轎子山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)問題對策研究

趙昌佑,李 錐,邵登才,張文偉,楊雙娜

(1.云南轎子山國家級自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局,云南 昆明 651515; 2.西南林業(yè)大學(xué) 地理與生態(tài)旅游學(xué)院,云南 昆明 650224)

1 轎子山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游由來與現(xiàn)狀

自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)始于20世紀(jì)80年代初期，由國家、省政府層面提出實(shí)施，其主要職能是服務(wù)于生態(tài)旅游，隨著生態(tài)旅游的發(fā)展，依托自然保護(hù)區(qū)開展的生態(tài)旅游日益受到旅游者的喜愛，至20世紀(jì)90年代達(dá)到高峰期。在政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)等多種因素的影響下較大部分自然保護(hù)區(qū)開展了生態(tài)旅游。1995年云南西雙版納召開“中國首屆生態(tài)旅游研討會(huì)”是我國生態(tài)旅游的起點(diǎn)，同時(shí)標(biāo)志著我國對生態(tài)旅游關(guān)注的開始[1]。轎子山自然保護(hù)區(qū)為響應(yīng)國家的政策和順應(yīng)時(shí)代的潮流于1995年發(fā)展為省級自然保護(hù)區(qū)，2011年晉升為國家級自然保護(hù)區(qū)，2013年成立轎子山國家級自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局。

20世紀(jì)90年代初期，祿勸縣人民政府為打造轎子山景區(qū)并提高轎子山知名度，指派祿勸縣旅游局以政府名義開發(fā)建設(shè)轎子山，建設(shè)項(xiàng)目包括景區(qū)道路、石塊棧道及相關(guān)附屬設(shè)施，建設(shè)完成初步具備對游客開放條件。2002年10月，云南省旅游總公司與祿勸縣政府簽訂《合作開發(fā)轎子雪山旅游區(qū)合同書》；2003年12月成立昆明轎子山旅游開發(fā)有限公司；2011年倘甸轎子山兩區(qū)管委會(huì)成立，祿勸縣政府將轎子山自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)及《合作開發(fā)轎子雪山旅游區(qū)合同書》一并移交給倘甸和轎子山兩區(qū)管委會(huì)管理。2012年，昆明—轎子山旅游專線正式通車，當(dāng)時(shí)景區(qū)設(shè)施除索道外，其他旅游設(shè)施已基本建設(shè)完畢；2017年華僑城控股世博集團(tuán)，轎子山旅游開發(fā)企業(yè)也最終成為華僑城旗下的一個(gè)旅游企業(yè)。

2 轎子山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游利益主體組成

自然保護(hù)區(qū)保護(hù)生物多樣性、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展生態(tài)文明的主要職能是由我國自然保護(hù)區(qū)的性質(zhì)和功能決定的。因此，在自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)過程中需保護(hù)自然保護(hù)區(qū)的自然資源和環(huán)境，做到在不破壞自然保護(hù)區(qū)資源和環(huán)境的前提下進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)。自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)不僅僅是為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)生物多樣性的職能，也是為了開展生態(tài)旅游帶動(dòng)自然保護(hù)區(qū)以及周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加國家財(cái)政支持，這顯示了轎子山自然保護(hù)區(qū)明顯的非營利性特征。轎子山自然保護(hù)區(qū)地處東川祿勸等邊遠(yuǎn)、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卣途用駥ΡＷo(hù)區(qū)資源(礦產(chǎn)、藥材、放牧、林草、畜牧等)依賴性很大，自然保護(hù)區(qū)的建立在短時(shí)期內(nèi)限制了地方政府和居民對資源的開發(fā)利用，從而影響地方財(cái)政收入及社區(qū)居民的生產(chǎn)生活，使轎子山自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出。因此，保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)必須遵從以保護(hù)區(qū)和周邊社區(qū)共同受益為原則。緩解保護(hù)區(qū)和周邊社區(qū)矛盾讓兩者共同受益的有效途徑是自然保護(hù)區(qū)和周邊社區(qū)共同簽署合理利用方式、利益分配形式協(xié)議。根據(jù)羅爾斯差異原則將轎子山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游看作一個(gè)合作體系[2]，體系中的每個(gè)群體對自然資源都享有平等權(quán)利，根據(jù)轎子山生態(tài)旅游實(shí)際情況，將轎子山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)利益主體分為以下幾部分。

2.1 國家利益

轎子山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益用于保護(hù)區(qū)管理投資，對減輕國家對保護(hù)區(qū)的投入有重大作用和意義，除此之外，生態(tài)旅游經(jīng)營活動(dòng)還按規(guī)定向國家上繳稅收。轎子山自然保護(hù)區(qū)2018年入園人數(shù)32.89萬人，收入2033萬元，上繳稅款110萬元。

2.2 保護(hù)區(qū)管理部門

轎子山保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)從某種程度上講是為了解決自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)不足的困境，保護(hù)區(qū)管理部門負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)事宜，保障保護(hù)區(qū)管理部門的經(jīng)濟(jì)利益是基礎(chǔ)。轎子山自然保護(hù)區(qū)的創(chuàng)收經(jīng)費(fèi)用于保護(hù)區(qū)設(shè)備購置、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、科研教育及職工生活改善等，才能使保護(hù)區(qū)的工作得到加強(qiáng)。因此，無論生態(tài)旅游是保護(hù)區(qū)自己經(jīng)營還是委托其他單位承包經(jīng)營，自然保護(hù)區(qū)管理部門的經(jīng)濟(jì)利益都應(yīng)該得到保證。

2.3 生態(tài)旅游組織者

轎子山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)的組織者是華僑城旗下的昆明轎子山旅游開發(fā)有限公司，負(fù)責(zé)對轎子山生態(tài)旅游開發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)和開發(fā)。企業(yè)的效益是生存的根本，因此，轎子山生態(tài)旅游的投資的組織者利益應(yīng)該得到保證。

2.4 地方政府

地方政府在交通、電力、通信、公共設(shè)施等方面為轎子山自然保護(hù)區(qū)的資源開發(fā)活動(dòng)提供較多資源，在轎子山生態(tài)旅游開發(fā)活動(dòng)的利益分配中，應(yīng)考慮地方政府的利益，通過地方稅收等形式讓地方政府享有轎子山開發(fā)生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)利益。

2.5 社區(qū)居民

轎子山自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬由國有和集體兩部分組成，雖然景區(qū)開發(fā)大部分是國有土地，但景區(qū)進(jìn)場道路、停車場及配套設(shè)施部分為集體土地，土地所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)為集體所有。加之建立轎子山自然保護(hù)區(qū)，當(dāng)?shù)刭Y源開發(fā)受到限制，社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受到一定程度的影響，所以保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)有義務(wù)幫助社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)社區(qū)居民致富，在生態(tài)旅游開發(fā)收益中應(yīng)適當(dāng)考慮社區(qū)居民利益。發(fā)展生態(tài)旅游的同時(shí)保障轎子山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)居民和保護(hù)區(qū)周邊的生活是自然保護(hù)區(qū)的工作重心，讓居民從生態(tài)旅游開發(fā)中獲益，是保證強(qiáng)弱雙方平衡的最佳抉擇。

3 轎子山生態(tài)旅游發(fā)展面臨的問題

3.1 自然資源權(quán)屬不清

轎子山國家級自然保護(hù)區(qū)屬于森林生態(tài)系統(tǒng)類型的自然保護(hù)區(qū)，總面積為16456.0 hm2，國有林地面積和集體林地面積分別是5390.3 hm2、11065.7 hm2[3]。轎子山自然保護(hù)區(qū)的所有權(quán)屬“產(chǎn)權(quán)不明晰”，主要是因?yàn)檗I子山涉及東川區(qū)、祿勸縣兩個(gè)縣區(qū)，兩個(gè)縣區(qū)國有林權(quán)證在兩個(gè)縣區(qū)政府手中沒有真正委托或者移交到保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理，集體林地委托管理只是在申報(bào)自然保護(hù)區(qū)時(shí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村委會(huì)簽署了委托管理協(xié)議。其次是自然保護(hù)區(qū)范圍劃定時(shí)技術(shù)手段的原因，部分邊界劃定模糊，部分農(nóng)田和村莊被劃在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)。在設(shè)立自然保護(hù)區(qū)之前，眾多利益主體尚未意識到自然保護(hù)區(qū)潛在的巨大收益，因而忽略了轎子山自然保護(hù)區(qū)自然資源權(quán)屬劃分的諸多問題。同時(shí)，因土地權(quán)屬不清晰、邊界模糊不定等狀況直接導(dǎo)致“責(zé)、權(quán)、利”不明確，糾紛與矛盾的不斷涌現(xiàn)。

近年來隨著生態(tài)旅游、野生藥材、養(yǎng)殖業(yè)等產(chǎn)業(yè)的興起，保護(hù)區(qū)帶來的效益矛盾日益凸顯。雖然劃入保護(hù)區(qū)的集體公益林每年都會(huì)得到國家、省市補(bǔ)償。但對于依靠自然保護(hù)區(qū)自然資源生活的山區(qū)村民而言，設(shè)立自然保護(hù)區(qū)給他們帶來的經(jīng)濟(jì)收益微乎其微，因設(shè)立自然保護(hù)區(qū)不能對土地資源和自然資源進(jìn)行充分利用，降低了他們的經(jīng)濟(jì)收入，對他們的生活保障造成了一定的影響，給他們的生產(chǎn)生活帶來一定的限制。

3.2 利益沖突明顯

自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管部門職能缺位、越位等造成轎子山自然保護(hù)區(qū)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)混雜。經(jīng)濟(jì)收益、國有資源價(jià)值漏損引發(fā)轎子山國家級自然保護(hù)區(qū)與地方政府和投資方在利益分配、職能劃分、角色扮演等方面產(chǎn)生利益沖突。轎子山生態(tài)旅游發(fā)展之初是開發(fā)企業(yè)直接從地方政府手中獲得經(jīng)營權(quán)，至今已經(jīng)營18年，經(jīng)營權(quán)的歷史遺留，是自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)對轎子山保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游無直接管理權(quán)的根本原因。轎子山保護(hù)區(qū)管理部門2013年成立以來，對《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》[4]《昆明市轎子山國家級自然保護(hù)區(qū)條例》[5]等相關(guān)規(guī)定關(guān)于生態(tài)旅游主導(dǎo)的一直沒有明確理順，開發(fā)企業(yè)對保護(hù)區(qū)開發(fā)區(qū)域進(jìn)行管理和經(jīng)營，地方政府在保護(hù)區(qū)開發(fā)管理中收獲利益難以放棄對轎子山國家級自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)營管理權(quán)。政府、企業(yè)、自然保護(hù)區(qū)管理部門利益角度不同，經(jīng)營管理混亂造成了轎子山國家級自然保護(hù)區(qū)資源浪費(fèi)、利益受損。

地方政府部門因?yàn)楣芾頇?quán)與經(jīng)營權(quán)混雜成為轎子山自然保護(hù)區(qū)開發(fā)生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)利益主體。在地方政府部門對轎子山國家級自然保護(hù)區(qū)不僅行使行政管理權(quán)還從事贏利分配，對轎子山國家級自然保護(hù)區(qū)的資源既管理又監(jiān)護(hù)，在經(jīng)濟(jì)利益的沖突下，降低了對轎子山國家級自然保護(hù)區(qū)管理的主體責(zé)任。

經(jīng)營企業(yè)擁有轎子山國家級自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)權(quán)利，重視市場運(yùn)營忽略了自然保護(hù)區(qū)的“公共產(chǎn)品性質(zhì)”[6]，大部分的土地經(jīng)營權(quán)被租售，在短時(shí)間內(nèi)政府無法收回經(jīng)營權(quán)，使轎子山自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)權(quán)逐漸虛置和弱化，國家集體利益被流散，影響轎子山自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。旅游企業(yè)對轎子山自然保護(hù)區(qū)既“管理”又“經(jīng)營”，旅游收入基本納入企業(yè)囊中，國有資源價(jià)值受到一定程度的損害。

3.3 專業(yè)技術(shù)人才缺乏

生態(tài)旅游專業(yè)技術(shù)人才短缺因素制約了轎子山自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和生態(tài)旅游發(fā)展。受交通、地理?xiàng)l件的限制，轎子山保護(hù)區(qū)生態(tài)學(xué)、林學(xué)、生態(tài)旅游等相關(guān)專業(yè)管理人材嚴(yán)重短缺。轎子山自然保護(hù)區(qū)管理部門現(xiàn)有工作人員35人，本科以上學(xué)歷占74%，林業(yè)、生態(tài)旅游相關(guān)專業(yè)人員28%，專業(yè)技術(shù)人員17人。雖然現(xiàn)有的工作人員也接受自然保護(hù)區(qū)相關(guān)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，但對自然保護(hù)區(qū)的科研監(jiān)測、生態(tài)旅游等業(yè)務(wù)水平還有待提高，自然保護(hù)區(qū)專業(yè)技術(shù)人員出現(xiàn)短缺[7]。

轎子山自然保護(hù)區(qū)人力資源問題存在的主要原因?yàn)椋孩俎I子山自然保護(hù)區(qū)成立時(shí)間晚，知名度欠缺，人力資源在短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)學(xué)歷、專業(yè)最佳配置；②交通和地理?xiàng)l件欠缺、待遇相對較低，職業(yè)價(jià)值難以充分他體現(xiàn)；③保護(hù)區(qū)大量工作需要在野外進(jìn)行，工作條件艱苦；④經(jīng)營單位人員的組成偏重開發(fā)型，保護(hù)型人員的構(gòu)成缺乏重視，日常工作開展難度大，現(xiàn)有的人員難以適應(yīng)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)的發(fā)展。

3.4 錯(cuò)過生態(tài)旅游發(fā)展的黃金期

轎子山保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游的發(fā)展始于20世紀(jì)90年代，但由于交通及地理?xiàng)l件的限制和頻繁更換投資建設(shè)主體的原因，轎子山生態(tài)旅游開發(fā)起步低。近年來，隨著中央、省市環(huán)保督察的實(shí)施，保護(hù)區(qū)很多生態(tài)旅游建設(shè)項(xiàng)目無法獲得審批，轎子山生態(tài)旅游基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，無法滿足群眾戶外休閑娛樂的需要，除了冬春兩季賞雪、賞花外，夏秋兩季為轎子山旅游淡季。

4 轎子山生態(tài)旅游發(fā)展建議

4.1 建立保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境評價(jià)機(jī)制

科學(xué)建立轎子山保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境評價(jià)指標(biāo)及內(nèi)容，以生態(tài)環(huán)境、生物多樣性保護(hù)為目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向，將轎子山保護(hù)區(qū)景觀資源、生物多樣性資源消耗作為評價(jià)指標(biāo)基礎(chǔ)體系；將項(xiàng)目建設(shè)損害、生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等指標(biāo)納入指標(biāo)評價(jià)內(nèi)容，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、管理指標(biāo)、生態(tài)指標(biāo)互相融合建立完善的轎子山自然保護(hù)區(qū)評價(jià)體系[8]。

根據(jù)主體生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略與定位，建立分類分級生態(tài)環(huán)境評價(jià)考核體系，合理確定指標(biāo)權(quán)重，科學(xué)設(shè)定功能區(qū)定位，嚴(yán)守生態(tài)紅線，維護(hù)國家生態(tài)安全[9]。

4.2 轉(zhuǎn)變政府職能明確相關(guān)管理部門職能職責(zé)，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及分配制度

明確三方責(zé)任，將政府參與保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游收益分成轉(zhuǎn)換為監(jiān)督與指導(dǎo)，制定合理的分配制度，依托自然保護(hù)區(qū)自然景觀開發(fā)生態(tài)旅游，其收益要按比例劃歸自然保護(hù)區(qū)管理部門，專項(xiàng)用于保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理和社區(qū)發(fā)展[10]。并針對保護(hù)區(qū)林地面積有國有林地、集體林地兩部分組成實(shí)際情況，積極探索集體林地政府分期贖買手段，逐步解決周邊社區(qū)集體林地劃歸保護(hù)區(qū)帶來的矛盾；參照云龍水庫建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增加社區(qū)扶持力度，由市級研究出臺(tái)保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償辦法，減少保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)與周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的矛盾。

4.3 引入執(zhí)行ISO9001國際質(zhì)量體系認(rèn)證

樹立綠色品牌和綠色企業(yè)形象，爭取通過ISO14000國際標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證。深入實(shí)施預(yù)防為主，理念，通過采取過程控制，無污染和只造成輕微污染的開發(fā)旅游資源的方式，杜絕生態(tài)旅游資源的開發(fā)利用對環(huán)境所造成的破壞，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)力度，引導(dǎo)開發(fā)形式多樣的旅游產(chǎn)品，增加生態(tài)旅游開發(fā)的附加值[11]。

4.4 增加資金收入，提高居民環(huán)保意識

提高自然保護(hù)區(qū)資金收入，提升自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)運(yùn)行和維護(hù)提供資金保障；解決自然生態(tài)保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾，為當(dāng)?shù)睾椭苓吷鐓^(qū)居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，使他們成為自然保護(hù)事業(yè)的擁護(hù)者、支持者和參與者；提高人們自然生態(tài)保護(hù)意識，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益協(xié)調(diào)發(fā)展。充分發(fā)揮自然保護(hù)區(qū)科學(xué)考察、環(huán)境教育、科普宣傳等功能；轉(zhuǎn)變公眾度假方式[12]。