張平華 石文靜

優(yōu)化營商環(huán)境作為一個(gè)時(shí)代命題，不僅僅是營商環(huán)境立法自身的任務(wù)和使命，還是傳統(tǒng)部門法面對具象事物的制度延伸和聚焦。其中，優(yōu)化營商環(huán)境立法所恪守的私權(quán)保障理念是民法的根基，這意味著優(yōu)化營商環(huán)境立法與民法之間必然存在緊密的互動與銜接：通過優(yōu)化營商環(huán)境可以實(shí)現(xiàn)民法價(jià)值；通過《民法典》可以調(diào)整優(yōu)化營商環(huán)境；具備整合性立法特征的營商環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)與《民法典》實(shí)現(xiàn)有效互動與融通。

一、通過優(yōu)化營商環(huán)境實(shí)現(xiàn)民法價(jià)值

營商環(huán)境立法明確規(guī)定了恪守社會公德和商業(yè)道德、誠實(shí)守信、公平競爭等基本原則，而這些原則同時(shí)也為民法所遵循。優(yōu)化營商環(huán)境的具體制度圍繞著自由、平等、公平、誠信、效率、自治等私法基本價(jià)值而展開。這些價(jià)值往往兩兩結(jié)合，分別具有手段和結(jié)果、個(gè)體和整體意義。其中，被視為手段、個(gè)體意義的是自由、平等、誠信，而反映結(jié)果、整體意義的則有效率、公平、自治，對后者的重視反映了優(yōu)化營商環(huán)境的大局觀，也決定了營商環(huán)境立法多層次的立法需求及其內(nèi)在的有機(jī)整體性。

（一）自由、效率

1.自由理念滲透于企業(yè)生存發(fā)展的全過程

營商環(huán)境立法以實(shí)現(xiàn)自由競爭為基本目標(biāo)，既要求政府簡政放權(quán)，減少對法律行為的約束，又要求市場主體依法享有經(jīng)營自主權(quán)，可以不受干預(yù)地自主決策依法由其參與的各類事項(xiàng)?？梢?，自由理念滲透于企業(yè)生存發(fā)展的全流程。

首先，設(shè)立自由。簡化企業(yè)設(shè)立手續(xù)，降低企業(yè)開辦成本，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)企業(yè)設(shè)立自由。壓縮企業(yè)開辦時(shí)間，優(yōu)化企業(yè)設(shè)立事項(xiàng)的辦理流程，通過加強(qiáng)電子證照的推廣應(yīng)用、實(shí)行容缺受理制度等，①參見國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第37條；《山東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第28條。方便企業(yè)設(shè)立。

其次，營業(yè)自由。通過建立“證照分離”制度、②“證照分離”指工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照和各相關(guān)行業(yè)主管部門頒發(fā)的經(jīng)營許可證審批的改革。2015年12月16日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《關(guān)于上海市開展證照分離改革試點(diǎn)總體方案》，決定在上海浦東新區(qū)率先開展“證照分離”改革試點(diǎn)。2018年2月，國家工商總局表示，將全面推開“證照分離”改革，推動“照后減證”，大幅減少行政審批，著力解決“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題。11月10日起，在全國對第一批上百項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)推進(jìn)“照后減證”。2018年10月10日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發(fā)〔2018〕35號）。施行“一業(yè)一證”改革、③參見《國務(wù)院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)的通知》（國發(fā)〔2019〕25號）簡化登記事項(xiàng)、④參見《市場主體登記管理?xiàng)l例》第15條。完善工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，⑤國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委2014年聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》。2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于部分地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法的通報(bào)》（國辦函〔2018〕46號），多規(guī)合一是其中規(guī)定的28項(xiàng)典型做法之一。構(gòu)建“多規(guī)合一”的“一張藍(lán)圖”是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）中統(tǒng)一審批管理體系的具體要求。加快了行業(yè)準(zhǔn)營進(jìn)程，有效解決了企業(yè)“可入不可營”的實(shí)踐難題。

最后，市場退出自由。提升企業(yè)注銷便利度，強(qiáng)化稅務(wù)、社保、金融、市場監(jiān)管等環(huán)節(jié)協(xié)同辦理，擴(kuò)大簡易注銷范圍，讓市場主體進(jìn)得來、退得出。⑥參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》（國辦發(fā)〔2020〕43號）第2條第10項(xiàng)。《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》界定了應(yīng)當(dāng)為企業(yè)辦理注銷登記的具體范圍。⑦參見《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第26條。深圳、上海、江蘇等地推行網(wǎng)上注銷制度，建立市場主體注銷網(wǎng)上服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)市場主體注銷全流程網(wǎng)上辦理；擴(kuò)展簡易注銷范圍，明確市場主體未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或者已將債權(quán)債務(wù)清償完結(jié)的，可以按照簡易程序辦理注銷登記。⑧參見《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》第25條；《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第43條；《江蘇省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第33條?！妒袌霰O(jiān)管總局、國家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步完善簡易注銷登記便捷中小微企業(yè)市場退出的通知（國市監(jiān)注發(fā)〔2021〕45號）》進(jìn)一步推出個(gè)體工商戶簡易注銷登記制度、建立簡易注銷登記容錯(cuò)機(jī)制等，⑨參見《市場監(jiān)管總局、國家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步完善簡易注銷登記便捷中小微企業(yè)市場退出的通知》（國市監(jiān)注發(fā)〔2021〕45號）第2、4條。保障市場退出自由。

2.個(gè)體自由將提升整體效率

為實(shí)現(xiàn)個(gè)體自由的舉措轉(zhuǎn)而發(fā)展成為流程再造，集約高效的機(jī)制。

一是推行“一窗受理，一次辦好”制度，以推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、智能化和便利化。政務(wù)服務(wù)類事項(xiàng)一般應(yīng)當(dāng)進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)大廳統(tǒng)一辦理，同時(shí)創(chuàng)造條件將分設(shè)的服務(wù)窗口整合為綜合窗口以提供一站式服務(wù)。對口岸和國際貿(mào)易領(lǐng)域相關(guān)業(yè)務(wù)施行“單一窗口”辦理。推行不動產(chǎn)登記、交易和繳稅一窗受理、并行辦理。①參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第36、45、47條。在簡化獲得電力方面，北京、上海等地要求不動產(chǎn)登記部門應(yīng)當(dāng)與公用事業(yè)單位、金融機(jī)構(gòu)等加強(qiáng)協(xié)作，逐步實(shí)現(xiàn)電力、供排水、燃?xì)?、網(wǎng)絡(luò)過戶與不動產(chǎn)登記同步辦理；市政公用企業(yè)直接上門提供免費(fèi)服務(wù)；加強(qiáng)對供電企業(yè)年供電可靠率的監(jiān)督等。這些集約高效的便民化做法值得借鑒。

二是提倡“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，將一體化政務(wù)服務(wù)從“一窗”拓展到“一網(wǎng)”，有利于推動實(shí)現(xiàn)行政審批和公共服務(wù)從線下到線上的“大轉(zhuǎn)移”。國家加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，推動政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。②參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第37條。依托市場主體維權(quán)服務(wù)平臺、登記公示系統(tǒng)、監(jiān)管系統(tǒng)等一體化在線平臺，推動政務(wù)信息系統(tǒng)整合，優(yōu)化政務(wù)流程，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

三是實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“標(biāo)準(zhǔn)化”，具體包含標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程、監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化、收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)化、政務(wù)服務(wù)評價(jià)機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化等。③參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第26、28、43、35、52、55條。

（二）平等、公平

1.無差別對待的主體地位平等

優(yōu)化營商環(huán)境立法須保證主體的平等地位，確保個(gè)體于形式上無差別的待遇，鼓勵(lì)競爭。為此，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》設(shè)立負(fù)面清單管理模式，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，各類市場主體可以平等進(jìn)入。④參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第20條。一是內(nèi)外資企業(yè)的準(zhǔn)入平等，保障外商投資企業(yè)的公平待遇，提高對外開放水平；⑤參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第6條；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的通知》（國辦發(fā)〔2018〕104號）第2條第5項(xiàng)。二是各類所有制經(jīng)濟(jì)主體的準(zhǔn)入平等。保障各類市場主體依法平等使用各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源，招標(biāo)投標(biāo)和政府采購時(shí)也應(yīng)當(dāng)平等對待各類所有制和不同地區(qū)的市場主體。⑥參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第12、13條。

2.個(gè)體衡量的公平

公平是對照不同個(gè)體的正當(dāng)處置，是競爭從過程到結(jié)果公正、實(shí)質(zhì)意義上的權(quán)利義務(wù)對等。這要求為中小企業(yè)等弱勢群體給予特別保護(hù)。

一是促進(jìn)中小企業(yè)融資。國家強(qiáng)調(diào)拓寬市場主體融資渠道，支持符合條件的民營企業(yè)、中小企業(yè)依法發(fā)行股票、債券以及其他融資工具，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。地方則積極建立健全省級企業(yè)融資綜合服務(wù)平臺、政府性融資擔(dān)保體系、加強(qiáng)和完善社會評估機(jī)制、強(qiáng)調(diào)知識產(chǎn)權(quán)的金融服務(wù)功能等方式為中小企業(yè)融資提供便利。①參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第27條；《江蘇省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第31條；《山東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第17條等。建立多元、便捷、統(tǒng)一的擔(dān)保制度，切實(shí)化解融資難的問題。

二是對中小企業(yè)投資進(jìn)行特殊保護(hù)。中小投資者群體龐大，決定經(jīng)濟(jì)活躍度，但其缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識和維權(quán)能力，需予以特殊保護(hù)。為此，國務(wù)院制定專門文件，從實(shí)體權(quán)利確認(rèn)、權(quán)利救濟(jì)、程序保護(hù)、公法監(jiān)管、政策優(yōu)化等多個(gè)方面進(jìn)行綜合性保護(hù)。②參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見》（國辦發(fā)〔2013〕110號）。國務(wù)院和地方營商環(huán)境條例也多從權(quán)利確認(rèn)的角度明確保障中小投資者的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，③參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第16條；《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第16條；《山東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第21條。以提升中小投資者維護(hù)合法權(quán)益的便利度。

（三）誠信、自治

優(yōu)化營商環(huán)境立法致力于營造誠信的營商環(huán)境，高度倚重信用機(jī)制發(fā)揮其市場規(guī)制作用。

一是建立信用制度，推行信用貸款。信用制度既是優(yōu)化營商環(huán)境的社會基礎(chǔ)，也是其目的所在，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以信用制度為基礎(chǔ)，“鼓勵(lì)、引導(dǎo)其增加對民營企業(yè)、中小企業(yè)的信貸投放，并合理增加中長期貸款和信用貸款支持，提高貸款審批效率”。④《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第26條。上海、深圳、江蘇等各地亦強(qiáng)調(diào)為中小微企業(yè)提供信用貸款服務(wù)，提供良好的融資環(huán)境。⑤參見《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第17條；《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》第93條。

二是設(shè)立信用監(jiān)管模式。告知承諾制是信用監(jiān)管的典型模式，旨在實(shí)現(xiàn)事前階段的信用監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)由“重審批輕監(jiān)管”向“輕審批重監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》第19條確立了行政審批的告知承諾方式，但未明確適用范圍。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕42號）具體設(shè)立了適用告知承諾方式的積極和消極條件；部分地方立法在采納中央原則性立法的基礎(chǔ)上，還列舉了適用告知承諾制度的具體事項(xiàng)，形成“原則性立法+具體規(guī)定”的立法模式。⑥參見《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》第42、53、71、73條；《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第31、37條；《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第34條。告知承諾制度降低了事前監(jiān)管成本，提高了企業(yè)的自律和誠信。

三是推行失信聯(lián)合懲戒制度。失信聯(lián)合懲戒適用于重點(diǎn)領(lǐng)域和嚴(yán)重失信行為，⑦參見《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號）第3條第9項(xiàng)。被執(zhí)行失信聯(lián)合懲戒的行為主體將受到諸多行政性或市場性約束和懲戒。地方營商環(huán)境立法結(jié)合其本地實(shí)際情況，探索建立政府采購領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒機(jī)制、⑧參見《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第56條第2款。知識產(chǎn)權(quán)失信主體聯(lián)合懲戒機(jī)制等特色領(lǐng)域的懲戒機(jī)制。①參見《廣州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第74條第2款。

四是完善信用修復(fù)制度。信用在多個(gè)領(lǐng)域被用作約束或激勵(lì)手段，在關(guān)注信用信息的同時(shí)，還應(yīng)防范“泛信用化”問題，加強(qiáng)對信用信息的保障。建立健全信用修復(fù)制度對保障當(dāng)事人信用信息權(quán)益尤為必要，為此，一是要強(qiáng)調(diào)信用修復(fù)的聯(lián)動性和及時(shí)性。《市場監(jiān)督管理信用修復(fù)管理辦法》即系統(tǒng)規(guī)定了不同情形下申請信用修復(fù)的條件、信息修復(fù)的對應(yīng)方式和修復(fù)時(shí)間等內(nèi)容，以高效準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)信用信息修復(fù)。二是要拓展創(chuàng)新信用修復(fù)方式，如主動自新的社會鼓勵(lì)與關(guān)愛機(jī)制、接受專題培訓(xùn)、提交信用報(bào)告、參加公益慈善活動、社會公益服務(wù)等多種靈活方式開展信用修復(fù)。②參見《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號）第4條第21項(xiàng)；《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第54條等。

對信用制度的重視可以最大限度地激發(fā)自治，放松公共管制，形成更為有序的市場交易。

優(yōu)化營商環(huán)境制度功能的全局觀，不僅有利于實(shí)現(xiàn)對市場主體的私權(quán)保護(hù)，同時(shí)還為調(diào)整民商事法律關(guān)系提供了優(yōu)化路徑，即從原先的局部治理到全過程治理：從注重形成民商事法律關(guān)系后的地位平等轉(zhuǎn)化為保障進(jìn)入民商事關(guān)系的資格平等；從放任競爭結(jié)果的形成到重視競爭結(jié)果的公平；從鼓勵(lì)公平競爭到重視設(shè)計(jì)高效退出的管道。

二、通過《民法典》調(diào)整優(yōu)化營商環(huán)境

權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)是權(quán)力配置和制度建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，營商環(huán)境立法以市場主體權(quán)利確立合作治理根基。③參見石佑啟、陳可翔：《合作治理語境下的法治化營商環(huán)境建設(shè)》，載《法學(xué)研究》2021年第2期。而服務(wù)于權(quán)利的私法秩序本身就有助于營商環(huán)境優(yōu)化，特別是，通過明確權(quán)利類型和邊界確認(rèn)權(quán)利；依法律行為行使權(quán)利；依侵權(quán)行為或違約行為實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。

（一）權(quán)利確認(rèn)

1.優(yōu)化營商環(huán)境立法中的權(quán)利確認(rèn)

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中直接規(guī)定保護(hù)民事權(quán)益的條文有：國家依法保護(hù)市場主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益（第14條）；市場主體應(yīng)當(dāng)履行勞動者權(quán)益保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的法定義務(wù)（第9條）；國家保障中小投資者的知情權(quán)、參與權(quán)，提升中小投資者維護(hù)合法權(quán)益的便利度（第16條）?！督K省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第12條、《廣州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第8條在保護(hù)企業(yè)經(jīng)營者財(cái)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，同時(shí)明確了企業(yè)經(jīng)營者的人身權(quán)?！稄V州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第26條還特別規(guī)定了數(shù)據(jù)產(chǎn)品所有人、使用人依法獲得數(shù)據(jù)產(chǎn)品的合法權(quán)益。

2.《民法典》中的權(quán)利確認(rèn)

權(quán)利確認(rèn)是私法調(diào)整的前提，以《民法典》為代表的私法架構(gòu)起鮮明的權(quán)利體系，助力實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境。

（1）擴(kuò)充人格權(quán)類型，豐富了人格權(quán)內(nèi)容。承認(rèn)一般人格權(quán)（《民法典》第990條）；規(guī)定聲音權(quán)，明確人格權(quán)許可使用制度（《民法典》第1023條）；規(guī)制性騷擾，對用人單位課加預(yù)防義務(wù)（《民法典》第1010條）。隱私權(quán)的內(nèi)容豐富，涵蓋了一切自然人不愿意為他人知曉的私密信息、私密空間、私密活動（《民法典》第1032條）；個(gè)人信息得到充分保護(hù)，涵蓋了生物識別信息、行蹤信息、健康信息等（《民法典》第1034條）。

（2）構(gòu)建多元、開放、統(tǒng)一的物權(quán)制度。在擔(dān)保物權(quán)制度方面，擴(kuò)大擔(dān)保物的范圍，土地經(jīng)營權(quán)、海域使用權(quán)可以抵押，現(xiàn)在和未來的應(yīng)收賬款債權(quán)可以質(zhì)押；擴(kuò)充擔(dān)保方式，承認(rèn)所有權(quán)保留、融資租賃、保理、讓與擔(dān)保等非典型擔(dān)保；承認(rèn)流押、流質(zhì)的優(yōu)先受償效力，而非原先的絕對禁止規(guī)則，緩和了讓與擔(dān)保的行為效力；①參見《民法典》第401、428條。對動產(chǎn)抵押、權(quán)利質(zhì)押統(tǒng)一適用登記對抗效力；明確了多種擔(dān)保物權(quán)同時(shí)并存時(shí)的受償順序，創(chuàng)設(shè)了購買價(jià)款超級優(yōu)先權(quán)，以促進(jìn)融資；②參見《民法典》第416條。規(guī)定抵押物可以自由流轉(zhuǎn)，提高了抵押物的利用率。③參見《民法典》第406條。

在用益物權(quán)制度方面，不同類型的土地承包經(jīng)營權(quán)人可以以不同方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；符合特定條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以入市交易，以此確認(rèn)了多項(xiàng)用益物權(quán)，擴(kuò)大了農(nóng)民的融資渠道，有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村營商環(huán)境的優(yōu)化。

（3）明確禁止權(quán)利濫用原則。在明確個(gè)人權(quán)利的同時(shí)，《民法典》還確立了權(quán)利行使的邊界，規(guī)定禁止權(quán)利濫用原則（《民法典》第132條），實(shí)現(xiàn)了個(gè)人權(quán)利至上向團(tuán)體本位的過渡，助力營造安全穩(wěn)定的營商環(huán)境。

在具體制度設(shè)計(jì)上，明確不得濫用法人獨(dú)立地位（《民法典》第83條）；不得濫用地役權(quán)（《民法典》第384條）；賦予違約方以合同解除權(quán)，以防止守約方濫用權(quán)利，陷入合同僵局（《民法典》第580條）；規(guī)定詐害債權(quán)行為可撤銷，在債務(wù)人為個(gè)別債權(quán)人清償債務(wù)損及其他債權(quán)人平等受償權(quán)益時(shí)，限制其自由處分財(cái)產(chǎn)（《民法典》第539條）；嚴(yán)格規(guī)制高利貸，限制當(dāng)事人訂約自由（《民法典》第680條）。

（二）法律行為

市場交易的基本載體是法律行為，許多營商環(huán)境立法需要落實(shí)于法律行為。例如，“負(fù)面清單”規(guī)定了禁止或限制市場主體進(jìn)入的領(lǐng)域，實(shí)踐了“法無明文禁止即為自由原則”，市場主體可以依法律行為創(chuàng)設(shè)各式法律關(guān)系，與私法調(diào)整方式完全一致。④參見王利明：《負(fù)面清單管理模式與私法自治》，載《中國法學(xué)》2014年第4期。以《民法典》為中心的私法領(lǐng)域建立起完善的法律行為規(guī)范體系，營造良好的營商環(huán)境。

1.優(yōu)化營商環(huán)境立法中的法律行為

優(yōu)化營商環(huán)境立法本身須借助法律行為而實(shí)現(xiàn)。一是政府購買服務(wù)制度。在某些領(lǐng)域，政府作為單一主體提供公共服務(wù)無法滿足廣大民眾的現(xiàn)實(shí)需求，為實(shí)現(xiàn)高效便捷的政務(wù)服務(wù)，須調(diào)動多方主體參與，實(shí)現(xiàn)服務(wù)合力。為此，國家推行政府購買服務(wù)制度，為擴(kuò)大政府服務(wù)范圍或提高服務(wù)質(zhì)量，通過合同或協(xié)議的方式委托其他社會主體提供公共服務(wù)。①參見陳華：《放管服改革背景下政府購買服務(wù)的邊界識別》，載《甘肅社會科學(xué)》2021年第2期。政府購買服務(wù)合同應(yīng)遵循最基本的民事規(guī)則，如政府購買服務(wù)合同的簽訂、履行、變更等應(yīng)當(dāng)遵守《民法典》合同編的有關(guān)規(guī)定；合同約定的服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體明確，包括各方權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)和違約責(zé)任等內(nèi)容。②參見《政府購買服務(wù)管理辦法》第22、23條。二是科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化立法秉持民法的基本原則，依法律行為調(diào)整科技成果轉(zhuǎn)化過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！洞龠M(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第3條規(guī)定，科技成果轉(zhuǎn)化活動應(yīng)當(dāng)尊重市場規(guī)律，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，遵循自愿、互利、公平、誠實(shí)信用的原則，依照法律法規(guī)規(guī)定和合同約定，享有權(quán)益，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)?？萍汲晒D(zhuǎn)化活動中的知識產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)。對于一些有利于促進(jìn)民生福祉的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，國家還可以采取政府采購方式投入研發(fā)。③參見《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第12條。三是供水、供電、供氣、供熱等公用企事業(yè)單位須依法與市場主體訂立合同，為其提供安全、便捷、穩(wěn)定和價(jià)格合理的服務(wù)。

2.《民法典》中的法律行為

（1）限縮合同無效事由。一是審慎認(rèn)定違反強(qiáng)制性規(guī)定的無效民事法律行為。④參見《民法典》第153條；《全國法院民商事審判工作會議紀(jì)要》（法〔2019〕254號）第31條。二是明確未辦理批準(zhǔn)等手續(xù)影響合同生效的，不影響合同報(bào)批義務(wù)及相關(guān)條款的效力（《民法典》第502條）。三是不能僅以超越經(jīng)營范圍而確認(rèn)合同無效（《民法典》第505條）。四是確認(rèn)自己代理和雙方代理為效力待定的民事法律行為?？紤]到自己代理、雙方代理只是代理人使用代理權(quán)不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果，因此法律規(guī)定，如果自己代理或者雙方代理中的本人事先同意或者事后追認(rèn)該代理行為，補(bǔ)足了代理權(quán)的瑕疵，法律也承認(rèn)自己代理或雙方代理的效力（《民法典》第168條）。

（2）細(xì)化規(guī)定合同成立及履行制度。一是明確認(rèn)可預(yù)約的效力，規(guī)定違反預(yù)約的違約責(zé)任（《民法典》第495條），從而保障磋商階段當(dāng)事人的合法權(quán)益，增強(qiáng)交易信任；二是系統(tǒng)完善了格式條款規(guī)則，明確訂立格式條款一方的提示和說明義務(wù)、格式條款無效以及解釋規(guī)則（《民法典》第496條、497條、498條），給予弱勢一方當(dāng)事人特別保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)公平交易；三是增加合同履行中的環(huán)保義務(wù)（《民法典》第509條），營造良好的生態(tài)環(huán)境；四是明確后合同義務(wù)，包括通知、保密、協(xié)助、舊物回收等義務(wù)（《民法典》第558條），鼓勵(lì)誠信營商；五是更新情勢變更制度（《民法典》第533條），在繼續(xù)履行將顯失公平與合同變更或解除之間增加了協(xié)商環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)繼續(xù)交易。

（3）新增典型合同類型?！睹穹ǖ洹沸略龆喾N典型合同，其中保證合同能夠增加債務(wù)人信用，保理合同構(gòu)成新型融資擔(dān)保方式，皆能有效擴(kuò)充私權(quán)自治，以激發(fā)市場活力、促進(jìn)市場交易。

具體而言，保證合同通過以下規(guī)則發(fā)揮了增信功能：一是以“負(fù)面清單制”界定保證人主體范圍（《民法典》第683條），明確除機(jī)關(guān)法人，以公益為目的的非營利法人、非法人組織不能成為保證人外，其他主體皆可以成為保證人；二是明確保證合同無效時(shí)的責(zé)任承擔(dān)（《民法典》第682條）；三是改變擔(dān)保法做法，將約定不明的保證推定為一般保證而不是連帶保證（《民法典》第687條）。

保理合同作為新型融資擔(dān)保手段，發(fā)揮了擴(kuò)充意思自治的重要作用。依據(jù)《民法典》第761條，保理合同的標(biāo)的是現(xiàn)有或?qū)⒂械膽?yīng)收賬款，再次呼應(yīng)了擔(dān)保客體范圍擴(kuò)張的規(guī)定（《民法典》第440條）。

（4）建立合理的法人類型?！睹穹ǖ洹方⒑侠淼姆ㄈ祟愋鸵砸?guī)范法人行為。一是承認(rèn)營利法人和非營利法人這一基本分類，禁止非營利法人分配營利；二是承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和合作經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，使其運(yùn)行更為規(guī)范合理，助推農(nóng)村法治營商環(huán)境建設(shè)；三是明確捐助法人制度，規(guī)定社會服務(wù)機(jī)構(gòu)可以成為捐助法人，有利于政府采購服務(wù)制度更為規(guī)范地運(yùn)行，促使政府與捐助法人主體更好地參與民事生活。

（5）嚴(yán)格限制市場管理?！睹穹ǖ洹焚x予了市場主體廣泛的行為自由，從而充分發(fā)揮各類市場主體在國家治理體系中的作用。但在某些特殊情形下市場主體將受到司法介入、國家任務(wù)等限制。不過，相關(guān)限制應(yīng)恪守比例原則，以市場監(jiān)管為例，行政機(jī)關(guān)介入管理市場主體間訂立的合同須受到嚴(yán)格的條件限制：一是監(jiān)督處理的對象是利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉當(dāng)事人合法的合同權(quán)利；二是有關(guān)部門須依照法律、行政法規(guī)處理，即部門處理應(yīng)嚴(yán)格遵守法律保留原則，只有相關(guān)法律、行政法規(guī)就監(jiān)督處理事項(xiàng)作出具體規(guī)定的，部門才能進(jìn)行監(jiān)管（《民法典》第534條）。

（三）權(quán)利救濟(jì)

1.優(yōu)化營商環(huán)境立法中的權(quán)利救濟(jì)

營商環(huán)境的立法任務(wù)需要通過權(quán)利救濟(jì)實(shí)現(xiàn)。其中，適用侵權(quán)救濟(jì)的主要有：（1）知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的懲罰性賠償制度。①參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的通知》（國辦發(fā)〔2018〕104號）第5條第16項(xiàng)；《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第15條；《江蘇省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第31條；《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第22條；《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》第118條；《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設(shè)法治化營商環(huán)境的意見》（國發(fā)〔2015〕49號）第3條第10項(xiàng)等皆明確提及實(shí)行知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度。（2）環(huán)境污染與生態(tài)破壞侵權(quán)?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)國內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設(shè)法治化營商環(huán)境的意見》（國發(fā)〔2015〕49號）具體規(guī)定了廢棄商品回收中的責(zé)任承擔(dān)問題，強(qiáng)調(diào)推動綠色循環(huán)低碳發(fā)展模式創(chuàng)新，研究建立廢棄商品回收的生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者責(zé)任機(jī)制。此處的“責(zé)任”既包括產(chǎn)品責(zé)任，又包括環(huán)境污染與生態(tài)破壞責(zé)任。（3）信用侵權(quán)?！渡钲谑袟l例》規(guī)定了不當(dāng)采取失信聯(lián)合懲戒措施時(shí)的民事賠償責(zé)任，該賠償責(zé)任一般可以被認(rèn)定為侵害市場主體信用信息的侵權(quán)責(zé)任。（4）停止供電等服務(wù)的侵權(quán)?！吨貞c市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《廣州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》等皆規(guī)定了違法停止供電時(shí)相關(guān)企事業(yè)單位的法律責(zé)任承擔(dān)，該法律責(zé)任包含侵權(quán)損害賠償責(zé)任，因停止供電而造成侵權(quán)損害的，可以向責(zé)任主體請求承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。（5）企業(yè)惡意退出市場的侵權(quán)。有關(guān)利害關(guān)系人可以向惡意利用企業(yè)簡易注銷程序逃避債務(wù)或侵害他人合法權(quán)利的投資人主張相應(yīng)民事責(zé)任，①參見《工商總局關(guān)于全面推進(jìn)企業(yè)簡易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》（工商企注字〔2016〕253號）第2條第3項(xiàng)。這里的“民事責(zé)任”指為投資人惡意退出市場而造成債權(quán)人純粹經(jīng)濟(jì)損失的侵權(quán)責(zé)任。

適用違約救濟(jì)的主要有：（1）政府與市場主體間的違約行為。中央與北京、上海、江蘇等多個(gè)地方條例皆規(guī)定了政府不得違反與市場主體依法訂立的各類合同，否則須承擔(dān)違約責(zé)任?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》第21條對此類合同約定的內(nèi)容作出進(jìn)一步限制。（2）市場主體之間的違約行為。《江蘇省優(yōu)化營商環(huán)境條例》強(qiáng)調(diào)尊重和保護(hù)市場主體之間的意思自治，慎重審查各類交易模式，依法合理判斷合同效力，向各類市場主體宣示正當(dāng)?shù)臋?quán)利行使規(guī)則和違反義務(wù)的法律后果，強(qiáng)化市場主體的契約意識、規(guī)則意識和責(zé)任意識。②參見《江蘇省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第74條。

2.《民法典》中的權(quán)利救濟(jì)

權(quán)利救濟(jì)和權(quán)利行使相互依存，形成私法運(yùn)行機(jī)制的兩個(gè)基本面向。為此，《民法典》強(qiáng)化人格權(quán)救濟(jì)，規(guī)定了人格權(quán)請求權(quán)、創(chuàng)設(shè)人身安全保護(hù)令；承認(rèn)違約中侵害人格權(quán)的精神損害賠償?shù)取Ｍ晟七`約救濟(jì)，吸收《擔(dān)保法》中的定金規(guī)則（《民法典》第586條、第587條），擴(kuò)張違約責(zé)任的賠償范圍，承認(rèn)違約精神損害賠償（《民法典》第996條）。完善侵權(quán)責(zé)任規(guī)則。明確知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)、產(chǎn)品侵權(quán)、環(huán)境和生態(tài)侵權(quán)三類侵權(quán)行為的懲罰性賠償制度，強(qiáng)調(diào)對這些領(lǐng)域的嚴(yán)格規(guī)范（《民法典》第1185、1207、1232條）；新增生態(tài)修復(fù)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化保護(hù)（《民法典》第1234條）；明確用人單位替代責(zé)任的追償權(quán)，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)環(huán)境中矯正正義與分配正義的衡平（《民法典》第1191條第1款、第1192條第1款）；完善網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制，明確其過錯(cuò)歸責(zé)的一般原則、優(yōu)化侵權(quán)救濟(jì)流程、明確網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)中幫助侵權(quán)的行為構(gòu)成等，以優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境（《民法典》第1194—1197條）。

三、整合性的營商環(huán)境立法與《民法典》的互動

優(yōu)化營商環(huán)境與《民法典》的制度功能趨同、調(diào)整方式可以相互借鑒，但這不意味著營商環(huán)境立法可以被體系替代。無論從法律淵源還是調(diào)整方式上，優(yōu)化營商環(huán)境法治都具有公私法交融整合的特點(diǎn)。既要遵循民商事基本法，又要制定特別法，構(gòu)建完備的法律體系；既須堅(jiān)守法律規(guī)則之治，又離不開政策導(dǎo)向和政策手段。整合性營商環(huán)境立法需要處理以下兩方面問題：其一，在強(qiáng)調(diào)社科法學(xué)研究方法的同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)守法教義學(xué)的思維模式，嚴(yán)格遵守實(shí)定法規(guī)范和實(shí)定法秩序；①參見劉劍文：《論領(lǐng)域法學(xué)：一種立足新興交叉領(lǐng)域的法學(xué)研究范式》，載《政法論叢》2016年第5期。其二，基于營商環(huán)境法治的私權(quán)保護(hù)目的，整合性營商環(huán)境立法應(yīng)做到與私法制度有效銜接。

（一）法律政策互動

1.政策與法律的良性互動

優(yōu)化營商環(huán)境立法的規(guī)范表達(dá)、術(shù)語厘定具有明顯的“政策法”特點(diǎn)，動搖了其裁判法地位，天然要求建立“法律政策互動機(jī)制”。優(yōu)化營商環(huán)境立法集中表達(dá)了民法的政策目標(biāo)和政策手段，可以催生民事法律制度。例如，按照《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第3條的要求，“降低交易成本”應(yīng)成為制定完善民法的政策目標(biāo)；按照第47條的規(guī)定，民法須建立“統(tǒng)一的動產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保登記制度”。從體系安定性看，民法要避免直接接納優(yōu)化營商環(huán)境政策為法律淵源，不過，營商環(huán)境公共政策涵蓋政務(wù)關(guān)系、社會服務(wù)、法治服務(wù)各個(gè)方面，具備抽象性、變動性，可以被民法一般條款所吸納。積極適用政策導(dǎo)向式的法律思維，有助于通過裁判優(yōu)化營商環(huán)境。

2.政策與法律的異化

政策與法律規(guī)范相輔相成，政策制定的靈活性、及時(shí)性能夠動態(tài)調(diào)整營商環(huán)境實(shí)踐中復(fù)雜的法律關(guān)系，但政策在規(guī)范性、穩(wěn)定性方面不及法律。所以一方面，政策有必要與法律長期共存；另一方面，政策中明確設(shè)置的規(guī)則內(nèi)容也須落實(shí)進(jìn)入法律規(guī)則層面。②參見陳小君：《論土地經(jīng)營權(quán)的政策意蘊(yùn)與立法轉(zhuǎn)化》，載《新疆社會科學(xué)》2021年第1期。在政策的立法轉(zhuǎn)化過程中，須特別關(guān)注政策概念與法律規(guī)范表達(dá)之間的差異，以防止概念套用對法律規(guī)范性的削弱。同時(shí)須注意減少宣示性的行為規(guī)范，以發(fā)揮營商環(huán)境法治的實(shí)際效用。

一是顯性融合。在體例上，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中“市場主體保護(hù)”“市場環(huán)境”“政務(wù)服務(wù)”三章具備政策特征，而“監(jiān)管執(zhí)法”“法治保障”則法律屬性明顯。許多制度指向政策，形成了法律中融合了國家政策、地方政策的現(xiàn)象。相關(guān)條文涉及：政府的政策制定權(quán)和義務(wù)（第7條）；各類市場主體依法平等適用國家支持發(fā)展的政策（第12條）；完善創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新扶持政策（第23條）；國家減稅降費(fèi)政策（第24條）；政府履行政策承諾（第31條）；加強(qiáng)政策宣傳（第38條）；政府評估政策效果（第65條）；制定或?qū)嵤┱叽胧┎灰婪ㄆ降葘Υ黝愂袌鲋黧w、不履行向市場主體作出的政策承諾的責(zé)任承擔(dān)（第69條）；值得指出的是，國務(wù)院條例于政務(wù)服務(wù)一章規(guī)定了政策的宣傳輿論（第38條），明確其屬于營商環(huán)境優(yōu)化措施。而一些地方條例甚至將其提升至總則處（《山東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第8條），這一突出強(qiáng)化，降低了立法的嚴(yán)肅性，也容易導(dǎo)致優(yōu)化營商環(huán)境中的黨政不分。

二是隱性結(jié)合。如果將被法律明確規(guī)定下來的政策稱為顯性政策，那么未提及“政策”字樣但實(shí)際具備顯明政策特征的即為隱性政策。隱形政策更為常見，例如，營商環(huán)境立法上的企業(yè)破產(chǎn)要求政府和法院協(xié)調(diào)工作、信息共享，構(gòu)成法律和政策的隱性結(jié)合（第33條）。

三是術(shù)語結(jié)合。法律與政策術(shù)語結(jié)合的制度有：“國家……提升中小投資者維護(hù)合法權(quán)益的便利度”（《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第16條），“維護(hù)合法權(quán)益”和“便利度”相結(jié)合；“國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不得違約拖欠……賬款”，其中的“違約”和“拖欠”（第32條）；優(yōu)化市場主體注銷辦理流程中的“注銷”和“辦理流程”（第33條），等等。未來修改法案時(shí)，應(yīng)注意在制度細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)方面避免過多的的政策導(dǎo)向。

法律與政策的混用造成規(guī)制重復(fù)、無法實(shí)現(xiàn)與其他政策或法律的有效銜接。首先，政策與法律各有分工，對于在政策或其他法律上已有規(guī)定的具體措施，無須優(yōu)化營商環(huán)境立法贅述。比如“及時(shí)依法處置，保障正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序”①參見《山東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第47條。原本便是公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，無須再次宣示。其次，政策與法律不應(yīng)構(gòu)成替代關(guān)系，而應(yīng)協(xié)同發(fā)展。營商環(huán)境立法中存在諸多轉(zhuǎn)介或引致條款，以期實(shí)現(xiàn)私法的協(xié)同治理，但因政策法律化的過程中存在術(shù)語混用等情形，導(dǎo)致其與《民法典》相關(guān)規(guī)則的銜接適用不暢。以違約的行為表現(xiàn)為例，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定“不履行……依法訂立的各類合同，或者違約拖欠……”②《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第69條第7項(xiàng)。的行為須承擔(dān)責(zé)任，一些地方營商條例規(guī)定“拒絕履行、不完全履行或者遲延履行”③《廣州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第52條?！安宦男小⒉煌耆男谢蛘哌t延履行約定義務(wù)”④《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第29條；《山東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第41條。。但問題是，其用語并不符合《民法典》合同編有關(guān)合同解除或違約責(zé)任承擔(dān)等相關(guān)規(guī)則的表達(dá)方式，⑤《民法典》第563、577、578條。進(jìn)而導(dǎo)致營商環(huán)境的公法舉措找不到落腳點(diǎn)，公私法協(xié)同治理的效果大打折扣。

3.宣示性行為規(guī)范削弱私權(quán)保護(hù)力度

在整合性立法鮮明的營商環(huán)境法治中，具宣示性意義的行為規(guī)范多于裁判規(guī)范。據(jù)不完統(tǒng)計(jì)，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》采用7個(gè)“鼓勵(lì)”，9個(gè)“推進(jìn)”，28個(gè)“提升、提高、促進(jìn)、推動”，3個(gè)“營造”，8個(gè)“實(shí)現(xiàn)”，8個(gè)“完善”，至于如何鼓勵(lì)、怎么樣具體實(shí)現(xiàn)、推進(jìn)落腳于何處，等等，卻不得而知。這種表述增強(qiáng)了法律的政策色彩，使得營商環(huán)境立法僅停留在宣示性立法一層，降低了法律的操作性。審判實(shí)踐中雖然存在諸多與營商環(huán)境優(yōu)化相關(guān)的案件，但鮮有法院直接適用《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的有關(guān)規(guī)定。即使適用，也多向原則性規(guī)范逃逸。個(gè)別適用營商環(huán)境立法的情形主要集中在以下幾種：

一是從原則或傳遞立法精神的角度出發(fā)援用《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。比如，“行政管理機(jī)關(guān)、人民政府應(yīng)該注意行政信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，依照《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定，做好‘六穩(wěn)’工作，落實(shí)‘六保’任務(wù)，實(shí)事求是，公平公正，依法解決民營企業(yè)經(jīng)營困難，妥善化解行政爭議，維護(hù)自然資源行政管理機(jī)關(guān)、人民政府的公信力?！雹傧特S縣金鑫塑料廠訴咸豐縣自然資源和規(guī)劃局、咸豐縣人民政府土地行政管理案，湖北省恩施土家族苗族自治州中級人民法院（2020）鄂28行終226號行政判決書?！案鶕?jù)國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的相關(guān)精神，以及最高院《關(guān)于在執(zhí)行工作中進(jìn)一步強(qiáng)化善意文明執(zhí)行理念的意見》的相關(guān)規(guī)定，在執(zhí)行中應(yīng)文明執(zhí)法，在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，合理選擇執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，嚴(yán)禁超標(biāo)的查封，靈活采取查封措施?！雹诤幽蠞櫶┘徔椃椨邢薰窘ㄔO(shè)工程合同糾紛執(zhí)行審查類執(zhí)行裁定書，河南省周口市中級人民法院（2020）豫16執(zhí)復(fù)19號執(zhí)行裁定書。

二是在裁判理由中援用條例充當(dāng)對當(dāng)事人訴辯的回應(yīng)。比如，“北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例頒布后，申請人向市場主體登記機(jī)關(guān)申報(bào)住所基本信息，就產(chǎn)權(quán)權(quán)屬、使用功能及法定用途作出符合事實(shí)和規(guī)定的承諾，登記機(jī)關(guān)依申請人承諾，對申請人提交的住所證明材料實(shí)行形式審查，目前是非住宅類，承諾就可以辦理……”③韓桂芬與北京京大昆侖房地產(chǎn)開發(fā)有限公司商品房預(yù)售合同糾紛案，北京市第二中級人民法院（2020）京02民終10907號民事判決書。這是對《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第12條有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)采取措施簡化市場主體注冊登記手續(xù)規(guī)定的適用。又如，“隨著改革向縱深推進(jìn)，取消建筑企業(yè)養(yǎng)老保障金制度，符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，也符合《優(yōu)化營商環(huán)境條例》明確的‘沒有法律、法規(guī)或者國務(wù)院決定和命令依據(jù)的，行政規(guī)范性文件不得減損市場主體合法權(quán)益或者增加其義務(wù)’的規(guī)定?！雹苌綎|天寶建設(shè)集團(tuán)有限公司訴平陰縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等給付建筑企業(yè)養(yǎng)老保障金糾紛上訴案，山東省濟(jì)南市中級人民法院（2020）魯01行終477號行政判決書。這是對《山東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第51條有關(guān)保護(hù)市場主體合法權(quán)益規(guī)定的適用。值得指出的是，上述裁判文書中未提及條例對應(yīng)的具體條文，不構(gòu)成裁判依據(jù)，只是裁判說理的依據(jù)而已。

（二）公、私法互動

營商環(huán)境法治作為整合性立法，還發(fā)揮著檢視傳統(tǒng)部門法中相關(guān)制度是否協(xié)調(diào)適配的重要作用。

1.刑法與私法

刑法是營商環(huán)境法治中最具剛性的環(huán)節(jié)。營商環(huán)境立法不能直接規(guī)定、修改刑法，但從優(yōu)化營商環(huán)境的角度出發(fā)，刑法中存在一些不符合民商事立法和最新政策要求的罪名，限制了企業(yè)經(jīng)營自由，應(yīng)予以修改完善。其一，修訂后的《公司法》已經(jīng)將公司注冊資本實(shí)繳制改為認(rèn)繳制，取消了最低注冊資本限額規(guī)定，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第一百五十八條、第一百五十九條的解釋》明確了虛報(bào)注冊資本罪只適用于依法實(shí)行注冊資本實(shí)繳登記制的公司，眉山市天姿嬌服飾有限公司及張建清、袁紅軍、劉雪云虛報(bào)注冊資本無罪案等諸多案件都因在審期間《公司法》修訂而改判。其二，未來刑法上要取消國有企業(yè)和民營企業(yè)定罪差異，避免同樣行為罪名不一、處罰不同。例如，同樣是侵吞財(cái)產(chǎn)的行為，若對象是公共財(cái)物、國有財(cái)物，構(gòu)成貪污罪，最高可判處死刑；若對象是“公司、企業(yè)或者其他單位”的財(cái)物，則構(gòu)成職務(wù)侵占罪，最高刑為十五年有期徒刑。一定程度上，社會存在歧視民營企業(yè)的觀念，認(rèn)為與國有企業(yè)相比，其管理不夠規(guī)范，容易引發(fā)犯罪?；诖?，部分司法機(jī)關(guān)存在對民營企業(yè)選擇性司法的傾向，導(dǎo)致不該定罪的定罪，不該處罰的處罰，不該強(qiáng)制的強(qiáng)制。其三，由于立案標(biāo)準(zhǔn)、工作程序和認(rèn)識分歧等原因，有些涉民營企業(yè)刑事案件逾期滯留在偵查環(huán)節(jié)，既未被撤銷，又未被移送審查起訴，形成“掛案”，導(dǎo)致民營企業(yè)及企業(yè)相關(guān)人員長期處于被追訴狀態(tài)，嚴(yán)重影響企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，破壞當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境，也損害了司法機(jī)關(guān)的公信力。因此，對于立案后久偵不結(jié)的“掛案”，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)提出糾正意見。①參見檢例第91號：溫某某合同詐騙立案監(jiān)督案，《最高人民檢察院公報(bào)》2021年第3號（總第182號）第9-11頁。

2.行政法與私法

行政法是營商環(huán)境法治的核心。因?yàn)橹挥泻喺艡?quán)、強(qiáng)化約束才能維系公權(quán)力和私權(quán)利的平衡，切實(shí)保障營商主體的權(quán)利。為此，營商環(huán)境立法盡管以私法為基礎(chǔ)性制度，但首要的是嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力。一是下放或取消行政審批事項(xiàng)。推行“證照分離”制度，②“證照分離”指工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照和各相關(guān)行業(yè)主管部門頒發(fā)的經(jīng)營許可證審批的改革。2015年12月16日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《關(guān)于上海市開展證照分離改革試點(diǎn)總體方案》，決定在上海浦東新區(qū)率先開展“證照分離”改革試點(diǎn)。2018年2月，國家工商總局表示，將全面推開“證照分離”改革，推動“照后減證”，大幅減少行政審批，著力解決“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題。11月10日起，在全國對第一批上百項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)推進(jìn)“照后減證”。2018年10月10日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發(fā)〔2018〕35號）。加快行業(yè)準(zhǔn)營進(jìn)程。二是健全政務(wù)公開。規(guī)定“各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政務(wù)公開透明，以公開為常態(tài)、不公開為例外，全面推進(jìn)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果公開”③《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第3條第2款。，建立了全面公開政務(wù)服務(wù)信息原則。在市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭胁块T聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管。推進(jìn)行政執(zhí)法透明、規(guī)范、合法、公正。三是行政強(qiáng)制必須依法、適當(dāng)。行政強(qiáng)制措施“應(yīng)當(dāng)限定在所必需的范圍內(nèi)”、對于限制人身自由的強(qiáng)制措施進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，④參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第14條。這些都體現(xiàn)了法定原則、比例原則的要求。其次，創(chuàng)新監(jiān)管模式，強(qiáng)化對行政權(quán)力行使的約束。依托新興技術(shù)實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場化監(jiān)管（《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第56條）；為鼓勵(lì)創(chuàng)新，對新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)行包容審慎監(jiān)管（第55條）；建立了“預(yù)防—服務(wù)”在先，“檢查—處罰”在后的監(jiān)管服務(wù)模式，有利于有效消除被監(jiān)管單位的抵觸情緒，破解監(jiān)管難題。最后，明確行政機(jī)關(guān)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的義務(wù)，全面推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。一是創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)模式。對企業(yè)登記全程網(wǎng)上辦理，實(shí)行一次認(rèn)證、全網(wǎng)通辦；企業(yè)注銷“一網(wǎng)通辦”；政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理。二是建立大數(shù)據(jù)管理平臺和信息共享機(jī)制。國家加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，推動政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。國家依托一體化在線平臺，推動政務(wù)信息系統(tǒng)整合，優(yōu)化政務(wù)流程，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。一體化在線平臺包含市場主體維權(quán)服務(wù)平臺、登記公示系統(tǒng)、監(jiān)管系統(tǒng)等。

對于兼具公法與私法特征的營商環(huán)境立法而言，值得注意的是：其一，營商環(huán)境行政立法應(yīng)對立法權(quán)保持克制，避免隨意僭越，而有些規(guī)定出現(xiàn)對立法權(quán)的規(guī)制。比如《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第28條規(guī)定，貯存服務(wù)者必須查驗(yàn)所儲存人的營業(yè)執(zhí)照或者身份證明和食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地或者來源證明、合格證明文件，并建立進(jìn)出貨臺賬，不履行該義務(wù)可能給予相應(yīng)的行政處罰。但是，相關(guān)上位法并沒有為食品貯存服務(wù)者設(shè)定相應(yīng)義務(wù)。因此，依據(jù)《立法法》第80條，上述監(jiān)督管理辦法構(gòu)成對立法權(quán)的僭越。①參見張治宇：《行政法視角下的營業(yè)自由權(quán)保障研究——兼論〈優(yōu)化營商環(huán)境條例〉的不足與完善》，載《江海學(xué)刊》2021年第3期。這種違反上位法規(guī)定，對市場主體苛以更為嚴(yán)格的義務(wù)的行為同時(shí)構(gòu)成對私權(quán)的侵害。其二，具體的措施應(yīng)指明實(shí)施主體，避免執(zhí)行主體異議或相關(guān)部門推諉責(zé)任。以企業(yè)融資規(guī)范為例，盡管相關(guān)規(guī)范中對融資收費(fèi)、獎(jiǎng)補(bǔ)資金等提出監(jiān)管要求，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管對融資政策落地的重要價(jià)值，同時(shí)分別提出內(nèi)部與外部監(jiān)督并存、監(jiān)督合力、跟蹤式監(jiān)督等多種監(jiān)督方式，②參見《關(guān)于支持商業(yè)銀行進(jìn)一步改進(jìn)小企業(yè)金融服務(wù)的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕59號）；《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于支持商業(yè)銀行進(jìn)一步改進(jìn)小型微型企業(yè)金融服務(wù)的補(bǔ)充通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕94號）；《中國銀保監(jiān)會、工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人民銀行、市場監(jiān)管總局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信貸融資收費(fèi) 降低企業(yè)融資綜合成本的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2020〕18號）；《財(cái)政部、工業(yè)和信息化部關(guān)于繼續(xù)實(shí)施小微企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)降費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)政策的通知》（財(cái)建〔2021〕106號）；《中國銀保監(jiān)會、國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家版權(quán)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2019〕34號）等。但并未細(xì)化明確具體事項(xiàng)的監(jiān)督主體以及監(jiān)督失職的法律后果，這將直接導(dǎo)致實(shí)踐中部門之間相互推諉，影響監(jiān)督實(shí)效。其三，從公法角度所做規(guī)定能否直接適用成型的私法制度有待進(jìn)一步解釋。例如，“因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并依法對市場主體因此受到的損失予以補(bǔ)償?！保ā秲?yōu)化營商環(huán)境條例》第31條）前者，依法定權(quán)限和程序變更合同是否適用私法上的情勢變更？后者，應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償市場主體的損失是否屬于私法上的損害賠償？一方面，私法上的損害賠償不需要“依法”為前提；另一方面，私法上是彌補(bǔ)損害的全面賠償，而非“補(bǔ)償”。

3.程序法規(guī)則與私權(quán)保護(hù)

僅僅通過限制公權(quán)、保護(hù)私權(quán)的實(shí)體規(guī)則還不足以動態(tài)保護(hù)市場主體的合法權(quán)益，應(yīng)同時(shí)輔之以程序上的規(guī)范運(yùn)行。

首先，注重設(shè)計(jì)權(quán)利行使程序。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定變更政策承諾或合同約定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行（第31條）；保障企業(yè)退出自由：“對設(shè)立后未開展生產(chǎn)經(jīng)營活動或者無債權(quán)債務(wù)的市場主體，可以按照簡易程序辦理注銷”（第33條）；要求執(zhí)行行政強(qiáng)制時(shí)堅(jiān)守比例原則，嚴(yán)禁違反法定程序?qū)κ袌鲋黧w或企業(yè)經(jīng)營者的個(gè)人財(cái)產(chǎn)采取查封、凍結(jié)、扣押等行政強(qiáng)制措施（第14條），以及違法實(shí)施上述行為的責(zé)任承擔(dān)（第69條）。

其次，優(yōu)化破產(chǎn)企業(yè)救治和退出程序。一是優(yōu)化破產(chǎn)企業(yè)救治。地方條例具體規(guī)定了重整企業(yè)識別審查機(jī)制，對具有挽救價(jià)值的企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)重整，對沒有挽救價(jià)值的企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)清算。①參見《山東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第25條；《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第73條。二是完善“僵尸企業(yè)”退出機(jī)制，簡化公司注銷登記程序。明確建立企業(yè)破產(chǎn)和退出狀態(tài)公示制度。破產(chǎn)申請受理后，通過全國企業(yè)破產(chǎn)重整案件信息網(wǎng)向國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)推送有關(guān)企業(yè)破產(chǎn)程序啟動、程序種類、程序切換、程序終止、管理人聯(lián)系方式等信息，實(shí)現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)狀態(tài)及時(shí)公示。②參見《發(fā)展改革委、高法院、財(cái)政部等關(guān)于推動和保障管理人在破產(chǎn)程序中依法履職進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的意見》（發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2021〕274號）第3條第1項(xiàng)。提高破產(chǎn)案件處理效率。實(shí)行簡易破產(chǎn)案件快速審理機(jī)制；③參見《江蘇省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第32條；《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第70條。建立執(zhí)行與破產(chǎn)銜接機(jī)制④參見《廣州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第86條。。優(yōu)化市場主體注銷辦理流程，推行簡易注銷、及時(shí)注銷；⑤參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第33條。在企業(yè)注銷前，應(yīng)健全破產(chǎn)案件債權(quán)人權(quán)益保障機(jī)制。⑥參見《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第78條。對于利用破產(chǎn)程序，逃避債務(wù)的行為，法院應(yīng)重點(diǎn)審查債務(wù)人是否具備破產(chǎn)原因，打擊假破產(chǎn)真逃債行為。對于確實(shí)具備破產(chǎn)原因而申請破產(chǎn)清算的企業(yè)，應(yīng)重點(diǎn)審查其破產(chǎn)申請受理前一年中，是否存在無償轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)、以明顯不合理的價(jià)格進(jìn)行交易、對沒有財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的債務(wù)提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保、放棄債權(quán)等逃避債務(wù)的行為，切實(shí)保護(hù)債權(quán)人利益。

最后，兼顧權(quán)利保護(hù)與多元糾紛解決機(jī)制?！渡虾Ｊ袃?yōu)化營商環(huán)境條例》第16條在明確保障中小投資者的知情權(quán)、表決權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，規(guī)定中小投資者服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮其在持股行權(quán)、糾紛調(diào)解、支持訴訟等方面的職能作用?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》在權(quán)利確認(rèn)的基礎(chǔ)上亦原則性規(guī)定了調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制（第66條）。

結(jié) 語

優(yōu)化營商環(huán)境不僅僅是信息時(shí)代的新課題，也一直是傳統(tǒng)民法的使命和追求。優(yōu)化營商環(huán)境立法通過限制公權(quán)來保障私權(quán)，彰顯自由競爭，發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)市場主體的平等參與、公平競爭，與民法的制度功能相通；優(yōu)化營商環(huán)境立法動態(tài)化、全程化的治理模式構(gòu)成對民法靜態(tài)治理的有效補(bǔ)充。優(yōu)化營商環(huán)境立法貫穿著私法的調(diào)整方式，而以私權(quán)保護(hù)為核心的民法本身便可以通過權(quán)利確認(rèn)、法律行為、權(quán)利救濟(jì)調(diào)整優(yōu)化營商環(huán)境?？梢?，優(yōu)化營商環(huán)境立法與民法在制度功能和調(diào)整方式上實(shí)現(xiàn)了有效的互動與融通。但這并不意味著營商環(huán)境立法失去獨(dú)立存在的價(jià)值，其具備鮮明的政策法屬性和公私法交融的特點(diǎn)，還承擔(dān)著補(bǔ)正乃至催生民事法律制度的功能。因此，整合性營商環(huán)境立法也應(yīng)注意與民法的互動與銜接。