力嚴(yán)重不足、影響新能源更大規(guī)模消納的情況，應(yīng)不斷加快核準(zhǔn)、加大新開工抽水蓄能電站規(guī)模，并主要布局在遼寧、江蘇、福建、陜西、新疆等核電、火電、新能源發(fā)電比重較高地區(qū)，不斷提高我國調(diào)峰能力。與此同時(shí)，在西南地區(qū)周邊，以北、以西、以南設(shè)置多項(xiàng)電源發(fā)電項(xiàng)目。同時(shí)，西南區(qū)域電力資源外送提振了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，更緩解了電力供給能力不足的問題，特別是豐水期能夠以較為低廉的價(jià)格出售水電電量，枯水期可通過適當(dāng)接受鄰省電網(wǎng)火電電量、光電電量等，形成“水火風(fēng)光”優(yōu)勢互補(bǔ)模式。而為促進(jìn)光電發(fā)展，將分布式光伏重點(diǎn)建設(shè)在中東部地區(qū)的城郊工業(yè)區(qū)、大型公共設(shè)施等建筑屋頂，地面光伏電站重點(diǎn)建設(shè)在西北太陽資源豐富地區(qū)，以及華北、東北的部分適宜地區(qū)，光伏發(fā)電空間布局的規(guī)劃趨于完善。

3.4 電力市場化改革推進(jìn)情況

國家有關(guān)部門圍繞全面深化電力體制改革不斷出臺相應(yīng)的政策和措施進(jìn)行引導(dǎo)和支持，其中包含對輸配電價(jià)進(jìn)行核定、逐步放開關(guān)于增量配電網(wǎng)的業(yè)務(wù)、在售電側(cè)實(shí)行試點(diǎn)、規(guī)范電力交易行為等。

各省市相繼獲得電力改革綜合試點(diǎn)的資格，電力體制改革綜合試點(diǎn)已經(jīng)形成全面覆蓋有條件省市區(qū)的局面，而輸配電價(jià)改革試點(diǎn)已經(jīng)擴(kuò)展到全國多數(shù)省市，輸配電價(jià)體系也從起初的破冰，逐步形成省級全面啟動模式，同時(shí)對于輸配電價(jià)的監(jiān)管也逐漸具備科學(xué)性和規(guī)范性。增量配網(wǎng)改變了過去電網(wǎng)投資建設(shè)的模式，社會資本將參與配網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營市場，使得增量配網(wǎng)成為電力領(lǐng)域改革的關(guān)鍵突破口。東北區(qū)域還開展電力輔助服務(wù)市場專項(xiàng)改革試點(diǎn)。按照“管住中間、放開兩頭”的政策思想，自然壟斷的輸配電環(huán)節(jié)改革已全面完成，電力市場鏈條中的競爭性環(huán)節(jié)逐步放開。配售電業(yè)務(wù)的加速放開有效激發(fā)了市場活力，市場主體更為多元。

4 存在的問題及建議

我國大多數(shù)省份積極落實(shí)了電力供給側(cè)改革政策，并呈現(xiàn)出較好的政策效果，電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了新的突破，最終電力供給側(cè)改革中對電力供應(yīng)實(shí)現(xiàn)了合理性調(diào)整，不斷促進(jìn)電力供應(yīng)的合理化發(fā)展，使得企業(yè)能夠降低用能成本，同時(shí)也達(dá)到電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，達(dá)到資源環(huán)境低碳化、綠色化發(fā)展的要求。

然而在實(shí)際過程中，仍存在一些問題：一是供給側(cè)改革政策中出現(xiàn)補(bǔ)貼政策“苦樂不均”問題，我國針對電力的扶持政策大多集中在光伏、風(fēng)電等領(lǐng)域，政策對行業(yè)的推動效果明顯，在其他新能源領(lǐng)域則存在政策缺位和不足的問題;二是部分地區(qū)行政干預(yù)較多，出現(xiàn)省間壁壘問題，目前電力供給側(cè)改革以省市為單位，但當(dāng)本省電力供給與全網(wǎng)規(guī)劃之間存在矛盾時(shí)，各地政府不乏存在以行政干預(yù)手段來維護(hù)省內(nèi)利益的行為，造成嚴(yán)重的省間壁壘，使得電力資源無法實(shí)現(xiàn)更大區(qū)域的消納;三是審批核準(zhǔn)存在權(quán)力下放不同步、審批流程不到位問題，加之部分審批權(quán)下放后缺乏相應(yīng)的事中事后監(jiān)管，導(dǎo)致電力監(jiān)管主體不明晰，對接機(jī)制還不通暢，主管部門與其分支機(jī)構(gòu)、各個(gè)規(guī)制部門與其派出執(zhí)行部門、各個(gè)省級能源機(jī)構(gòu)部門之間缺乏上下聯(lián)動、橫向配合，真正的監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制的形成與運(yùn)用還任重道遠(yuǎn)。

針對上述存在的問題，建議一是優(yōu)化電力供給的財(cái)政制度，加大財(cái)政科技投入的科學(xué)性，為不同發(fā)展階段的電力企業(yè)提供多樣化的資金扶持;二是完善制度建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)管研究，創(chuàng)新電力規(guī)制模式，通過完善政府市場監(jiān)管體系、提高政府監(jiān)管部門規(guī)制能力、創(chuàng)新監(jiān)管制度建設(shè)、加強(qiáng)放管同步推進(jìn)等途徑革新政府監(jiān)管職能;三是政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)需進(jìn)一步完善電力統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)一步推進(jìn)技術(shù)研發(fā)戰(zhàn)略部署，優(yōu)化電力供給結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)電力基礎(chǔ)設(shè)施，提高電力供給保障，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)化電力戰(zhàn)略布局的目標(biāo)。

5 結(jié)語

各省市電力供給側(cè)改革中對電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了合理性調(diào)整，不斷促進(jìn)電力供應(yīng)的合理化發(fā)展，但實(shí)踐中電力供給側(cè)改革政策仍存在不少問題，而政府作為制度的載體和基本存在形式，應(yīng)在電力供給側(cè)改革中發(fā)揮主體性作用，提高制度供給質(zhì)量和制度供給水平，促進(jìn)電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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