都仲秋

( 武漢大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430072 )

當前我國正處于生態(tài)文明建設(shè)的重要時期,傳統(tǒng)環(huán)境治理模式的局限性日漸顯現(xiàn), 經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的環(huán)境問題亟需解決。 考慮到傳統(tǒng)環(huán)境治理體系存在主體單一、 手段受限等問題, 《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》 指出,現(xiàn)代環(huán)境治理體系的總基調(diào)是黨委領(lǐng)導(dǎo)、 政府主導(dǎo)、 企業(yè)主體、 社會組織和公眾共同參與, 到2025 年要形成導(dǎo)向清晰、 決策科學(xué)、 執(zhí)行有力、激勵有效、 多元參與、 良性互動的環(huán)境治理體系。 現(xiàn)代環(huán)境治理體系是國家治理體系和治理能力的重要方面, 政府、 企業(yè)、 公眾和社會組織是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化不可或缺的重要主體[1]。 因此,構(gòu)建以政府主導(dǎo)、 多方參與的環(huán)境治理新模式,形成多元化主體共同參與的環(huán)境法律治理機制,是鞏固現(xiàn)有環(huán)境治理成果和推進生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。

一、 環(huán)境多元治理主體的產(chǎn)生背景

1.社會轉(zhuǎn)型與環(huán)境治理

環(huán)境法律治理機制是為了實現(xiàn)環(huán)境法的目的, 對不同主體所采取的不同性質(zhì)的環(huán)境治理措施, 經(jīng)過環(huán)境法律確認后所形成的環(huán)境法律制度有機運行的整體[2]。

環(huán)境資源法是有關(guān)環(huán)境資源的開發(fā)、 利用、保護、 改善及其管理的各種法律規(guī)范和法律表現(xiàn)形式的總和[3]。 環(huán)境資源法律規(guī)范以國家強制力為前提, 為環(huán)境治理提供了必要手段和制度保障。 環(huán)境資源法的產(chǎn)生、 發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。 工業(yè)化進程的加速在推進社會轉(zhuǎn)型的同時,也帶來了 “類發(fā)展困境”[4]。 低水平的生產(chǎn)技術(shù)和粗放式的經(jīng)營方式導(dǎo)環(huán)境污染和嚴重的資源耗費, 工業(yè)領(lǐng)域面臨著資源短缺和不可持續(xù)的現(xiàn)實威脅; 城市化進程加快, 城市規(guī)劃和布局混亂、功能不清, 大氣污染、 水污染、 噪聲污染以及由于城市擴建引發(fā)的耕地糾紛頻繁發(fā)生, 嚴重危害城市環(huán)境質(zhì)量, 破壞生態(tài)平衡。

由于社會轉(zhuǎn)型, 環(huán)境問題更加突出, 甚至影響社會向前發(fā)展的總體進程。 如何應(yīng)對發(fā)展中的環(huán)境危機與社會糾紛, 妥善處理社會轉(zhuǎn)型 “類發(fā)展困境”, 保障社會主體的基本權(quán)利和權(quán)益訴求等, 這些問題在構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系時應(yīng)該予以充分考量。

2.政府主導(dǎo)與多元主體治理

環(huán)境治理的手段、 方式和途徑的選擇應(yīng)以社會發(fā)展需要為前提。 一方面, 生態(tài)環(huán)境和自然資源是影響社會發(fā)展的物質(zhì)前提, 社會的有效管理離不開環(huán)境治理。 另一方面, 環(huán)境治理作為國家治理體系的重要環(huán)節(jié), 其效果一定程度上體現(xiàn)了國家的治理能力。 環(huán)境治理是法律與環(huán)境關(guān)系之間的良性互動, 治理模式的選擇以社會經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ), 法律通過對環(huán)境法律關(guān)系主體的調(diào)整來引導(dǎo)社會發(fā)展。

傳統(tǒng)環(huán)境治理模式形成于計劃經(jīng)濟時期, 以國家計劃和行政命令為基礎(chǔ)的經(jīng)濟體制決定了政府在社會治理的各項事務(wù)中處于主導(dǎo)地位。 計劃經(jīng)濟時期的環(huán)境治理突出了行政機關(guān)和政府的主體地位, 通過行使國家公權(quán)力實現(xiàn)了對環(huán)境領(lǐng)域的管理, 以行政管制為環(huán)境治理的基本手段。 環(huán)境治理主體 “一元化” 的管理模式有效維護了環(huán)境管理的秩序, 促進了環(huán)境資源的合理分配和利用, 使國家利益和個人利益之間處于平衡狀態(tài), 達到了環(huán)境管理效率的最大化, 避免環(huán)境污染、 生態(tài)惡化局面的加劇和出現(xiàn)環(huán)境破壞等惡性糾紛, 維護了社會的整體穩(wěn)定。 行政機關(guān)在環(huán)境治理過程中和社會公眾處于非對等性的社會地位, 從上而下的管理模式呈現(xiàn)出政府對環(huán)境事務(wù)的單向化管理形態(tài)。

社會主義市場經(jīng)濟體制確立的同時, 環(huán)境治理領(lǐng)域也迎來了新的變革。 其中, 發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變對社會產(chǎn)生重大影響。 以可持續(xù)發(fā)展為核心的科學(xué)發(fā)展理念成為主流, 經(jīng)濟發(fā)展不再以犧牲環(huán)境為代價, 實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護兩者并行、協(xié)調(diào)發(fā)展。 生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一成為環(huán)境法治的首要目的。 環(huán)境問題專業(yè)性、 復(fù)雜性和損害性特征越發(fā)明顯, 暴露出傳統(tǒng)行政主導(dǎo)的管理模式存在短板, 影響環(huán)境治理效果和治理效率。多元化社會主體的獨立催生了現(xiàn)代環(huán)境治理模式, 將公民個人和社會組織納入環(huán)境治理體系成為必然選擇。

多元主體參與的環(huán)境治理模式改變了原本政府對環(huán)境事務(wù)的單向化管理, 主張參與治理主體的多層次和廣泛性, 運用環(huán)境經(jīng)濟手段調(diào)整企業(yè)生產(chǎn)、 排污行為, 實現(xiàn)政府調(diào)控和市場經(jīng)濟的有機結(jié)合。 多元化環(huán)境治理同時具有協(xié)商民主和協(xié)商行政的雙重價值。 通過政府與社會組織的合作、 公共部門與私人部門的合作、 行政監(jiān)管手段和市場激勵等手段的結(jié)合, 不僅為環(huán)境治理提供了新思路, 也為多元主體切實參與社會管理提供了平臺。

二、 環(huán)境多元治理格局的重構(gòu)與分析

創(chuàng)新社會管理的核心是建立現(xiàn)代化的管理體系。 “多元共治” 構(gòu)建的環(huán)境治理體系與傳統(tǒng)環(huán)境治理模式在治理主體作用、 治理目標和治理理念方面都有著明顯的區(qū)別。 因此, 厘清多元化主體的定位及其責任, 切實發(fā)揮各主體社會功能是推進環(huán)境治理體系重構(gòu)的重要條件。

1.政府主導(dǎo)

環(huán)境治理體系應(yīng)由政府主導(dǎo)構(gòu)建。 一方面,政府基于公眾委托, 承擔環(huán)境保護的職責, 通過行使公權(quán)力進行環(huán)境治理, 實現(xiàn)社會公共權(quán)益與個人利益的統(tǒng)一。 另一方面, 生態(tài)資源的公共屬性導(dǎo)致環(huán)境問題本身具有外部性特征。 市場經(jīng)濟下企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營以利潤為目標, 當私人利益與公共利益產(chǎn)生沖突, 依靠行業(yè)自律、 企業(yè)自制和技術(shù)提升無法避免 “公地悲劇”, 需要發(fā)揮政府在環(huán)境治理中的作用。 科斯定理等經(jīng)濟學(xué)理論突出了政府在治理市場失靈中的作用, 并提出了市場經(jīng)濟與政府管控結(jié)合的新路徑——環(huán)境經(jīng)濟激勵機制。

環(huán)境經(jīng)濟激勵機制兼顧行政管制的強制性和經(jīng)濟手段的靈活性, 重新界定了企業(yè)和政府之間的關(guān)系。 政府作為公權(quán)力的代表, 通過制定環(huán)境標準、 監(jiān)測環(huán)境質(zhì)量、 發(fā)放排污許可證的方式對市場行為進行規(guī)制, 同時企業(yè)在環(huán)境治理中發(fā)揮主動性, 分擔部分環(huán)境治理的責任, 推進環(huán)境治理的高效化。

政府改變了 “全能型” 政府的角色, 從政策的制定者改變?yōu)檎咧贫ǖ拇呋吆驼{(diào)制者[5]。 通過簡放政權(quán)賦予企業(yè)、 公民和社會組織環(huán)境治理的自主性, 構(gòu)建多元主體共同協(xié)商的環(huán)境治理體系; 政府和各個部門要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念, 自覺履行環(huán)境保護職責, 秉持生態(tài)保護的基本理念。 國家治理體系和生態(tài)文明社會的發(fā)展需要 “有限、 高效” 的政府管理體制助力扶持。政府一方面要完善頂層設(shè)計和內(nèi)部監(jiān)督責任評價機制, 堅持依法行政, 構(gòu)建權(quán)責統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體系; 另一方面要積極轉(zhuǎn)變職能, 實現(xiàn)簡政放權(quán), 推進政府與企業(yè)、 公民和社會組織等的協(xié)商對話, 在高效便民理念的指引下打造服務(wù)型政府。

2.公眾參與

公民參與環(huán)境治理是貫徹環(huán)境民主原則的體現(xiàn), 具體表現(xiàn)在公民參與環(huán)境管理、 環(huán)境決策和環(huán)境評價的全過程, 在環(huán)境權(quán)益受到侵害時有權(quán)尋求救濟。 環(huán)境民主的重要表現(xiàn)形式之一就是社會環(huán)境自治, 它是社會自治在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的特殊體現(xiàn)和具體樣式[6]。

環(huán)境決策的制定應(yīng)允許并支持公眾參與。 公民參與環(huán)境決策制定過程是保證公民環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)的重要途徑。 政府有義務(wù)為公民參與環(huán)境管理提供相應(yīng)平臺, 為其了解環(huán)境信息和環(huán)境政策提供信息服務(wù)。 此外, 公眾參與環(huán)境管理有利于監(jiān)督政府環(huán)境決策和政策執(zhí)行, 增強環(huán)境行政決策的公信力, 提高決策過程的透明度和公開度,為政府和公眾之間的溝通交流提供平臺。

公眾參與這種新型民主是基于環(huán)境自治理論之上搭建而成的, 它不僅涵蓋了傳統(tǒng)意義上公民參與環(huán)境管理, 還突破了公民在環(huán)境治理中參與者的角色定位, 要求公民作為重要主體參與到環(huán)境治理當中, 積極承擔其在環(huán)境治理中應(yīng)盡的社會責任, 促進多元化的利益訴求的整合。 多元化的環(huán)境治理模式下, 公民從形式參與發(fā)展為實質(zhì)參與環(huán)境治理, 擺脫了被管理者的地位, 真正實現(xiàn)了自我服務(wù)和自我管理, 成為環(huán)境治理體系中的重要力量。

3.企業(yè)自治

企業(yè)在環(huán)境治理中具有雙重屬性, 既是環(huán)境的污染者也是環(huán)境的治理者。 現(xiàn)代環(huán)境治理模式意在轉(zhuǎn)變企業(yè)在治理中的定位, 化被動守法為主動守法, 實行自我規(guī)制, 發(fā)揮企業(yè)在治理污染領(lǐng)域中的主動性。 企業(yè)自治主要涉及兩個層面的問題。

其一, 企業(yè)應(yīng)提高自我規(guī)制意識, 主動承擔社會責任和環(huán)境責任。 市場經(jīng)濟下, 企業(yè)以追求利潤為生產(chǎn)目標, 盈利性和逐利性的天性導(dǎo)致企業(yè)主動治污的動力不足, 甚至采取一些手段規(guī)避政府的監(jiān)管; 一些缺乏社會責任感和環(huán)保意識較差的企業(yè)對污染處理環(huán)節(jié)投入資金有限, 治污設(shè)備在安裝配置后, 較少投入運行, 難以發(fā)揮設(shè)備減污、 排污的真正作用。 作為引發(fā)環(huán)境負外部性的主要來源, 企業(yè)不能長期將自己定位于接受監(jiān)督的框架之中。 環(huán)境經(jīng)濟激勵機制能夠較好地調(diào)動企業(yè)的積極性, 促使其將環(huán)境保護和環(huán)境治理的理念融入生產(chǎn)經(jīng)營和決策過程, 將減少排污的目標落實在生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié), 提高生產(chǎn)效率, 降低治污成本。 企業(yè)從 “被管理” 轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕乙?guī)制和自我管理, 有利于達到環(huán)境治理最優(yōu)化的效果, 充分發(fā)揮企業(yè)主體內(nèi)在的獨立性和自主性,強化企業(yè)作為環(huán)境治理主體的責任感, 促使企業(yè)采取一切可行的經(jīng)濟、 技術(shù)和社會措施減少污染排放。 同時, 企業(yè)自我規(guī)制成本更低, 賦予企業(yè)更大的靈活性和主動性。 在面對環(huán)境難題時, 企業(yè)可以通過制定內(nèi)部規(guī)章制度的方式來約束和監(jiān)督內(nèi)部行為, 實現(xiàn)內(nèi)外雙重規(guī)制。

其二, 構(gòu)建政企共治的新途徑。 政企共治是指政府和企業(yè)基于平等自愿的價值基礎(chǔ)和公平正義的價值訴求, 通過多種方式形成持續(xù)互動的機制, 發(fā)揮主體的力量, 平衡多方利益, 共同解決環(huán)境治理問題, 從而獲得良好的治理效果[7]。隨著處理環(huán)境問題專業(yè)性和技術(shù)性的提高, 環(huán)境治理呈現(xiàn)出精細化和分工化的特點, 需要引入第三方治理。 第三方治理是污染者付費原則的進一步發(fā)展, 不僅有利于政府履行環(huán)境治理的職能,同時為私人企業(yè)提供了盈利平臺, 實現(xiàn)了政府公共權(quán)力與市場主體的良性互動, 成為政企共治的新路徑。 在市場經(jīng)濟條件下, 第三方治理在合同的體制下運行, 企業(yè)簽訂環(huán)境服務(wù)委托合同, 以支付相應(yīng)服務(wù)費用的方式達到污染防治、 環(huán)境改善、 生態(tài)修復(fù)的目的[8]。 排污企業(yè)通過與獨立的專業(yè)環(huán)保公司構(gòu)建合同關(guān)系, 專業(yè)環(huán)保公司負責污染治理和提供相應(yīng)的環(huán)境服務(wù), 排污者支付合理的對價, 實現(xiàn)了 “制造污染” 主體和 “治理污染” 主體相分離[9]。 政府引入社會資本后在市場機制的運作下, 實現(xiàn)污染處理的最終目標。 通過政府責任、 市場運作和社會資本同時運作, 構(gòu)建了政府-排污企業(yè)-第三方治理的新路徑, 排污企業(yè)把治污責任轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟責任, 由第三方主體開展環(huán)境治理, 順應(yīng)了環(huán)境治理專業(yè)化、 技術(shù)化和精密化的發(fā)展需求。 這種治理方式更加注重多元主體之間的協(xié)作, 維護環(huán)境公共利益的同時兼顧了企業(yè)追求利潤的私人利益, 由企業(yè)和政府共同承擔環(huán)境治理的責任。

政府在第三方治理模式中屬于間接參與者,排污企業(yè)和第三方治理主體基于 “委托治理”或 “托管運營服務(wù)” 的法律關(guān)系, 屬于污染治理的主要參與者。 在治理污染過程中, 為了防止相互推諉環(huán)境治理責任, 需要進一步明確委托合同中雙方責任： 由于排污行為本身帶來的法律責任由排污者承擔; 第三方違約導(dǎo)致的法律責任則由第三方主體單獨承擔。 政府要積極完善配套的法律制度, 引導(dǎo)和支持企業(yè)實行自我規(guī)制, 定期核查驗收環(huán)境治理效果, 保證環(huán)境治理進程的穩(wěn)步推進。

三、 結(jié)語

環(huán)境治理是國家現(xiàn)代化治理體系中的重要分支, 具有不可或缺的價值屬性。 以1979 年 《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》頒布為起點,至今我國環(huán)境法治已有40 多年的歷程。 隨著環(huán)境配套制度和政策的出臺, 環(huán)境法治的基礎(chǔ)日益完善, 也為環(huán)境治理模式的變革創(chuàng)造了良好的條件。 現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重構(gòu)以政府為主導(dǎo)者、多元化主體為參與者, 注重發(fā)揮政府提供服務(wù)和監(jiān)督評價的功能, 主張公民、 企業(yè)等社會主體主動承擔環(huán)境治理責任、 自覺完善自我規(guī)制。 以多元化社會主體參與為核心的現(xiàn)代環(huán)境治理體系,集民主化協(xié)商、 專業(yè)化治理和高效化管理優(yōu)勢于一體, 以環(huán)境經(jīng)濟政策為手段調(diào)整利益分配, 與原有治理體系相比, 無論是環(huán)境治理效果還是管理效率都更有優(yōu)勢, 符合市場經(jīng)濟和社會發(fā)展所需。 由此, 以多元主體參與為核心的環(huán)境治理體系有益于優(yōu)化政府環(huán)境治理活動, 促進環(huán)境治理體系和治理能力的提升, 能持續(xù)有效進行生態(tài)環(huán)境治理。