城市“三變”改革促進城市更新的路徑研究

李靖 張曉萌 黃小靜

（貴州師范大學經(jīng)濟與管理學院，貴州 貴陽 550001）

2019 年,中央經(jīng)濟工作會議提出，要加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。2020 年，黨的十九屆五中全會明確提出實施城市更新行動。城市“三變”改革將農(nóng)村“三變”改革經(jīng)驗應用于城市，可以進一步提升城市經(jīng)濟活動，促進城市更新。我國一些城市在“三變”改革的基礎上，不斷促進城市更新，并且圍繞公平共享抓落實，不斷增進人民群眾的獲得感和幸福感。鑒于此，我們認為很有必要對城市“三變”改革促進城市更新的路徑開展研究與探索。

城市“三變”改革是通過推動“資源變資產(chǎn)”“資金變股金”“市民變股東”，讓政府、企業(yè)（或開發(fā)商）和市民本著“平等自愿、利益共享、風險共擔”的原則，通過參股經(jīng)營、控股經(jīng)營、獨立經(jīng)營等合作方式參與城市發(fā)展建設活動。城市“三變”改革，通過產(chǎn)業(yè)平臺（或城市建設平臺）和股權紐帶，最大限度把城市資源整合起來、資金集聚起來、市民組織起來。城市“三變”改革在激活城市發(fā)展新動能、城市更新等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。城市“三變”改革是加快打造公平共創(chuàng)創(chuàng)新型中心城市的重要舉措，是推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑探索。

隨著城市的發(fā)展，一些區(qū)域城市規(guī)劃變得不合理，許多城市原有的城市結構、經(jīng)濟模式、交通方式、房屋功能、外觀也不符合城市現(xiàn)代化發(fā)展，還有公認的事實：新增土地稀缺，因此，需要對城市發(fā)展空間格局重新定義和重新塑造。城市更新的模式分為三大類，即拆除重建類、有機更新類、綜合整治類。拆除重建類，對原有的規(guī)劃進行拆除，拆除原有的大量建筑物，根據(jù)新的規(guī)劃重新建設，比如，舊工業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村拆除重建。有機更新類，在建筑格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕等方式，對原有規(guī)劃進行新的更新，比如，產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級改造更新、產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造更新、文創(chuàng)園區(qū)改造更新等。綜合整治類，整治改善基本民生，美化環(huán)境，修復生態(tài)，活化閑置資源，完善基礎設施等，比如，沿街立面更新、環(huán)境凈化美化、公共服務基礎設施完善、微改造等。當前，開展城市更新工作，非常有必要。

城市“三變”改革以股權為內(nèi)涵，以變?yōu)殛P鍵，以項目為重點，以共同富裕為目標。隨著城市“三變”改革的推進，例如，貴陽市南明區(qū)城市“三變”融入棚戶區(qū)改造、貴陽市人民大道建設、興關社區(qū)碧桂園?星作共享停車場項目，這些改革項目都取得了一定的成就，釋放了更多資源，探索了一些新的融資方式等，對促進城市更新有很大的推動作用。一般來說，城市“三變”改革促進城市更新路徑如下：

一、加快推進“資源變資產(chǎn)”，促進城市更新

城市“三變”改革把政府依法依規(guī)配置的自然資源、經(jīng)濟資源、社會事業(yè)資源和政策資源等公共資源的使用權，通過社區(qū)經(jīng)濟組織、市民合作經(jīng)濟組織以股權的方式投入享有合法收益?！百Y源變資產(chǎn)”使得土地的出讓更加規(guī)范，在不改變產(chǎn)權的前提下，政府可以合法合規(guī)處置各種公共資源，這使規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營成為可能，實現(xiàn)資源價值的開發(fā)利用。例如，貴陽市南明區(qū)興關社區(qū)碧桂園·星作共享停車場項目，以碧桂園集團提供的8000 平方米停車場為載體，成立貴陽市南明區(qū)興關領峰共享經(jīng)濟發(fā)展有限公司（合伙企業(yè)），采取由社區(qū)所有居委會作為合伙企業(yè)的顯名普通合伙人，代持轄區(qū)內(nèi)低保人員的合伙份額，代表他們與貴陽市南明區(qū)領峰共享經(jīng)濟發(fā)展有限公司、區(qū)平臺公司共同管理經(jīng)營碧桂園·星作共享停車場項目。同時，按照城市低保人員所擁有的資源實際情況，普通合伙人采取以勞務作價出資，并采取認繳制，以此實現(xiàn)他們“資源變資產(chǎn)”的目的和增加其資產(chǎn)性收益的渠道。項目建成后，帶動轄區(qū)1702名人員增收致富。政府把一些城市資源入股，用于提高城市基礎設施的建設，這使得在城市更新中能夠統(tǒng)籌考慮居民的真正需求，地上地下軟硬件統(tǒng)一改造。優(yōu)化了城市的規(guī)劃布局，優(yōu)化了生活環(huán)境，促進城市高質(zhì)量發(fā)展，破解城市更新資源的困境。南明區(qū)人民大道建設項目中，成立了貴陽南明投資(集團)有限責任公司，進一步發(fā)揮政府平臺公司在參與城市“三變”改革、推動棚戶區(qū)改造投融資中的積極作用。為加快推進“資源變資產(chǎn)”，促進城市更新，我們建議：

（一）堅持市場化運作，強化政府引導

城市“三變”改革與城市更新要堅持社會力量強力推動、政府部門引導。市場是一只看不見的手，充分利用市場自身的力量，通過市場化運作提高社會資本參與城市“三變”改革與城市更新的積極性。如果在城市“三變”改革與城市更新中遇到僅靠市場力量無法完成的項目，政府部門要根據(jù)實際情況促進項目的完成。

（二）明確各類要素所有權的歸屬

完善產(chǎn)權歸屬制度，強化政府的主導作用，對資源進行確權，以保證在城市更新中可以充分利用資源，減少由產(chǎn)權不清晰而造成的問題。在保證資源要素的產(chǎn)權歸屬性質(zhì)不變、國有資產(chǎn)保值增值，集體經(jīng)濟不受侵害，人民利益不受損害的前提下，加大政府統(tǒng)籌力度，建立城市更新、土地整備等二次開發(fā)模式，完善基礎設施、配套公共服務，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級。

（三）健全土地資源利用方式

合理引導各地區(qū)針對本地區(qū)的真實情況，進行因地制宜的土地性質(zhì)轉換，把住宅用地、工業(yè)建設用地、商業(yè)建設用地等按照相關規(guī)定進行相互置換，變成不同的資產(chǎn)。不斷增加城市“三變”改革促進城市更新工作的資本。完善有償制度，減少資源變資產(chǎn)過程中的阻力，推動和實現(xiàn)制度變遷，降低制度變遷的成本，彌補制度變遷供給不足。

二、加快“資金變股金”，促進城市更新

在城市“三變”改革中，在不改變資金使用性質(zhì)和用途的前提下，將財政投入到城市建設和發(fā)展類的資金，依法、依規(guī)量化入股到相關城市“三變”改革項目中。建立資金整合機制，聚攏分散資金投資到城市更新的項目中。例如，貴陽市人民大道城區(qū)公共設施完善、棚戶區(qū)改造布局聯(lián)合起來，對設計方案、地塊、開發(fā)模式進行深化。項目將采用“三變”新模式，利用改革杠桿之力，創(chuàng)新融資方式，積極引進社會資本，整體謀劃市場化運營，建立最終形成穩(wěn)定的“借用還”一體化運作模式，將行政機關、事業(yè)單位、融資平臺以政府名義為城市基礎設施和社會公益事業(yè)項目建設進行融資而形成的債務，全部納入政府性債務“借、用、還”一體化管理范疇。由專門機構決定市本級債務的舉措、使用及償還，統(tǒng)一調(diào)配資源，統(tǒng)一調(diào)度資金。認真落實政府性債務管理的各項政策，切實做到科學有效防控政府性債務風險。人民大道建成后，將采取在裙樓上進行無土栽培，沿路點綴充分展現(xiàn)貴州文化傳承和生態(tài)文明的獨特文化符號。周邊建筑風貌風格結合獨特的地形結構、山水脈絡體現(xiàn)文化性、生態(tài)型、高端化，留出兩百米高的通風通道，亮出與黔靈山脈等高的天際線。把下沉廣場建在地下商業(yè)區(qū)，把小廣場、小公園建在居民區(qū)，形成一個個生態(tài)鄰里街區(qū)空間[4]。引用了共商共建共享的思想，“資金變股金”同樣適用城市更新。為加快“資金變股金”，促進城市更新，我們建議：

（一）創(chuàng)新社會融資運作模式

鼓勵金融機構加大對城市“三變”改革促進城市更新項目的支持力度。培育經(jīng)營主體,搭建資金入股平臺。樹立風險意識，提高風險防控能力，引進風險補償機制，對在城市“三變”改革促進城市更新過程中符合規(guī)定的項目造成損失的給予一定風險補償。市民在選擇經(jīng)營主體以及與經(jīng)營主體簽訂合作協(xié)議時要切實加強風險預判，全面考慮經(jīng)營主體的營運能力，明確入股資金的退出渠道和方式，共同營造互利共贏的良好局面。

（二）創(chuàng)建資金入股平臺

經(jīng)營主體是實施財政資金變股金的橋梁和紐帶，突出城市投融資公司在城市更新中的引領作用，發(fā)揮在產(chǎn)業(yè)投入、融資貸款、招商引資、項目建設等方面的優(yōu)勢，吸引社區(qū)合作社、市民特別是城市低收入群體參與股份合作。發(fā)揮政府平臺企業(yè)的作用，承擔起政府投資項目融資功能。圍繞城市“三變”改革促進城市更新，規(guī)劃包裝一批發(fā)展前景好、市場競爭優(yōu)勢明顯的城市更新項目，為資金搭建一個可入股、有收益、零風險的平臺和載體。促進經(jīng)營主體與市場有機對接，提高經(jīng)營主體參與城市“三變”改革促進城市更新的活力和抵御市場風險的能力。

（三）出臺優(yōu)惠政策，吸引社會資金

吸引更多資金，參與到城市“三變”改革促進城市更新的項目中。規(guī)范規(guī)劃程序，設置激勵機制，加快城市“三變”改革促進城市更新項目的落地。落實好棚戶區(qū)改造安置住房稅收優(yōu)惠政策，適當減免電力、通訊、市政等入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營性收費，鼓勵市民通過城市“三變”改革，把自己擁有的資金投入到城市更新項目中。

三、引導“市民變股東”，促進城市更新

市民將資源、資金等以股份的方式入股到社區(qū)經(jīng)濟組織，再由社區(qū)經(jīng)濟組織把歸集到的資源和資金入股到項目公司，待共享項目產(chǎn)生收益后，收益是由項目公司分配到社區(qū)經(jīng)濟組織，再由社區(qū)經(jīng)濟組織分配到市民手中。城市低收入群體通過政府優(yōu)先配置資源和資金享有股份權利，提高資產(chǎn)性收益。城市“三變”改革促進城市更新，促進社會治理更加有效、更加文明。貴陽市南明區(qū)進行棚戶區(qū)危房改造，以城市“三變”改革作為破解征拆難題的重要手段，嘗試將群眾被征拆資產(chǎn)量化后入股[5]。這樣的話，“市民”變成了“股東”，推動資產(chǎn)增值，讓低收入者致富，有資產(chǎn)性收入，生活質(zhì)量得以提高，也增加了市民對城市更新的期望。例如，貴陽市南明區(qū)危房改造激活了南明區(qū)的存量資產(chǎn)、自然資源、人力資本，有利于政府更好的規(guī)劃、指導城市更新。我們建議：

（一）建立健全權益保障機制

切實維護好市民權益，守住收益分配保底，健全糾紛調(diào)處機制。在廣泛征求市民意見后，合理合法的推出股權的評估方式、收益分配方式，界定好入股市民的權利和義務，健全退股機制，不強制不壓迫，市民可自由選擇退股或繼續(xù)持有。共享收益，參與到建設中，將共享機制納入房屋征收工作，統(tǒng)籌推動。在城市“三變”改革中，形成共享停車場、綜合服務型超市等資產(chǎn)由政府特定的公司依法經(jīng)營，其中，一部分收益用于不斷完善改革，一部分用于保障低收入群體生活。加快完善基礎設施，提高城市功能，推進城市更新。

（二）促進資本入股

在城市“三變”改革中，引導新的產(chǎn)業(yè)進入，完善產(chǎn)業(yè)鏈，增加工作崗位，提供市民就業(yè)機會，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，拓展市民收入渠道，有利于增加人均收入，提高生活品質(zhì)。健全股權保底分紅、勞務分紅、收益分紅、二次分配等機制，確保市民的收益。拓寬資本入股界限，可以按照市民所擁有的資源實際情況，普通合伙人采取以勞務作價出資，并采取認繳制等方式，促進市民參與。

（三）強化宣傳教育

組織開展城市“三變”改革促進城市更新宣傳培訓工作，尤其是要通過成功案例，讓廣大干部群眾充分認識城市“三變”改革促進城市更新的重要意義。了解城市“三變”改革促進城市更新的主要內(nèi)容、工作流程和配套政策，加大對項目改造宣傳力度，設置市民意見箱，收集市民意見，并及時做出調(diào)整。積極爭取干部群眾對城市“三變”改革促進城市更新的理解支持、真心擁護和廣泛參與，共同見證家園建設、城市發(fā)展，形成合力推進城市更新的良好氛圍。