蘭州市七里河區(qū)城市基層治理的問題及對策研究

王 皎

（中共甘肅省委黨校/甘肅行政學(xué)院 甘肅蘭州 730000）

蘭州市七里河區(qū)城市基層治理的背景

在我國經(jīng)濟社會快速轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷史背景下，社區(qū)作為社會治理體系的基本單元，越來越多地承載了社會建設(shè)、社會治理以及公共服務(wù)在微觀層面的兜底功能和壓艙石的作用。實現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既是在新時代實現(xiàn)社會治理重心下移和服務(wù)下沉的必然要求，也是完善國家治理體系，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要保證。

蘭州市七里河區(qū)作為蘭州市近郊四主城區(qū)之一，區(qū)域面積397平方公里，常住人口65萬，轄1鄉(xiāng)5鎮(zhèn)9街道，其中建成區(qū)約35平方公里，絕大部分區(qū)域位于南部山區(qū)。主城區(qū)9個街道辦事處、65個城市社區(qū)機構(gòu)健全完整。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，七里河區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城市功能完善、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市人口流動等都出現(xiàn)了很大變化，近年來，該區(qū)對城市基層治理做了諸多嘗試和探索，也取得了一些成效和經(jīng)驗。但同時，干部擔當作為不夠，部門之間推諉扯皮，基層社區(qū)聘用人員待遇偏低，年齡結(jié)構(gòu)老化，人員素質(zhì)能力低下且流動較大，專業(yè)化社工短缺，現(xiàn)代化、智能化治理體系尚未建立。部門之間協(xié)作配合不暢，運用整體思維、現(xiàn)代思維、全局思維治理城市理念不強等問題依然存在。

蘭州市七里河區(qū)城市基層治理存在的主要問題

第一，城市發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變不同步，基層治理缺乏有效抓手。隨著七里河區(qū)城市化速度加快，城市發(fā)展日新月異，但是政府職能轉(zhuǎn)變相對緩慢，政府職能部門錯位、缺位，條塊分割，行業(yè)壁壘導(dǎo)致城市發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變不同步。城市基層治理需要政府創(chuàng)新治理模式，采用傳統(tǒng)治理措施和手段，應(yīng)對多元化的現(xiàn)代城市發(fā)展，出現(xiàn)了極大的不適應(yīng)，在街道社區(qū)經(jīng)常存在“看得見的辦不了、能辦了的看不見”的尷尬局面，基層治理缺乏有效抓手。

第二，治理力量單一，治理體系陳舊，治理能力不強。以往城市基層治理力量單純依靠街道社區(qū)，過多依靠政府行政指令，職能部門協(xié)作配合不強，屬地化管理導(dǎo)致權(quán)責不對等，不僅力量單一，并且治理體系陳舊，完全不能適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展形勢下的新要求，導(dǎo)致城市基層治理能力不強。

第三，城市基層治理難度大，治理效果有差異。由于歷史原因和發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，城市化推進過程一些配套缺位，企業(yè)出城入園，國有企業(yè)辦社會機制的終結(jié)，大量的老舊小區(qū)，三不管樓院長期得不到有效整治；基層人員待遇偏低，隊伍不穩(wěn)定，工作疲于應(yīng)付、工作要求標準低；居民需求多元化，居民結(jié)構(gòu)多元化；社會各方力量參與度低，共治共享局面沒有完全形成；和居民生活息息相關(guān)的水、電、暖、氣公共服務(wù)部門觀念陳舊，服務(wù)意識不強等因素導(dǎo)致城市基層治理難度逐年加大，治理效果有差異。

第四，社會力量發(fā)動不充分，整體參與率不高。由于受傳統(tǒng)體制機制制約，企業(yè)辦社會，單位、行業(yè)壁壘導(dǎo)致其它力量很難參與到基層治理當中，傳統(tǒng)的慣性思維一直限制著政府部門對于社會力量的發(fā)動?；鶎又卫懋斨猩鐣α堪l(fā)動不充分，第三方社會機構(gòu)培育，政府購買服務(wù)機制不健全并受財力影響，居民的認知度不高等因素，導(dǎo)致社會力量整體參與率不高。這種慣性思維和做法，不僅將群眾力量隔離在外，不能充分發(fā)揮群眾的力量，而且嚴重增加了政府職能部門的工作量和工作壓力。

第五，城市基層治理缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性。七里河區(qū)基層治理當中將責任細化分解到基層，初衷是為了有利于各地在基層治理過程中結(jié)合自身實際靈活施策，但在實際治理過程中受資金、人力物力、體制機制制約因素較多。缺乏長遠規(guī)劃，缺乏系統(tǒng)性思維和科學(xué)合理、高效務(wù)實的頂層設(shè)計，階段性工作抓得多，缺乏可持續(xù)性治理理念和治理手段。

蘭州市七里河區(qū)城市基層治理存在問題的原因

第一，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，治理機構(gòu)賦能擴權(quán)減負機制尚未落實。由于受體制機制限制，七里河區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變相對緩慢，街道社區(qū)機構(gòu)改革剛剛啟動，基層治理機構(gòu)賦能擴權(quán)減負機制還未落實。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，職能部門和街道社區(qū)銜接機制不暢，基層治理作用發(fā)揮有差異，基層治理困難重重。

第二，過多依賴政府職能部門及街道社區(qū)，治理體系和治理能力現(xiàn)代化機制沒有建立。基層治理一直被認為是政府職能部門和街道社區(qū)的工作，現(xiàn)實工作中過分強調(diào)屬地化管理，權(quán)責不明晰、權(quán)責不對等，缺乏科學(xué)、現(xiàn)代高效的治理方法和手段，治理體系和治理能力現(xiàn)代化機制沒有建立。

第三，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)對基層治理制約因素多。七里河區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，大量的老舊小區(qū)、三不管樓院、廠礦企業(yè)生活區(qū)、城中村仍然存在，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，流動人口多，治理手段欠缺，人力物力不足等一系列的問題使得七里河區(qū)的基層治理制約因素眾多，短期內(nèi)無法徹底解決，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化任重道遠。

第四，全域化參與機制尚未形成，社會氛圍單一。由于對于社會公眾力量動員不足，經(jīng)濟發(fā)展落后，思想觀念保守，導(dǎo)致全域化，全方位參與基層治理機制尚未形成，僅僅靠政府職能部門和基層街道社區(qū)治理，不僅社會氛圍單一，增加政府職能部門和街道社區(qū)工作壓力，還導(dǎo)致社會治理效果不佳，影響公眾參與社會治理的積極性和主動性，進而影響政府的公信力。

第五，治理理念不夠先進，運用整體思維解決問題辦法不多。政府職能部門轉(zhuǎn)變緩慢，導(dǎo)致基層治理創(chuàng)新不足，治理理念老舊，采用過時的理念應(yīng)對當下社會基層治理的問題，很難實現(xiàn)基層治理良好的社會效果。政府職能部門運用整體思維解決問題辦法不多，治理工作受到很大的局限。

蘭州市七里河區(qū)城市基層治理現(xiàn)代化的對策建議

全面加強基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮政治功能

黨組織牽頭抓總、健全基層治理長效機制?；鶎狱h組織在基層治理中戰(zhàn)斗堡壘和牽頭引領(lǐng)作用，只有基層黨組織發(fā)揮牽頭作用，才能基層治理中更好的發(fā)揮政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、人才優(yōu)勢，通過黨組織牽頭抓總，進一步健全基層治理長效機制，實現(xiàn)基層治理長效化。

黨建引領(lǐng)小區(qū)治理，創(chuàng)新小區(qū)治理模式。由于傳統(tǒng)治理模式創(chuàng)新程度不夠，沒有建立小區(qū)治理理念，僅僅靠物業(yè)公司開展物業(yè)管理很難達到基層治理預(yù)期目標。通過城市基層全域黨建理論指引和實踐帶動，延伸小區(qū)治理觸角，創(chuàng)新小區(qū)治理模式。發(fā)揮小區(qū)作為最小單元在基層治理當中的作用，采取支部+網(wǎng)格+小區(qū)治理的模式，推廣應(yīng)用黨建引領(lǐng)小區(qū)治理，形成基層治理區(qū)域合力，凝心聚力辦好群眾家門口的事，充分實現(xiàn)小事不出小區(qū)，大事不出社區(qū)的治理目標。

統(tǒng)籌構(gòu)建全域化、公共化、現(xiàn)代化的城市基層治理體系

學(xué)習(xí)借鑒先進經(jīng)驗，創(chuàng)新本區(qū)治理理念。由于蘭州市的城市化進程與北京、上海等一些發(fā)達地區(qū)的城市存在一定的差距，七里河可以借鑒北京、上海及其它發(fā)達地區(qū)城市基層治理先進經(jīng)驗，結(jié)合七里河區(qū)的具體情況，創(chuàng)新七里河治理機制，為七里河基層治理過程中存在的問題尋求有效的解決路徑，有效提升七里河區(qū)基層治理的整體水平。

配套建立地方政策法規(guī)，為城市基層治理提供制度保障。任何機制要想發(fā)揮長效機制作用，必須通過法律法規(guī)和制度保障。應(yīng)當結(jié)合七里河區(qū)具體情況，通過出臺地方政策，做好本區(qū)頂層設(shè)計，研究推廣行之有效的方法和措施，為七里河區(qū)的基層治理提供制度保障。

優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，加大財政投入的有效保障

分析問題短板，解決重點區(qū)域。決定和影響七里河區(qū)基層治理效果的一定是問題較多的重點區(qū)域。要想提升七里河區(qū)的整體治理效果，必須分析七里河區(qū)基礎(chǔ)治理短板，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部、老舊小區(qū)、棚戶區(qū)等重點區(qū)域，要針對最難治理的區(qū)域，集中精力打攻堅戰(zhàn)，重點區(qū)域的問題得到有效解決，其它區(qū)域問題自然就會迎刃而解。

發(fā)動多方參與，構(gòu)建全域共治格局?；鶎訂栴}不是單一因素造成的結(jié)果，也不是單一力量可以解決的。發(fā)動社會力量共同參與基層治理是破解當前城市基層治理難題，提升城市精細化管理服務(wù)的有效途徑。通過黨建引領(lǐng)、多方參與，樹立全局觀念、社會觀念、整體觀念；通過黨群服務(wù)中心、黨群工作站等區(qū)域共治共享平臺，有效整合政府、市場、社會等各方面力量資源，形成黨組織核心引領(lǐng)、社會力量多元支撐、居民群眾共同參與的全域化、融合式基層治理新格局，實現(xiàn)城市基層治理效能最大化。

分類施策，在條件成熟的區(qū)域先試先行。基層治理是一項復(fù)雜的工程，需要投入大量的人力物力，在積極動員基層群眾和社會各界力量的同時，還要加大資金的投入。針對七里河區(qū)存在問題多樣化，應(yīng)堅持分類施策，遵循試點先行、重點突破、逐步推進、整體提升的原則，將有限的資金投入到條件成熟區(qū)域，在治理的過程中總結(jié)經(jīng)驗，形成成熟的模式后，再擴大影響面，實現(xiàn)全區(qū)基層治理整體效果提升。

充分調(diào)動市民參與基層治理的主觀能動性

培育新社會組織，鼓勵“三社聯(lián)動”參與基層治理。隨著社會發(fā)展水平的不斷提高，社會組織發(fā)展迎來新的歷史機遇，七里河區(qū)應(yīng)當抓住歷史機遇，培育當?shù)氐纳鐣M織，通過社會組織的充分發(fā)展，讓社會組織承接養(yǎng)老育幼、扶殘助困、家政服務(wù)、健康衛(wèi)生、物業(yè)托管等便民服務(wù)和基層治理事項，通過政府購買服務(wù)、委托運行、項目化運作等方式，形成街社黨組織、社會組織、專業(yè)社工聯(lián)動的“三社聯(lián)動”治理模式，提高社會治理的綜合能力，群策群力提升治理水平。

充分發(fā)揮市民基層治理的自治功能。隨著我國城市化進程和人民生活方式的轉(zhuǎn)變，小區(qū)和社區(qū)已成為當代中國基層治理中最重要的單元?；鶎狱h組織要善于引領(lǐng)廣大群眾融入基層治理，培育共商共建共治共享理念。進一步創(chuàng)新和完善城市社區(qū)的自治模式，充分發(fā)揮市民在基層治理中的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”的自治組織功能，讓群眾事、群眾議、群眾定、群眾辦。

吸收推廣“楓橋經(jīng)驗”?！皸鳂蚪?jīng)驗”作為化解基層矛盾最有效的方法，曾在全國范圍內(nèi)廣泛推廣。七里河區(qū)應(yīng)當結(jié)合自身實際，實行網(wǎng)格化管理，吸收推廣“楓橋經(jīng)驗”；實施“智慧黨建”引領(lǐng)“智慧社區(qū)”建設(shè)，再到“智慧小區(qū)”治理。通過現(xiàn)代化、智能化技術(shù)和手段將問題化解在萌芽狀態(tài)，將問題解決在小區(qū)、解決在社區(qū)、解決在基層；實現(xiàn)小事不出小區(qū)，大事不出社區(qū)，群體事件不出街道。做到矛盾不激化、問題不上交，為七里河的基層治理打下良好的群眾基礎(chǔ)。