設(shè)施農(nóng)用地管理現(xiàn)狀與建議淺析

孫永君

【摘要】近年來，我國(guó)的農(nóng)業(yè)有了很大進(jìn)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，需要做好設(shè)施農(nóng)用地管理，因?yàn)檫@是提高生產(chǎn)力、促進(jìn)農(nóng)民增收的重要保障，也是農(nóng)業(yè)科技化和現(xiàn)代化發(fā)展，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效益提升的需求。就目前設(shè)施農(nóng)用地管理看，管理方面具有一些突出問題。基于此，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展要嚴(yán)抓和抓好設(shè)施農(nóng)用地管理，依據(jù)管理現(xiàn)狀，有目的性地解決問題，提升用地管理成果。本文以設(shè)施農(nóng)用地管理作為探討對(duì)象，總結(jié)和指出管理現(xiàn)狀和問題，并針對(duì)設(shè)施農(nóng)用地管理優(yōu)化提供建議，僅供參考。

【關(guān)鍵詞】設(shè)施農(nóng)用地;現(xiàn)狀;用地管理;建議【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

隨著全國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的不斷深入，各個(gè)地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模都在不斷擴(kuò)大。研究顯示，2010-2015年，我國(guó)設(shè)施農(nóng)用地總面積持續(xù)增加，其中耕地轉(zhuǎn)化為設(shè)施農(nóng)用地面積最大，占全部新增設(shè)施農(nóng)用地的52.04%，遠(yuǎn)高于其他土地利用類型。建設(shè)用地占用是設(shè)施農(nóng)用地減少的主要原因，占全國(guó)減少總面積的70%以上。

1、設(shè)施農(nóng)用地管理現(xiàn)狀與問題

1.1普遍存在使用期滿未續(xù)期設(shè)施農(nóng)用地不及時(shí)復(fù)墾現(xiàn)象

根據(jù)管理規(guī)定，對(duì)使用期滿后未續(xù)期的設(shè)施農(nóng)用地，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)按約定自行拆除所建設(shè)施，按時(shí)復(fù)墾。確需占用耕地的，同時(shí)通過采用耕作層剝離利用、架空或預(yù)制板鋪面隔離等工程技術(shù)措施，盡量減少對(duì)耕作層的破壞。但實(shí)際管理過程中發(fā)現(xiàn)，使用期滿未續(xù)期設(shè)施農(nóng)用地存在大量未及時(shí)復(fù)墾，經(jīng)區(qū)規(guī)劃資源局督促后經(jīng)營(yíng)者才進(jìn)行復(fù)墾，存在用地浪費(fèi)和耕地保護(hù)力度不夠的現(xiàn)象。

1.2法律不健全，監(jiān)管缺乏力度

就當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際立法狀況來看，關(guān)于農(nóng)業(yè)土壤污染防治的法律法規(guī)還較為匱乏，甚至在一些地方基本是空白;一些系統(tǒng)性法律中盡管有一些零星規(guī)定，但這些規(guī)定一方面比較散亂，另一方面也缺乏可執(zhí)行性。法律法規(guī)的不健全，導(dǎo)致我國(guó)在土壤污染防治方面缺乏依據(jù)和保障。同時(shí)，在行政管理方面，很多地方也尚未建立起一套完善的土壤環(huán)境監(jiān)管體系。對(duì)于土壤污染防治工作，包括農(nóng)業(yè)、國(guó)土、環(huán)保等部門似乎都有責(zé)任，但又不夠明確。過多的管理主體，造成了責(zé)任模糊，權(quán)利分散，不但嚴(yán)重浪費(fèi)了行政資源，而且在實(shí)際事務(wù)處理中也存在著效率低下的問題。

1.3部門管理缺乏配合，后續(xù)監(jiān)管困難

現(xiàn)階段，各管理部門的切入角度不一致，職責(zé)分工不明確、管理制度不完善，導(dǎo)致職責(zé)履行缺位，部門之間無法形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)存在設(shè)施農(nóng)用地管理資料不全、不規(guī)范的現(xiàn)象，為以后的設(shè)施農(nóng)用地管理工作埋下了隱患。由于設(shè)施農(nóng)用地違法行為具有易發(fā)性、隨機(jī)性等特點(diǎn)，且基層事務(wù)存在多、亂、雜等情況，無法保證基層執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專注性，造成執(zhí)法監(jiān)管困難。因此在出現(xiàn)問題的時(shí)候，不能有效地予以制止和糾正，導(dǎo)致土地資源的破壞和浪費(fèi)。

1.4測(cè)繪后置問題嚴(yán)重

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要確保農(nóng)田面積達(dá)到相關(guān)要求，不能私自占用農(nóng)田，設(shè)施農(nóng)用地使用也要遵循這個(gè)。在審批的過程中，需要將設(shè)施農(nóng)用地范圍，與耕地范圍進(jìn)行比對(duì)，只有確保不占用。設(shè)施農(nóng)用地管理中，首先，要對(duì)這類農(nóng)用地進(jìn)行備案，緊接著按照約定的用途完成項(xiàng)目建設(shè)，并要針對(duì)設(shè)施農(nóng)用地使用展開測(cè)繪，最終完成核驗(yàn)，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)范使用?，F(xiàn)在設(shè)施農(nóng)用地管理突出問題在于測(cè)繪嚴(yán)重后置。這個(gè)狀況下，設(shè)施農(nóng)用地審查就缺乏可靠依據(jù)。

2、設(shè)施農(nóng)用地管理建設(shè)

2.1制定管理實(shí)施細(xì)則指導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地表土剝離工作

新政要求新增設(shè)施農(nóng)用地如涉及破壞耕作層，須進(jìn)行表土剝離，在擬定建設(shè)方案時(shí)，經(jīng)營(yíng)者還須編制土地復(fù)墾方案納入建設(shè)方案。目前新區(qū)尚未設(shè)施農(nóng)用地表土剝離先例，設(shè)施農(nóng)用地表土剝離工作如何開展尚不明確，需要制定實(shí)施細(xì)則指導(dǎo)此項(xiàng)工作。本研究建議：（1）參照《建設(shè)占用耕地表土剝離再利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，由區(qū)統(tǒng)一擬定表土剝離工作方案模板，由建設(shè)單位填制并納入建設(shè)方案，由鎮(zhèn)農(nóng)辦和鎮(zhèn)規(guī)土所備案時(shí)審核表土剝離方案是否合理。（2）在設(shè)施農(nóng)用地獲取規(guī)劃許可證后建設(shè)開工前由建設(shè)單位負(fù)責(zé)表土剝離，并由鎮(zhèn)農(nóng)辦和鎮(zhèn)規(guī)土所組織現(xiàn)場(chǎng)踏勘，核驗(yàn)建設(shè)單位是否按相關(guān)管理規(guī)定落實(shí)了表土剝離及堆土規(guī)范情況，并拍照存檔、上傳設(shè)施備案系統(tǒng)。（3）在設(shè)施農(nóng)用地使用期屆滿，由建設(shè)單位實(shí)施復(fù)墾的，需在鎮(zhèn)農(nóng)辦和鎮(zhèn)規(guī)土指導(dǎo)下實(shí)施覆土，確保耕作層的保護(hù)。（4）過程中，由區(qū)農(nóng)委和區(qū)規(guī)資局隨時(shí)抽查各鎮(zhèn)表土剝離落實(shí)情況，對(duì)各鎮(zhèn)落實(shí)表土剝離工作的情況計(jì)入領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核。

2.2建立完善的土壤污染防治法律法庭體系

為了更有效地推動(dòng)土壤污染防治工作，我國(guó)各地必須要基于地方的實(shí)際情況，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，建立健全土壤污染防治的相關(guān)法律法規(guī)，從而對(duì)諸如土壤污染調(diào)查，土壤污染源控制、土壤污染監(jiān)督、污染事故處理、責(zé)任切分等做出明確的規(guī)定。只有首先完善立法和制度，才能讓相關(guān)主體有據(jù)可依地展開工作。

2.3農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作的落實(shí)與規(guī)范

農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作人員需要在統(tǒng)一的管理體系下進(jìn)行安全監(jiān)理工作，為了促進(jìn)安全監(jiān)理工作的落實(shí)，提升安全監(jiān)理工作的效率，需要將每一份安全監(jiān)理工作落實(shí)到位。每一位監(jiān)理人員都需要有計(jì)劃地完成安全監(jiān)理管理系統(tǒng)中分配的工作任務(wù)，實(shí)行農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理責(zé)任制。當(dāng)發(fā)現(xiàn)某一農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作人員負(fù)責(zé)的監(jiān)理工作出現(xiàn)問題時(shí)，能夠及時(shí)找到這一工作人員了解實(shí)際情況，盡快實(shí)行補(bǔ)救措施，減少由于安全問題引起的農(nóng)用機(jī)械操作人員的人身、財(cái)產(chǎn)安全，保證農(nóng)用機(jī)械設(shè)備的安全運(yùn)行。為了使農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作人員具有較高的工作責(zé)任感，農(nóng)機(jī)監(jiān)管部門在管理工作上可以使用責(zé)任倒查機(jī)制，將責(zé)任倒查至與發(fā)生安全問題相關(guān)的工作人員，這樣能夠使農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作人員更加重視工作，在保證安全監(jiān)理工作效率的同時(shí)保證監(jiān)理質(zhì)量，并認(rèn)真完成安全監(jiān)理系統(tǒng)中布置的各項(xiàng)工作細(xì)節(jié)。

2.4科學(xué)合理規(guī)劃

設(shè)施農(nóng)用地管理中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展情況，以及發(fā)展的要求，做好用地規(guī)劃工作。設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃還要與土地規(guī)劃結(jié)合，將三者聯(lián)系起來，避免設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃出現(xiàn)沖突，還能提高設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃科學(xué)性與合理性。設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃要堅(jiān)持聚集原則，推進(jìn)規(guī)?；a(chǎn)，因?yàn)檫@樣可以提高土地資源使用率，達(dá)到良好控制浪費(fèi)效果，同時(shí)也有助于配套設(shè)施共享，降低成本，提高設(shè)施農(nóng)用地利用綜合效益。設(shè)施農(nóng)用地開發(fā)過程中，應(yīng)當(dāng)盡量不占或少占耕地，需占用耕地的時(shí)候，應(yīng)盡量利用劣質(zhì)耕地，避免占用基本農(nóng)田和水田等優(yōu)質(zhì)耕地，要在充分了解當(dāng)?shù)赝恋厍闆r的基礎(chǔ)上，利用廢棄土地和荒山，以及一些不適合種植和耕作的土地，提高土地利用率，還能滿足設(shè)施農(nóng)用地需求。設(shè)施農(nóng)用地開發(fā)和利用要有規(guī)劃，避免過于隨意和盲目。實(shí)際操作中，應(yīng)結(jié)合區(qū)域內(nèi)對(duì)這類農(nóng)用地的需求，合理確定面積，并要做好對(duì)將來的規(guī)劃，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)用地當(dāng)前和將來創(chuàng)造更高的價(jià)值。鄉(xiāng)村振興過程中促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是關(guān)鍵，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展中土地是基本要素，也是一切活動(dòng)的基礎(chǔ)，設(shè)施農(nóng)用地利用要跟著大局走，必須要符合農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，與相關(guān)規(guī)劃步調(diào)統(tǒng)一。農(nóng)村土地使用都是提前規(guī)劃好的，設(shè)施農(nóng)用地使用要與土地使用規(guī)劃保持一致，只有這樣才能確保設(shè)施農(nóng)用地使用合理性和規(guī)范化，促進(jìn)這類土地利用效益提升。

2.5構(gòu)建區(qū)級(jí)設(shè)施農(nóng)用地管理數(shù)據(jù)庫(kù)

根據(jù)現(xiàn)狀分析，設(shè)施農(nóng)用地存在空間分布不均的問題，部分區(qū)域設(shè)施密度較高，部分區(qū)域設(shè)施密度不足，為高效利用設(shè)施農(nóng)用地，高效為農(nóng)服務(wù)，建議搭建設(shè)施農(nóng)用地管理數(shù)據(jù)庫(kù)，通過空間位置查閱設(shè)施分布及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分布匹配情況，有效避免同一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域重復(fù)申請(qǐng)?jiān)O(shè)施農(nóng)用地或相鄰兩個(gè)項(xiàng)目存在服務(wù)區(qū)域重疊等情況。而且目前設(shè)施農(nóng)用地的臺(tái)賬式審批管理方式，已經(jīng)不能適應(yīng)精細(xì)化管理要求，需區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委和區(qū)規(guī)劃資源局牽頭組織建立一套設(shè)施農(nóng)用地管理數(shù)據(jù)庫(kù)。數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)是由區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、區(qū)規(guī)劃資源局、各鎮(zhèn)都可輸入和輸出的，數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)是OA和GIS圖形管理系統(tǒng)的有機(jī)集成，一方面滿足業(yè)務(wù)經(jīng)辦人出具備案意見，圖文一體化管理的辦公要求，另一方面，應(yīng)滿足利用GIS進(jìn)行圖形數(shù)據(jù)管理功能，具備項(xiàng)目用地范圍圖件的入庫(kù)、查詢、圖屬關(guān)聯(lián)定位、輸出，以及基于圖形的基本統(tǒng)計(jì)分析功能，諸如可以實(shí)現(xiàn)用地范圍圖（定界電子圖）和規(guī)劃劃定的永久基本農(nóng)田圖斑和耕地圖斑進(jìn)行疊加分析，確定是否占用永久基本農(nóng)田和耕地情況，提高設(shè)施農(nóng)用地的用地效率和管理部門的工作效率。

2.6檢查農(nóng)機(jī)操作人員證件審核與監(jiān)督辦理

由于農(nóng)用機(jī)械的操作人員在工作中需要較高的操作熟悉度，為了使農(nóng)機(jī)操作人員安全地使用農(nóng)用機(jī)械，需要農(nóng)用機(jī)械操作人員具備相應(yīng)的操作能力與操作證件。在農(nóng)用機(jī)械操作人員證件審核工作中，需要農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作人員對(duì)證件進(jìn)行多方面審查，其中包括證件的真實(shí)性、證件的使用期限、所辦證件與農(nóng)用機(jī)械是否匹配等。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作人員通過了解上述信息，可以得知農(nóng)機(jī)操作人員的操作水平與操作規(guī)范程度，對(duì)于符合安全生產(chǎn)要求的農(nóng)機(jī)操作人員，需要對(duì)其實(shí)際操作工作進(jìn)行詳細(xì)了解。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作人員在審查證件和操作人員資質(zhì)的過程中，需要結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況。由于部分地區(qū)受當(dāng)?shù)刈C件頒發(fā)條件的限制，農(nóng)業(yè)機(jī)械在購(gòu)買時(shí)就很少或者沒有提供操作證件的流程，農(nóng)用機(jī)械操作人員學(xué)習(xí)使用機(jī)械是跟隨家庭成員或者是身邊的熟人，實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)豐富但操作知識(shí)較為缺乏。在這種情況下，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作人員需要對(duì)其區(qū)別處理，不能僅根據(jù)其是否具備操作證件來判斷農(nóng)用機(jī)械操作人員的操作能力。對(duì)于無證操作農(nóng)用機(jī)械的人員，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作人員需要對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育后引導(dǎo)其及時(shí)補(bǔ)辦或者申請(qǐng)農(nóng)機(jī)操作合格證書，引導(dǎo)農(nóng)機(jī)操作人員在不熟悉農(nóng)用機(jī)械操作流程時(shí)進(jìn)行培訓(xùn)，提升其操作水平。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理人員還可以在農(nóng)用機(jī)械操作人員參加培訓(xùn)后對(duì)其進(jìn)行專門的安全教育，通過講解一些提升農(nóng)用機(jī)械安全操作的知識(shí)和案例，使操作人員具備更多的安全操作知識(shí)，在實(shí)際使用農(nóng)用機(jī)械進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作時(shí)提升安全性。

結(jié)語：

綜上所述，當(dāng)前重中之重是做好設(shè)施農(nóng)用地管理，從現(xiàn)狀出發(fā)，明確這類用地在管理方面存在問題。在此基礎(chǔ)上，有目的性強(qiáng)化設(shè)施農(nóng)用地管理，才能促進(jìn)用地效益和價(jià)值提升，在推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，幫助我國(guó)早日實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

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