村民委員會行為納入行政訴訟受案范圍相關(guān)問題研究
——以“城中村”改造的基層社會治理法治化為視角

侯勇 劉白鴿

引 言

進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來，隨著存在了20多年的人民公社制度逐漸退出歷史的舞臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為新的國家正式權(quán)力體系處在農(nóng)村的末端，而村莊一級的基層管理體制應(yīng)采取何種形式是一個頗為重要而又充滿爭議的問題，問題的核心是國家權(quán)力撤出農(nóng)村之后如何能夠確保必要的權(quán)威。1980年，廣西河池地區(qū)宜山縣、羅城縣農(nóng)民自發(fā)組織起來進(jìn)行自我管理的“村民委員會”，為解決這一困境提供了新的啟示和解謎之道。后在時任全國人大副委員長彭真的大力推動下，村民委員會作為新的組織形式得到國家的正式承認(rèn)，并在全國推行。1982年修訂的《憲法》確認(rèn)了村民委員會的法律地位，將其定義為“基層群眾性自治組織”，主要功能是“辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)”。從中不難看出，村民委員會被賦予了之前國家正式權(quán)力在農(nóng)村的某些功能，并且成為聯(lián)系農(nóng)民與國家之間的紐帶。①參見陸道平、鐘偉軍：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的地方政府與農(nóng)民互動機(jī)制研究》，清華大學(xué)出版社2012年版，第146頁。經(jīng)過近30年的發(fā)展，村民委員會作為基層群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，在農(nóng)村的政治文明、社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起到了不可替代的作用，是基層人民群眾當(dāng)家作主的最廣泛而深刻的實踐。同時，在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程特別是“城中村”改造中，村民委員會也面臨著前所未有的困境與挑戰(zhàn)。

一、問題的提出——村民委員會在“城中村”改造中的角色困境

（一）從典型案例看村民自治與政府行政管理的交織與博弈

案例一：（2018）最高法行再107號再審申請人李芳請求確認(rèn)被申請人鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府、鄭州市惠濟(jì)區(qū)新城街道東趙村村民委員會制定、實施《東趙合村并城項目拆遷補償安置方案》（以下簡稱《補償安置方案》）行為違法并判令采取補救措施一案。該案的事實是：鄭州市政府合村并城指導(dǎo)意見載明，各區(qū)政府對合村并城的拆遷補償安置負(fù)總責(zé)；惠濟(jì)區(qū)政府設(shè)立東趙合村并城項目指揮部；東趙村村民委員會經(jīng)村民代表會議表決通過并公布《補償安置方案》，該方案載明“本方案經(jīng)村民代表會議表決通過后，報惠濟(jì)區(qū)政府批準(zhǔn)后生效”，指揮部在該方案上署名并用?。弧堆a償安置方案》第2條規(guī)定“不符合招婿條件的，戶口在本村的姑娘本人按70平方米居住用房安置，其配偶及子女不享受安置”；李芳之父李榮全在東趙村擁有宅基地一處，李芳除獲得70平方米居住用房安置外，未得到與李榮全同等的其他補償安置，李芳之子范偉森未獲得補償安置；涉案項目補償款由惠濟(jì)區(qū)政府財政撥付，涉案土地上房屋拆遷后，土地歸屬土地儲備中心，待土地性質(zhì)變?yōu)閲泻?，按照城市?guī)劃確定用途。

最高人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，《補償安置方案》雖經(jīng)東趙村村民委員會討論通過，但惠濟(jì)區(qū)政府是涉案集體土地征收補償安置工作的法定主體，應(yīng)對拆遷補償安置工作承擔(dān)法律責(zé)任，惠濟(jì)區(qū)政府的意見實際決定了《補償安置方案》能否通過并施行，其在涉案集體土地征收項目中發(fā)揮的作用已經(jīng)超出《村民委員會組織法》所規(guī)定的指導(dǎo)、支持和幫助，而是實際主導(dǎo)、組織和控制，涉案土地整體開發(fā)利用行為也超出了村民委員會組織法對村民委員會自我管理、自我教育、自我服務(wù)的法律定位。對原審判決認(rèn)定《補償安置方案》的制定和實施屬于村民自治行為，不屬于人民法院受案范圍，予以指正。

案例二：（2019）最高法行申13739號再審申請人張改琴請求確認(rèn)被申請人山西省太原市小店區(qū)人民政府、山西省太原市小店區(qū)塢城街道辦事處強(qiáng)制拆除房屋違法一案。該案的事實是：北張村進(jìn)行城中村改造，小店區(qū)政府批復(fù)同意《北張村城中村改造拆遷安置補償方案》施行，該拆遷安置方案規(guī)定太原信德裕貿(mào)易有限公司系北張村改造的拆遷主體；北張村按照太原市有關(guān)文件精神要求，完成撤村建居及集體經(jīng)濟(jì)改制工作，原村民委員會的經(jīng)濟(jì)管理職能由集體經(jīng)濟(jì)改制后成立的太原信德裕貿(mào)易有限公司承繼；張改琴系本村村民并擁有合法房屋，太原信德裕貿(mào)易有限公司自認(rèn)拆遷行為系其所為。

最高人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，小店區(qū)政府對塢城街道辦事處呈報的《拆遷安置補償方案》作出批復(fù)，同意該方案施行，并批復(fù)塢城街道辦事處接文后認(rèn)真組織實施拆遷補償安置工作。小店區(qū)政府的上述批復(fù)行為，系其行使相應(yīng)行政管理職權(quán)的行為，也說明城中村改造系由政府主導(dǎo)進(jìn)行。雖然涉案補償方案中規(guī)定太原信德裕貿(mào)易有限公司為整村改造的拆遷主體，該公司已認(rèn)可其實施了拆除張改琴宅基地上房屋的行為，但由于其不具有拆除房屋的職權(quán)，故其實施強(qiáng)制拆除房屋行為應(yīng)視為受行政機(jī)關(guān)的委托，相應(yīng)的法律責(zé)任應(yīng)由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)。

對于案例一，東趙村村民委員會與惠濟(jì)區(qū)政府作為共同被告，最高人民法院的裁判觀點實際上認(rèn)可了東趙村村民委員會的行政訴訟被告主體資格，因該案未進(jìn)入實體審理，巧妙避開了對東趙村村民委員會制定《補償安置方案》的行為性質(zhì)及責(zé)任歸屬進(jìn)行認(rèn)定。對于案例二，原村民委員會的經(jīng)濟(jì)管理職能由集體經(jīng)濟(jì)改制后成立的太原信德裕貿(mào)易有限公司承繼，該公司作為第三人參加訴訟。值得研究的是，北張村完成了撤村建居及集體經(jīng)濟(jì)改制工作，原經(jīng)批復(fù)同意的《北張村城中村改造拆遷安置補償方案》的實施是否應(yīng)由改制后的居委會承繼，而不應(yīng)簡單推給承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職能的公司承擔(dān)責(zé)任。

（二）村民委員會在“城中村”改造中的行為性質(zhì)及責(zé)任歸屬

“城中村”改造是一項極其復(fù)雜和困難的系統(tǒng)工程，是社會治理的重大課題，關(guān)系到國家治理體系和治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。司法實踐中，村民委員會與村民簽訂的“城中村”改造拆遷補償安置協(xié)議的性質(zhì)、村民委員會自認(rèn)實施強(qiáng)拆行為的責(zé)任認(rèn)定等一系列法律問題亟需解決。理論上對上述具體問題屬于村民自治范疇還是法律法規(guī)授權(quán)的行政管理行為有不同認(rèn)識。一種觀點認(rèn)為屬于法律法規(guī)授權(quán)范疇。根據(jù)《村民委員會組織法》第8條、《土地管理法》第66條的規(guī)定，村民委員會以安置補償?shù)姆绞绞栈卣厥褂脵?quán)，可以視為法律法規(guī)授權(quán)實施的行為，可以作為行政案件處理?！俺侵写濉备脑鞂嶋H屬于村民委員會對集體土地、宅基地的管理行為。村民與村民委員會簽訂的“城中村”改造拆遷補償安置協(xié)議數(shù)量比較多，民事訴訟并不受理，可以作為行政協(xié)議受理。否則，在村民委員會不履行協(xié)議的情況下，村民缺乏救濟(jì)途徑。另一種觀點認(rèn)為屬于村民自治，應(yīng)按照《村民委員會組織法》第36條的規(guī)定處理。該條規(guī)定：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責(zé)令改正?！睂υ摋l第1款的理解屬于行政訴訟受案范圍還是民事訴訟受案范圍，并不明確，該條款實際上處于“休眠”狀態(tài)。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第24條第1款規(guī)定：“當(dāng)事人對村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。”這一條款雖明確村民委員會可以作為行政訴訟的被告，但由于村民委員會在職能及定位上的模糊性，對村民委員會依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為難以界定。主流觀點認(rèn)為，只要法律法規(guī)沒有明確授權(quán)，就不應(yīng)起訴村民委員會，從而不可避免地導(dǎo)致村民委員會行為納入行政訴訟受案范圍的案件少之又少。根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)檢索到的數(shù)據(jù)，自2018年2月8日行政訴訟法解釋施行以來，全國法院受理的以村民委員會為被告的一審行政訴訟案件不足500件。對于村民與村民委員會簽訂的“城中村”改造拆遷補償安置協(xié)議，多數(shù)認(rèn)為村民委員會不是行政機(jī)關(guān)，不屬于行政協(xié)議，不屬于行政訴訟受案范圍。司法解釋的這一規(guī)定事實上也被擱置。

司法實踐中還發(fā)現(xiàn)，“城中村”改造中的自治行為與行政征收行為呈現(xiàn)出先后實施、相互競合等復(fù)雜情況。以山東為例：日照市東港區(qū)的“城中村”改造采取土地征收與村民自治改造相競合的模式，政府在啟動征收程序的同時啟動“城中村”改造項目，通過動員，村民與村民委員會根據(jù)“城中村”改造安置方案簽訂搬遷協(xié)議獲得優(yōu)先補償，對于無法簽訂協(xié)議的，由政府作出房屋征收補償決定；濰坊市奎文區(qū)的“城中村”改造則由村民委員會改制而來的合作社成立自改委，自主進(jìn)行拆遷改造，通過召開董事會、監(jiān)事會、股民代表大會和自改委成員參加的拆遷會議，對拆遷相關(guān)事宜進(jìn)行表決并通過拆遷安置補償方案，主導(dǎo)完成宅基地使用權(quán)收回及拆遷安置補償工作，對于無法簽訂協(xié)議的，由自改委作出拆遷安置補償決定并組織對房屋進(jìn)行拆除；青島萊西市的舊村改造由村民委員會啟動，制定安置補償方案報舊城改造指揮部聯(lián)審辦批復(fù)同意，對未在規(guī)定期限內(nèi)簽訂安置補償協(xié)議、未交回土地使用權(quán)的，通過召開村民代表會議，對收回集體土地上使用權(quán)及相關(guān)補償安置、拆除等進(jìn)行表決，就收回集體土地使用權(quán)事項呈報萊西市政府批復(fù)后，再由村民委員會作出限期交回集體土地通知、辦理安置房手續(xù)、領(lǐng)取補償款告知，為被拆遷戶預(yù)留安置房源及地上附著物補償資金；棗莊市行政中心區(qū)“城中村”改造則由街道辦事處報請高新區(qū)管委會批準(zhǔn)實施“城中村”改造拆遷補償安置實施意見，在改造范圍內(nèi)有集體土地使用證并享受村分配的常住村民，經(jīng)村兩委確認(rèn)公示，報街道城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核后，作為安置對象。

由此可以看出，各地在“城中村”改造過程中進(jìn)行了有益的探索嘗試，村民委員會在“城中村”改造中均發(fā)揮了重要作用，東港區(qū)的改造模式中村民委員會配合政府完成拆遷工作，奎文區(qū)的改造模式中自改委主導(dǎo)完成拆遷工作，棗莊市行政中心區(qū)的改造模式中村民委員會配合完成確定安置對象等工作。萊西市的改造模式更是直接以《土地管理法》第66條作為法律授權(quán)依據(jù)，在具有為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的情形時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回集體土地，并對土地使用權(quán)人給予適當(dāng)補償。村民委員會在改造中的行為性質(zhì)及責(zé)任歸屬關(guān)系到被征收人、搬遷人的權(quán)利如何進(jìn)行合法、有效救濟(jì)，關(guān)系到“城中村”改造項目能否順利完成，村民委員會在“城中村”改造中的角色定位給基層社會治理提供了現(xiàn)實而緊迫的法治化研究視角。

二、村民委員會在行政法上的定位

（一）村民委員會的性質(zhì)、職能與定位

村民委員會，是指由中華人民共和國鄉(xiāng)或鎮(zhèn)所轄行政村選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，其產(chǎn)生的依據(jù)為《憲法》《村民委員會組織法》，村民委員會的性質(zhì)應(yīng)界定為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。同時根據(jù)《村民委員會組織法》第8條第2款規(guī)定，“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)?！贝迕裎瘑T會在管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)時，可以作出決定。因此，村民委員會作為基層群眾性自治組織，雖然不是法律意義上的行政機(jī)關(guān)，但在法律授權(quán)的范圍內(nèi)承擔(dān)集體所有土地和其他財產(chǎn)方面的社會公共管理職能，依法屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織。

村民委員會的職能主要有兩類：一類是辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的自治職能，另一類是協(xié)助政府開展工作的職能。此兩類職能也即所謂的村民當(dāng)家人角色和政府代理人角色。①參見高飛：《集體土地所有權(quán)主體制度研究》，法律出版社2012年版，第286頁。從自治的角度，村民委員會作為農(nóng)村基層群眾自治組織，能夠通過民主的方式對本村的公共事務(wù)進(jìn)行自我決策和自我治理。但事實上，依照《村民委員會組織法》第4條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會給予指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會有義務(wù)協(xié)助政府開展工作。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承載了國家正式權(quán)威體系，國家政權(quán)出于對基層社會穩(wěn)定的擔(dān)憂以及自身運作的慣性思維，為保證國家管理順利進(jìn)行，會默許甚至?xí)膭钹l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在組織和制度等方面加大對農(nóng)村的控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的政務(wù)自然而然也必然會延伸到農(nóng)村，在相關(guān)法律法規(guī)中確定村民委員會的義務(wù)，使村民委員會政務(wù)義務(wù)法定化。我國農(nóng)村的這種自治組織在某種程度上具有政府層級機(jī)構(gòu)的功能，法律規(guī)定它必須有一套與上級政府組織相配套的人員機(jī)構(gòu)，并將土地類等關(guān)系農(nóng)民生存權(quán)利的極度稀缺資源交由其管理。因此，村民委員會既不是與國家權(quán)力完全區(qū)隔的自治組織，也不是處于國家完全控制之下的行政化細(xì)胞，而是介于兩者之間的一種具有準(zhǔn)行政特征的組織。

（二）村民委員會的權(quán)力來源與基礎(chǔ)

從村民自治在我國發(fā)展的歷程來看，村民委員會的權(quán)力最初來源于村民授權(quán)，而在其逐步發(fā)展的過程中，國家以法律的形式將其確定下來，賦予其合法地位。而在社會中，在村民委員會權(quán)力與國家公權(quán)力的磨合交往、民主進(jìn)程下，國家又將部分公權(quán)力讓渡給了村民委員會，村民委員會權(quán)力由此形成。村民委員會管理集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，以及各種流動資產(chǎn)、長期投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等，在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)中就需要組織、協(xié)調(diào)、管理活動，需要引入權(quán)力機(jī)制，這是村民委員會權(quán)力的物質(zhì)基礎(chǔ)。②參見童列春：《中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)的法理研究》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第23-24頁。同時，作為政府代理人的村民委員會，必須在法定的命令體系中嚴(yán)格遵循上級政府的行政指令，其權(quán)威性和合法性必須由上級政府賦予，自上而下的任命應(yīng)是其權(quán)威性、合法性的重要基礎(chǔ)。③參見陸道平、鐘偉軍：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的地方政府與農(nóng)民互動機(jī)制研究》，清華大學(xué)出版社2012年版，第147頁。在法律明確授權(quán)或行政機(jī)關(guān)明確委托時，村民委員會行使屬于公共行政意義的管理活動。

（三）自治權(quán)與行政權(quán)的厘清

1.根據(jù)無授權(quán)即無權(quán)力的原則和依法行政原則，凡是涉及國家方針政策的貫徹落實即法律授權(quán)的事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就有權(quán)要求村民委員會執(zhí)行，村民委員會由此被授權(quán)履行行政管理職責(zé)，對于涉及村民自己的公共事務(wù)以及法律未授權(quán)的即為自治范圍。自治的意義與目的，無非是以地方之人治地方之事而間接達(dá)到國家行政管理之目的，是國家權(quán)力在涉及基層群眾性自治組織事務(wù)上的讓渡。當(dāng)自治之事務(wù)直接牽涉到公共利益和國家利益時，村民委員會的自治活動便具有國家意志性、公共利益性和優(yōu)越性的特征，屬于公共行政的一種，由此產(chǎn)生行政法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。此時村民委員會的行政主體地位是可以確定的。具體到“城中村”改造中，村民委員會完全可以發(fā)揮村級自治組織的優(yōu)勢，依法、靈活行使管理權(quán)，管理“城中村”改造中涉及村民切身利益的公共事務(wù)，同時向政府反映村民意見、要求，提出建議；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使監(jiān)督權(quán)和提供必要的指導(dǎo)和幫助。以“城中村”改造對“外嫁女”的補償安置政策為例，不同地區(qū)之間呈現(xiàn)很大的差異，如山東濟(jì)寧某地直接將戶籍仍在本村的“外嫁女”排除在補償安置范圍外，山東棗莊某地對符合條件的“外嫁女”進(jìn)行貨幣補償，還有少數(shù)地市區(qū)分不同情形，認(rèn)可符合條件的“外嫁女”享受房屋補償或貨幣補償?shù)拇迕翊?，由此直觀體現(xiàn)出不同地區(qū)的基層社會治理法治化水平。上述山東濟(jì)寧某地的補償方案以所謂的村民自治名義直接剝奪特定人群的安置補償權(quán)利，導(dǎo)致系列案件訴至法院。對此，在“城中村”改造過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)行使監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)村民委員會在法律框架內(nèi)合法行使自治權(quán)，確保自治決定的作出及執(zhí)行排除明顯違背法律規(guī)定的偏見。在這種自治、監(jiān)督、引導(dǎo)、配合過程中，村民合法、合理表達(dá)訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時、有效監(jiān)督，不斷促進(jìn)鄉(xiāng)村黨務(wù)、政務(wù)和村務(wù)工作的制度化、規(guī)范化、民主化、法治化。

2.正確理解法律的“授權(quán)”。法律授權(quán)必須具備兩個條件：一是授權(quán)的內(nèi)容事項要明確；二是授權(quán)的組織要明確?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定村民委員會有經(jīng)營、管理村農(nóng)民集體所有土地的權(quán)利和依法收回集體土地使用權(quán)的權(quán)力。因此，村民委員會在被授權(quán)的范圍和幅度內(nèi)，能夠以自己的名義，獨立地對外行使所授予的行政職權(quán)，履行行政職責(zé)，其所作的具體行政行為直接影響村民的權(quán)利義務(wù)，并具有可訴性的特征，村民委員會就可以作為行政訴訟的被告。比如：（2019）魯行終1602號上訴人崔佃海與被上訴人淄博市張店區(qū)人民政府、淄博市人民政府土地行政批復(fù)及行政復(fù)議一案，山東省高級人民法院經(jīng)審理向崔佃海釋明，本案收回其宅基地使用權(quán)的決定，是依據(jù)北石村村民委員會作出的《收回宅基地使用權(quán)的通知》，對外發(fā)生法律效力，因此對崔佃海權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的是北石村村民委員會作出的收回宅基地使用權(quán)決定，并告知崔佃海可以依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第24條第1款的規(guī)定，以北石村村民委員會為被告另行提起訴訟；在前述青島萊西市舊村改造系列案件中，青島市中級人民法院（2020）魯02行終430號行政裁定書亦釋明，村民委員會根據(jù)《土地管理法》第66條第1款對被拆遷人作出的限期交回土地通知，收回其所占集體土地，系依據(jù)上述法律的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為，屬于行政訴訟受案范圍。

三、村民委員會作為行政訴訟被告的可行性分析與基本情形

（一）可行性分析

1.公共行政的發(fā)展使行政主體的范圍發(fā)生變化，村民委員會具有成為行政訴訟被告的可能性。從社會治理現(xiàn)代化的角度看，村民委員會承載一定的社會管理職能，對于動員自治組織成員廣泛參與社會事務(wù)具有積極意義，是社會管理現(xiàn)代化的體現(xiàn)，也符合我國的歷史傳統(tǒng)。從法律角度看，在全面依法治國的道路上，沒有法外之地。村民委員會作為最基層的社會自治組織，是法治社會建設(shè)的根基所在，在開展法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)、政府委托的行政事項時應(yīng)當(dāng)在授權(quán)、委托的范圍內(nèi)依法進(jìn)行。在日常管理和服務(wù)中開展具有行政管理屬性的工作時，如果產(chǎn)生行政法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的結(jié)果，就應(yīng)承擔(dān)行政法上的責(zé)任。如根據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，村民委員會在村民申請宅基地過程中具有初步審查、上報的職責(zé)。由此，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，村民委員會也具備了行政主體資格，可以成為行政訴訟的被告。為有效監(jiān)督其管理行為，有必要將其納入司法審查視野。比如：（2019）魯0103行初79號原告秦華帥訴被告濟(jì)南市市中區(qū)七賢街道辦事處雙龍莊村民委員會行政答復(fù)一案，濟(jì)南市市中區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，雙龍莊村民委員會雖為基層群眾性自治組織，但按照土地管理法律法規(guī)，其在村民申請宅基地過程中具有初步審查、上報的職責(zé)；如果根據(jù)法律規(guī)定或者實際情況無法辦理，也應(yīng)當(dāng)以恰當(dāng)方式答復(fù)申請人，遂判決雙龍莊村民委員會于判決生效之日起30日內(nèi)對秦華帥落款時間為“2018年10月21日”的申請書作出答復(fù)。

2.村民委員會從事法定授權(quán)活動的直接目的是為了實現(xiàn)公共利益，其與村民之間發(fā)生的法律關(guān)系并非全部屬于民事法律關(guān)系。判斷一個行為是民事行為還是行政行為，一個基本標(biāo)準(zhǔn)是行為主體從事活動所欲實現(xiàn)的直接目的。根據(jù)有關(guān)村民委員會職權(quán)職責(zé)的規(guī)定，可以認(rèn)為，在一定范圍內(nèi)，村民委員會的活動服務(wù)于公共利益，屬于公共行政范疇?；谛姓ㄒ?guī)和規(guī)章的授權(quán)，在諸如土地管理、“城中村”改造等領(lǐng)域，都需要村民委員會的參與，其行為目的都是為了國家對特定事務(wù)的管理，從而直接服務(wù)于公共利益。因此，村民委員會的上述活動均應(yīng)視為行政活動，而非普通的民事行為。此種爭議不屬于平等主體之間的爭議，無法通過民事訴訟解決。將其納入行政訴訟審查范圍，有利于維護(hù)村民的合法權(quán)益。

3.全國人大常委會的立法解釋及《監(jiān)察法》為確定村民委員會的公共行政主體的屬性提供了參考性依據(jù)。2000年4月29日，第九屆全國人大常委會第十五次會議通過的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第93條第2款的解釋》規(guī)定：“村民委員會組織成員在從事救災(zāi)搶險、土地征用補償費用管理、計劃生育等領(lǐng)域工作時，屬于依照法律從事公務(wù)的人員，能夠成為貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的犯罪主體?！庇稍摿⒎ń忉尶梢酝普?，在特定事務(wù)范圍內(nèi)，村民委員會可以被視為具有國家機(jī)關(guān)的屬性，其組織成員具有國家機(jī)關(guān)工作人員身份。2018年3月20日，第十三屆全國人大第一次會議通過的《監(jiān)察法》第15條又將基層群眾性自治組織中從事管理的人員納入監(jiān)察對象。

（二）納入行政訴訟受案范圍的基本情形

1.村民對村民委員會在履行出具證明、審核、上報職責(zé)過程中作出的拒絕或拖延履行行為不服，可依法提起行政訴訟。需要明確的是，基層群眾性自治組織出具證明的事項，必須是有明確法律法規(guī)依據(jù)或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)列入保留證明事項清單、屬于基層群眾性自治組織職責(zé)范圍的事項。比如：拒絕審核和上報經(jīng)村民本人或村民小組提名的五保戶對象的；拒絕或拖延上報村民建住宅申請的；拒絕或拖延核實村民申請農(nóng)村危房改造補償申請的。

2.村民或其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員對村民委員會履行給付職責(zé)的行為不服的，有權(quán)依法提起行政訴訟。比如：在收回村民多余宅基地時，對有地面附著物的村民不予適當(dāng)補償?shù)模粚υ诒镜芈鋺舻霓r(nóng)民實行歧視待遇造成經(jīng)濟(jì)損失后，拒絕對受害人給予經(jīng)濟(jì)補償?shù)模痪芙^對本村的五保戶提供供養(yǎng)條件的；拒絕或拖延發(fā)給符合國家政策的物質(zhì)獎勵的。

3.村民對村民委員會作出的土地調(diào)整行為不服的，有權(quán)依法提起行政訴訟。比如：認(rèn)為村民委員會在劃分責(zé)任田、口糧田等以及批準(zhǔn)宅基地過程中，存在違反平等原則情形的；婦女結(jié)婚、離婚后，擅自處理其原有責(zé)任田、口糧田的；對村民委員會收回宅基地使用權(quán)決定不服的。

四、“城中村”改造視野下的村民委員會職權(quán)法治化解決路徑

“城中村”改造中的村民委員會自治拆遷問題，主要涉及宅基地的拆遷補償和強(qiáng)制拆遷，實踐中爭議較大。民事訴訟一般不受理，依法解決面臨障礙。現(xiàn)以“城中村”改造視野下的村民委員會職權(quán)路徑探索為背景，嘗試提出如下法治化解決路徑。

（一）村民委員會收回集體土地使用權(quán)的途徑及救濟(jì)

在“城中村”改造先行實施，集體土地征收程序尚未啟動的情形下，村民委員會經(jīng)批準(zhǔn)自主實施村莊拆遷改造，實質(zhì)上是收回集體土地使用權(quán)。合法途徑應(yīng)當(dāng)是報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后，村民委員會作出收回土地使用權(quán)決定。該收回決定系村民委員會根據(jù)法律授權(quán)行使，村民不服，應(yīng)以村民委員會為被告提起行政訴訟。村民委員會決定收回土地使用權(quán)，應(yīng)依法給予補償。村民委員會與村民簽訂的房屋安置補償協(xié)議，屬于行政協(xié)議。協(xié)議不成，村民委員會可以作出補償決定，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。村民對補償決定不服，可以提起行政訴訟。前述濰坊市奎文區(qū)的“城中村”拆遷改造、青島萊西市的舊村改造基本是遵循此種法定程序進(jìn)行。山東省高級人民法院在審理（2020）魯行終798-803號上訴人戴永華等六人與被上訴人奎文區(qū)人民政府、原審第三人濰坊市奎文區(qū)人民政府北海路街道辦事處、濰坊市奎文區(qū)南胡住西經(jīng)濟(jì)專業(yè)合作社行政復(fù)議六案中發(fā)現(xiàn)，南胡住西合作社由南胡住西村改制而來，南胡住西合作社成立自改委自主進(jìn)行拆遷改造，拆遷涉及居民562戶，通過召開股民代表大會對拆遷事宜進(jìn)行表決，90.39%的股民代表同意拆遷并通過了拆遷安置補償方案；戴永華等六戶在劃分的宅基地上違章搭建房屋并且拒不簽訂拆遷安置補償協(xié)議，嚴(yán)重影響合作社562戶拆遷居民的集體利益，合作社召開董事會、監(jiān)事會、股民代表大會和自改委成員參加的拆遷會議，對未簽署拆遷協(xié)議的住戶存在違法建筑的問題，根據(jù)土地管理法對集體土地使用權(quán)收回等事宜進(jìn)行表決，經(jīng)表決入會人員94%贊成，通過了拆除未簽訂安置協(xié)議的用戶的違法建筑和收回其宅基地的決議，后作出拆遷安置補償決定。該種模式為基層社會治理提供了一個較為民主、科學(xué)、規(guī)范的“城中村”拆遷改造樣本。

（二）涉及集體土地的強(qiáng)拆問題

一種是先行啟動土地征收程序的情形。依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在支付補償后收回農(nóng)民集體土地使用權(quán)及宅基地使用權(quán)。村民委員會實施強(qiáng)制拆除村民住宅的行為并非行使村民自治權(quán)，而是協(xié)助行政機(jī)關(guān)實施的征收土地行為，在行政機(jī)關(guān)否認(rèn)實施強(qiáng)制拆除行為的情況下，可以視為受行政機(jī)關(guān)委托實施的行為，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)為被告，以村民委員會為第三人，相應(yīng)的法律后果由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

另一種是尚未啟動土地征收程序，由村民委員會先行實施自治拆遷改造的情形。根據(jù)《村民委員會組織法》《土地管理法》的規(guī)定，村民委員會依法享有管理村集體所有土地的權(quán)力，村民委員會管理村農(nóng)民集體所有土地的行為，系村民委員會依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第24條之規(guī)定，可以作為行政訴訟的被告。村民委員會實施強(qiáng)制拆除村民房屋的行為，實質(zhì)上是通過強(qiáng)制拆除房屋的方式實現(xiàn)收回村民宅基地使用權(quán)的管理目的。村民委員會應(yīng)當(dāng)在報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后收回土地使用權(quán)，并對土地使用權(quán)人給予合法補償。但村民委員會在未經(jīng)批準(zhǔn)并對土地使用權(quán)人給予合法補償?shù)那闆r下，強(qiáng)制拆除村民的房屋，收回村民的土地使用權(quán)，缺乏法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)村民委員會強(qiáng)制拆除村民房屋的行為違法，并承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。司法實踐中，人民法院可以針對上述問題對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處進(jìn)行釋明，引導(dǎo)法治化解決，避免引發(fā)強(qiáng)拆。

（三）“城中村”自治拆遷改造與土地征收競合下的疑難問題處理

司法實踐中，多發(fā)生“城中村”自治拆遷改造尚未完成，土地征收程序又正式啟動的情形。兩者發(fā)生競合并交叉實施必然帶來如下疑難問題：前期村民委員會、自改委組織實施“城中村”改造，根據(jù)改造安置方案與多數(shù)甚至絕大多數(shù)村民簽訂了安置補償協(xié)議，其間土地征收程序啟動，對于未達(dá)成協(xié)議的少數(shù)戶或極少數(shù)戶如何解決安置補償問題、強(qiáng)拆主體的責(zé)任認(rèn)定等，都是亟需解決的法律難題?！锻恋毓芾矸ā返?8條第2款規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用?！北徽魇杖送哉嫡魇罩黧w及該條規(guī)定，要求政府履行法定安置職責(zé)。但上述規(guī)定并沒有明確如上全部款項的支付主體、資金來源等，實際情況是，如果存在“城中村”改造，政府征收往往將村民住宅等補償費用排除在征收補償方案之外。比如：山東省高級人民法院在審理（2020）魯行申426號再審申請人王成龍與被申請人濰坊市濰城區(qū)人民政府、第三人濰坊市濰城區(qū)西關(guān)街道辦事處北小于河村民委員會收回宅基地使用權(quán)批復(fù)一案中發(fā)現(xiàn)，北小于河村區(qū)域“城中村”改造項目范圍內(nèi)的房屋所涉集體土地的征收土地批準(zhǔn)文件及申報材料顯示，土地征收（收回）補償安置方案“附著物補償費”“青苗補償費”欄處為“0”，僅有土地補償費顯示3000余萬；在少數(shù)案件的審理中，還發(fā)現(xiàn)省政府征地批復(fù)中明確排除征收款項不包括附著物補償費、青苗補償費，交由“城中村”改造解決附著物補償費、青苗補償費。

比較可行的做法是，將政府與村民委員會列為共同被告，查明村民委員會在“城中村”改造中的職能行使、作用發(fā)揮、參與程度、拆遷補償資金的來源以及對拆遷補償資金的占有、使用、支配情況等，充分挖掘行政審判判決方式多樣化的優(yōu)勢，在借鑒民事主體責(zé)任承擔(dān)規(guī)則的基礎(chǔ)上，判決村民委員會承擔(dān)相應(yīng)的補償責(zé)任、賠償責(zé)任、連帶責(zé)任、補充責(zé)任或協(xié)助安置職責(zé)等。①參見王苗苗、潘幼亭：《村民委員會民事責(zé)任承擔(dān)研究——以“履行職能需要”為視角》，載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報》2018年第2期。最終的目的是將村民委員會在自治改造行為中行使的具有行政管理屬性并產(chǎn)生行政法意義上的權(quán)利義務(wù)結(jié)果的行為，與政府征收行為一并納入行政訴訟的審查范圍內(nèi)。判決村民委員會與政府一并承擔(dān)相應(yīng)行政法上的責(zé)任，既避免村民委員會以自治名義可以處分被拆遷人合法財產(chǎn)權(quán)利的錯誤傾向，也避免政府對自治組織以自治名義處分相關(guān)人的權(quán)利表現(xiàn)出與其無關(guān)的錯誤傾向。探索此種共同被告與責(zé)任承擔(dān)方式，也與《土地管理法》第47條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門測算并落實有關(guān)費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償、安置等簽訂協(xié)議；個別確實難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請征收土地時如實說明?！钡膬?nèi)容，實現(xiàn)有效銜接及法律邏輯的統(tǒng)一。

結(jié) 語

“城中村”改造是介于集體土地征收和國有土地上房屋征收之間的行政行為，實質(zhì)上是在法律法規(guī)不完善的情況下，依靠現(xiàn)有政策文件對城市建成區(qū)范圍內(nèi)集體土地進(jìn)行改造、建設(shè)的一種探索和改革行為，這種行為在整體上有利于被拆遷人改善居住環(huán)境、增長財產(chǎn)，有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，有利于進(jìn)一步提升社會治理能力與水平。不可否認(rèn)的是，當(dāng)前“城中村”自治拆遷改造的一個重要目的就是為土地征收清除障礙，騰出“凈地”。目前在法律程序設(shè)計上并不存在獨立的征收集體土地上房屋的環(huán)節(jié)，通常在征收集體土地中將房屋納入地上附著物補償范圍，而“城中村”改造對于房屋的拆遷安置補償往往在征收集體土地之前。有些村民委員會或自改委直接掌握、支配拆遷資金，或者可以通過多種渠道籌集、獲取拆遷資金先行啟動拆遷安置補償工作。此種情形下，必須實現(xiàn)后續(xù)政府因行使征收職權(quán)所產(chǎn)生的法定補償安置職責(zé)與“城中村”自治改造所執(zhí)行的拆遷補償政策相統(tǒng)一，如此才能公平、合理保障所有被拆遷人、被征收人獲取同等的拆遷利益，從而避免政府與村民委員會相互推諉，推進(jìn)“城中村”改造的順利進(jìn)行。2020年1月1日實施的《土地管理法》就宅基地、集體經(jīng)濟(jì)性建設(shè)用地等又有新的規(guī)定，今后對于集體土地領(lǐng)域的管理將更加靈活、多元。如果在“城中村”改造并不必然涉及改變土地所有權(quán)性質(zhì)的情形下，地方政府行使自主管理權(quán)與村民委員會行使自治改造行為所呈現(xiàn)的互動與博弈，將有更多行政法意義上的研究空間。