楊嶸均

(華東政法大學馬克思主義學院，上海 201620)

當前，我國各地正在積極地開展城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和治理能力建設(shè)的實踐探索。上海市是地方政府探索城鄉(xiāng)基層智慧治理的杰出典范，尤以其“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實踐探索最有成效。基于上海市“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”實踐經(jīng)驗的理論探賾，本文提出構(gòu)建城鄉(xiāng)基層全時空、廣域性、多要素三大智慧治理體系的基本范式，隨后分析這一基本范式構(gòu)建的現(xiàn)實制約因素，最后提出推進這一基本范式構(gòu)建的創(chuàng)新路徑。

一、智慧治理的理論探賾：基于上海市智慧治理實踐的分析

上海市“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”的城鄉(xiāng)基層智慧治理實踐，已經(jīng)實現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)與城鄉(xiāng)基層治理實踐的結(jié)合。上海市已經(jīng)成功探索出了一條依靠各種信息技術(shù)進行城鄉(xiāng)基層社區(qū)智慧治理的新路徑。然而，對于上海市成功經(jīng)驗的理論總結(jié)不夠，因而，進一步從理論上厘清智慧治理的內(nèi)涵、價值以及實踐中的短板，目的在于為在全國推行上海市以“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”為核心的城鄉(xiāng)基層智慧治理經(jīng)驗和做法，提供理論依據(jù)。

“智慧治理”的概念源于1992年國際通訊中心正式提出的“智慧社區(qū)”概念，是由“智慧”+地域空間概念不斷衍生而來。其后，美國IBM公司于2008年底正式提出的“智慧地球”概念，“被世界各國作為應(yīng)對國際金融危機、振興經(jīng)濟的重點方向，從而引發(fā)了席卷全球的智慧革命?！盵1]自此，“各國各地區(qū)廣泛參與圍繞‘智慧地球’及其子系統(tǒng)‘智慧城市’‘智慧社區(qū)’展開的跨學科討論和多元建設(shè)行動，形成了從村落到城市、再由城市升級為‘智慧城市’的城市化發(fā)展新路徑?！盵2]此后，這一概念被運用到治理領(lǐng)域，因而“智慧治理”的相關(guān)概念走進了學者們的視線。

中國的“智慧治理”是實踐先行，理論研究是基于各地具體實踐的總結(jié)和提升。這種實踐在先、理論在后的研究，是基于不同理論研究視角、不同地區(qū)實踐案例的經(jīng)驗總結(jié)和理論提升。其中，譚成華認為，智慧治理概念中包含著“政府角色智慧化、城市管理智慧化以及公民參與智慧化三層內(nèi)涵”[3]；基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐，顏佳華等認為，智慧治理是“通過信息技術(shù)和通信技術(shù)使國家、市場和社會得以溝通、互動和協(xié)作”的治理，它表現(xiàn)為“治理行為和過程的智慧性”[4]；從構(gòu)建智慧社會的角度，傅昌波提出，“智慧治理是指依托和運用智慧技術(shù)手段，在公共權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)下，市場主體、社會主體和家庭個人積極參與，共同降低公共事務(wù)成本、提高公共事務(wù)效率、優(yōu)化公共事務(wù)體驗的持續(xù)狀態(tài)和過程”[5]。與此同時，學者們也重點關(guān)心智慧治理對治理效能的提升。楊冬梅認為，大數(shù)據(jù)時代智慧治理是“政府能夠充分運用信息和通信技術(shù)手段感測、分析、整合城市運行核心系統(tǒng)的各項關(guān)鍵信息，從而對于包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動在內(nèi)的各種需求做出智能的響應(yīng)，為人類創(chuàng)造更美好的城市生活”[6]；沈費偉認為，“智慧治理是技術(shù)與政府相結(jié)合的治理，是滿足多元化服務(wù)的治理，更是以人為本的治理”[7]；從信息技術(shù)變革為國家治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)公共治理過程再造提供切實支撐的角度，黃萃等認為，智慧治理就是“以大數(shù)據(jù)和云計算等新興技術(shù)為基礎(chǔ)平臺、以公民廣泛參與為基本特征，以科層官僚體系的逐步消解為基礎(chǔ)趨勢的扁平狀網(wǎng)絡(luò)化國家治理體系與運行機制”[8]4。綜上可見，在理念和動力機制上，智慧治理在本質(zhì)上就是通過運用信息技術(shù)來提升治理水平和治理效能，并推動治理體系更新的治理現(xiàn)代化方式和模式，其特征是治理理念和治理價值選擇的智慧化、治理過程和治理手段的智能化、治理成效的精細化和精準化。通過調(diào)整體制安排和流程重塑而實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層社會的“智治”與“善治”，亦即“技術(shù)賦能+制度革新”的“互嵌”規(guī)律[9]。

從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計來說，智慧治理是實現(xiàn)國家治理效能提升以及治理體系和治理能力科學化、現(xiàn)代化、智慧化的手段，也是“以人民為中心”治理理念在服務(wù)人民、改善民生、回應(yīng)民意、節(jié)約民力、保障民享等方面的具體實踐。智慧治理要面向城鄉(xiāng)基層、貼近基層社會實際，既向下傳遞政策要求，又要向上反饋社會的真實需要，通過運用現(xiàn)代信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等提升城鄉(xiāng)基層公共服務(wù)和公共決策的科學化、合理化、精準化。而技術(shù)的普及和應(yīng)用，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升帶來了新的契機：“既要善于運用現(xiàn)代科技手段實現(xiàn)智能化，又要通過繡花般的細心、耐心、巧心，繡出城市品質(zhì)品牌”[10]。就上海市“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”城鄉(xiāng)基層智慧治理而言，它正是對于習近平總書記講話精神的落實和實踐。

所謂“一網(wǎng)通辦”，是指“依托一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，通過規(guī)范網(wǎng)上辦事標準、優(yōu)化網(wǎng)上辦事流程、搭建統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)總門戶、整合政府服務(wù)數(shù)據(jù)資源、完善配套制度等措施，推行政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)上辦理，推動企業(yè)群眾辦事線上只登錄一次即可全網(wǎng)通辦?！盵11]上海市“一網(wǎng)通辦”實踐的主要做法體現(xiàn)在3個方面：第一，服務(wù)流程再造。通過對政府辦事部門的整合以及辦事流程的優(yōu)化，上海市“一網(wǎng)通辦”城鄉(xiāng)基層智慧治理實踐，旨在打破區(qū)域和部門的限制并建設(shè)“整體性政府”“一體化服務(wù)”體系，實現(xiàn)政府部門內(nèi)部數(shù)據(jù)和信息的共建共享，并將治理資源下沉到基層社區(qū)乃至更為細微的社會末梢。第二，打破公共服務(wù)時間和空間的限制。上海市“一網(wǎng)通辦”城鄉(xiāng)基層智慧治理便能夠很好地破解基層辦事部門和人員敷衍塞責、疲于應(yīng)付的現(xiàn)象以及基層的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率不高的難題。它不僅打破了公共服務(wù)在時間和空間上的限制，而且通過網(wǎng)上提交申請材料以及跨區(qū)域、跨部門的網(wǎng)上聯(lián)動辦理機制，基層政府部門和工作人員的工作壓力得到很大緩解、辦事效率得到很大提升，由此而使得基層治理效能得到很大提高。第三，提供精準化優(yōu)質(zhì)服務(wù)。根據(jù)2020年初統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“‘一網(wǎng)通辦’總門戶接入事項達到2 261項，線上辦事651萬件，審批事項提交材料和辦理時限分別平均減少52.9%和59.8%，全市通辦事項和業(yè)務(wù)流程再造事項分別新增177項和105項。市政府系統(tǒng)全市性大會減少31%，規(guī)范性文件等減壓30%，督查檢查考核事項減少81%，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)精簡62%，論壇活動精簡66%。市級部門一般性支出減壓10%以上，項目預(yù)算公開實現(xiàn)部門全覆蓋。”[11]總而言之，上海市“一網(wǎng)通辦”不僅大幅度提升了治理能力，也大幅度提高了治理效能，實現(xiàn)了從“能辦”到“好辦”的轉(zhuǎn)變；從政府部門管理導(dǎo)向向用戶體驗導(dǎo)向轉(zhuǎn)變；從被動服務(wù)向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變。

如果說“一網(wǎng)通辦”是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，那么“一網(wǎng)統(tǒng)管”則是“互聯(lián)網(wǎng)+城市治理”。所謂“一網(wǎng)統(tǒng)管”，是指運用實時在線的數(shù)據(jù)以及互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等一些現(xiàn)代科技手段，幫助城市管理者及時精準地發(fā)現(xiàn)問題、對接需求、研判形勢、預(yù)防風險，做到在最低層級、最早時間、以相對最小成本解決最突出問題，達到線上線下協(xié)同高效處置一個事件，以取得最佳綜合治理效能(1)對于“一網(wǎng)統(tǒng)管”定義的理解，是根據(jù)上海市人民政府辦公廳副主任、城市運行管理中心常務(wù)副主任徐惠麗女士，在2020年10月22日由復(fù)旦大學DMG實驗室主辦的“數(shù)據(jù)新要素與長三角一體化”論壇上的發(fā)言內(nèi)容整理而成。在論壇上，徐惠麗女士提出要力求將“技術(shù)鐵三角——算力、算法和數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)化為“管理鐵三角——想法、算法和辦法”的理念。。從技術(shù)層面上看，“一網(wǎng)統(tǒng)管”重點在于利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段將城市信息數(shù)字化，建立城市管理數(shù)據(jù)庫，把事關(guān)城市運行的各類數(shù)據(jù)、系統(tǒng)集成到“一網(wǎng)統(tǒng)管”實踐上來，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯集、系統(tǒng)整合、功能融合，目的在于通過設(shè)在上海市公安局指揮中心的一個大屏幕隨時觀察城市整個即時運行情況(這被稱為“一屏觀天下，一網(wǎng)管全城”)，及時發(fā)現(xiàn)存在的風險、隱患和問題，實時研判、及時預(yù)警、及時處置。從治理體系和治理能力提升角度看，“一網(wǎng)統(tǒng)管”要求運用信息技術(shù)建設(shè)共治共享的一體化信息資源庫體系，構(gòu)建多時空、多領(lǐng)域、多要素整體化的協(xié)同治理體系，以形成跨部門、跨層級、跨區(qū)域一體化協(xié)調(diào)運行體系、聯(lián)勤聯(lián)動的協(xié)同能力體系以及靈敏快捷的行動能力體系。由上可見，“一網(wǎng)統(tǒng)管”的重心在于提供精細化的城鄉(xiāng)基層社會治理，推動城鄉(xiāng)治理由人力密集型向人機交互型、由經(jīng)驗判斷型向全數(shù)據(jù)分析型以及由被動處置型向主動發(fā)現(xiàn)型等智慧治理方向轉(zhuǎn)變。

通過考察包括江蘇、浙江、上海等地方實踐探索，可以看出，這些地方的具體的實踐形式各有不同，碎片化特征非常明顯，因而，亟須對這些具體的零散的地方實踐經(jīng)驗進行理論提升，并提出城鄉(xiāng)基層智慧治理的基本范式，以期能夠形成指導(dǎo)全國范圍的城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和治理能力的建設(shè)。

二、構(gòu)建城鄉(xiāng)基層智慧治理體系的基本范式

通過對上海市“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”實踐的考察，上海市已經(jīng)基本完成了城鄉(xiāng)基層全時空、廣域性、多要素三大智慧治理體系的基本范式建設(shè)，探索出了通過信息數(shù)字化構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺而提升市域物理空間的治理效能而實現(xiàn)的全時空治理體系；通過打破不同部門、不同領(lǐng)域間的“信息壁壘”以及整合城鄉(xiāng)基層不同社會組織、政府部門和個人等多個主體而實現(xiàn)的城鄉(xiāng)基層公共管理、公共決策、公共服務(wù)等多領(lǐng)域一體化的廣域性治理體系；通過問題導(dǎo)向整合和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)基層治理的各要素而將“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”、線上線下有效銜接起來的多要素治理體系。這三大智慧治理體系的基本范式，對于完善城鄉(xiāng)基層治理體系、提升城鄉(xiāng)治理效能具有重要的推廣價值。

1.構(gòu)建全時空智慧治理體系

“人類進入了二元世界：一個是側(cè)重于物質(zhì)的現(xiàn)實世界；一個是側(cè)重于理性與精神的虛擬世界?！盵12]在這樣的時代，“人類已經(jīng)事實上生活于由虛擬與真實、幻象與本質(zhì)、物質(zhì)與非物質(zhì)等相互纏繞交織的虛擬與現(xiàn)實共生的雙重時空”[13]。人類已經(jīng)不僅僅生活在現(xiàn)實的物理時空和技術(shù)支撐的虛擬時空，而且還生活在由虛實時空交疊而成的即時切換的多時空。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息技術(shù)、人工智能和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，各種網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)已經(jīng)成為人類活動的新場域。為了滿足人類生存時空環(huán)境的變化與需求，城鄉(xiāng)基層治理必須向網(wǎng)絡(luò)虛擬空間拓展延伸，構(gòu)建全時空智慧治理體系。

網(wǎng)絡(luò)虛擬時空環(huán)境是將人們的生產(chǎn)、生活以及一切物質(zhì)性存在進行數(shù)字化轉(zhuǎn)換而形成各種類型的數(shù)據(jù)庫和信息庫。全時空智慧治理首先是對數(shù)據(jù)進行治理。從公共決策的角度來看，政府部門和工作人員可以通過信息技術(shù)對社會輿論保持密切關(guān)注，及時了解公眾的訴求。這有利于政府部門在做公共決策的時候傾聽民意、了解民情、回應(yīng)民需，從而使得城鄉(xiāng)基層管理部門的決策更加貼合實際、更加精準滿足民情民意民需，因而更加科學合理。例如，在上海市智慧治理實踐中，“一網(wǎng)通辦”專門設(shè)置了“找茬機制”，接受民眾辦事過程中遇到的各種問題反饋。通過“找茬機制”收集民眾辦事過程中所提的意見或建議，各個辦事部門和工作人員就可以進一步改進和優(yōu)化辦事流程，更好地提供更加優(yōu)質(zhì)更加精準更加暖心的公共服務(wù)；通過智能終端設(shè)備，民眾還可以對一些簡單的政務(wù)服務(wù)實現(xiàn)自助辦理，做到政務(wù)服務(wù)24小時不打烊。這樣，就可以超越時空限制和障礙，實現(xiàn)全時空治理。

全時空智慧治理體系提升了城鄉(xiāng)基層社區(qū)對現(xiàn)實物理時空進行治理的效能。在城鄉(xiāng)基層智慧治理實踐中，傳感器、報警器、監(jiān)控探頭等智能設(shè)備被大量安裝和使用，不僅有利于對整個社會運轉(zhuǎn)情況進行實時監(jiān)測與分析，而且可以將城市運行原本復(fù)雜的情況以數(shù)據(jù)信息、可視化等形式呈現(xiàn)在計算機屏幕上，當遇到突發(fā)情況便可以進行及時處置。構(gòu)建全時空智慧治理體系，就是要實現(xiàn)虛擬時空和現(xiàn)實時空的互聯(lián)互通，實現(xiàn)線上與線下的共時共通共融，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層智慧治理無死角、全覆蓋。

2.構(gòu)建廣域性智慧治理體系

在城鄉(xiāng)基層治理實踐中，不同領(lǐng)域、不同部門、不同層級之間的“信息孤島”現(xiàn)象仍然存在，彼此之間在資源整合、分工協(xié)作等方面仍然缺乏有效合作。這表明在不同政府部門之間由于信息壁壘的存在而無法做到統(tǒng)籌決策。構(gòu)建城鄉(xiāng)基層廣域性智慧治理體系，首要的任務(wù)是構(gòu)建城鄉(xiāng)基層各治理主體的信息和數(shù)據(jù)開放共享平臺。但由于缺少統(tǒng)一的接入的數(shù)據(jù)和信息開放共享平臺，不同層級政府和不同部門為了加強本層級政府和本部門的權(quán)威，所以他們往往不愿意分享所掌握著的信息資源。這就必然導(dǎo)致不同層級政府和不同部門之間信息收集能力參差不齊和決策的碎片化、部門化，其結(jié)果就是各自為政。

再從官僚制層級結(jié)構(gòu)體系來看，廣域性治理要求城鄉(xiāng)基層政府和部門打破結(jié)構(gòu)藩籬進行流程再造，實現(xiàn)從金字塔式的科層制結(jié)構(gòu)向扁平化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)基層治理“體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[14]116現(xiàn)代理念。城鄉(xiāng)基層政府和部門，就必須從服務(wù)群眾的角度出發(fā)進行整體謀劃，系統(tǒng)治理，落實“以人民為中心”的發(fā)展理念，在城鄉(xiāng)基層治理實踐中，努力拋棄部門主義，打破由部門利益而導(dǎo)致的信息壁壘，樹立協(xié)同治理理念，建設(shè)整體性政府，實現(xiàn)單個政府機構(gòu)內(nèi)部跨部門業(yè)務(wù)整合、不同政府機構(gòu)業(yè)務(wù)協(xié)同流程再造，以及縱向權(quán)力主體之間的跨層級整合。例如，上海浦東區(qū)“一庫共享”電子證照庫，只要一次入庫就無須重復(fù)提交，這就大幅減少了辦事材料的重復(fù)提交。上海松江區(qū)“G60科創(chuàng)走廊”，通過依托國家服務(wù)平臺和滬蘇浙皖三省一市數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)共享共認，簡稱“一地認證，全網(wǎng)通辦”。這些做法都是實現(xiàn)廣域性智慧治理的具體舉措，對于提高城鄉(xiāng)基層治理效能具有重要作用。

廣域性治理是深化多領(lǐng)域的協(xié)同治理，其核心是打破阻礙各領(lǐng)域、各行業(yè)合作協(xié)同治理的壁壘，其目標在于提升城鄉(xiāng)基層綜合治理的能力，其具體做法是將政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)以及黨的建設(shè)作為一個整體進行統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進，通過建立一個全面合作的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨層次、跨領(lǐng)域之間的合作治理、協(xié)同治理。

3.構(gòu)建多要素智慧治理體系

在城鄉(xiāng)基層治理實踐中，由于城市地區(qū)資源的吸附能力比鄉(xiāng)村強，所以公共資源就會向城區(qū)集中，而鄉(xiāng)村地區(qū)則缺乏所需的治理資源。為此，中國共產(chǎn)黨第十九屆四中全會提出“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務(wù)”[15]的任務(wù)。推動資源、服務(wù)、管理各種要素下沉，則需要依靠多要素智慧治理體系建設(shè)。構(gòu)建多要素智慧治理體系，需要在城鄉(xiāng)基層建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)公共治理與服務(wù)平臺。而這首先要充分了解城鄉(xiāng)基層社會的各種信息，這是實現(xiàn)多要素統(tǒng)籌安排的前提。

構(gòu)建多要素智慧治理體系，還要形成“政府—市場—社會”協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)。在中國的現(xiàn)代化治理語境下，就上述三者關(guān)系而言，政府往往占據(jù)主導(dǎo)地位，因而在城鄉(xiāng)基層社會治理實踐中，常常會出現(xiàn)政府過分干預(yù)資源配置的情況，而這就必然導(dǎo)致“政府職能被任意擴大，政府機構(gòu)過度膨脹，反過來又強化了政府在公共事務(wù)管理上的壟斷地位，擠壓了民間社會成長的空間，削弱了民間社會自治能力的提升?！盵16]而且，在中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會上，中共中央提出“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”[17]的表述。這實質(zhì)上是要求既要重視市場在配置資源中的決定性作用，又不能放棄政府在資源配置中的主體責任，通過構(gòu)建政府和市場協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，在營造市場環(huán)境、維護市場秩序、保障市場主體權(quán)益、優(yōu)化公共服務(wù)等方面履行政府責任，發(fā)揮政府功能，以避免市場失靈以及由政府越位、缺位、錯位而導(dǎo)致的政府失靈，從而保障各種資源要素自由流動并充分發(fā)揮其作用和活力。中國特色社會主義進入新時代，中國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，人民群眾的要求也會呈現(xiàn)出多元化和多樣化的特征。構(gòu)建多要素智慧治理體系，其意義就在于通過統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)信息平臺，實現(xiàn)人力、技術(shù)和物資等的聯(lián)動治理，以保障城鄉(xiāng)基層治理中人力、技術(shù)、物資、信息等要素合理配置、有效配置，從而推進政府、市場、社會三者在城鄉(xiāng)基層治理實踐中協(xié)作共治，相互補充，相互配合，相得益彰。

基于上海市“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實踐經(jīng)驗，將城鄉(xiāng)基層智慧治理體系概括為全時空、廣域性、多要素三個基本范式。但任何一項改革都不會一蹴而就。雖然信息技術(shù)的運用帶來治理工具和治理手段的智慧化，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層全時空、廣域性、多要素三大智慧治理體系基本范式的良性運轉(zhuǎn)和智慧治理能力的穩(wěn)步提升，還需要正視諸如數(shù)字化轉(zhuǎn)型、信息安全、數(shù)字鴻溝以及城鄉(xiāng)發(fā)展失衡等現(xiàn)實制約因素，并努力尋求解決這些制約因素的創(chuàng)新路徑。

三、城鄉(xiāng)基層智慧治理體系基本范式構(gòu)建的制約因素

就全國范圍而言，智慧治理是一個復(fù)雜且龐大的工程，它在“塑造新的經(jīng)濟社會和政治形態(tài)的同時，也給傳統(tǒng)的社會治理結(jié)構(gòu)帶來了極大挑戰(zhàn)”[8]4。為此，在追求和實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層治理數(shù)字化、信息化、智慧化的過程中，我們需要厘清制約我國整體推進城鄉(xiāng)基層智慧治理的現(xiàn)實因素。

1.關(guān)于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制約因素

城鄉(xiāng)基層智慧治理三大體系能否順利推進，取決于城鄉(xiāng)基層數(shù)字化轉(zhuǎn)型能否順暢實現(xiàn)。城鄉(xiāng)基層數(shù)字化轉(zhuǎn)型，首先必須夯實數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，在大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的同時，努力推進以數(shù)字資源為核心的智慧治理和數(shù)字治理。很多地方政府在智慧治理的建設(shè)過程中，仍然存在著數(shù)據(jù)少、成網(wǎng)難、平臺重復(fù)建設(shè)等問題，這反映出數(shù)字化轉(zhuǎn)型背后隱藏著的深層根源在于數(shù)據(jù)返還難、共享難、積累難。因而，要在“以人民為中心”理念指導(dǎo)下，集中構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基層管理數(shù)據(jù)信息平臺和城鄉(xiāng)基層智慧民生公共服務(wù)平臺，“實現(xiàn)公共服務(wù)事項和社會信息服務(wù)的全人群覆蓋、全天候受理和一站式辦理?！盵18]19要保障公民的信息安全，扎實推進以大數(shù)據(jù)和可視化為中心的信息惠民、智慧家居、智慧生活等“民心工程”?！斑@需要我們深入洞察多重時空并行的網(wǎng)絡(luò)社會本質(zhì)，以及萬物互聯(lián)時代信息與資源向以人及地點集中的新變化，地域與網(wǎng)絡(luò)的結(jié)合將使地域社區(qū)超越傳統(tǒng)地域社會的封閉性、排他性和制約性，在網(wǎng)絡(luò)連接的廣泛性與地域服務(wù)的具體性中實現(xiàn)廣連接與精準定位的雙重優(yōu)勢”[2]，真正體現(xiàn)新時期城鄉(xiāng)基層社會治理的智慧價值取向。

2.關(guān)于信息安全的制約因素

休謨曾經(jīng)說過：“人民的安全是最高的法律”[19]140。在網(wǎng)絡(luò)化、信息化、智能化和數(shù)字化時代，信息安全問題則尤為重要。信息智能化時代最突出的問題，無疑是信息安全問題。在經(jīng)濟社會發(fā)展日益呈現(xiàn)出以數(shù)據(jù)驅(qū)動和創(chuàng)新驅(qū)動的新態(tài)勢下，中國共產(chǎn)黨十九屆五中全會進一步把建設(shè)“數(shù)字中國”和“加快數(shù)字化發(fā)展”作為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標。然而，技術(shù)給人們生產(chǎn)生活帶來便捷高效的同時，也給人們帶來了越來越多的信息安全的擔憂。中央提出要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。因此，城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和治理能力建設(shè)，需要構(gòu)建共建共治共享網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺和信息平臺，推動與民生相關(guān)的各類數(shù)據(jù)向社會開放。然而，這也帶來了數(shù)據(jù)、信息以及公民隱私安全的問題。在推進城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和治理能力建設(shè)過程中，這方面的風險和挑戰(zhàn)不容忽視，其主要問題表現(xiàn)在：數(shù)據(jù)資源分類混亂、數(shù)據(jù)價值被重視不夠、數(shù)據(jù)所有權(quán)模糊、數(shù)據(jù)收益權(quán)歸屬不清晰、數(shù)據(jù)權(quán)利保護不到位，等等。最重要、最核心、最關(guān)鍵的問題就是數(shù)據(jù)價值的權(quán)利歸屬問題，對于各種類型數(shù)據(jù)如何合理確權(quán)的問題，亦即如何解決數(shù)據(jù)屬誰所有、數(shù)據(jù)如何使用、數(shù)據(jù)收益歸誰等問題；從法律保障的角度來看，需要解決如何保障各類數(shù)據(jù)主體的權(quán)利問題。如果不能及時解決這些問題，那么就會給整個社會乃至國家安全帶來災(zāi)難。因而，如何對數(shù)據(jù)進行安全有效的管理，則是智慧治理必須面對的重要制約因素。

3.關(guān)于數(shù)字鴻溝的制約因素

一般而言，科技發(fā)展在帶來進步的同時也創(chuàng)造了新的科技弱勢群體。從技治主義角度來看，智慧治理是依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)以及智能技術(shù)等的支撐，通過各種網(wǎng)絡(luò)平臺為公眾提供便捷服務(wù)而進行的社會治理。就社會上不同群體吸收、獲取信息的能力角度而言，技術(shù)的普及和應(yīng)用能力是存在著巨大差異的：一方面，由于經(jīng)濟收入和知識水平等各種因素的影響，一些貧困人口在利用信息技術(shù)方面會受到限制；另一方面，由于習慣了傳統(tǒng)生活模式，部分年齡比較大的人口就會因為跟不上科技和社會發(fā)展節(jié)奏而被淘汰。這是人們的權(quán)利行使受到技術(shù)的約束和限制而導(dǎo)致的結(jié)果，被稱為“技術(shù)索權(quán)”。所謂“技術(shù)索權(quán)”，它是指“社會上一部分群體由于對新的技術(shù)運用和操作技能水平跟不上技術(shù)革新及其發(fā)展普及速度而被新技術(shù)剝奪乃至索取了其由憲法和法律規(guī)定的應(yīng)該享有的權(quán)利?！盵20]科技強勢群體由于熟練掌握和運用這些技術(shù)而獲得了更多地參與機會和公共服務(wù)，而一部分民眾由于不能掌握和熟練運用這些技術(shù)而感受到自己和社會格格不入，甚至產(chǎn)生疏遠感。這種由于“技術(shù)賦能”與“技術(shù)索權(quán)”的差異而導(dǎo)致的公共參與機會和公共服務(wù)水平不平衡，這在大數(shù)據(jù)時代被稱為“數(shù)字鴻溝”。而數(shù)字鴻溝的存在，必然影響著智慧治理的效能。

4.關(guān)于城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展失衡的制約因素

從根本上來看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展失衡的問題，是影響和制約城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本問題，因為“盡管物質(zhì)發(fā)展水平已經(jīng)為人從必要的物質(zhì)壓抑中解放出來提供了可能，但是人們依然受到物質(zhì)的必要性的壓制；社會的基礎(chǔ)不在于物質(zhì)的生產(chǎn)過程，而在于隱藏在物質(zhì)基礎(chǔ)之下的生物本能。就當下社會而言，歷史的辯證法不是具體勞動和抽象勞動的矛盾，而是生物本能和抽象的社會體系中的物質(zhì)生產(chǎn)裝置之間的張力?！盵21]如果城鄉(xiāng)失衡問題得不到有效解決，那么上述所探討的城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題，就必然得不到根本解決，不是流于表面的形式主義就是花拳繡腿般空架子，達不到預(yù)期的效果。而從區(qū)域之間發(fā)展不平衡來看，由于歷史條件、地理環(huán)境、物產(chǎn)資源等方面的優(yōu)勢，加之國家在政策上的傾斜，所以東部沿海地區(qū)如江、浙、滬一帶的發(fā)展普遍優(yōu)于中西部地區(qū)，在“馬太效應(yīng)”作用下，“經(jīng)濟優(yōu)勢與政治話語優(yōu)勢也會影響到東中西部地方政府間的利益分配，其結(jié)果必然是各種資源向東部地區(qū)傾斜?！盵22]東中西部的城鄉(xiāng)發(fā)展在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、治理體系等方面產(chǎn)生了較大差距，相對落后地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源等方面的先天不足，所以無法與發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)互聯(lián)互通。再從階層之間個體素質(zhì)和發(fā)展的不平衡角度看，由于農(nóng)村居民受戶籍限制以及受文化素質(zhì)或者年齡等原因影響，他們不僅無法享受和城市居民同等的公共服務(wù)，而且部分農(nóng)村居民還不會使用智能設(shè)備，所以城鄉(xiāng)居民之間發(fā)展失衡的現(xiàn)狀，必然會嚴重阻礙城鄉(xiāng)基層智慧治理體系基本架構(gòu)的建設(shè)。

盡管中央高層提出了要建設(shè)城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和提升治理能力，各個地方也在積極探索，但是現(xiàn)階段依然面臨著上文所述的眾多制約因素，迫切需要尋求支持城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和治理能力建設(shè)的創(chuàng)新路徑。

四、城鄉(xiāng)基層智慧治理體系基本范式構(gòu)建的創(chuàng)新路徑

解決的可能的創(chuàng)新路徑主要有以下4個方面。

第一，解決數(shù)字化轉(zhuǎn)型問題的創(chuàng)新路徑。要順暢解決數(shù)字化轉(zhuǎn)型的問題，需要在3個方面取得實質(zhì)性推進：一是為了提升城鄉(xiāng)基層空間智能化以及管理和服務(wù)智慧化的硬件環(huán)境，要加快網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)光纜的鋪設(shè)、感知設(shè)備的鋪裝以及城鄉(xiāng)基層管理信息數(shù)據(jù)平臺等的搭建，盡快實現(xiàn)物理空間中人、事、物等資源的數(shù)字化轉(zhuǎn)型；二是盡快推動智慧治理和數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中共享數(shù)據(jù)機制的建設(shè)，推進區(qū)域乃至跨區(qū)域標準化體系，完善標準化體系解決方案，建設(shè)包含政府及其不同部門、企業(yè)、社會組織以及社會個體在內(nèi)的數(shù)據(jù)主體共建共治共享的數(shù)據(jù)共享機制；三是為了增強城鄉(xiāng)基層民眾獲取并應(yīng)用信息的能力以及熟練掌握智慧服務(wù)科技，要對城鄉(xiāng)基層居民開展網(wǎng)絡(luò)化、信息化、數(shù)字化以及智能化等現(xiàn)代科技的教育與培訓(xùn)，以解決城鄉(xiāng)基層部分民眾由于年齡、文化以及科技素養(yǎng)等方面能力不足的問題。要努力“發(fā)揮學校、基層政府以及社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信息教育的功能，通過各自的服務(wù)輻射區(qū)域清除網(wǎng)絡(luò)信息教育的盲區(qū)，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息教育無死角式覆蓋。”[23]

第二，解決信息安全問題的創(chuàng)新路徑。解決信息安全問題，需要遵循正確的原則。在未來城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中，應(yīng)該本著公共利益優(yōu)先的原則，對于個人信息的收集處理應(yīng)遵循《網(wǎng)絡(luò)安全法》提出的“合法、正當和必要”3個原則，所采集的公民個人信息只能用于維護公共安全的目的，不得公開或者向他人提供(法律另有規(guī)定的除外)。政府首先要制定一套公平合理的規(guī)范數(shù)據(jù)權(quán)屬、保密、使用、交易、共享機制的法律規(guī)則，在不斷提升城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)水平的過程中，尋找科學技術(shù)發(fā)展和個人隱私保護之間的平衡點。要堅決抵制“數(shù)據(jù)圈地”“數(shù)據(jù)壟斷”“平臺霸凌”等行為，著力解決執(zhí)法過程中的“主體虛化”和監(jiān)管的“真空地帶”，完善數(shù)據(jù)采集、使用和存儲的法律和行業(yè)標準體系。對此，中共中央關(guān)于《法治社會建設(shè)實施綱要(2020—2025年)》明確提出：要“通過立改廢釋并舉等方式，推動現(xiàn)有法律法規(guī)延伸適用到網(wǎng)絡(luò)空間”；“完善網(wǎng)絡(luò)安全法配套規(guī)定和標準體系，建立健全關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護、數(shù)據(jù)安全管理和網(wǎng)絡(luò)安全審查等網(wǎng)絡(luò)安全管理制度，加強對大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等新技術(shù)研發(fā)應(yīng)用的規(guī)范引導(dǎo)。研究制定個人信息保護法。健全互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、商業(yè)模式、大數(shù)據(jù)等創(chuàng)新成果的知識產(chǎn)權(quán)保護等方面的法律法規(guī)?！盵24]《法治社會建設(shè)實施綱要(2020—2025年)》還提倡公民要依法安全用網(wǎng)。這一點在新修訂的《民法典》中已經(jīng)有所體現(xiàn)(2)新修訂的《民法典》既強調(diào)了電子信息作為個人信息受法律保護，同時也規(guī)定個人信息只有在合法情況下才可使用，任何組織和個人在運用數(shù)據(jù)提供服務(wù)時，無權(quán)隨意更改數(shù)據(jù)、泄露數(shù)據(jù)。，但在具體的法律執(zhí)行方面仍有很大的提升空間。

第三，解決數(shù)字鴻溝問題的創(chuàng)新路徑。解決“數(shù)字鴻溝”問題，是未來城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要問題。黨和政府需要加大對落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大財政支持力度，幫助落后地區(qū)加快發(fā)展經(jīng)濟以縮小“數(shù)字鴻溝”的差距。還要關(guān)注不同群體的需求。對于老年人群體而言，由于他們在記憶力、理解能力等方面出現(xiàn)退化，所以他們往往拒絕使用新技術(shù)。尤其農(nóng)村地區(qū)的老年人口，雖然普通的手機可能足夠滿足日常生活的需要，但是卻很少會使用智能化手機的一些服務(wù)功能。在新冠肺炎疫情防控期間，常常出現(xiàn)老年人不會使用智能手機，無法完成相應(yīng)操作而不能很好地享受諸如購物、乘車、旅游等服務(wù)。政府部門需要考慮老年人的實際需求，為老年人提供信息技術(shù)學習資源和機會，出臺一些靈活的補救措施，以保障這部分群體權(quán)益的充分享有。但從根本上而言，解決農(nóng)村地區(qū)以及相對落后地區(qū)民眾的“數(shù)字鴻溝”問題以及更好地促進城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和治理能力現(xiàn)代化的出路，仍然在于加大這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，加快這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、教育發(fā)展以提升公共服務(wù)水平，加大國家政策支持和依法治國的力度，從政治、經(jīng)濟、社會、法律等各個方面縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、階層之間的不平衡，以充分保障這些地區(qū)人民權(quán)利的真正實現(xiàn)。

第四，解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題的可能路徑。城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，不僅要大力發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，而且要構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化體系，最重要的還是要大力發(fā)展教育，不斷提高人們的科學、文化等各方面素質(zhì)，不斷提升人們的現(xiàn)代化素養(yǎng)。要進行城鄉(xiāng)基層智慧治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。要解決城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、階層之間發(fā)展失衡的問題，而其解決之道就是必須要發(fā)揮黨和政府的主導(dǎo)作用。在中國語境下，“城鄉(xiāng)的空間規(guī)劃、空間布局、資源的空間分配等過程都與政治高度關(guān)聯(lián)”[24]。中國共產(chǎn)黨和政府應(yīng)該高度重視城鄉(xiāng)社會發(fā)展不平衡問題，明確智慧治理是人、事、物多元融合的系統(tǒng)，也是物理空間、虛擬空間、社會空間以及信息空間交疊融合的系統(tǒng)，在智慧治理技術(shù)的支撐下，努力解決城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、階層之間的發(fā)展不平衡，以更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，增進城鄉(xiāng)居民的幸福感、獲得感、安全感。

五、結(jié) 語

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能以及大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，人們發(fā)現(xiàn)，這些技術(shù)不僅可以給人們帶來各種便捷、精準的服務(wù)享受，而且，在政府治理過程中，這些技術(shù)也可以為政府管理部門科學決策、高效決策、精準決策提供技術(shù)工具，因而在這一技術(shù)背景之下，智慧治理逐漸走入人們的視野。從國家的頂層設(shè)計來說，中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會提出要充分運用現(xiàn)代科技和信息化手段提升社會治理的整體效能。這既是我國科技創(chuàng)新推動社會變革的必然，也是社會治理適應(yīng)現(xiàn)代技術(shù)變革大趨勢的應(yīng)然。也就是說，在網(wǎng)絡(luò)信息時代，應(yīng)該“以一種新的方式去看、聽、感受、接觸生活世界，以一種新的體驗方式去經(jīng)歷、實現(xiàn)那些新的社會形式和新的人的各種需求?！盵25]就社會治理而言，“在中國特定語境下，‘治理’往往與基層公共事務(wù)緊密相關(guān)”[8]11。因此，作為國家治理的第一線，城鄉(xiāng)基層治理體系和治理能力的提升，則具有重要的戰(zhàn)略意義和實踐意義。它不僅是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作，也是城鄉(xiāng)基層治理順應(yīng)現(xiàn)代技術(shù)變革而主動適應(yīng)的時代要求。事實上，當前我國城鄉(xiāng)基層社會發(fā)展變化的技術(shù)性、復(fù)雜性、瞬時性以及人們對社會管理和公共服務(wù)的多元化和個性化需求，客觀上要求城鄉(xiāng)基層實行智慧治理。而對于各地探索的實踐經(jīng)驗進行理論提升，則是當下政界和學界的重要任務(wù)。本文提出構(gòu)建城鄉(xiāng)基層全時空、廣域性、多要素三大智慧治理體系的基本范式，分析其構(gòu)建的現(xiàn)實制約因素并提出推進這一基本范式構(gòu)建的創(chuàng)新路徑。