農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理基礎(chǔ)及權(quán)能

張宇龍

（長春理工大學(xué)，吉林 長春 130022）

一、所有權(quán)理論

（一）所有權(quán)及各權(quán)能之間的相互關(guān)系

我國《物權(quán)法》第三十九條對所有權(quán)進(jìn)行了基本的界定。所謂的所有權(quán)，就是“權(quán)利人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！雹僭凇兜聡穹ǖ洹肪虐倭闳龡l中，所有權(quán)被認(rèn)為是物的所有人“在不違反法律或第三人權(quán)利范圍內(nèi)，得自由處分其物，并得排除他人對物之一切干涉?！彼袡?quán)作為一種法定的物權(quán)種類，是其他物權(quán)的基礎(chǔ)。所有權(quán)的客體，在現(xiàn)階段的法律觀念中，僅包括有體物，如土地、房屋、汽車等特定物。因此，所有權(quán)本質(zhì)是“所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對屬于自己的特定物全面支配和排他的權(quán)利?！雹谖赫皴?民法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2016：242.所有權(quán)具有完整的基本權(quán)能，即占有、使用、收益和處分。③占有是民事主體對財產(chǎn)實際控制的一種狀態(tài)，使用是所有人按照物的性能和用途，在不損毀其物或者變更其性質(zhì)的前提下加以利用的行為，是物的使用價值的體現(xiàn)。收益權(quán)是指權(quán)利人利用財產(chǎn)并獲得經(jīng)濟(jì)利益，包括孳息和利潤的權(quán)利，是物的經(jīng)濟(jì)價值的體現(xiàn)。處分權(quán)是所有人對標(biāo)的物消費和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，是對物的交換價值的體現(xiàn)，也是所有權(quán)區(qū)別于他物權(quán)的重要特征。由于處分權(quán)決定財產(chǎn)的最終歸屬，所以其是所有權(quán)的核心權(quán)能。所有權(quán)的四大基本權(quán)能在所有權(quán)制度的發(fā)展中，逐漸形成了一套完整的權(quán)能體系。根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，根據(jù)不同主體，將所有權(quán)分為三類，即國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革即是圍繞農(nóng)村集體土地的所有權(quán)這一權(quán)利根源為基礎(chǔ)展開。

在所有權(quán)的四項基本權(quán)能中，占有權(quán)是前提。對所有權(quán)客體的占有可以通過債權(quán)行為從所有權(quán)中分離出來。占有權(quán)人可直接占有，所有權(quán)人此時對物形成了間接占有。占有權(quán)人通過占有權(quán)能可以實現(xiàn)對占有物的使用和收益。使用權(quán)能和收益權(quán)能則是行使所有權(quán)的基本目的。同時這兩項基本權(quán)能也是占有權(quán)能的延伸。所有權(quán)人為了更好維護(hù)自身利益，追求權(quán)力客體價值的最大化，往往會將占有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，從而實現(xiàn)收益的最大化。所有權(quán)中的處分權(quán)能是物權(quán)變動的關(guān)鍵。物權(quán)發(fā)生變動的主要方式就是通過對權(quán)利客體的處分。財產(chǎn)的交換價值通過處分權(quán)能而充分體現(xiàn)。欠缺處分權(quán)的權(quán)利主體不能決定權(quán)利客體的流轉(zhuǎn)，也不能為他人在權(quán)利客體上設(shè)定質(zhì)權(quán)或者抵押權(quán)等擔(dān)保物權(quán)。因此，處分權(quán)決定了權(quán)利人對權(quán)利客體的支配能力。

（二）農(nóng)村集體土地所有權(quán)實質(zhì)上是特殊的按份共有

我國《物權(quán)法》根據(jù)《憲法》的總體規(guī)定，明確農(nóng)村土地為集體所有。從《物權(quán)法》的基本規(guī)定可以看出當(dāng)前農(nóng)村實行集體所有權(quán)制度。

農(nóng)村集體土地上的農(nóng)民對所承包的土地設(shè)置經(jīng)營權(quán)是在集體所有權(quán)基礎(chǔ)上的延伸。在“三權(quán)分置”的大背景之下，土地所有權(quán)依然由集體組織享有，然后在所有權(quán)之上，具有承包資格的農(nóng)戶按照承包土地范圍可以設(shè)立經(jīng)營權(quán)。在我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，不同農(nóng)戶基于集體組織中的成員身份而獲得一定份額的土地，共同享有土地所有權(quán)，從而形成共有結(jié)構(gòu)。

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對其成員發(fā)包土地必須嚴(yán)格按照程序進(jìn)行。依照我國《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)戶獲得集體土地的承包權(quán)，必須經(jīng)村民大會或者村民代表大會三分之二成員通過。法律規(guī)范所確定的承包程序在本質(zhì)上就是對于未劃分集體土地份額的共有人請求行使所有權(quán)的行為和過程。在集體土地之上設(shè)立承包經(jīng)營權(quán)或者承包權(quán)，必須得到相應(yīng)數(shù)量的集體成員通過，體現(xiàn)了按份共有人對集體所有權(quán)的處分。

二、“三權(quán)分置”下各項權(quán)利的權(quán)能

在明確“三權(quán)分置”的權(quán)利體系之下，還需進(jìn)一步厘清每一項權(quán)利所涵蓋的基本權(quán)能，這樣才能更好地保障“三權(quán)分置”體系的運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)改革的目標(biāo)。

（一）所有權(quán)的基本權(quán)能

一般而言，所有權(quán)的權(quán)能包括四項，即占有、使用、收益和處分。不過，在很多場合下，所有權(quán)的四項權(quán)能并不都需要由所有權(quán)人享有。農(nóng)村土地所有權(quán)即為典型實例。在我國廣大農(nóng)村，雖然由集體組織享有土地的所有權(quán)，但是也基本只保留了處分權(quán)能。其他的占有、使用、收益等土地所有權(quán)的權(quán)能則與所有權(quán)相分離，而由土地承包權(quán)人享有。這也使得農(nóng)村土地承包權(quán)逐漸演變成了“準(zhǔn)所有權(quán)”，具有所有權(quán)的部分特點的特點。雖然，農(nóng)村土地所有權(quán)的部分權(quán)能轉(zhuǎn)讓給土地承包權(quán)，但是最為關(guān)鍵和重要的處分權(quán)依然掌握在集體手中，有利于維護(hù)所有權(quán)的穩(wěn)定狀態(tài)。

（二）承包權(quán)的基本權(quán)能

農(nóng)村土地承包權(quán)本質(zhì)上是成員權(quán)，該項權(quán)利是農(nóng)村土地重要的權(quán)利之一，只有符合相應(yīng)資格的農(nóng)村集體組織成員才能獲得承包權(quán)。該項權(quán)利的基本權(quán)能可歸納如下：

第一，承包權(quán)體現(xiàn)了成員權(quán)的內(nèi)容，也是成員權(quán)的組成部分。承包權(quán)能的載體則是集體所有的農(nóng)村土地。作為集體組織成員，均有權(quán)利參與承包該集體的土地。我國持續(xù)推動的土地政策改革核心要旨在于讓土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離。承包權(quán)與成員權(quán)密不可分，集體組織成員所獲得的土地承包權(quán)不能流轉(zhuǎn)，經(jīng)營權(quán)則可以流轉(zhuǎn)。在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期間，承包權(quán)人和集體組織土地所有權(quán)都不會發(fā)生變化。一旦經(jīng)營權(quán)期限屆滿，則承包權(quán)人收回經(jīng)營權(quán)，可通過自行經(jīng)營或者再次出讓經(jīng)營權(quán)的方式享受土地收益。①集體經(jīng)濟(jì)組織會將無人承包的土地或者不宜采取家庭承包的“四荒”土地承包給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，這并不意味著承租人取得了成員資格，這是集體經(jīng)濟(jì)組織直接行使所有權(quán)、讓出經(jīng)營權(quán)能的體現(xiàn)。

第二，土地承包權(quán)具有分離對價的請求權(quán)能。農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)可以結(jié)合也可以分離。在結(jié)合的情況下，兩者的合體權(quán)利形式就是土地承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)時則兩者分離，土地承包人將經(jīng)營權(quán)出讓只保留承包權(quán)。需要注意的是，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人則不受必須是集體組織成員的限制，可以由集體組織之外的民事主體獲得經(jīng)營權(quán)。

第三，土地承包權(quán)還包含征地補償全能。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的逐步加快，相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)村集體土地涉及被征收。集體土地被征收之后，作為集體組織成員的個體則有權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)補償。其原因就在于集體土地被征收之后，土地性質(zhì)則發(fā)生了根本性的變化，土地承包權(quán)隨之滅失。廣大集體組織成員喪失了重要的經(jīng)濟(jì)來源，需要給予一定的補償。我國相關(guān)法律法規(guī)以及規(guī)范性文件則對于補償標(biāo)準(zhǔn)有明確的規(guī)定，便于實踐的規(guī)范性操作。

第四，土地承包權(quán)還包括監(jiān)督權(quán)能。主要的監(jiān)督內(nèi)容是經(jīng)營權(quán)人必須按照農(nóng)地的用途開展經(jīng)營活動；經(jīng)營權(quán)人應(yīng)當(dāng)合理使用土地，不能進(jìn)行破壞性和掠奪性的使用，否則會給土地資源帶來不可挽回的損失。作為承包權(quán)人可以在發(fā)生上述情形之下終止土地經(jīng)營合同，收回經(jīng)營權(quán)。

（三）經(jīng)營權(quán)的基本權(quán)能

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)人對所經(jīng)營的農(nóng)村土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。權(quán)利人占有土地是使用權(quán)能和收益權(quán)能的基礎(chǔ)與前提。在占有的基礎(chǔ)上，權(quán)利人使用土地必須嚴(yán)格按照土地用途進(jìn)行使用；享有土地的地上收益則主要是權(quán)利人獲取農(nóng)作物孳息，并處分產(chǎn)品，以獲取利潤。具體而言，經(jīng)營權(quán)的基本權(quán)能包括如下幾類：

首先，經(jīng)營權(quán)人可以自主在土地上進(jìn)行生產(chǎn)。權(quán)利人的生產(chǎn)活動具有相當(dāng)?shù)淖灾餍?，只要未改變土地性質(zhì)和耕地用途，權(quán)利人就可以在土地上進(jìn)行生產(chǎn)活動，可自主選擇耕種的作物。

其次，經(jīng)營權(quán)人同樣有補償獲取的權(quán)能。在土地流轉(zhuǎn)期間，經(jīng)營權(quán)人經(jīng)營土地被征收的，可以獲得地上附著物以及相應(yīng)的青苗補償費。在我國的土地政策中，承包合同雖然有期限，但是始終強(qiáng)調(diào)承包關(guān)系的穩(wěn)定，這便于獲得承包權(quán)的成員能夠安心生產(chǎn)經(jīng)營，并對土地進(jìn)行改良，避免在短暫的承包期內(nèi)掠奪式的使用土地，給土地帶來嚴(yán)重的破壞。

再次，經(jīng)營權(quán)人擁有獲取補貼的權(quán)能。為了進(jìn)一步鼓勵生產(chǎn)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我國取消了農(nóng)業(yè)稅，并通過多種補貼的方式激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。經(jīng)營權(quán)人作為最直接的生產(chǎn)經(jīng)營者，國家應(yīng)該更為充分地發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼的積極作用，將補貼發(fā)放給實際的生產(chǎn)經(jīng)營者，避免出現(xiàn)不實際生產(chǎn)經(jīng)營但獲取補貼的惡性循環(huán)。

最后，經(jīng)營權(quán)人還可對所經(jīng)營的土地享有抵押權(quán)能。我國土地政策不斷演進(jìn)以及“三權(quán)分置”的確立根本目的就是要釋放農(nóng)村土地活力，并進(jìn)一步放開土地經(jīng)營權(quán)的抵押，從而打通融資道路，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金支持和保障。