論國企重大項目跟蹤審計

廖婭莉

【摘? 要】跟蹤審計對于國企重大項目建立健全內(nèi)外監(jiān)督機制、防范重大風險、提高工程管理水平等具有十分重要的意義。論文闡述了跟蹤審計的內(nèi)容、特點、作用，并結合工作實際提出國企重大項目跟蹤審計面臨的問題和改進措施，以期跟蹤審計能更好地發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，為國企重大項目的順利推進保駕護航。

【Abstract】Tracking audit is of great significance to establish and improve internal and external supervision mechanism， prevent major risks and improve engineering management level for major projects in state-owned enterprises. This paper expounds the content， characteristics and functions of tracking audit， and puts forward the problems faced by the tracking audit of major projects in state-owned enterprises and the improvement measures based on actual work， hoping that tracking audit can better exert the "immune system" function and provide guarantee for the smooth promotion of major projects in state-owned enterprises.

【關鍵詞】國企;重大項目;跟蹤審計

【Keywords】state-owned enterprises; major projects; tracking audit

【中圖分類號】F239;F276.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）11-0155-03

1 引言

《中華人民共和國審計法》規(guī)定，國有企業(yè)應當依法接受審計監(jiān)督。黨的十八屆四中全會審議通過的《決定》是新形勢下全面推進依法治國的綱領性文件?！秶鴦赵宏P于加強審計工作的意見》對進一步發(fā)揮審計監(jiān)督作用，推動國家重大政策措施的貫徹落實，更好地服務改革發(fā)展，促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展作了全面部署。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，該《意見》明確指出審計機關要對重大投資項目、重點專項資金等開展跟蹤審計，以充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

2 重大項目跟蹤審計的內(nèi)容

2.1 前期準備階段

項目從立項到取得開工許可的這一階段為項目的前期準備階段。跟蹤審計在這一階段的審計內(nèi)容包括投資決策程序是否合規(guī)，立項手續(xù)是否齊全，用地手續(xù)是否合法，建設資金是否落實，項目工期是否合理，勘察設計依據(jù)是否充分可靠，方案設計、初步設計、施工圖設計文件是否合規(guī)合法，是否取得項目開工許可，設計概算、施工圖預算、工程量清單的編制是否合理，是否實行限額設計等。

2.2 招投標階段

由于工程建設內(nèi)外環(huán)境的復雜性，招投標環(huán)節(jié)容易產(chǎn)生舞弊行為，因此，這個階段的法律風險較高，是跟蹤審計的重要內(nèi)容。跟蹤審計重點關注招標文件是否合規(guī)合法，評標辦法和評分標準是否合理，招標評標定標是否公平公正，有無違背市場競爭原則，工程量清單及招標控制價費用的計取是否合理，投標報價是否滿足招標文件要求，招標范圍是否符合國家有關規(guī)定，有無應該招標而規(guī)避招標的行為等。

2.3 施工階段

在施工階段，跟蹤審計要對項目管理的各個方面進行全方位審查。在資金方面重點關注是否擠占挪用專項資金，是否存在不合理的延付和超付;在安全環(huán)保方面，現(xiàn)場安全環(huán)保措施是否嚴格按照安評、環(huán)評執(zhí)行;在合同管理方面重點關注建設單位履職盡責情況，特別是對勘察設計、施工、監(jiān)理、過控等參建單位的管控是否到位;在工程質量方面，重點審查是否按圖施工，監(jiān)理單位是否對工程質量嚴格把關，是否存在材料設備以次充好、偷工減料等現(xiàn)象。此外，工程進度、設計變更、現(xiàn)場簽證、認質認價也是重點審計的內(nèi)容。

2.4 竣工交付階段

在項目的竣工交付階段，由于跟蹤審計已在過程中做了大量工作，這一階段是總結性工作。重點結合工程估算、概算、預算、結算，審查項目投資的合法性和真實性，并對整個項目的經(jīng)濟效益和社會效益作出總體評價。

3 重大項目跟蹤審計的特點

重大項目跟蹤審計是審計機關依據(jù)法律、法規(guī)，在重大項目推進過程的某個環(huán)節(jié)介入，持續(xù)、動態(tài)地進行監(jiān)督，這種監(jiān)督方式將關口交移，可及時阻止違法行為，防患于未然，促進合規(guī)使用資金，減少損失浪費，督促加強管理，從而提高工程質量和投資效益。其特點主要有以下幾項。

3.1 審計對象的重要性

跟蹤審計的審計成本較高，與傳統(tǒng)事后審計相比，占用較多的審計資源。重大項目跟蹤審計需預先列入審計計劃，經(jīng)有權部門審批才能實施，一般選擇列入國家、省、市重大項目名單且投資額大、建設周期長的項目，這類項目關系國計民生或對地方經(jīng)濟發(fā)展有重要影響。通過跟蹤審計，利于有權機關及管理部門及時、準確了解重大項目的推進情況和存在的問題，及時糾偏、及時處置。

3.2 審計目標的預防性

重大項目跟蹤審計重在過程審計，重在推進過程的糾錯與糾偏，避免違法違規(guī)違紀所造成的社會不良影響或經(jīng)濟損失已成既定事實而無法挽回。跟蹤審計的預防性較強，是廣受企業(yè)歡迎的一種審計模式。特別是關系到資金收支的問題，因項目還未時入竣工結算階段，如出現(xiàn)多計、少計、錯計、漏計等情況，還有充足的時間可以整改到位。

3.3 審計介入的及時性

傳統(tǒng)的事后審計是在重大項目竣工驗收并辦理結算后實施，審計的重點在于查明是否存在舞弊行為以及項目實施的后評價，在時間上具有滯后性。跟蹤審計可在項目前期介入，作階段性評價，審計關口前移，以過程審計為主，將過程審計與事后審計有機地結合，審計意見和建議具有較強的時效性和指導性。

3.4 審計過程的持續(xù)性

傳統(tǒng)的審計以重大項目跟蹤審計與項目推進同步，實現(xiàn)了全過程持續(xù)監(jiān)督，能夠更加深入地了解重大項目推進情況，更加深入地思考重大項目推進過程中面臨的問題和矛盾，在此基礎上客觀公允地提出審計意見和建議，從而有利于項目的科學管理和健康運行。

3.5 審計內(nèi)容的廣泛性

傳統(tǒng)的審計是在項目完工后，以造價審計為工作重點，因此，部分國企在施工總承包合同中約定的結算條款基本以國家審計結果為準，由于工程計量計價的復雜性和專業(yè)性，傳統(tǒng)的審計也面臨著較高的審計風險。一般來講，跟蹤審計是全方位的審計監(jiān)督，除了審查資金收支的真實合法性之外，更加關注重大項目的政策落實、投資決策、投標采購、工程推進、各單位履職盡責等各個方面的情況，審計內(nèi)容更加廣泛。

4 重大項目跟蹤審計的作用

4.1 及時發(fā)現(xiàn)及時整改，促進建設單位提高工程管理水平

國企投資建設的重大項目是政府關注、政府關心的焦點。在依法治理和全面推進國企合規(guī)管理的大環(huán)境下，為促進重大項目的順利實施和目標實現(xiàn)，國企重大項目必須主動接受內(nèi)外監(jiān)督。跟蹤審計使審計監(jiān)督的關口前移，與項目建設同步推進，能夠及時發(fā)現(xiàn)項目建設各個環(huán)節(jié)存在的問題。國企重大項目往往投資額大、建設周期長，在穩(wěn)投資、保就業(yè)、惠民生等方面發(fā)揮著重要作用，其決策、規(guī)劃、設計、招標、施工、監(jiān)理、全過程控制等方面做得是否科學合理和經(jīng)濟高效直接影響項目的投資效果。跟蹤審計的介入能夠對項目的決策部署、建設用地規(guī)劃、立項審批、基本建設程序、資金籌集和使用、參建各方履職盡責、工程安全、質量、進度、工期、造價等全方位展開深入而詳盡的審計監(jiān)督，從而查找出各個環(huán)節(jié)存在的問題，促進相關單位及時整改，及時挽回損失或消除可能潛在的損失，進一步提高工程管理水平，確保重大在建設項目依法合規(guī)推進建設，達到預期的效果。

4.2 發(fā)揮綜合協(xié)調功能，促進政府改進和完善相關制度規(guī)定

重大項目的推進涉及多個部門、多個環(huán)節(jié)，由于各部門職責不同，經(jīng)常會出現(xiàn)溝通協(xié)調不暢的現(xiàn)象。跟蹤審計能夠以某個項目在推進過程中存在的突出問題為重點，聯(lián)系整個地區(qū)所有重大項目，客觀剖析并從整體上把握是否屬于共性問題，再充分發(fā)揮其綜合協(xié)調能力，為地方政府提出合理化的意見和建議，進一步促進政府統(tǒng)籌協(xié)調和放管服改革。例如，每個項目的審批幾乎都要經(jīng)過發(fā)改、國土、財政、住建、環(huán)保、政法、交通、水務等8～10個部門、18～20個環(huán)節(jié)，特別是跨行政區(qū)域的項目，程序更加煩瑣。既要實現(xiàn)盡早開工盡快見效，又要滿足基本建設程序的要求，是擺在國企面前的一大難題。自貢地區(qū)重大項目跟蹤審計關于項目審批環(huán)節(jié)的審計意見和建議，促進了政府改革建設項目審批制度，對政府構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批和管理體系起到了專業(yè)和客觀的指導作用。

4.3 延伸監(jiān)督職能，震懾相關單位違法違紀行為

重大項目涉及單位廣、資金量大、審批環(huán)節(jié)多，是腐敗問題易發(fā)多發(fā)的領域，其危害不可小覷。審計監(jiān)督作為黨和國家八大監(jiān)督體系的重要組成部分，是國家治理體系中的一項重要的基礎性制度安排，發(fā)揮著基石和重要保障的作用。跟蹤審計通過對重大項目的推進過程持續(xù)跟進，重點關注決策審批、金融信貸、招標采購、設計監(jiān)理、分包轉包、資金撥付等關鍵環(huán)節(jié)，可延伸到所有與重大項目有關的單位，對各類違法違紀行為具有強大的威懾作用，進一步推動各部門、各單位構建科學規(guī)范、相互制約、高效運行的管理體系，營造風清氣正的建設環(huán)境。

4.4 促進國企增強市場競爭意識

在交通、水利、城市基礎設施、生態(tài)環(huán)境保護等建設領域的公益性項目多由國有企業(yè)出資建設。重大項目跟蹤審計能夠促進被審計單位樹立正確的市場經(jīng)濟理念，增強市場競爭意識，改變不利于企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的習慣性做法。如集團化運行下的內(nèi)部關聯(lián)方交易，以內(nèi)部定價替代市場競爭，既違背了市場競爭，也不利于重大項目節(jié)約投資。跟蹤審計依法依規(guī)對建設單位進行監(jiān)督，通過審計報告向政府部門、社會公眾等各方通報項目運行情況，促進企業(yè)增強市場競爭意識，按市場規(guī)律辦事，有效規(guī)避內(nèi)部交易產(chǎn)生的各類風險。

5 國企重大項目跟蹤審計面臨的問題

近年來，跟蹤審計得到了一定推廣，越來越多的國企主動請求審計機關對重大項目進行跟蹤審計，這是現(xiàn)行工程建設領域比較有效的審計方式。但是，現(xiàn)階段重大項目跟蹤審計還處于摸索階段，審什么、怎么審還沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準，在一定程度上制約了重大項目跟蹤審計的發(fā)展。

5.1 國企重大項目跟蹤審計缺乏法律依據(jù)

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了全面推進依法治國的總目標，也對審計提出了更新的要求，“要完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋”。近年來，隨著基建項目的數(shù)量增多，重大項目跟蹤審計迎來良好的發(fā)展期。但由于國企重大項目跟蹤審計缺乏法律依據(jù)，難以實現(xiàn)審計的有效全覆蓋。

5.2 國企重大項目跟蹤審計力量相對不足

由于重大項目跟蹤審計多以駐場審計為主，審計范圍更加廣泛，審計深度更加深入，而審計機關受到人員編制和預算經(jīng)費等因素的制約，審計機關審計力量有限。加之工程重大項目的復雜性和多樣性，跟蹤審計人員不僅要通曉審計專業(yè)知識，也要懂得工程施工技術、投資概預算控制、經(jīng)濟合同管理、工程類法律等多個領域的專業(yè)知識，成為一專多能的復合型專業(yè)人才。實際工作中，懂工程技術的不懂經(jīng)濟學，懂經(jīng)濟學的不懂工程技術是非常普遍的現(xiàn)象，由于審計人員有限，能審會審重大項目的審計人員更是少之又少，很難通過跟蹤審計實現(xiàn)重大項目全覆蓋。

5.3 國企重大項目跟蹤審計風險較高

由于審計機關具有較高的公信力和權威性，受到政府部門和社會各界的廣泛信任。在國企重大項目的推進過程中，各方為規(guī)避重大項目推進過程中出現(xiàn)的風險，通常請求審計機關介入管理過程，特別是投資決策、資金管控等，審計機關一旦介入，會影響監(jiān)督者的審計定位，容易產(chǎn)生越位、錯位行為，導致較高的審計風險。

6 國企重大項目跟蹤審計的改進措施

6.1 加強國企重大項目跟蹤審計法規(guī)制度建設

依法審計是審計法治的核心要義。李金華曾對“依法審計”作出專門的詮釋，他指出：“依法審計，我的理解有兩層含義：一方面，作為審計主體，我們自身的行動要有法律依據(jù)，依照憲法和有關法規(guī)行使審計監(jiān)督權，不能隨心所欲，不能離開審計程序，不能做在法律上站不住腳的事。另一方面，對審計客體來說，衡量是非的標準是法規(guī)?！爆F(xiàn)行的審計法規(guī)體系在重大項目跟蹤審計方面還不盡完善，為使國企重大項目跟蹤審計得到全面推廣，應確保有法可依，形成完善的跟蹤審計法規(guī)制度體系和操作指南，使國企重大項目跟蹤審計逐步實現(xiàn)法治化、規(guī)范化、常態(tài)化。

6.2 統(tǒng)籌安排審計力量，提高跟蹤審計效率與效果

目前，審計機關均面臨人員少、項目多的矛盾。而國企重大項目跟蹤審計日益成為審計機關的工作重點。審計機關應根據(jù)國企重大項目推進情況，統(tǒng)籌安排審計力量，采取駐場審計和資料送審相結合，有針對性地開展國企重大項目跟蹤審計。同時，可通過購買服務和調配內(nèi)審人員的方式，進一步補充審計力量，突出重點時間節(jié)點、重點方向及重要事項的監(jiān)督。

6.3 分清角色定位，協(xié)調好監(jiān)督與服務職能

根據(jù)國家審計準則相關規(guī)定，審計機關跟蹤審計的基本職能仍然是對被審計單位進行獨立的審計監(jiān)督，審計人員只是國企重大項目的審核監(jiān)督者，不是項目管理者，其主要負責對重大項目投資決策、招投標、材料和設備采購、國企“三重一大”等方面的執(zhí)行情況進行監(jiān)督審查，而不是從事具體的項目管理工作。重大項目建設過程中難免會出現(xiàn)新情況、新問題，建設單位甚至是各參建方也會主動向審計機關進行業(yè)務咨詢，審計人員應具有服務意識，結合自身的專業(yè)和經(jīng)驗，審慎回復。無法解答的問題，應建議建設單位和各參建方向有權機關尋求解釋。

6.4 加強對審計人才的培養(yǎng)，提高審計人員的綜合素質

培養(yǎng)審計人才是做好國企重大項目跟蹤審計的基礎，審計機關應按照政治過硬、知識結構合理、業(yè)務技能精湛的標準，選配更多的復合型專業(yè)人才充實審計隊伍。同時，要針對性地抓好審計人員的培訓，以國企在建重大項目為實踐，通過“以審代訓”提升現(xiàn)有審計人員的綜合素質和作戰(zhàn)能力。通過人才發(fā)掘、人才引進、實戰(zhàn)培訓、內(nèi)外交流等多種方式，逐漸補充完善重大項目所需審計人才，為實現(xiàn)國企重大項目審計全覆蓋打下基礎。

7 結語

國企重大項目投資規(guī)模大、涉及領域廣、參與單位多、技術要求高，面臨更高的環(huán)境風險、經(jīng)營風險、管理風險和財務風險，極易成為事故多發(fā)地、浪費集中地、腐敗滋生地。跟蹤審計著眼于預防，將審計關口前移，能有效發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，及時進行風險預警、風險處置、風險防范，進一步促進國企風險管控能力的提升，同時，能夠確保國有資金高效安全運行，從而實現(xiàn)重大項目預期目標。

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