公共衛(wèi)生事件背景下我國(guó)失業(yè)保障制度的完善

摘要：當(dāng)前我國(guó)已初步建立起具有預(yù)防失業(yè)、補(bǔ)救失業(yè)和失業(yè)保險(xiǎn)等多元功能的失業(yè)保障制度，但在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，我國(guó)現(xiàn)有的失業(yè)保障制度卻凸顯出很多弊端。通過(guò)比較研究、實(shí)證研究等方法討論重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的影響，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度現(xiàn)有的功能進(jìn)行再反思，進(jìn)而充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中起到積極作用。

關(guān)鍵字：公共衛(wèi)生事件;失業(yè)保險(xiǎn);基本保障

一、引言

2019年12月在我國(guó)出現(xiàn)重大公共衛(wèi)生事件以來(lái)，對(duì)整個(gè)社會(huì)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的沖擊。尤其在采取封城、居家隔離、春節(jié)假期延長(zhǎng)等舉措下，尤其對(duì)服務(wù)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)影響較大，一些小微企業(yè)、個(gè)體工商戶以及養(yǎng)殖大戶，并對(duì)餐飲、住宿、電影娛樂(lè)、交通運(yùn)輸?shù)燃竟?jié)性較強(qiáng)的行業(yè)受到?jīng)_擊。失業(yè)保險(xiǎn)制度除了在常規(guī)情況下的對(duì)失業(yè)群體的生活提供基本保障之外，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中如何更加有效的發(fā)揮其積極的保障作用，這既是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)立的初衷所在，也是回應(yīng)公眾關(guān)注、促進(jìn)社會(huì)正義的應(yīng)然要求，更是保險(xiǎn)制度發(fā)揮好在突發(fā)事件中處置緊急情況的本意。

二、現(xiàn)階段我國(guó)失業(yè)保障制度存在的主要問(wèn)題

第一、失業(yè)保障相關(guān)法律制度不健全。我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)法律制度仍處于行政法規(guī)這一層面，立法層次較低。1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布成為我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的重要的法律依據(jù)，但實(shí)施十幾年仍舊未上升到法律的層面，很大程度上缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和強(qiáng)制性。[1]2010年我國(guó)正式頒布《社會(huì)保險(xiǎn)法》，但其關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的立法上的規(guī)定仍舊比較宏觀，可操作性差。其次，失業(yè)保險(xiǎn)執(zhí)法領(lǐng)域存在問(wèn)題：一是處罰力度較小。一些地方保險(xiǎn)管理部門僅采取限期繳納通知、罰款等措施催繳，沒(méi)有切實(shí)的懲罰措施，不足以對(duì)相關(guān)企業(yè)形成威懾力。[2]二是失業(yè)保險(xiǎn)基金具體管理不到位，許多地方繳納的大量失業(yè)保險(xiǎn)基金存在被挪用、濫用、擠占的等違規(guī)行為，使失業(yè)保險(xiǎn)的基本保障功能被削弱。

第二、當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)基金存在大量結(jié)余且發(fā)放水平低。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站公布的《2018年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》①顯示：2018年全年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入1171億元，基金支出915億元，2018年年末失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存5817億元。截至2016年底，失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存5333億元。當(dāng)下失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余和突出的失業(yè)問(wèn)題長(zhǎng)期并存，很大程度上影響勞動(dòng)力市場(chǎng)穩(wěn)定。失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余也是一種對(duì)社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，也面臨很大的保值增值風(fēng)險(xiǎn)。[3]因此，我國(guó)現(xiàn)階段失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余呈現(xiàn)出一種效率較低、風(fēng)險(xiǎn)較高、資源浪費(fèi)的狀態(tài)。但隨著失業(yè)保險(xiǎn)基金的大量結(jié)余，失業(yè)保險(xiǎn)水平卻并沒(méi)有提高。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件下我國(guó)失業(yè)保障制度的再完善

第一、完善現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)法律體系。雖然現(xiàn)有的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》對(duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度和促進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展起到一定的積極作用，但其存在的缺陷問(wèn)題很突出。例如管理費(fèi)用過(guò)高、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收繳難、救濟(jì)金發(fā)放不合理、資金挪用嚴(yán)重、失業(yè)保險(xiǎn)管理秩序較為混亂等。[4]縱觀國(guó)外，目前全世界大多數(shù)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)制度都以法律形式確定，規(guī)定相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任，以發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)法律該有的震懾力。

第二、逐步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋群體。由于歷史原因，我國(guó)對(duì)失業(yè)者關(guān)注忽視了數(shù)量龐大的農(nóng)民工，他們收入沒(méi)有保證，工作多具有臨時(shí)性，受此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響出現(xiàn)大量失業(yè)者，尤其農(nóng)民工數(shù)量最多。因此，當(dāng)前的失業(yè)保險(xiǎn)制度要做好擴(kuò)大覆蓋面的工作，但擴(kuò)大覆蓋面并不意味著我國(guó)要實(shí)施“全民失業(yè)保險(xiǎn)”，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口基數(shù)大的情況與國(guó)外存在著巨大差異，也沒(méi)有高福利的歷史傳統(tǒng)，故提供較普遍的失業(yè)保險(xiǎn)和我國(guó)國(guó)情不符。[5]

第三、失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放水平與失業(yè)保險(xiǎn)基金收入須適應(yīng)。從目前現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)體制來(lái)看，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金每年都有大量的結(jié)余，如此龐大的資金每年都被閑置不用，極大浪費(fèi)公共資源，這也進(jìn)一步說(shuō)明提高失業(yè)保險(xiǎn)金的水平有一定的空間。筆者認(rèn)為失業(yè)保險(xiǎn)基金的運(yùn)作應(yīng)該是現(xiàn)收現(xiàn)付制，其給付標(biāo)準(zhǔn)和水平應(yīng)該隨著國(guó)內(nèi)就業(yè)環(huán)境的不斷變化而作出調(diào)整。建議失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取應(yīng)該建立動(dòng)態(tài)給付標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同的群體而設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)，制定一個(gè)具有動(dòng)態(tài)的給付標(biāo)準(zhǔn)。

第四、完善促進(jìn)就業(yè)保障功能。失業(yè)保險(xiǎn)的真正目的并非為失業(yè)者提供長(zhǎng)久的保障，而是為失業(yè)者在重新就業(yè)之前提供一個(gè)短暫的救濟(jì)而已，關(guān)鍵是促進(jìn)失業(yè)者再次就業(yè)。因此針對(duì)工作不穩(wěn)定的臨時(shí)工和受重大衛(wèi)生事件影響較大行業(yè)的失業(yè)群體來(lái)說(shuō)，有必要建立“失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶”制度。[6]基于丹麥和美國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以面向上述群體設(shè)立失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，個(gè)人向賬戶按30%比例繳費(fèi)，失業(yè)保險(xiǎn)基金按70%比例向個(gè)人賬戶繳費(fèi)。當(dāng)上述群體失業(yè)后，在符合特定條件的情況下，可以向管理賬戶的部門直接提取，從而實(shí)現(xiàn)緩解失業(yè)者一段時(shí)間的經(jīng)濟(jì)困難。二是針對(duì)大學(xué)畢業(yè)生應(yīng)該建立“實(shí)習(xí)崗位補(bǔ)償制度”。我國(guó)每年有近900萬(wàn)的畢業(yè)大學(xué)生并未參加失業(yè)保險(xiǎn)，故因建立“實(shí)習(xí)崗位補(bǔ)償制度”，資金由失業(yè)保險(xiǎn)基金和當(dāng)?shù)卣?cái)政共同承擔(dān)，主要是針對(duì)相關(guān)企業(yè)積極為未就業(yè)大學(xué)生提供一定時(shí)期的實(shí)習(xí)崗位而補(bǔ)償企業(yè)。

四、結(jié)語(yǔ)

公共衛(wèi)生事件的發(fā)生對(duì)于一個(gè)國(guó)家的保險(xiǎn)、衛(wèi)生、醫(yī)療保障體系來(lái)說(shuō)是一場(chǎng)考驗(yàn)，此次疫情在一定程度上暴露出我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)在此次事件中應(yīng)對(duì)乏力。因此，建立長(zhǎng)效有序的失業(yè)保障機(jī)制對(duì)當(dāng)前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)和就業(yè)來(lái)說(shuō)是刻不容緩的，需要進(jìn)一步提高公共衛(wèi)生事件的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。故在現(xiàn)有的失業(yè)保障機(jī)制的框架下，尋求一個(gè)既能應(yīng)對(duì)常規(guī)情況下的失業(yè)狀態(tài)，又可以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件下的失業(yè)狀態(tài)是應(yīng)該思考的問(wèn)題。

注釋

①據(jù)取自人社部2018年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》

參考文獻(xiàn)

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[3]馬永堂，國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度改革及對(duì)我國(guó)完善失業(yè)保險(xiǎn)制度的啟示國(guó)勞動(dòng).2015（7）：36-39.

[4]曾玉竹.我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余問(wèn)題探析[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2018， （11）：79-81.

[5]宋磊.我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的沿革和發(fā)展方向[J].經(jīng)濟(jì)師，2016，No.327 （05）：57-58.

[6]張?？?失業(yè)保險(xiǎn)制度再就業(yè)促進(jìn)功能的研究[D].北京交通大學(xué)，2011.

作者簡(jiǎn)介

王發(fā)旺（1994-），男，甘肅酒泉人，蘭州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生在讀，研究方向：行政法