陳文殊

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100037）

特許經(jīng)營(yíng)可以理解為政府或者政府部門依照競(jìng)爭(zhēng)性程序選定社會(huì)資本后，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行的許可。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議可以解釋為政府就社會(huì)資本參與項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行雙方權(quán)利義務(wù)的書面約定。

發(fā)改委特許經(jīng)營(yíng)辦法認(rèn)可的PPP合作方式包括但不限于股權(quán)收購(gòu)、經(jīng)營(yíng)權(quán)特別許可等，并對(duì)其產(chǎn)生的協(xié)議解釋為行政協(xié)議，但又在發(fā)布的合同指南上強(qiáng)調(diào)其糾紛的解決為民事合同的訴訟、仲裁和調(diào)解。

特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是一個(gè)特殊的民事合同或還是帶有合同屬性的行政授權(quán)文件一直未有明確的定義，對(duì)于其產(chǎn)生的問(wèn)題和糾紛在實(shí)際操作中，含法院在內(nèi)的各方對(duì)采用行政手段還是民事途徑解決一直也存有不小爭(zhēng)議，為此曾提出了行政合同的概念。

筆者認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議作為國(guó)家利用公權(quán)力行使社會(huì)職能的延伸，對(duì)吸納資本參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率有著重要意義，與其通過(guò)提出行政合同概念，將行政行為和民事行為混雜并進(jìn)行規(guī)范，明確其是由行政法調(diào)整還是由民法調(diào)整，不如從特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的本身出發(fā)，將其理解為“行政”和“合同”，通過(guò)“化整為零”將其拆分為經(jīng)營(yíng)授權(quán)和經(jīng)營(yíng)協(xié)議，將特許經(jīng)營(yíng)行為理解為作為公權(quán)力代表的政府方將自身的權(quán)力授予一個(gè)法人或者組織，并以普通民事主體的身份簽訂一份平等互利、等價(jià)有償?shù)膮f(xié)議。

一、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議主體之間的法律關(guān)系

以特許經(jīng)營(yíng)最常見(jiàn)的BOT模式為例，政府與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和移交，在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)取得的前后存在三方當(dāng)事人，即政府、項(xiàng)目主辦人及項(xiàng)目公司，三者兩兩之間存在著相應(yīng)的法律關(guān)系。

（一）政府與項(xiàng)目主辦人兩者的法律關(guān)系

最初參與政府招投標(biāo)的一方稱為項(xiàng)目發(fā)起人，項(xiàng)目發(fā)起后可能是一家公司或者是多家公司一起協(xié)作通過(guò)聯(lián)合體的方式參加投標(biāo)。項(xiàng)目主辦人在中標(biāo)且政府同意與其簽訂初步意向，如框架協(xié)議之后，項(xiàng)目主辦人即開(kāi)始組建項(xiàng)目公司。待項(xiàng)目公司成功組建后，由項(xiàng)目公司作為簽約主體與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。政府與項(xiàng)目主辦人之間的初步意向所形成的協(xié)議恰恰是項(xiàng)目公司得以成立并取得政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)和前提。

（二）項(xiàng)目公司與項(xiàng)目主辦人兩者的法律關(guān)系

項(xiàng)目主辦人作為項(xiàng)目公司的股東，通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)等參與項(xiàng)目公司的決策，項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)層負(fù)責(zé)公司的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，兩者法律關(guān)系一般為母子公司關(guān)系。［1］項(xiàng)目公司在項(xiàng)目的所在地設(shè)立，將作為獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體負(fù)責(zé)BOT模式下經(jīng)營(yíng)期間的一切事務(wù)，同時(shí)作為項(xiàng)目所在地的企業(yè)歸于項(xiàng)目所在地政府的相關(guān)部門管理。

（三）政府與項(xiàng)目公司兩者的法律關(guān)系

項(xiàng)目公司設(shè)立后通過(guò)與政府簽訂協(xié)議獲得政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。在實(shí)際的操作中，也有項(xiàng)目公司在施工完畢、正式運(yùn)行達(dá)標(biāo)后，根據(jù)當(dāng)?shù)匾?guī)定以請(qǐng)示的方式向政府請(qǐng)求授予特定區(qū)域的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況，政府通過(guò)批復(fù)的方式明確了該項(xiàng)目公司的服務(wù)范圍，以及該項(xiàng)目公司是服務(wù)范圍內(nèi)的唯一經(jīng)營(yíng)者。在取得批復(fù)后，政府主管部門作為一方當(dāng)事人與項(xiàng)目公司簽訂運(yùn)營(yíng)協(xié)議。由此，政府與項(xiàng)目公司的關(guān)系從請(qǐng)示批復(fù)的角度來(lái)看，是項(xiàng)目公司在完成對(duì)政府一方的承諾后，請(qǐng)求政府一方將自己在市政方面服務(wù)和收費(fèi)的權(quán)利授予項(xiàng)目公司，并明確特許；從簽訂協(xié)議的角度來(lái)看，則是政府和項(xiàng)目公司對(duì)服務(wù)方式和收費(fèi)方式進(jìn)行的磋商和明確，通過(guò)合同條款明晰政府和項(xiàng)目公司的權(quán)利與義務(wù)。這種方式在實(shí)際操作中也被認(rèn)可為政府和項(xiàng)目公司之間存在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，只是先特許，再協(xié)議，先授權(quán)，再合同。

二、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議主體的權(quán)利、權(quán)利和義務(wù)

政府與項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司之間具體權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容和形式是理清特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議法律性質(zhì)的基礎(chǔ)和前提。

（一）政府的權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)

在特許經(jīng)營(yíng)由政府主導(dǎo)，它的權(quán)力和權(quán)利體現(xiàn)在特許經(jīng)營(yíng)各個(gè)期間，可以分為作為合同當(dāng)事人的權(quán)利和作為公共事務(wù)管理者的權(quán)力。首先是政府方對(duì)照各方需求進(jìn)行論證，結(jié)合自身的實(shí)際情況對(duì)需要做的特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目進(jìn)行確認(rèn)。其次，政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式選擇并依照自身權(quán)利最終確定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的中標(biāo)人，中標(biāo)人投資設(shè)立項(xiàng)目公司。在特許經(jīng)營(yíng)合同的履行階段，政府要求接受特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的項(xiàng)目公司親自履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并持有對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)和對(duì)違法行為的制裁權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)的期限終了之后，政府方接受移交并享有對(duì)項(xiàng)目整體的驗(yàn)收權(quán)。

政府在特許經(jīng)營(yíng)中的義務(wù)可以分為公共事務(wù)管理者的義務(wù)和合同當(dāng)事人的義務(wù)。在特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，政府有義務(wù)依法行使權(quán)力，有義務(wù)采用公平競(jìng)爭(zhēng)的程序確定中標(biāo)人，有義務(wù)通過(guò)簽訂協(xié)議的方式保證將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予中標(biāo)人，遵循法律程序，公開(kāi)透明，誠(chéng)實(shí)信用，為受特許人提供積極的幫助，按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議按期支付相應(yīng)的費(fèi)用，維護(hù)第三人和廣大相對(duì)人的利益。因政策調(diào)整嚴(yán)重?fù)p害項(xiàng)目公司利益的應(yīng)補(bǔ)償。

（二）項(xiàng)目公司和項(xiàng)目發(fā)起人的權(quán)利義務(wù)

項(xiàng)目發(fā)起人作為整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資者，其投資也好，參與經(jīng)營(yíng)也罷，主要的目的還是為了取得收益。所以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)充分地保障項(xiàng)目發(fā)起人的投資收益可以實(shí)現(xiàn)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予取得項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)和收取費(fèi)用的權(quán)利，同時(shí)防止政府作為行政主體對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)發(fā)展進(jìn)行的隨意侵害，一旦發(fā)生損害有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。市政項(xiàng)目從民生角度是公共服務(wù)的根本，無(wú)論是作為簽約主體的項(xiàng)目公司還是項(xiàng)目發(fā)起人都要承擔(dān)通過(guò)政府授權(quán)而產(chǎn)生的民生和社會(huì)保障義務(wù)，同時(shí)服從和配合政府的監(jiān)管。確因公共利益所需，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議需要變更、終止的，項(xiàng)目公司有義務(wù)去接受此次項(xiàng)目的變更和終止。

三、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律屬性

（一）特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的行政屬性

特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽約主體法律地位是不對(duì)等的。項(xiàng)目發(fā)起人或者是項(xiàng)目公司所享有權(quán)利始終受著許多限制。項(xiàng)目公司在BOT模式的整個(gè)期間對(duì)該特許經(jīng)營(yíng)設(shè)施權(quán)利的行使都要受到政府的監(jiān)督、檢查和審計(jì)，而且在項(xiàng)目運(yùn)維期減少、資金回流、收益增加的過(guò)程中，項(xiàng)目公司對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的處置權(quán)利越來(lái)越小。政府從協(xié)議的簽訂始終都具有兩重身份，它不僅僅是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的當(dāng)事人，而且還是公共權(quán)力的執(zhí)掌者和公共事務(wù)的管理者。

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理本是政府公共部門的職責(zé)，通過(guò)授權(quán)，把本屬于自己的一部分職能暫時(shí)授予項(xiàng)目公司。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是政府給予項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目權(quán)利的授權(quán)性法律文件。從特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目從發(fā)起到終結(jié)都體現(xiàn)著政府的意志，什么樣的項(xiàng)目需要特許經(jīng)營(yíng)是由政府決定；公開(kāi)評(píng)聘由政府主持；項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)利、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)期限須經(jīng)政府同意，保證不對(duì)項(xiàng)目實(shí)行征收或國(guó)有化，只有由政府作出的承諾才有現(xiàn)實(shí)意義。

（二）特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的民事屬性

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是新型用益物權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的平等自愿以及等價(jià)有償是民商事合同的標(biāo)志。在法律上項(xiàng)目公司是獨(dú)立的民事主體，享有民事地位，項(xiàng)目公司是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的授權(quán)人，政府是可以作為一般的民事主體發(fā)生民事法律關(guān)系。

民商事合同糾紛解決方式一般為談判、協(xié)商、仲裁等，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的糾紛往往采用此種方式。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的簽署僅為特許經(jīng)營(yíng)整個(gè)期間的開(kāi)始，特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中融資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、無(wú)償移轉(zhuǎn)等均為民事法律關(guān)系［2］。

四、總結(jié)

筆者認(rèn)為，市政特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議不能簡(jiǎn)單定義為特殊的民事合同或者帶有合同屬性的行政授權(quán)文件，而是兩種法律關(guān)系所帶來(lái)的權(quán)利義務(wù)的交叉和融合所形成的行政授權(quán)文本和民商事合同文本的集合和統(tǒng)一，是行政授權(quán)人為合同一方當(dāng)事人，被授權(quán)人作為合同另一方當(dāng)事人，在其履行行政職能的同時(shí)完成的民事活動(dòng)。

如特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生糾紛，絕不能一概而論，應(yīng)當(dāng)分清糾紛存在的原因?yàn)樾姓跈?quán)還是在政府作為一方當(dāng)事人沒(méi)有做好協(xié)議的履行，從兩個(gè)角度來(lái)進(jìn)行分析，排查原因，厘清兩者之間的權(quán)利義務(wù)邊界，明確哪些為公法管理和救濟(jì)對(duì)象，哪些是私法管理和救濟(jì)的對(duì)象，合理地選擇進(jìn)行民事訴訟還是進(jìn)行行政訴訟，才能既確保政府的公共管理職能得以實(shí)現(xiàn)，又保證了參與授權(quán)的特許項(xiàng)目投資人及項(xiàng)目公司的權(quán)利不受侵害。