生態(tài)發(fā)展背景下流域協(xié)同治理策略思考

孔慧麗 劉笑艷

（陜西省清澗縣流域治理中心，陜西 清澗 718399）

流域不單單作為集水單元和自然區(qū)域存在，還影響著人類經(jīng)濟、社會與文化的發(fā)展。以長三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域為例，皆依托流域而逐步形成。進入新時期后，黨中央日趨關(guān)注生態(tài)環(huán)境問題，將生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略制定出來。針對現(xiàn)階段流域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾形勢，要深入融合流域治理與生態(tài)文明建設(shè)工作。傳統(tǒng)流域治理只有單一的治理主體，近些年來雖然出現(xiàn)了多元化的治理主體，但各主體間缺乏足夠的協(xié)同性，阻礙到流域治理水平的提高。因此，要進一步完善流域協(xié)同治理體系，深化生態(tài)文明建設(shè)成效。

一、流域協(xié)同治理的要求

（一）治理主體協(xié)同

在黨的十九大中明確指出，要對社會治理體系進行創(chuàng)新，逐步將共建共治共享的社會治理格局打造出來。受流域系統(tǒng)性因素的影響，為改善流域治理效果，就需要對政府單一主體治理模式進行突破，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)其他多元主體共同參與進來。

（二）治理目標(biāo)協(xié)同

通常情況下，可從這些方面分析：第一，區(qū)域維度。要依據(jù)流域整體治理目標(biāo)將行政轄區(qū)界限、地方利益保護等破除掉，對各區(qū)域治理目標(biāo)進行科學(xué)確定，將上下游、左右岸等不同區(qū)域統(tǒng)籌起來，共同推進流域治理工作。第二，對象維度。流域涵蓋較多類型的水體，如江河、湖泊等。這些水體具有差異化的生態(tài)系統(tǒng)特征，在治理過程中，既要制定針對性的治理舉措，又要對各類水體的治理目標(biāo)進行統(tǒng)籌連通，促使流域治理的系統(tǒng)性得到保證。第三，要素維度。要從生態(tài)系統(tǒng)整體性角度開展流域治理工作，協(xié)同治理各類生態(tài)要素，如山、水、林、湖等[1]。

（三）治理措施協(xié)同

為促使協(xié)同治理目標(biāo)能夠順利實現(xiàn)，需將流域治理措施制定出來，保證可以對協(xié)同治理的各個方面進行有效覆蓋。例如，結(jié)合流域?qū)嶋H情況，對協(xié)同治理方案進行制定，將協(xié)同治理方面的政策法規(guī)制定出來，且對協(xié)同治理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進行發(fā)布等。

（四）治理績效協(xié)同

通過績效評估的開展，能夠?qū)f(xié)同治理的實施情況進行全面了解。但目前各地方、各部門往往分別開展績效評估工作，這樣就容易追求局部利益，導(dǎo)致流域協(xié)同治理受到影響。因此，在流域協(xié)同治理實踐中，要將績效評估機制統(tǒng)一構(gòu)建起來，對協(xié)同治理成效進行客觀評估。

二、流域協(xié)同治理面臨的挑戰(zhàn)與問題

（一）主體之間存在理念沖突

治理主體的多元化是流域協(xié)同治理的重要特征，各個治理主體具有差異化的立場與認知水平，這樣將容易有沖突出現(xiàn)于治理理念和行動中。第一，從政府內(nèi)部角度來講，流域治理涉及到的部門較多，由于沒有具體劃分權(quán)責(zé)，或相關(guān)部門具備相似的行政職能，導(dǎo)致時常出現(xiàn)推諉問題。第二，很多企業(yè)往往不能夠持久開展治理工作，對政府部門的監(jiān)測提醒較為依賴。順利通過檢查之后，一些企業(yè)將不再開展治理工作。第三，社會組織在流域協(xié)同治理中占據(jù)著重要地位，其服務(wù)性、靈活性較強，但由于社會組織的資金、人力等資源較為有限，只能夠負責(zé)范圍較小的治理任務(wù)。

（二）社會主體的參與深度不足

為保證流域治理效果，黨政部門在做好高位推動的基礎(chǔ)上，還要將企業(yè)、民眾等社會主體的參與積極性調(diào)動起來。就現(xiàn)階段而言，社會組織、公眾等主體只有十分有限的參與度。流域沿岸居民雖然普遍重視水資源保護、飲水安全等工作，但依然沿用著落后的環(huán)保理念，僅僅約束自我行為，不愿意干涉他人或企業(yè)。部分居民的參與意愿較為強烈，但不具備較高的政策認知，不能夠及時采取正確的渠道進行監(jiān)督和舉報。社會組織雖然將會一些治理活動組織起來，但活動的開展頻率較小，存在著較長的時間間隔，且往往只有較小的規(guī)模[2]。

（三）缺乏完善的聯(lián)合執(zhí)法機制

在流域協(xié)同治理中，聯(lián)合執(zhí)法是非常重要的一個環(huán)節(jié)。雖然聯(lián)合執(zhí)法不需要其他社會主體的參與，但由于缺乏完善協(xié)同機制，導(dǎo)致聯(lián)合執(zhí)法的短期性特征明顯，不具備較廣的覆蓋面，容易出現(xiàn)反彈現(xiàn)象。一些地區(qū)往往臨時組合聯(lián)合執(zhí)法的部門與人員，并沒有將長效約束管理機制建設(shè)起來，這樣聯(lián)動執(zhí)法隊伍的行動效率將會受到影響，也難以充分結(jié)合日常管理與聯(lián)合執(zhí)法活動。

三、生態(tài)發(fā)展背景下流域協(xié)同治理的強化對策

在生態(tài)文明建設(shè)背景下，對流域治理工作提出了更高的要求。為切實改善流域治理效果，需將完善的流域協(xié)同治理體系構(gòu)建起來。

（一）深化多元主體的協(xié)作共識

只有形成共識，多方主體方可以采取一致行動，進而提高治理效能。面對現(xiàn)階段不同治理主體間的理念矛盾問題，需采取措施逐步將多元主體的理念統(tǒng)一起來，促使流域協(xié)同治理的思想基礎(chǔ)得到筑牢。第一，強調(diào)共同利益。流域治理工作的復(fù)雜性較強，往往需同時運作數(shù)個治理項目。為順利推進治理任務(wù)，提高治理效能，相關(guān)部門需將傳統(tǒng)的行政管理理念摒除掉，對共同利益進行強化，為協(xié)同機制的構(gòu)建奠定良好基礎(chǔ)。在具體實踐中，要依據(jù)流域治理的整體目標(biāo)，向各個部門落實具體任務(wù)與責(zé)任，以聯(lián)控會議、推進會議等形式加強各個部門的交流與協(xié)作，促使各個部門的既定目標(biāo)能夠順利完成，將協(xié)同治理的最佳效能發(fā)揮出來。同時，要將集體學(xué)習(xí)等活動組織起來，引導(dǎo)各部門深刻認識流域治理的意義以及各項工作推進情況，鞏固共同利益。此外，為拓展企業(yè)、公眾等社會主體的參與深度，在協(xié)同治理實踐中，要將這些社會主體的責(zé)任意識、治理積極性等充分激發(fā)出來。一方面，政府部門要大力宣傳流域治理方面的政策法規(guī)，將主題活動、專題討論會議等開展起來，促使社會主體的政策認知得到提高，鼓勵社會主體對自身訴求進行積極表達，提出有價值的建議。另一方面，引導(dǎo)社會組織全面監(jiān)督流域治理項目的推進情況，豐富社會組織的建言獻策渠道與平臺，促使共同利益得到最大程度上的強化。第二，加強信息共享。治理主體之間只有充分共享信息，方可以有序開展流域治理工作。就目前來講，信息的縱向傳輸速度較快，但橫向交流機制不夠健全，難以充分共享部門間的信息。且受部門考核因素的影響，一些部門不能夠主動分享信息資源。針對這種情況，要對信息共享渠道進行拓展，依托現(xiàn)代信息技術(shù)與設(shè)備，共享數(shù)據(jù)庫構(gòu)建起來，以便及時傳輸、共享各類信息，促使信息不對稱的問題得到根本性解決。此外，要加強部門之間的信任，將約束、維護等角度的保障機制建設(shè)起來，避免破壞到部門合作關(guān)系。

（二）拓展社會主體的參與渠道

在過去很長一段時期內(nèi)，流域治理工作主要由政府部門負責(zé)實施。雖然政府部門代表著公共利益，承擔(dān)著關(guān)鍵的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，但如果只依靠政府部門的力量，將難以提高流域治理效率，無法順利實現(xiàn)治理目標(biāo)。政府部門具有較廣的職能覆蓋面，難以全面管理復(fù)雜的治理問題，且受公務(wù)人員數(shù)量有限性的影響，容易有力不從心現(xiàn)象發(fā)生。因此，政府部門要向市場、社會等及時歸還部分權(quán)利，將協(xié)同治理平臺搭建起來，促使社會主體的參與度得到提高，流域治理合力得到形成。第一，健全市場主體參與機制。企業(yè)作為重要的治理主體，需將企業(yè)的力量充分調(diào)動起來。在具體實踐中，一般有兩種參與路徑：一方面是直接參與，如企業(yè)將環(huán)保治理服務(wù)提供出來，或?qū)Νh(huán)保產(chǎn)品、污水處理技術(shù)等進行研發(fā)，政府部門從稅收、信貸等方面給予優(yōu)惠和扶持。另一方面是間接參與，如部分企業(yè)不具備治理條件，可以契約形式向?qū)I(yè)組織轉(zhuǎn)移治理任務(wù)，政府部門嚴(yán)格監(jiān)管契約的簽訂與履行過程[3]。第二，豐富社會主體參與途徑。為拓展社會主體的參與范圍與深度，要大力宣傳流域治理方面的政策知識，引導(dǎo)流域沿岸居民轉(zhuǎn)變環(huán)保理念，在對自身行為進行嚴(yán)格規(guī)范的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮監(jiān)督等職能。要大力建設(shè)政民互動機制，保障流域居民的民主權(quán)利，促使居民的獲得感得到增強。針對環(huán)保組織，政府部門要對相關(guān)的法律法規(guī)進行完善，引導(dǎo)、規(guī)范環(huán)保組織的發(fā)展，且從資金、政策等方面給予扶持。此外，要依托網(wǎng)絡(luò)平臺、新舊媒體對流域治理當(dāng)中涌現(xiàn)的先進個人、組織等進行廣泛宣傳，促使其他主體的參與意愿得到激發(fā)，將良好的協(xié)同治理氛圍營造出來。

（三）加強流域治理的聯(lián)合執(zhí)法

通過聯(lián)合執(zhí)法活動的開展，既可以檢驗協(xié)同指揮機制，又能夠動態(tài)調(diào)整和完善協(xié)同治理策略。面對現(xiàn)階段聯(lián)合執(zhí)法機制運行中暴露的不足，需逐步將執(zhí)法系統(tǒng)完善構(gòu)建起來，增強執(zhí)法手段的協(xié)同性。第一，建設(shè)聯(lián)合執(zhí)法系統(tǒng)。目前，在聯(lián)合執(zhí)法過程中由于沒有明確部門間的權(quán)責(zé)界限，導(dǎo)致有執(zhí)法空當(dāng)、監(jiān)管盲區(qū)等問題出現(xiàn)。因此，要對各個部門的關(guān)系進行梳理，對各部門的職責(zé)任務(wù)、工作重點等進行明確，通過科學(xué)劃分權(quán)責(zé)，保證聯(lián)合執(zhí)法任務(wù)得到深入實施。為促使部門間的聯(lián)動性得到增強，要將公務(wù)合作制度構(gòu)建起來。同時，為統(tǒng)一執(zhí)法步調(diào)，要在組建治理委員會的基礎(chǔ)上，對聯(lián)合執(zhí)法預(yù)案進行建立，總體性規(guī)劃聯(lián)合執(zhí)法的目標(biāo)、活動原則、治理方式等。且對聯(lián)合執(zhí)法隊伍崗進行編制，引入環(huán)保組織代表、居民代表等社會主體。此外，要嚴(yán)格考核、評價聯(lián)合執(zhí)法活動的實施成效，及時公開聯(lián)合執(zhí)法結(jié)果。第二，構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。為全面優(yōu)化執(zhí)法過程，需積極構(gòu)建與實施執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。目前，國家開始下移治理重心，在流域治理實踐中，要對基層責(zé)任進行強化，且通過共享信息促使監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)化得到實現(xiàn)。一方面，要在運用傳統(tǒng)執(zhí)法手段的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)代數(shù)字化方式應(yīng)用過來，有機結(jié)合線上與線下執(zhí)法環(huán)節(jié)，促使執(zhí)法辦案效率、智能化水平等得到提高。在具體實踐中，要依托信息技術(shù)互聯(lián)互通各個部門，對網(wǎng)絡(luò)綜合執(zhí)法體系進行建設(shè)。另一方面，要將問題導(dǎo)向作用發(fā)揮出來，深入分析流域?qū)嶋H問題與治理現(xiàn)狀，對組織體系、管理方法等進行動態(tài)調(diào)整?？蓪?quán)責(zé)清單制度構(gòu)建起來，一旦有重大問題出現(xiàn)，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任。此外，要對專業(yè)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法間的關(guān)系進行正確處理，在結(jié)合二者的基礎(chǔ)上，避免出現(xiàn)職責(zé)重疊等不良問題。

四、結(jié)語

綜上所述，在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，流域環(huán)境問題日趨嚴(yán)峻，需通過流域治理工作的深入實施，有效解決流域環(huán)境問題。傳統(tǒng)流域治理主體較為單一，社會主體的參與范圍、深度等嚴(yán)重不足，導(dǎo)致流域治理效率得不到提高，影響到流域治理目標(biāo)的順利實現(xiàn)。因此，在生態(tài)文明建設(shè)背景下，要以國家治理現(xiàn)代化為契機，同步推進流域協(xié)同治理建設(shè)工作，引入企業(yè)、民眾等多方主體，加強各主體間的聯(lián)動與協(xié)作，促使流域協(xié)同治理水平得到持續(xù)提高。