環(huán)境保護優(yōu)先原則適用問題

石 蕊

（中國地質大學（北京）經(jīng)濟管理學院，北京 100191）

一、環(huán)境保護優(yōu)先原則適用的現(xiàn)狀

20世紀80年代末，我國在《環(huán)境保護法》中確立了“環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調”的原則，不能否認，這一原則總體是符合經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護需要的，作為環(huán)境保護的基本原則，在法律適用過程中，起到宏觀指導作用。但是20世紀90年代，國家經(jīng)濟發(fā)展進入快車道，過度追求經(jīng)濟效益成為常態(tài)，各地往往優(yōu)先選擇經(jīng)濟發(fā)展，“環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調”的原則沒有得到很好的實施。

2014年，全國人大對《環(huán)境保護法》進行重新修訂，其中第一章第五條規(guī)定：“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”。顯然，與此前的版本對比，在立法原則方面有很大的進步。此后，就“保護優(yōu)先”原則學者展開各種討論，提出不同觀點，周衛(wèi)認為，原則的確立并不意味著不惜一切代價進行環(huán)境保護[1]，極端的保護不利于經(jīng)濟發(fā)展，很難統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系。曹建章認為，環(huán)境保護是我國的基本國策，這一原則是對國策的響應與落實，也是當前社會生態(tài)環(huán)境不斷惡化的必然反映，是正確處理兩者關系的優(yōu)先選擇，突顯法制進步[2]。

從以上學者的觀點可以看出，基本觀點就是贊成與反對，究其背后因素，歸結為經(jīng)濟利益和環(huán)境利益的較量。筆者認為，原則的修訂，正是將兩者的天平進行重新校正，由原來的經(jīng)濟利益優(yōu)先，轉變?yōu)橹匾暽鷳B(tài)環(huán)境建設，人與自然和諧相處，這是人類社會進步的必然選擇。

二、環(huán)境保護優(yōu)先原則適用的條件

（一）應充分把握環(huán)境保護原則的內涵

法律原則的適用，不能脫離本身的基本特征，結合社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，以法理釋意的方式定位適用空間。該原則內涵豐富，優(yōu)先原則指的是同等條件下，可以優(yōu)先考慮，并不意味著絕對優(yōu)先，具有相對性。主要指在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相沖突時，應優(yōu)先考慮環(huán)境保護。

（二）合理的路徑是環(huán)境保護優(yōu)先原則適用的支撐要素

法律的實施往往需要特定的路徑，在環(huán)境保護領域，我國長期以來采取較為優(yōu)化的路徑。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，政府依據(jù)有關方針或建議，出臺與之相關的政策，在問題較為集中或特征較為明顯的區(qū)域內進行試點，在充分考量試點成果的基礎上，進行不斷修正問題，然后在更大范圍內實施。政府政策取得實效后，由立法機關制定相關法律。政策打頭陣的方式，具有穩(wěn)妥、漸進、負面效應少等優(yōu)點，缺點是歷時較長，其中方針或建議是法律制定的依據(jù)和原則。環(huán)境保護優(yōu)先原則適用的領域，也正是我國從政策、試點到法律的過程，這一過程有力印證和支撐了環(huán)境保護原則的合理性。

（三）利益兼顧是環(huán)境保護優(yōu)先原則適用的先決條件

“無法兼顧的沖突”則是指經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間存在無法兼顧甚至不可調和的現(xiàn)實沖突，此時環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展無法兼顧、不能共存[3]。環(huán)境保護離不開經(jīng)濟發(fā)展，這兩者如孿生兄弟，如影相隨，從根本上決定了二者不具備相對獨立性，保護環(huán)境是在經(jīng)濟發(fā)展的前提上進行，經(jīng)濟發(fā)展更不可忽視環(huán)境保護。兩者都存在相對應的利益，更具備一定的價值，具備價值就蘊含了兩者間的沖突很難避免。法律的主要功能就是協(xié)調各方關系，因此，環(huán)境保護優(yōu)先原則的適用，不能采取一刀切的辦法，要綜合各方因素，如環(huán)境的可承載性、經(jīng)濟發(fā)展的必要性、群眾生活需求程度等，以保證各方利益兼顧，體現(xiàn)原則適用的合理性。

三、環(huán)境保護優(yōu)先原則適用的難點

（一）很難平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護間的關系

經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護是相輔相成的，兩者的最終目標是一致的，經(jīng)濟發(fā)展是為了不斷滿足人們的物質需求，環(huán)境保護可以讓人們身心愉悅、保持健康，在一定條件下，可以互相轉化。經(jīng)濟發(fā)展的最佳形態(tài)是綠色、可持續(xù)發(fā)展，兩者間既是沖突關系，也可以相互包容。近年來，國家倡導企業(yè)高質量發(fā)展，這就要求不但要發(fā)展，而且要改變發(fā)展理念，在新興產(chǎn)業(yè)上下功夫，在科技含量上下力氣，產(chǎn)業(yè)結構合理了，污染減少，空氣質量變好，環(huán)境保護自然就實現(xiàn)了。所以，在任何情況下，都應統(tǒng)籌考慮。平衡二者關系是環(huán)境保護原則適用的難點之一，二者在一定范圍內具有可協(xié)調性，最終目標的差異性導致沖突的尖銳性。

（二）環(huán)境保護優(yōu)先原則適用過程不可忽視公民生存權利

在環(huán)境保護過程中，公民生存權利應予以充分尊重，保障生存應優(yōu)先于環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展。在適用該原則時，不論該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況優(yōu)劣、環(huán)境保護水平高低，首先要把公民能否生存放在第一位。這也給該原則的適用形成了另一道難題，即公民生存權的界定。由于我國各地發(fā)展不均衡，公民生存條件存在一定的差異，合理處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護關系過程中，對于公民生存權的考慮往往很難合理定位。

（三）司法適用難

在司法過程中，如何公正、公平、合理地將法律原則適用到具體案件中，需要充分考慮各方因素，具體問題具體分析，如果適用不當，不但起不到調解糾紛、實現(xiàn)和諧的作用，反而會降低法律公信力。

四、環(huán)境保護優(yōu)先原則適用的關鍵

（一）融入法律運行機制

第一，作為我國環(huán)境法的一項基本原則，與其他法律原則一樣，該原則具有強制性，在社會發(fā)展進程中，應該嚴格貫徹執(zhí)行，保障法律地位。其次，可借鑒性不足。保護優(yōu)先并未出現(xiàn)在大多數(shù)國家的環(huán)境基本法中，甚至只是極少數(shù)國家的立法實踐[4]。第二，這項原則具有很強的宏觀指導性，為我國環(huán)境保護事業(yè)提供了根本遵循和方向指引，不管地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況如何，都應嚴格遵照實施，保證該原則的普遍適用性和權威性。環(huán)境保護優(yōu)先作為法律原則，在具體案例中，很難像法律規(guī)則一樣直接解決問題，要充分保障這一原則的適用，應當全面融入當前法律運行機制，與具體的法律規(guī)則結合。

（二）保障居民基本生活需求

在《環(huán)保法》修訂后，有學者認為如果僅從保護優(yōu)先原則的字面意思來看，可以說該原則僅指對環(huán)境的保護優(yōu)先于對環(huán)境的開發(fā)利用，但這樣解釋就不能完整地處理環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾[5]。環(huán)境保護原則方面，國外立法與國內現(xiàn)階段立法大同小異，多數(shù)秉承環(huán)境保護優(yōu)先的原則。其主要內容為，在環(huán)境管理過程中，當環(huán)境利益與其他各種利益無法協(xié)調時，把保護環(huán)境放在第一順位。但值得注意的是，國外立法中，這條原則包含的內容比較豐富，還包括優(yōu)先考慮居民的健康權、居民的生存權、居民勞動權和生活必需的良好生態(tài)的權利。這些法律規(guī)定，與我們國家倡導的以人為本相對應，把人的因素放在第一位，充分體現(xiàn)了人的基本權利在環(huán)境保護中的重要地位。

（三）健全行政、司法機制，確保環(huán)境保護優(yōu)先原則落地

保障“環(huán)境保護優(yōu)先原則”順利適用，有兩個觀念必須改變。一是各級政府不能只盯經(jīng)濟建設，不能以經(jīng)濟發(fā)展與否作為衡量政績的唯一標準；二是經(jīng)濟建設先行，其他可以緩一緩、放一放的思想不能持續(xù)。因此，健全行政、司法機制很有必要，各級政府應制定環(huán)境保護目標責任制，把環(huán)境保護優(yōu)先原則體現(xiàn)在工作考核中，把環(huán)境保護工作前移，注重預防和監(jiān)管；司法領域，完善環(huán)境執(zhí)法機制，不斷強化綜合執(zhí)法能力，將環(huán)境保護優(yōu)先原則作為法律的基本原則，充分應用到司法審判中去。

總之，《環(huán)境保護法》從立法目的到基本國策，體現(xiàn)了當代人對生態(tài)環(huán)境高度重視，實現(xiàn)人與自然和諧相處，對環(huán)境優(yōu)先的原則把握不可有絲毫懈怠，只有環(huán)境保護好了，才能更好地發(fā)展經(jīng)濟，才能更好地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在新時代背景下，環(huán)境保護優(yōu)先是我國環(huán)保事業(yè)的基本準則，不僅要把這個準則堅持好，還要不斷擴大其適用范圍，嘗試在更多領域合理應用環(huán)境保護優(yōu)先原則。