張魯萍

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

近年，黨中央、國務(wù)院高度重視社會(huì)信用體系建設(shè)工作，也一直在探索實(shí)現(xiàn)誠信社會(huì)建設(shè)的方式、方法。作為以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，信用規(guī)制借助一系列監(jiān)管方式，在引導(dǎo)市場(chǎng)主體誠信經(jīng)營，倒逼失信人重塑誠信意識(shí)上發(fā)揮了重要作用。而隨著信用規(guī)制的不斷拓展，特別是失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的日趨成熟，越來越多被納入失信“黑名單”的當(dāng)事人希望通過信用修復(fù)，重新回歸正常信用狀態(tài)。面對(duì)這一訴求，國家層面相繼頒發(fā)一系列政策文件①2019年4月底，國家發(fā)改委辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善“信用中國”網(wǎng)站及地方信用門戶網(wǎng)站行政處罰信息信用修復(fù)機(jī)制的通知》區(qū)分了嚴(yán)重失信行為的行政處罰信息和一般失信行為的行政處罰信息，并構(gòu)建了不同的修復(fù)機(jī)制。2019年7月16日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》更是確立了信用修復(fù)的方式，明確失信市場(chǎng)主體在規(guī)定期限內(nèi)糾正失信行為、消除不良影響的，可通過作出信用承諾、完成信用整改、通過信用核查、接受專題培訓(xùn)、提交信用報(bào)告、參加公益慈善活動(dòng)等方式開展信用修復(fù)。2019年8月28日，國家發(fā)改委、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人所得稅納稅信用建設(shè)的通知》，明確規(guī)定對(duì)于自然人在規(guī)定期限內(nèi)糾正失信行為、消除不良影響的，可以通過主動(dòng)作出信用承諾，參與信用知識(shí)學(xué)習(xí)、稅收公益活動(dòng)或信用體系建設(shè)公益活動(dòng)等方式開展信用修復(fù)，對(duì)完成信用修復(fù)的自然人，稅務(wù)部門按照規(guī)定修復(fù)其納稅信用。，近期，國家發(fā)展和改革委員會(huì)還專門起草了《信用修復(fù)管理辦法(試行)》(征求意見稿)。在中央引領(lǐng)下，各地、各部門積極開展信用修復(fù)的試點(diǎn)工作，與此相關(guān)的培訓(xùn)活動(dòng)也在如火如荼地進(jìn)行②例如，2019年3月7日下午，為貫徹落實(shí)國家發(fā)改委、北京市經(jīng)信局關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)工作的有關(guān)要求，昌平區(qū)經(jīng)信委組織開展了企業(yè)信用修復(fù)培訓(xùn)會(huì)，區(qū)內(nèi)近80家企業(yè)參加培訓(xùn)并簽署信用承諾書。參見http://www.beijing.gov.cn/zfxxgk/cpq11P022/gzdt52/2019－04/29/content_24af81c7f3ba4a2cb9bf74f79e023dd8.shtml最后訪問時(shí)間2021年1月20日。此外，2019年8月1日，威海中院與威海市發(fā)改委聯(lián)合舉辦了“威海市信用修復(fù)公益培訓(xùn)班”，威海兩級(jí)法院執(zhí)行局局長(zhǎng)、相關(guān)工作人員，市縣(區(qū)、國家級(jí)開發(fā)區(qū))信用中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人力資源和社會(huì)保障等行業(yè)主管部門以及90多個(gè)失信單位相關(guān)負(fù)責(zé)人等100余人參加了培訓(xùn)，會(huì)后有80多個(gè)單位簽署了信用修復(fù)承諾書。參見https://baijiahao.baidu.com/s?id=1640735195232020371＆wfr=spider＆for=pc最后訪問時(shí)間2021年1月20日。。作為失信行為人恢復(fù)正常信用狀態(tài)的橋梁和利器，信用修復(fù)對(duì)重塑社會(huì)誠信意義重大，值得推廣。只是，尚處于探索階段的信用修復(fù)在制度供給、運(yùn)行規(guī)則及優(yōu)化路徑等方面存在諸多尚未理清的問題，這些問題的解決與政府監(jiān)管責(zé)任的承擔(dān)密不可分，政府應(yīng)當(dāng)為信用修復(fù)的合法、有序、高效運(yùn)行提供有力保障?；诖耍疚脑陉U明信用修復(fù)基本內(nèi)涵與政府責(zé)任正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，追蹤運(yùn)行實(shí)踐，明確政府應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任，并針對(duì)當(dāng)前可能存在的履職不足，提出有針對(duì)性的完善建議。

一、信用修復(fù)政府責(zé)任之理論解讀

作為政府自上而下推動(dòng)的一項(xiàng)改革，信用修復(fù)雖早在實(shí)踐中運(yùn)行開來，也逐漸為公眾所熟知與認(rèn)可，但在建設(shè)法治政府的背景下，我們還是有必要在學(xué)理層面澄清這一制度實(shí)踐的來龍去脈，明確何為信用修復(fù)，政府為何要在信用修復(fù)中承擔(dān)一定的責(zé)任，這是客觀、理性認(rèn)識(shí)這一制度的前提，也是深入探討信用修復(fù)政府責(zé)任的基礎(chǔ)。

(一)信用修復(fù)的內(nèi)涵界定

所謂失信行為的信用修復(fù)，顧名思義，就是失信人通過一定方式將受損的信用恢復(fù)到正常狀態(tài)。實(shí)踐中，失信人的信用可以通過兩種方式得以恢復(fù)，一是自然修復(fù)，二是申請(qǐng)修復(fù)。自然修復(fù)是指不良信息自認(rèn)定之日起滿一定年限后，自動(dòng)從所在主體信用檔案中刪除①對(duì)此，《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定，征信機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人不良信息的保存期限，自不良行為或者事件終止之日起為5年;超過5年的，應(yīng)當(dāng)予以刪除?！吨袊?海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)商事登記管理?xiàng)l例》第五十四條規(guī)定，商事主體自被列入嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單之日起滿三年未再發(fā)生有關(guān)規(guī)定情形的，由住所(經(jīng)營場(chǎng)所)所在地人民政府市場(chǎng)監(jiān)督管理部門有管轄權(quán)的相關(guān)部門移出嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單，這比國家規(guī)定的期限提前了兩年。。而申請(qǐng)修復(fù)則是指信用主體在不良信息保存和披露期限內(nèi)，主動(dòng)糾正失信行為、消除不良影響后，按照規(guī)定條件和程序提出修復(fù)申請(qǐng)，由修復(fù)機(jī)關(guān)撤銷失信行為記錄或縮短失信行為記錄使用期限，重建信用的過程。由于自然修復(fù)只需等待時(shí)間的經(jīng)過即可，不涉及修復(fù)的范圍、程序、救濟(jì)等復(fù)雜問題，相反，申請(qǐng)修復(fù)就需要考量這些復(fù)雜因素，這是實(shí)踐中爭(zhēng)議較多，也是各地著力規(guī)范的地方，是本文的重點(diǎn)研究對(duì)象。

(二)信用修復(fù)政府責(zé)任之必要性分析

在近兩年的信用監(jiān)管實(shí)踐中，聯(lián)合懲戒因具有輻射面廣、成效快等優(yōu)勢(shì)獲得行政機(jī)關(guān)青睞，在實(shí)踐中廣為運(yùn)用。然而，在看到聯(lián)合懲戒帶來實(shí)效的同時(shí)，不能忽視的是，失信懲戒本質(zhì)上仍然是一種命令——控制型的規(guī)制方式，而且比一般的行政處罰更為嚴(yán)厲。相對(duì)人一旦被納入聯(lián)合懲戒范圍，其權(quán)利將在很多領(lǐng)域受到限制，尤其當(dāng)這一措施被不當(dāng)行使時(shí)，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益影響將更為嚴(yán)重。追蹤實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，各地在推進(jìn)信用監(jiān)管過程中，過度重視失信懲戒機(jī)制，忽視信用修復(fù)的現(xiàn)象比較明顯，這會(huì)讓失信人在接受信用懲戒后，因信用修復(fù)不及時(shí)、不順暢，背上“終身失信”的黑鍋。特別是在因信用信息采集、傳送或處理過程中出現(xiàn)錯(cuò)誤以及因“身份盜竊”引起信用不良時(shí)，信用修復(fù)機(jī)制的阻滯會(huì)使相對(duì)人的合法權(quán)益遭受長(zhǎng)期的無辜受損?；诖?，我們需及時(shí)完善信用修復(fù)機(jī)制，發(fā)揮好事后監(jiān)管功能。而要實(shí)現(xiàn)信用修復(fù)機(jī)制的順暢，離不開政府、市場(chǎng)與社會(huì)的共同努力，尤其是政府應(yīng)率先履行好相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)，保障信用修復(fù)的有序運(yùn)行，維護(hù)失信者的合法權(quán)益。

二、信用修復(fù)政府責(zé)任之面向

當(dāng)前，信用修復(fù)面臨著任何新制度實(shí)踐均會(huì)遭遇的目標(biāo)模糊、運(yùn)行不善等困境。而在現(xiàn)代行政國家背景下，一項(xiàng)新的制度實(shí)踐要獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，離不開政府及時(shí)有效監(jiān)管責(zé)任的承擔(dān)，信用修復(fù)亦不例外。具體而言，政府不僅要通過完善事前的制度供給，為信用修復(fù)提供規(guī)范指引，亦應(yīng)暢通事中運(yùn)行機(jī)制，保障信用修復(fù)的有序開展。此外，基于實(shí)現(xiàn)行政行為合法性與有效性的雙重目標(biāo)，政府還需優(yōu)化相應(yīng)的配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信用修復(fù)活動(dòng)的高效。

(一)制度供給責(zé)任

制度是集體行動(dòng)中人們必須遵從的行為準(zhǔn)則，它能夠持續(xù)、穩(wěn)定地促進(jìn)規(guī)范化，可預(yù)測(cè)具體行為的形成，預(yù)防并減少合作中的風(fēng)險(xiǎn)［1］。隨著國家對(duì)信用監(jiān)管重視度的提升，相應(yīng)的立法不斷涌現(xiàn)。在中央層面，國務(wù)院相繼出臺(tái)了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《企業(yè)信息公示暫行條例》等相關(guān)行政法規(guī)。這些條例雖然提及信用修復(fù)，但由于條例的核心內(nèi)容是為了規(guī)范征信活動(dòng)和企業(yè)信息公示，專門涉及信用修復(fù)的內(nèi)容較少，針對(duì)性不強(qiáng)。例如，《征信業(yè)管理?xiàng)l例》主要規(guī)定了征信機(jī)構(gòu)采集、保存、提供信息存在錯(cuò)誤、遺漏時(shí)的異議機(jī)制，欠缺對(duì)失信人自主啟動(dòng)的信用修復(fù);《企業(yè)信息公示暫行條例》也主要明確列入經(jīng)營異常名錄企業(yè)在整改后的移出機(jī)制以及自然修復(fù)的情形，對(duì)失信人自主啟動(dòng)的信用修復(fù)機(jī)制也欠缺規(guī)定。除了存在信用修復(fù)事項(xiàng)單一的問題外，以上條例也普遍缺乏修復(fù)的程序內(nèi)容，較難為信用修復(fù)提供精準(zhǔn)化、可操作性的準(zhǔn)則。隨著社會(huì)各界對(duì)信用修復(fù)關(guān)注度的提升，一系列與此相關(guān)的政策文件①例如中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》就提出，建立健全信用修復(fù)機(jī)制。國家發(fā)改委、中國人民銀行發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理工作的指導(dǎo)意見》亦明確要求，在完善相關(guān)法律法規(guī)的同時(shí)，暢通異議申訴等救濟(jì)渠道，建立完善信用修復(fù)制度，糾正違法、失信行為，鼓勵(lì)守法誠信。最高人民法院《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，就失信被執(zhí)行人履行生效法律文書規(guī)定的義務(wù)后刪除失信信息以及失信被執(zhí)行人名單公示期限等作出了規(guī)定。紛紛出臺(tái)。相較于行政法規(guī)，規(guī)范性文件的針對(duì)性更強(qiáng)，內(nèi)容亦更為具體，但正是因?yàn)榱⒎▽哟蔚?，存在著?quán)威性不夠、變動(dòng)性較大的問題，不利于制度運(yùn)行的穩(wěn)定。

在地方層面，有關(guān)社會(huì)信用的地方性法規(guī)亦不斷涌現(xiàn)，例如《上海市社會(huì)信用條例》《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》等。這些有關(guān)社會(huì)信用的綜合性立法雖然規(guī)定了信用修復(fù)，但也只是用很少的條款簡(jiǎn)單勾勒出信用修復(fù)的大體框架，同樣面臨著針對(duì)性差，操作性弱的問題。而隨著各地陸陸續(xù)續(xù)推行信用修復(fù)，與此相關(guān)的專門性文件相繼出臺(tái)②參見《河南省工商行政管理局關(guān)于建立嚴(yán)重違法失信企業(yè)信用修復(fù)機(jī)制的通知》《山西省市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于對(duì)嚴(yán)重違法失信企業(yè)實(shí)施信用修復(fù)的通知》《寧波市企業(yè)勞動(dòng)保障信用承諾和信用修復(fù)管理暫行辦法》等。?？傮w而言，這些文件大多數(shù)以地方發(fā)展改革部門、信用辦以及相關(guān)職能部門頒布為主，由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，何種失信行為可以修復(fù)以及如何修復(fù)均不統(tǒng)一，差異性較大。

通過對(duì)信用修復(fù)規(guī)范依據(jù)的分析，可以發(fā)現(xiàn)，無論中央還是地方，信用修復(fù)立法嚴(yán)重滯后于社會(huì)信用體系建設(shè)的實(shí)踐。此種滯后不僅會(huì)引發(fā)信用修復(fù)合法性的質(zhì)疑，更會(huì)削弱信用修復(fù)的權(quán)威性。以納稅領(lǐng)域的信用修復(fù)為例，根據(jù)《立法法》第八條，稅收征收管理等稅收基本制度應(yīng)當(dāng)屬于法律保留的范疇，即便可以通過特別授權(quán)的方式由國務(wù)院來制定相應(yīng)行政法規(guī)，也必須有全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決定，而當(dāng)前至多由規(guī)章進(jìn)行規(guī)范，明顯不符合《立法法》的規(guī)定。在中央缺乏統(tǒng)一立法的情形下，各地、各部門的自我探索必然會(huì)出現(xiàn)規(guī)定不一的地方，長(zhǎng)此以往，將影響執(zhí)法的公平、公正。欲實(shí)現(xiàn)信用修復(fù)的可持續(xù)發(fā)展，國家層面應(yīng)當(dāng)進(jìn)行及時(shí)的立法，修法。

(二)運(yùn)行保障責(zé)任

完善規(guī)范依據(jù)只是實(shí)現(xiàn)了信用修復(fù)的事前保障，而要確保信用修復(fù)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，需要建立在明確的修復(fù)主體、清晰的修復(fù)范圍、暢通的修復(fù)程序以及有效的救濟(jì)機(jī)制基礎(chǔ)之上。那么，這些保障機(jī)制是否已經(jīng)落實(shí)到位，還可能存在哪些不足，需要一一澄清。

1.信用修復(fù)主體。信用修復(fù)主體是指由誰來決定是否準(zhǔn)予修復(fù)，這關(guān)系到失信人向誰提出修復(fù)申請(qǐng)，是信用修復(fù)的核心制度之一。當(dāng)前，各地、各領(lǐng)域信用修復(fù)主體沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，存在多種情形。其一，由原機(jī)關(guān)作出信用修復(fù)決定。例如《關(guān)于做好青島市建設(shè)市場(chǎng)行政處罰信用信息公示修復(fù)工作的通知》第四條規(guī)定:“本辦法所指的信用修復(fù)機(jī)構(gòu)是指依法對(duì)社會(huì)法人的違法行為作出行政處罰的行政主管部門、作出判決的司法機(jī)關(guān)?！逼涠?，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)作出信用修復(fù)決定。例如山東省市場(chǎng)監(jiān)管局《關(guān)于建立嚴(yán)重違法失信企業(yè)信用修復(fù)機(jī)制的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《山東省實(shí)施意見》)規(guī)定登記機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)提交的材料進(jìn)行初審，省局作出移出決定。其三，向失信信息收集、認(rèn)定部門申請(qǐng)信用修復(fù)。例如《蘇州市建筑企業(yè)信用修復(fù)管理辦法(試行)》規(guī)定申請(qǐng)人向原企業(yè)失信行為信息采集部門提出書面信用修復(fù)申請(qǐng)?！逗艉秃铺厥行庞弥黧w信用修復(fù)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《呼和浩特市辦法》)則規(guī)定，按照“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則，由作出失信認(rèn)定的國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及群團(tuán)組織來負(fù)責(zé)信用修復(fù)工作。

在信用修復(fù)初期，各地根據(jù)實(shí)際情況，在不同領(lǐng)域嘗試適合的修復(fù)主體，是一種較為務(wù)實(shí)的態(tài)度。只是隨著信用修復(fù)的逐漸常態(tài)化，多元、紛雜的修復(fù)主體讓相對(duì)人無所適從，增加申請(qǐng)修復(fù)的成本，也影響信用修復(fù)制度的統(tǒng)一與權(quán)威。

2.信用修復(fù)范圍。所謂信用修復(fù)范圍是指哪些失信行為可以通過修復(fù)的方式，消除不良信用記錄。修復(fù)范圍的科學(xué)設(shè)定之所以重要，是因?yàn)槿绻O(shè)定過嚴(yán)，將導(dǎo)致絕大多數(shù)失信人與修復(fù)行為無緣，難以調(diào)動(dòng)失信人主動(dòng)修復(fù)的積極性;但若設(shè)定過松，失信記錄就可以輕易獲得恢復(fù)，影響之前信用懲戒功能的發(fā)揮。那么，到底哪些失信行為可以恢復(fù)?通過分析信用修復(fù)文件，我們發(fā)現(xiàn)，各地、各部門主要通過肯定列舉與否定列舉的方式來劃定修復(fù)范圍，在已列舉的范圍中，雷同現(xiàn)象比較明顯，但也存在一些爭(zhēng)議之處。

其一，嚴(yán)重失信行為能否修復(fù)。失信行為本身是有程度的，有些地方根據(jù)社會(huì)危害程度，將失信行為劃分為較輕、一般、較重和嚴(yán)重失信等不同等級(jí)，認(rèn)為嚴(yán)重失信的不享有修復(fù)資格，例如《呼和浩特市辦法》就規(guī)定了嚴(yán)重失信行為，不予修復(fù)①《呼和浩特市信用主體信用修復(fù)管理暫行辦法》第七條規(guī)定:“信用主體申請(qǐng)信用修復(fù)時(shí)，有下列行為之一的，不予修復(fù):(一)嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為，包括食品藥品、生態(tài)環(huán)境、工程質(zhì)量和安全、安全生產(chǎn)、消防安全、強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證等領(lǐng)域的嚴(yán)重失信行為;(二)嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)正常秩序的行為，包括賄賂、逃稅騙稅、惡意逃廢債務(wù)、惡意拖欠貨款或服務(wù)費(fèi)、惡意欠薪、非法集資、合同欺詐、傳銷、無證照經(jīng)營、制售假冒偽劣產(chǎn)品和故意侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、出借和借用資質(zhì)投標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、虛假廣告、侵害消費(fèi)者或證券期貨投資者合法權(quán)益、嚴(yán)重破壞網(wǎng)絡(luò)空間傳播秩序、聚眾擾亂社會(huì)秩序等嚴(yán)重失信行為;(三)拒不履行法定義務(wù)，嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)公信力的行為，包括當(dāng)事人在司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)作出判決或決定后，有履行能力但拒不履行、逃避執(zhí)行等嚴(yán)重失信行為;(四)拒不履行國防義務(wù)，拒絕、逃避兵役，拒絕、拖延民用資源征用或者阻礙對(duì)被征用的民用資源進(jìn)行改造，危害國防利益，破壞國防設(shè)施等行為;(五)兩年內(nèi)已進(jìn)行同類失信行為信用修復(fù)的;(六)法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的可列為嚴(yán)重失信行為的?！?而《山東省實(shí)施意見》②《山東省實(shí)施意見》規(guī)定，被列入嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單的企業(yè)，有下列四種情形之一，沒有其他黑名單記錄且不在經(jīng)營異常名錄里的，可申請(qǐng)移出嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單:(一)企業(yè)因未在規(guī)定期限內(nèi)公示年度報(bào)告，被列入經(jīng)營異常名錄，在被列入之日起3年內(nèi)已補(bǔ)報(bào)并公示了企業(yè)年報(bào)信息，未申請(qǐng)移出經(jīng)營異常名錄的;(二)企業(yè)因未在責(zé)令的期限內(nèi)公示有關(guān)企業(yè)信息，被列入經(jīng)營異常名錄，在被列入之日起3年內(nèi)已公示了相關(guān)企業(yè)信息，未申請(qǐng)移出經(jīng)營異常名錄的;(三)企業(yè)因公示信息隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假，被列入經(jīng)營異常名錄，在被列入之日起3年內(nèi)已公示了更正后的相關(guān)企業(yè)信息，未申請(qǐng)移出經(jīng)營異常名錄的;(四)企業(yè)因通過登記的住所(經(jīng)營場(chǎng)所)無法聯(lián)系，被列入經(jīng)營異常名錄，在被列入之日起3年內(nèi)已辦理了登記住所(經(jīng)營場(chǎng)所)變更登記，或者通過現(xiàn)登記的住所(經(jīng)營場(chǎng)所)重新取得聯(lián)系，未申請(qǐng)移出經(jīng)營異常名錄的。卻肯定了特定嚴(yán)重失信行為的可修復(fù)性。與此同時(shí)，《河南省工商行政管理局關(guān)于建立嚴(yán)重違法失信企業(yè)信用修復(fù)機(jī)制的通知》《山西省市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于對(duì)嚴(yán)重違法失信企業(yè)實(shí)施信用修復(fù)的通知》均允許嚴(yán)重失信企業(yè)申請(qǐng)修復(fù)。

其二，主觀故意的失信行為能否修復(fù)。各地除了在嚴(yán)重失信可否修復(fù)上存有爭(zhēng)議外，失信行為發(fā)生時(shí)的主觀狀態(tài)也成為重要考量因素。例如《威海市公共信用信息異議處理和信用修復(fù)辦法(試行)》第十三條規(guī)定:“信息主體申請(qǐng)移出黑名單、重點(diǎn)關(guān)注黑名單的，必須符合下列條件:(一)失信行為是因非主觀故意發(fā)生的行為”，《江西省失信行為主體信用修復(fù)辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《江西省辦法》)也同樣將失信行為產(chǎn)生的原因限定為非主觀故意③《江西省辦法》規(guī)定“本法所指的信用修復(fù)是指失信行為主體在一定期限內(nèi)主動(dòng)糾正其因非主觀故意因素導(dǎo)致的失信行為，按照一定條件，經(jīng)規(guī)定程序，依法獲準(zhǔn)縮短失信行為記錄公示期限，重建信用的過程?！?。

其三，在一定時(shí)限內(nèi)能否反復(fù)修復(fù)。在一定時(shí)限內(nèi)，失信行為已修復(fù)的，能否再次修復(fù)，各地規(guī)定不一的現(xiàn)象亦較為明顯。例如《天津市信用信息異議處理與信用修復(fù)辦法(征求意見稿)》將“2年內(nèi)同一類失信行為已修復(fù)1次的”排除出修復(fù)的范圍;《江蘇省社會(huì)法人信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫信用修復(fù)辦法(試行)》第七條第(五)項(xiàng)則拒絕“5年內(nèi)同一類失信行為已修復(fù)1次的”修復(fù)申請(qǐng);同樣在江蘇省，《宿遷市法人和自然人信用修復(fù)辦法(試行)》將“3年內(nèi)已經(jīng)進(jìn)行過同類失信行為修復(fù)的”予以排除，各地規(guī)定不一很有可能導(dǎo)致當(dāng)事人因類似行為在不同區(qū)域面臨執(zhí)法不一，影響信用修復(fù)公平性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.信用修復(fù)程序。如果說，信用修復(fù)主體解決的是“誰來做”，信用修復(fù)范圍解決的是“做什么”，那么信用修復(fù)程序解決的則是“如何做”的問題。順暢的修復(fù)程序是保障當(dāng)事人快捷實(shí)現(xiàn)修復(fù)權(quán)的關(guān)鍵，也是優(yōu)化信用修復(fù)機(jī)制的核心之舉。

一般而言，信用修復(fù)的程序主要涵蓋三個(gè)環(huán)節(jié)，即失信人向信用修復(fù)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，修復(fù)主體受理申請(qǐng)后對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行審核，最后作出是否修復(fù)的決定。在這三個(gè)必經(jīng)程序外，各地還嘗試其他程序，這些程序是否應(yīng)當(dāng)作為信用修復(fù)的必經(jīng)程序，值得推敲。首先，是否要作出信用承諾。所謂信用承諾是指失信人就其信用修復(fù)后不再發(fā)生失信行為的一種書面允諾。針對(duì)這一程序，有些地方就將其作為信用修復(fù)前可選擇的程序之一，而有些地方則將其作為信用修復(fù)的必經(jīng)程序①例如《常熟市企業(yè)環(huán)保信用修復(fù)管理辦法(試行)》第六條規(guī)定:“申請(qǐng)環(huán)保信用修復(fù)必須符合以下條件:(一)向環(huán)保部門提交環(huán)保信用修復(fù)申請(qǐng)書、環(huán)保信用修復(fù)承諾書及整改報(bào)告等證明材料?！?。其次，是否要參加信用修復(fù)專題培訓(xùn)。在有些地方未明確專題培訓(xùn)的情形下，另一些地方則將專題培訓(xùn)作為信用修復(fù)必須符合的條件之一②例如《寧波市企業(yè)勞動(dòng)保障信用承諾和信用修復(fù)管理暫行辦法》就規(guī)定申請(qǐng)企業(yè)勞動(dòng)保障信用修復(fù)必須同時(shí)符合以下條件:(三)企業(yè)法定代表人已參加人力社保部門組織的勞動(dòng)保障法律法規(guī)培訓(xùn)?！稘?jì)源市信用修復(fù)管理辦法》第九條規(guī)定:“信用修復(fù)程序如下:(五)專題培訓(xùn)。濟(jì)源市信用辦牽頭組織，或與失信認(rèn)定單位、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)等聯(lián)合舉辦信用修復(fù)專題培訓(xùn)。失信主體可通過實(shí)地學(xué)習(xí)參加相關(guān)活動(dòng)，累計(jì)學(xué)習(xí)時(shí)長(zhǎng)達(dá)到規(guī)定要求，并考核合格。”。再次，是否要進(jìn)行行政約談。例如《鄭州市信用修復(fù)管理暫行辦法》就規(guī)定失信認(rèn)定單位收到信用修復(fù)申請(qǐng)后，要對(duì)失信企業(yè)法定代表人或者負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。嚴(yán)格遵守以上程序能夠在一定程度上防止出現(xiàn)信用修復(fù)泛化現(xiàn)象，有利于促進(jìn)信用修復(fù)的穩(wěn)步發(fā)展，與此同時(shí)，程序的增加意味著苛以申請(qǐng)人更多的義務(wù)，阻卻了修復(fù)權(quán)的及時(shí)實(shí)現(xiàn)，長(zhǎng)此以往容易消解申請(qǐng)人的積極性。

4.信用修復(fù)救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)失信人與修復(fù)主體發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，尤其是在信用修復(fù)主體作出不予修復(fù)決定后，失信人如何尋求救濟(jì)是一關(guān)涉申請(qǐng)人權(quán)益的重要制度。當(dāng)前，總體來看，信用修復(fù)救濟(jì)機(jī)制較為薄弱。有的地方并未對(duì)此作出規(guī)定，例如《鄭州市信用修復(fù)管理暫行辦法》《關(guān)于做好青島市建設(shè)市場(chǎng)行政處罰信用信息公示修復(fù)工作的通知》就沒有明確救濟(jì)方式。而在對(duì)信用修復(fù)救濟(jì)作出規(guī)定的地方，也只是明確了內(nèi)部的異議救濟(jì)途徑，例如《浙江省公共信用修復(fù)管理暫行辦法》第十五條規(guī)定:“不良信息主體對(duì)公共信用信息提供單位不予信用修復(fù)有異議的，應(yīng)當(dāng)在收到不予信用修復(fù)告知書5個(gè)工作日內(nèi)，向公共信用信息提供單位上一級(jí)主管部門提出異議申請(qǐng)。”《威海市公共信用信息異議處理和信用修復(fù)辦法(試行)》也規(guī)定，當(dāng)信息主體對(duì)信用修復(fù)確認(rèn)有異議的，可向信息提供單位上一級(jí)主管部門或市社會(huì)信用管理中心提出異議申請(qǐng)。

異議處理機(jī)關(guān)通常為信用修復(fù)主體的上一級(jí)機(jī)關(guān)，本質(zhì)上仍然屬于一種內(nèi)部救濟(jì)。系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)方式具有高效、快捷的優(yōu)點(diǎn)，與此同時(shí)，在公正性方面卻明顯不足，畢竟由隸屬于系統(tǒng)內(nèi)部的上一級(jí)主管部門來作出處理決定，會(huì)不可避免地存在監(jiān)督力度不足的問題。那么，對(duì)信用修復(fù)決定不服，失信人能否尋求外部救濟(jì)，提起行政訴訟?這需要理論層面的證成。

(三)高效補(bǔ)強(qiáng)責(zé)任

作為一種典型的授益行為，信用修復(fù)在引導(dǎo)失信者恢復(fù)信用的同時(shí)，最大限度保障其合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，成為了失信者最為期待的環(huán)節(jié)。然而，與失信者的期待形成對(duì)比的是，實(shí)踐中成功修復(fù)的案例并不多，信用修復(fù)仍然處于低位狀態(tài)。這固然與制度供給的不及時(shí)，運(yùn)行機(jī)制的不順暢有關(guān)，與此同時(shí)，也不能忽視相應(yīng)配套機(jī)制的構(gòu)建。作為以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管活動(dòng)，信用修復(fù)需建立在有效信用信息的收集、評(píng)價(jià)以及運(yùn)用基礎(chǔ)上，而要提高信用修復(fù)效率，就需要政府打通信息共享機(jī)制，完善監(jiān)督機(jī)制，開啟共治模式等。

1.信息共享機(jī)制。在信用修復(fù)過程中，無論是修復(fù)決定的作出還是修復(fù)后的追蹤都與信息共享機(jī)制密不可分。在作出信用修復(fù)決定前，修復(fù)機(jī)關(guān)首先需要對(duì)失信人的失信行為以及糾正情況進(jìn)行審查，而在準(zhǔn)予修復(fù)后，修復(fù)主體仍需對(duì)失信人的后續(xù)守信情況予以跟蹤調(diào)查，這些活動(dòng)的順利開展離不開修復(fù)機(jī)關(guān)對(duì)信用信息充分、及時(shí)、準(zhǔn)確的掌握。由于監(jiān)管主體的多元，當(dāng)事人的信用信息經(jīng)常分散在不同部門手中。雖然政府各部門加快了信息化建設(shè)，《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》也明確提出，要“完善信用支撐體系”“推進(jìn)各類信用信息平臺(tái)無縫對(duì)接，打破信息孤島”，但受制度環(huán)境、部門利益以及信息技術(shù)等方面的影響，政府部門間的信息資源共享長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，各地暢通的信息共享機(jī)制也尚未打通，相關(guān)部門之間信息壁壘現(xiàn)象仍較為嚴(yán)重③以上海為例，雖然《上海市社會(huì)信用條例》第十六條規(guī)定了推動(dòng)信用信息系統(tǒng)間的開放合作，但因體制原因，市信用信息平臺(tái)與央行金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫仍處于斷開狀態(tài)，海關(guān)只向平臺(tái)推送企業(yè)資質(zhì)類信息、監(jiān)管類信息，尚無法開展有效的數(shù)據(jù)對(duì)接。參見申城信用修復(fù)成功案例屈指可數(shù)http://www.shzgh.org/node2/chongming/n3652/u1ai1449560.html最后訪問時(shí)間2021年2月15日。。這嚴(yán)重制約了信用信息的高效流通，也阻滯了行政機(jī)關(guān)間的有效協(xié)作。

2.監(jiān)督機(jī)制。信用修復(fù)最主要涉及修復(fù)機(jī)關(guān)與失信者兩方主體。對(duì)于修復(fù)機(jī)關(guān)而言，作為權(quán)力行使之一的信用修復(fù)不是一種羈束行為，相反，具有很大的裁量余地，特別是在現(xiàn)有規(guī)范依據(jù)不足，各地、各部門探索的情形下，如果缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很難倒逼修復(fù)主體合法、依規(guī)行使信用修復(fù)權(quán)。對(duì)于失信者而言，信用修復(fù)決定的作出不意味著信用規(guī)制的結(jié)束，鑒于失信人曾經(jīng)失信的特殊經(jīng)歷，信用修復(fù)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)修復(fù)后的失信人進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，以防其再次失信?；诖耍托枰獦?gòu)建起對(duì)政府權(quán)力行使與失信者后續(xù)行為的有效監(jiān)督機(jī)制。然而，遺憾的是，當(dāng)前我們對(duì)此尚未足夠關(guān)注，缺乏切實(shí)可行的制度設(shè)計(jì)，這在一定程度上影響了信用修復(fù)的實(shí)效。

3.共治模式。與政府單一管理模式所不同的是，合作治理的共治模式強(qiáng)調(diào)多元主體的參與與協(xié)作，通過不同主體來共享、動(dòng)員和聚合分散的資源，協(xié)調(diào)利益和行動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)［2］。在信用修復(fù)過程中，政府之所以要調(diào)動(dòng)社會(huì)主體的力量，在于信用修復(fù)涉及很多專業(yè)性、復(fù)雜性知識(shí)，需要建立在對(duì)信用信息的充分收集，對(duì)被監(jiān)管者客觀公正的信用評(píng)級(jí)以及對(duì)市場(chǎng)主體信用風(fēng)險(xiǎn)的有力評(píng)估基礎(chǔ)之上，而僅僅依靠政府實(shí)難高效完成這些行政任務(wù)。此時(shí)，借助其他社會(huì)主體諸如行業(yè)協(xié)會(huì)、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)甚至社會(huì)公眾來形塑共同規(guī)制，提高信用監(jiān)管實(shí)效，則是相對(duì)可取的替代性選擇。隨著國家治理理念的日漸深入，信用修復(fù)的合作治理模式也逐漸在實(shí)踐中得以運(yùn)用①例如，疫情期間，為緩解新冠肺炎疫情對(duì)企業(yè)經(jīng)營帶來的沖擊，浙江省市場(chǎng)監(jiān)督管理局聯(lián)合阿里巴巴集團(tuán)推出一系列舉措，對(duì)因物流限制等客觀因素被影響信譽(yù)的商家進(jìn)行免責(zé)處理和信用修復(fù)，最大限度降低疫情給商家經(jīng)營帶來的負(fù)面影響。參見浙江市場(chǎng)監(jiān)管部門聯(lián)合阿里對(duì)涉疫情賣家啟動(dòng)“信用修復(fù)”https://baijiahao.baidu.com/s?id=1659775306249223355＆wfr=spider＆for=pc最后訪問時(shí)間2021年2月15日。，但由于尚處于摸索期，無論是合作的內(nèi)容還是方式都存在不同程度的隨意、無序問題，需要理論與實(shí)踐的雙向推動(dòng)。

三、信用修復(fù)政府責(zé)任之實(shí)現(xiàn)

針對(duì)當(dāng)前信用修復(fù)制度實(shí)踐在合法、有序、高效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上面臨的現(xiàn)實(shí)困境，我們應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地予以改進(jìn)，需要在完善制度供給、優(yōu)化機(jī)制建設(shè)以及健全配套機(jī)制方面作出更多努力。

(一)完善制度供給，實(shí)現(xiàn)信用修復(fù)運(yùn)行的合法

鑒于當(dāng)前我國信用修復(fù)的立法現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)這一監(jiān)管活動(dòng)的合法性目標(biāo)，首要的就是要完善制度供給。而考慮到信用修復(fù)在我國運(yùn)行不久，相應(yīng)立法實(shí)踐不足的現(xiàn)狀，我們有必要借鑒域外發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗(yàn)。在美國，信用管理服務(wù)機(jī)構(gòu)主要按照市場(chǎng)化模式運(yùn)行，政府只負(fù)責(zé)提供立法支持和監(jiān)管信用管理體系的運(yùn)作，為信用管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)提供良好的外部空間。目前美國已頒布與征信有關(guān)的法律多達(dá)十幾部，也是唯一對(duì)信用修復(fù)進(jìn)行專門立法的國家。其中《公平信用報(bào)告法》《公平債務(wù)催收作業(yè)法》《公平及準(zhǔn)確信用交易法》明確了公眾對(duì)與自身有關(guān)不良信息的知情權(quán)、異議權(quán)、救濟(jì)權(quán)等權(quán)利。1996年頒布的《信用修復(fù)機(jī)構(gòu)法》更是細(xì)化了信用修復(fù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營范圍、工作流程以及責(zé)任義務(wù)等［3］。美國的立法實(shí)踐表明，信用修復(fù)的常態(tài)化、有序化須以較為健全的規(guī)范依據(jù)作為支撐，這也是政府的首要任務(wù)。

在我國，結(jié)合單一制國家的立法體制以及信用修復(fù)的立法現(xiàn)狀，我們可以考慮采用中央統(tǒng)一立法和地方分散立法相結(jié)合的立法模式。一方面，在當(dāng)前信用修復(fù)法律體系尚不完備，各層級(jí)立法較為隨意、混亂的情形下，國家層面的統(tǒng)一立法在顯示國家推動(dòng)信用修復(fù)決心的同時(shí)，也可為各地、各部門的探索提供相對(duì)較為統(tǒng)一的準(zhǔn)據(jù)，保障信用修復(fù)的基本秩序。另一方面，由于國家層面的立法往往比較宏觀、抽象，此時(shí)應(yīng)賦予地方政府一定的自主權(quán)，發(fā)揮地方政府的積極性。具體而言，在中央層面，鑒于信用修復(fù)并非屬于法律保留事項(xiàng)，可以由國務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)，或者國家發(fā)改委出臺(tái)規(guī)章，明確修復(fù)原則、修復(fù)主體、修復(fù)范圍、修復(fù)程序等，厘定信用修復(fù)的基本框架。而在地方層面，各地在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)，應(yīng)適當(dāng)提高立法層次，至少由地方規(guī)章來對(duì)本地區(qū)的信用修復(fù)進(jìn)行規(guī)定，在具體的內(nèi)容設(shè)定上，可以在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，予以細(xì)化，但不能出現(xiàn)隨意設(shè)置限縮相對(duì)人權(quán)益的內(nèi)容。

在出臺(tái)新法的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有規(guī)范依據(jù)的清理工作也應(yīng)同步推進(jìn)。伴隨著各地信用修復(fù)規(guī)范性文件的不斷出臺(tái)，不統(tǒng)一、沖突現(xiàn)象不可避免，這在影響立法統(tǒng)一性的同時(shí)，也可能引發(fā)執(zhí)法的公平性質(zhì)疑。為了解決這一問題，在國家出臺(tái)信用修復(fù)專門立法后，各地、各部門應(yīng)對(duì)照相應(yīng)規(guī)定，進(jìn)行必要的清理，修改或廢止與國家立法相沖突的文件，從而保障信用修復(fù)制度供給的統(tǒng)一。

(二)優(yōu)化機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信用修復(fù)運(yùn)行的有序

1.統(tǒng)一信用修復(fù)主體。過于多元、復(fù)雜的修復(fù)主體不僅會(huì)增加申請(qǐng)人的認(rèn)知負(fù)擔(dān)，也不利于信用修復(fù)的制度性構(gòu)建，因此，確立相對(duì)統(tǒng)一的信用修復(fù)主體非常必要。基于信用修復(fù)實(shí)踐，我們可以考慮“誰認(rèn)定誰修復(fù)”的主體模式，即由作出失信認(rèn)定的機(jī)關(guān)與組織來負(fù)責(zé)修復(fù)工作。此種模式方便當(dāng)事人，畢竟向原認(rèn)定機(jī)關(guān)申請(qǐng)信用修復(fù)比較簡(jiǎn)單，當(dāng)事人很容易就可以找到適合的修復(fù)主體。此外，也有利于監(jiān)督修復(fù)機(jī)關(guān)，可以有效追蹤其權(quán)力行使過程，倒逼其依法開展信用監(jiān)管工作。

2.明確信用修復(fù)范圍。信用修復(fù)范圍關(guān)系到失信人的切身利益，標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)盡量合理且統(tǒng)一。當(dāng)前信用修復(fù)范圍的排除事項(xiàng)在分流不良失信修復(fù)對(duì)象的同時(shí)，也可能將一些適合修復(fù)的市場(chǎng)主體排除出去。

筆者認(rèn)為，考慮到信用修復(fù)在于鼓勵(lì)人們改過自新，重塑誠信意識(shí)，且立足政府管理和社會(huì)治理需要，原則上不應(yīng)過度限制申請(qǐng)人的范圍。首先，不宜將主觀故意作為能否修復(fù)的條件。一方面主觀故意反映的是失信行為發(fā)生時(shí)的心理狀態(tài)，是一種主觀認(rèn)識(shí)，本身不好判定，運(yùn)用不當(dāng)會(huì)制約失信人正當(dāng)行使修復(fù)權(quán)。另一方面，在行政法領(lǐng)域，判斷是否違法的標(biāo)準(zhǔn)在于法律的明文規(guī)定，對(duì)因主觀故意而引發(fā)的失信，只要當(dāng)事人對(duì)失信行為進(jìn)行糾正，消除不良影響，就不應(yīng)限制其修復(fù)權(quán)的行使。其次，不宜將嚴(yán)重失信行為完全排除在修復(fù)之列。嚴(yán)重失信同樣只表征失信人在行為發(fā)生時(shí)的狀態(tài)，而失信行為的發(fā)生與修復(fù)屬于兩個(gè)不同的階段，也是兩個(gè)可獨(dú)立評(píng)價(jià)的行為，不宜將前一個(gè)行為作為后一行為的條件，若當(dāng)事人已經(jīng)改正，就不應(yīng)限制其行使修復(fù)權(quán)。而且將嚴(yán)重失信排除出修復(fù)范圍，面臨著一個(gè)非常棘手的問題，即何為嚴(yán)重失信行為?認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)何在?由誰來進(jìn)行認(rèn)定?在當(dāng)前中央沒有明確規(guī)定的情形下，只能交由各地、各行業(yè)管理部門來制定，這在無形中給“嚴(yán)重失信”各自為陣的判定埋下了伏筆。

基于保障失信人信用修復(fù)權(quán)的考量，在資格層面將有主觀故意、嚴(yán)重失信當(dāng)事人徹底排除在修復(fù)范圍之列的做法并不可取。與此同時(shí)，也應(yīng)警惕失信人隨意申請(qǐng)修復(fù)，出現(xiàn)修復(fù)泛化現(xiàn)象。針對(duì)此，我們可以通過設(shè)立相應(yīng)啟動(dòng)條件來實(shí)現(xiàn)有效調(diào)節(jié)。具體而言，可以從時(shí)間限制、數(shù)量限制方面著手。所謂時(shí)間限制是指自失信行為認(rèn)定之日起，多長(zhǎng)時(shí)間方可允許修復(fù)?？紤]到失信人在申請(qǐng)信用修復(fù)前往往有被聯(lián)合懲戒的情況，如果在列入聯(lián)合懲戒后不久便允許其申請(qǐng)修復(fù)，無疑會(huì)降低事后懲戒的成效。此時(shí)，就有必要設(shè)立一個(gè)合理的修復(fù)期，這個(gè)時(shí)間不需要固定，可以根據(jù)聯(lián)合懲戒本身的時(shí)間來進(jìn)行設(shè)置。換言之，被聯(lián)合懲戒的時(shí)間越久，申請(qǐng)信用修復(fù)的時(shí)間亦應(yīng)延遲。而所謂數(shù)量限制則是指若同一失信行為在一定時(shí)間內(nèi)發(fā)生多次，則不允許其申請(qǐng)修復(fù)。之所以要限制數(shù)量，是因?yàn)槿绻湃嗽谝欢螘r(shí)間內(nèi)頻繁失信，則表明其沒有糾正錯(cuò)誤的主觀意愿，準(zhǔn)許其修復(fù)達(dá)不到糾正違法行為的目的。此時(shí)，修復(fù)機(jī)關(guān)可以要求失信人自不良信息認(rèn)定之日起至申請(qǐng)信用修復(fù)期間未產(chǎn)生新的記入信用檔案的同類不良信息［4］。進(jìn)而防止“反復(fù)申請(qǐng)，反復(fù)失信”不良現(xiàn)象的發(fā)生。

3.規(guī)范信用修復(fù)程序。針對(duì)當(dāng)前各地信用修復(fù)因程序不一而出現(xiàn)的不規(guī)范問題，且為了緩解因程序“一刀切”而可能造成的低效困境，我們可以考慮在區(qū)分一般失信和嚴(yán)重失信的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建不同失信行為的程序規(guī)則。

具體而言，針對(duì)一般的失信行為，按照申請(qǐng)、受理、審查、決定的順序，建立合理規(guī)范的信用修復(fù)審查機(jī)制:在信用修復(fù)主體提交申請(qǐng)書以及其他相關(guān)資料后，信用修復(fù)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，如發(fā)現(xiàn)該失信行為屬于不予修復(fù)范疇，應(yīng)駁回申請(qǐng);如發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)資料不符合條件的，應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)通知其修改或補(bǔ)正材料;如發(fā)現(xiàn)符合申請(qǐng)條件的，應(yīng)指導(dǎo)其開展信用修復(fù)。在此過程中，信用修復(fù)主體一定要履行好釋明義務(wù)，主動(dòng)告知相對(duì)人申請(qǐng)修復(fù)的條件、程序以及救濟(jì)路徑等，讓失信人享有充分的知情權(quán)。而針對(duì)嚴(yán)重的失信行為，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)失信人的嚴(yán)格監(jiān)督，除參照一般失信行為信用修復(fù)要求外，應(yīng)設(shè)置更多針對(duì)性的程序，諸如要求失信人參加信用修復(fù)專題培訓(xùn)，接受行政約談，并向信用網(wǎng)站提交信用報(bào)告等來保障合理審查目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)失信行為的嚴(yán)重程度，設(shè)置有區(qū)分度的程序規(guī)則在保障不同申請(qǐng)人程序權(quán)益的同時(shí)，也有利于信用修復(fù)的科學(xué)化發(fā)展。

4.暢通信用修復(fù)救濟(jì)。當(dāng)下各地、各部門主要賦予修復(fù)申請(qǐng)人內(nèi)部異議救濟(jì)程序，但由修復(fù)主體和其上級(jí)機(jī)關(guān)作出裁定的這一內(nèi)部行為很容易引發(fā)糾紛解決的公正性質(zhì)疑，而開辟外部救濟(jì)路徑則是有效解決這一問題的關(guān)鍵。那么，信用修復(fù)是否屬于我國行政訴訟的受案范圍?鑒于我國《行政訴訟法》受案范圍的列舉事項(xiàng)主要是基于傳統(tǒng)具體行政行為這一客觀現(xiàn)實(shí)，信用修復(fù)顯然不屬于此。據(jù)此，是否就能簡(jiǎn)單得出信用修復(fù)不屬于行政訴訟受案范圍的結(jié)論?

通過對(duì)《行政訴訟法》受案范圍的規(guī)范分析，我們發(fā)現(xiàn)，該法第十二條除了肯定列舉十一項(xiàng)可以提起訴訟的行為外，還保留了一個(gè)兜底條款，即“(十二)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”。該項(xiàng)確立了判斷未列舉行政行為是否屬于受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)——該行為是否侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，為大量未型化行政行為的司法救濟(jì)提供了規(guī)范依據(jù)。具體到信用修復(fù)行為，準(zhǔn)予信用修復(fù)的結(jié)果可以讓失信人恢復(fù)到正常信用狀態(tài)，是失信人所追求的積極效應(yīng);但不予信用修復(fù)則會(huì)帶來一系列的負(fù)面影響，失信人會(huì)一直被列入黑名單中，面臨被聯(lián)合懲戒的風(fēng)險(xiǎn)，這些顯然會(huì)對(duì)失信人的權(quán)益產(chǎn)生影響，完全符合行政訴訟法“兜底條款”的精神，應(yīng)將其納入行政訴訟的受案范圍。故此，當(dāng)申請(qǐng)人對(duì)信用修復(fù)決定不服時(shí)，可尋求外部救濟(jì)，提起行政訴訟。

(三)健全配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信用修復(fù)運(yùn)行的高效

1.打通信息共享機(jī)制。如前所述，信用修復(fù)效果最大化與政府部門之間的信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制密切相關(guān)。針對(duì)當(dāng)前信息共享不暢的現(xiàn)狀，我們可以考慮從以下三個(gè)方面加以改進(jìn):首先，在制度層面，應(yīng)當(dāng)及時(shí)出臺(tái)政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法，明確各級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的權(quán)限、范圍與邊界，建構(gòu)跨領(lǐng)域和跨部門的信息共享標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、工作程序和管理制度。其次，在運(yùn)行層面，可以依托全國信用信息共享平臺(tái)和地方各級(jí)信用信息共享平臺(tái)，歸集整合各地區(qū)、各部門、各領(lǐng)域失信信息，通過聯(lián)席會(huì)議、正式或非正式磋商等，將歸集整合后的信用信息與各級(jí)政府部門和參與聯(lián)合懲戒的實(shí)施單位充分共享，為跨地區(qū)、跨部門協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合懲戒提供支撐。再次，在事后監(jiān)督層面，則可以開展信息共享的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，通過反饋、導(dǎo)向、激勵(lì)和約束機(jī)制，建立以政務(wù)信息資源管理和統(tǒng)一定位體系為主的評(píng)估脈絡(luò)，提升政務(wù)信息資源共享的成效［5］。

2.構(gòu)建有力監(jiān)督機(jī)制。為了加強(qiáng)對(duì)修復(fù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，我們有必要從確立考核問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化失信申請(qǐng)人、社會(huì)媒體的監(jiān)督著手，構(gòu)建內(nèi)外部相結(jié)合的監(jiān)督模式。具體而言，首先，確立信用修復(fù)的考核問責(zé)制度。在信用修復(fù)過程中，若信息提供部門、公共信用信息工作機(jī)構(gòu)工作人員違反相關(guān)規(guī)定，造成修復(fù)失當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)由信用管理部門進(jìn)行核實(shí)，經(jīng)核實(shí)有誤的信息應(yīng)及時(shí)更正或撤銷，因提供有誤信息導(dǎo)致信用主體受到聯(lián)合懲戒損害其合法利益的，有關(guān)部門應(yīng)積極采取措施恢復(fù)其信譽(yù)、消除不良影響［6］，并對(duì)違法行使職權(quán)者進(jìn)行問責(zé)。其次，加強(qiáng)失信申請(qǐng)人對(duì)信用修復(fù)行為的監(jiān)督。由于申請(qǐng)人是信用修復(fù)最為直接的規(guī)制對(duì)象，也是最有動(dòng)力對(duì)修復(fù)行為進(jìn)行監(jiān)督的主體，為此，可以考慮設(shè)立針對(duì)申請(qǐng)人舉報(bào)行為的行政獎(jiǎng)勵(lì)與后續(xù)保護(hù)措施，激勵(lì)申請(qǐng)人積極行使舉報(bào)權(quán)。而要實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人對(duì)信用修復(fù)的有效監(jiān)督，暢通信息公開制度是前提，因?yàn)橹挥性趯?duì)相關(guān)信息充分了解的基礎(chǔ)之上，申請(qǐng)人才能進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)督。再次，加強(qiáng)社會(huì)媒體對(duì)修復(fù)機(jī)關(guān)修復(fù)行為的監(jiān)督。與其他監(jiān)督形式相比，社會(huì)監(jiān)督具有靈活性和及時(shí)性等特征，允許社會(huì)媒體對(duì)修復(fù)機(jī)關(guān)的修復(fù)行為進(jìn)行如實(shí)報(bào)道，將形成一種強(qiáng)有力的約束力，也是倒逼修復(fù)機(jī)關(guān)合法履職的重要方式。

除了需要加強(qiáng)對(duì)信用修復(fù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督外，我們亦不能忽視對(duì)申請(qǐng)人的追蹤調(diào)查。隨著信用修復(fù)機(jī)制的推行，越來越多的當(dāng)事人希望通過信用修復(fù)機(jī)制恢復(fù)到正常的信用狀態(tài)，在此過程中，雖然大多數(shù)態(tài)度誠懇，通過自己的積極行為恢復(fù)信用，但也不排除某些失信主體缺乏誠意，弄虛作假。如有的失信主體雖簽署信用承諾，卻不遵守;有的失信主體雖接受修復(fù)培訓(xùn)，實(shí)則只是走過場(chǎng)。對(duì)此，修復(fù)機(jī)關(guān)可以建立事后的追蹤監(jiān)管機(jī)制，在全面掌握失信者各類信用信息基礎(chǔ)上，若發(fā)現(xiàn)其有再次失信行為，應(yīng)加大處罰力度，并取消之后信用修復(fù)的資格［7］，進(jìn)而確保信用修復(fù)者的修復(fù)行為能夠達(dá)到實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

3.推進(jìn)信用修復(fù)的合作治理?？紤]到信用修復(fù)涉及諸多專業(yè)問題，政府在扮演“元治理”者角色的同時(shí)，也應(yīng)調(diào)動(dòng)社會(huì)主體的積極性，發(fā)揮社會(huì)主體的優(yōu)勢(shì)，尤其是要重視行業(yè)協(xié)會(huì)與信用服務(wù)機(jī)構(gòu)。

首先，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的正向引導(dǎo)作用。作為政府與企業(yè)之間的中間紐帶，各類行業(yè)協(xié)會(huì)組織更熟悉信用監(jiān)管提供過程所涉及的技術(shù)信息、服務(wù)質(zhì)量，能夠真正反映行業(yè)的整體利益和企業(yè)自身利益，并通過向政府傳遞更加全面、真實(shí)和有效的信息和訴求，適當(dāng)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷與政府缺陷。在信用修復(fù)實(shí)踐中，我們亦應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的功能，搭建起政府與企業(yè)良好溝通的橋梁。行業(yè)協(xié)會(huì)可以利用其與企業(yè)所形成的緊密關(guān)系，通過舉辦內(nèi)部培訓(xùn)班、研討會(huì)等方式，幫助入會(huì)企業(yè)了解國家信用監(jiān)管政策，掌握信用管理知識(shí)，增強(qiáng)信用風(fēng)險(xiǎn)防范能力。與此同時(shí)，還可以引導(dǎo)企業(yè)積極作出信用承諾，提高企業(yè)的守信意識(shí)，對(duì)失信主體開展信用修復(fù)專題培訓(xùn)，幫助失信企業(yè)恢復(fù)信用。

其次，多措并舉發(fā)揮各類信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極作用。相較于政府部門，第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的最大優(yōu)勢(shì)即專業(yè)性強(qiáng)，政府可以利用它們?cè)谛庞么髷?shù)據(jù)方面的優(yōu)勢(shì)，引入信用服務(wù)機(jī)構(gòu)參與信用記錄采集，鼓勵(lì)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)參與信用修復(fù)活動(dòng)。當(dāng)前，政府已經(jīng)將信用服務(wù)機(jī)構(gòu)成功引入信用修復(fù)活動(dòng)中來，并取得了一定實(shí)效①2019年7月2日，國家公共信用信息中心發(fā)布《可為信用修復(fù)申請(qǐng)人出具信用報(bào)告的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)名單(第一批)》以及《可承擔(dān)信用修復(fù)專題培訓(xùn)任務(wù)的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)名單(第一批)》的相關(guān)公告，確定了首批62家信用服務(wù)機(jī)構(gòu)可為信用修復(fù)申請(qǐng)人出具信用報(bào)告的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)名單，13家機(jī)構(gòu)同時(shí)成為首批可承擔(dān)信用修復(fù)專題培訓(xùn)任務(wù)的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)。。隨著信用服務(wù)機(jī)構(gòu)參與內(nèi)容的日漸深入，參與形式的日趨多元，政府應(yīng)當(dāng)履行好公共管理者的職責(zé)，在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，設(shè)立科學(xué)合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的資質(zhì)和實(shí)力審核，進(jìn)而遴選出優(yōu)質(zhì)的征信、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)參與社會(huì)信用體系建設(shè)工作。在運(yùn)行環(huán)節(jié)，建立有序的市場(chǎng)環(huán)境和秩序，規(guī)范從業(yè)人員和服務(wù)機(jī)構(gòu)依法收集、整理和使用信用信息，引導(dǎo)第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)合法、合理開展形式多樣的市場(chǎng)化信用活動(dòng)。