新形勢(shì)下基層市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法的問(wèn)題與對(duì)策研究
——以山東省淄博市10區(qū)縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門為例

劉述韜

（周村區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，山東淄博 256199）

1 當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革后存在的主要問(wèn)題

改革開放至今，我國(guó)共進(jìn)行了6次較大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)改革，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門雖然處于市場(chǎng)秩序監(jiān)管最末端，卻一直走在機(jī)構(gòu)改革的最前端[1]。市場(chǎng)監(jiān)管部門的成立是老部門優(yōu)化組合的結(jié)果，是監(jiān)管市場(chǎng)活動(dòng)主體、監(jiān)管與跟蹤產(chǎn)品質(zhì)量、維護(hù)市場(chǎng)秩序平穩(wěn)運(yùn)行、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境監(jiān)管服務(wù)的綜合部門。其成立時(shí)間短，在運(yùn)行中存在部分問(wèn)題。

1.1 綜合執(zhí)法查處案件數(shù)量顯著下降

目前這10個(gè)區(qū)縣的基層市場(chǎng)監(jiān)管所的人員數(shù)多為4～6人，監(jiān)管的業(yè)戶由幾千至幾萬(wàn)戶不等，綜合執(zhí)法大隊(duì)人員數(shù)量由幾人至十幾人不等，衡量執(zhí)法成效的指標(biāo)是多方面的，但是根據(jù)改革開放40多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)[2]。衡量執(zhí)法成效最直接、最有效的指標(biāo)還是立案查處違法行為，嚴(yán)格執(zhí)行罰沒(méi)標(biāo)準(zhǔn)，做到應(yīng)罰盡罰，這是執(zhí)法成效最直觀的體現(xiàn)。近些年來(lái)，涉及食品、藥品、化妝品以及醫(yī)療器械特種設(shè)備的罰沒(méi)案件及罰沒(méi)款數(shù)額逐年驟降，這反映出執(zhí)法的專業(yè)水準(zhǔn)、力度、執(zhí)法成效下降，監(jiān)管執(zhí)法水準(zhǔn)不高，專業(yè)性不強(qiáng)，出現(xiàn)了缺位、失位和不到位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等多部門合并后，藥品監(jiān)管、流通生產(chǎn)領(lǐng)域食品監(jiān)管、餐飲監(jiān)管、特種設(shè)備監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等專業(yè)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)集合在一塊，絕大多數(shù)人員還是原工商、食藥監(jiān)人員，而沒(méi)有質(zhì)檢人員。由于食品安全等工作責(zé)任重大，職責(zé)范圍大、監(jiān)管服務(wù)對(duì)象多，急需食品、藥品、特設(shè)等專業(yè)人才；國(guó)家級(jí)、省、地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)的監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)的制定存在下達(dá)不及時(shí)，臨時(shí)性的監(jiān)管任務(wù)經(jīng)常出現(xiàn)，通過(guò)層層下達(dá)任務(wù)方式，最終落實(shí)到基層市場(chǎng)管理所，形成了“上面千言萬(wàn)語(yǔ)，下面只能一個(gè)所匯出”的工作局面?；鶎铀奥槿鸽m小，五臟俱全”，加上地方政府衛(wèi)生城市、文明城市創(chuàng)建、新冠疫情防控、特種設(shè)備專項(xiàng)檢查、危化品檢查、企業(yè)年報(bào)、雙隨機(jī)檢查、投訴舉報(bào)處理、食品藥品化妝品醫(yī)療器檢查、案件查處等任務(wù)，上級(jí)布置的專項(xiàng)整治和綜合執(zhí)法任務(wù)，基層所只能疲于應(yīng)付大量的數(shù)據(jù)上報(bào)工作（智慧市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)、基層一體化服務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)、綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)、聯(lián)合雙隨機(jī)監(jiān)管平臺(tái)系統(tǒng)、不合格食品錄入系統(tǒng)、案件公示系統(tǒng)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理系統(tǒng)、冷鏈?zhǔn)称芬咔榉揽叵到y(tǒng)等），還有臨時(shí)的各種報(bào)表作。

1.2 有效綜合執(zhí)法力量薄弱

區(qū)縣級(jí)執(zhí)法主要依靠綜合執(zhí)法大隊(duì)和基層市場(chǎng)管理所來(lái)完成。①由于“條管”歷史及體制調(diào)整、機(jī)構(gòu)改革拖了多年才完成等原因，干部隊(duì)伍“老齡化”嚴(yán)重，大部分干部、職工年齡偏大，平均年齡超50歲的占總體的70%以上[3]。②由于文化知識(shí)跟不上數(shù)字監(jiān)管新形勢(shì)，工作理念、思維方式固化，接受新生事物的主動(dòng)性、實(shí)效性較弱，干勁不足，情緒燥化，很多干部不熟悉電腦等現(xiàn)代化信息工作手段、媒介，且對(duì)學(xué)習(xí)數(shù)字媒介意愿較低；③整個(gè)隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)技能、履職意識(shí)與改革發(fā)展的整體要求有較大距離，業(yè)務(wù)工作上存在青黃不接乃至嚴(yán)重?cái)鄼n的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這在很大程度上影響了監(jiān)管等各項(xiàng)工作的質(zhì)量。此外，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等多部門合并后，藥品監(jiān)管、流通生產(chǎn)領(lǐng)域食品監(jiān)管、餐飲監(jiān)管、特種設(shè)備監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等專業(yè)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)集合在一塊，絕大多數(shù)人員還是原工商、食藥監(jiān)人員，而質(zhì)監(jiān)的人員極少。由于食品安全等工作責(zé)任重大，職責(zé)范圍大、監(jiān)管服務(wù)對(duì)象多，急需食品、藥品、特設(shè)等專業(yè)人才予以填補(bǔ)。

1.3 區(qū)縣市場(chǎng)監(jiān)管局難以承接國(guó)家、省、地市三級(jí)下放的綜合執(zhí)法任務(wù)

工作任務(wù)層層下達(dá)，最終需由綜合執(zhí)法大隊(duì)和基層市場(chǎng)管理所限時(shí)具體落實(shí)，在“多線任務(wù)匯流合一”的局面下，基層隊(duì)、所往往難以完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù)，而且由于大部分基層執(zhí)法人員在監(jiān)管中擔(dān)責(zé)較大、存在責(zé)任追究風(fēng)險(xiǎn)，基層也面臨著年輕人想辦法走、年紀(jì)大的想辦法退休的困局，數(shù)字化監(jiān)管的任務(wù)大量增加，對(duì)于基層年齡偏大的監(jiān)管人員是亟待解決的“數(shù)字鴻溝”。

1.4 行政編制大幅度減少，在崗人員少

由于近年來(lái)，地方行政編制的縮減，區(qū)從事綜合執(zhí)法的隊(duì)、所等執(zhí)法辦案人員減少，當(dāng)前，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門人員流出速度加快，基層市場(chǎng)監(jiān)管所的人員整合之后，不僅人員沒(méi)有增加，反而有減少，整體素質(zhì)不高，人才隊(duì)伍存在年齡老化，專業(yè)人才匱乏等問(wèn)題。多數(shù)基層市場(chǎng)所全所只有4～7個(gè)工作人員，甚至僅能保證2人長(zhǎng)期在崗，導(dǎo)致從事執(zhí)法辦案崗位的人員產(chǎn)生畏難、疲于辦案的局面。

1.5 基層專業(yè)技術(shù)執(zhí)法人才匱乏，綜合性監(jiān)管人才不足

市場(chǎng)主體數(shù)量與監(jiān)管人員數(shù)量比例嚴(yán)重失調(diào)。受扶養(yǎng)老人、子女教育、住房等環(huán)境的影響，越到基層人才越少，專業(yè)技術(shù)執(zhí)法人才也是一樣，人才流動(dòng)的趨向是由基層向機(jī)關(guān)或者中心城區(qū)，能夠全面掌握藥品監(jiān)管、流通生產(chǎn)領(lǐng)域食品監(jiān)管、餐飲監(jiān)管、特種設(shè)備監(jiān)管以及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的骨干人才匱乏，優(yōu)秀的年輕監(jiān)管人員到不了基層監(jiān)管所。

1.6 監(jiān)管手段便利化、合理化亟待加強(qiáng)

基層的市場(chǎng)監(jiān)管人員需要全面接觸到市場(chǎng)業(yè)戶，執(zhí)法文書書寫煩瑣，證據(jù)索取艱難，移動(dòng)執(zhí)法終端的系統(tǒng)等數(shù)字監(jiān)管設(shè)備啟用后及時(shí)錄入不夠合理便捷，特別是不能夠開具法律權(quán)威的簡(jiǎn)易處罰決定書、罰沒(méi)款的電子上繳手段，這些執(zhí)法手段的瑕疵制約著我國(guó)基層市場(chǎng)監(jiān)管人員監(jiān)管效率，優(yōu)秀的移動(dòng)執(zhí)法終端錄入系統(tǒng)開發(fā)及應(yīng)用方面還需要亟待改進(jìn)。

2 問(wèn)題分析

（1）打擊違法行為，凈化市場(chǎng)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序最為有力的“拳頭”就是執(zhí)法辦案。然而，執(zhí)法辦案是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，影響執(zhí)法辦案環(huán)境的因素是多方面的，其中既有體制機(jī)制的因素、個(gè)人因素，也有規(guī)章制度方面的因素，這些因素構(gòu)成整體的執(zhí)法環(huán)境[4]。就市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，當(dāng)前主要制約執(zhí)法辦案的因素有以下幾方面：①執(zhí)法人員少；②監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)重；③監(jiān)管人員壓力大。隨著市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境的改善，市場(chǎng)主體數(shù)量迅猛發(fā)展，市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員在監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)越來(lái)越重，執(zhí)法人員只減不增的態(tài)勢(shì)下，客觀上造成了監(jiān)管執(zhí)法壓力增大。對(duì)于頭頂藥品、食品、工業(yè)產(chǎn)品和特種設(shè)備安全監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，相當(dāng)于一顆“定時(shí)炸彈”，風(fēng)險(xiǎn)大。倘若執(zhí)法免責(zé)機(jī)制一直不建立，執(zhí)法人員責(zé)任追究則無(wú)邊無(wú)際。在現(xiàn)行制度下，為了規(guī)范執(zhí)法辦案，每一項(xiàng)制度均賦予執(zhí)法人員約束性義務(wù)，制度性的強(qiáng)硬要求，特別是對(duì)于辦案新人來(lái)說(shuō)，更覺(jué)得無(wú)從下手，處罰額度的依據(jù)不好把握，面臨事后追究責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。在免責(zé)制度不健全的今天，執(zhí)法人員只有承擔(dān)辦案責(zé)任的義務(wù)，沒(méi)有享受免責(zé)情形的權(quán)利。而且案件存檔是永久性的，在日后幾十年當(dāng)中，隨時(shí)有執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的追究。然而，相對(duì)其他業(yè)務(wù)來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)小得多。

（2）基層人才流失問(wèn)題產(chǎn)生的原因是多方面的?；鶎訄?zhí)法隊(duì)、所工作壓力大，執(zhí)法責(zé)任重，安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)增加，基層隊(duì)、所工作人員容易產(chǎn)生負(fù)面情緒，這是造成基層人才流失的原因之一[5]。此外，基層人才工作付出與獲得不匹配，基層環(huán)境艱苦，嚴(yán)重影響子女教育和老人照顧，家庭負(fù)擔(dān)較大；工作強(qiáng)度大，責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)高；工作地點(diǎn)離家遠(yuǎn)等，這些問(wèn)題都加重了基層人才流失的情況。

（3）數(shù)字監(jiān)管設(shè)備的便利化還未有效完成。移動(dòng)執(zhí)法終端的系統(tǒng)錄入的不合理、不便捷是造成廣大基層監(jiān)管人員不愿應(yīng)用的主因，如密碼煩瑣、多系統(tǒng)多密碼、移動(dòng)執(zhí)法終端和辦公終端系統(tǒng)不匹配、移動(dòng)執(zhí)法終端能錄入的辦公終端不能錄入、辦公與執(zhí)法效率雙重降低等，都是造成基層執(zhí)法人員使用移動(dòng)執(zhí)法終端積極性低的原因。上級(jí)機(jī)關(guān)開發(fā)的錄入系統(tǒng)越來(lái)越多，基層一線執(zhí)法人員叫苦不迭。

3 問(wèn)題改善對(duì)策

3.1 建立積極的容錯(cuò)機(jī)制

應(yīng)當(dāng)積極探索并建立監(jiān)管人員勇于擔(dān)當(dāng)作為的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)監(jiān)管人員勇于擔(dān)當(dāng)、有作為，充分調(diào)動(dòng)積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，為監(jiān)管人員提供“愿干事、敢干事、干成事”的制度保障。

3.2 保障基層執(zhí)法人員的物質(zhì)待遇

①完善工資政策，建立疑難案件、大要案件獎(jiǎng)勵(lì)制度，提升一線執(zhí)法人員干事創(chuàng)業(yè)積極性。②基于一線監(jiān)管工作量大、苦、累的情況，國(guó)家應(yīng)從津貼、補(bǔ)貼等方面給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜和補(bǔ)貼。

3.3 完善基層人員晉升的天花板機(jī)制

①在提拔任用、職級(jí)晉升、職稱評(píng)定等方面更多從政策方面優(yōu)化基層一線執(zhí)法人員的保障機(jī)制；②建立辦理大要、疑難案件獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的工作熱情和積極主動(dòng)性，全面提升監(jiān)管水平。

3.4 加大執(zhí)法人員專業(yè)技能培訓(xùn)力度

有針對(duì)性的組織食品、藥品醫(yī)療器械、特種設(shè)備、工業(yè)產(chǎn)品、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管各個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)管專業(yè)技能培訓(xùn)，并將培訓(xùn)資源全面向基層傾斜，從根本上緩解基層因能力不足導(dǎo)致的工作不力等問(wèn)題，全面提升監(jiān)管人員素質(zhì)。

3.5 積極探索移動(dòng)執(zhí)法終端和電子文書的便利化應(yīng)用

問(wèn)題不難，關(guān)鍵在于對(duì)問(wèn)題的鎖定及處理，特別是一些顯而易見(jiàn)的問(wèn)題處理，需要相關(guān)部門積極探索一條科學(xué)有效的執(zhí)法路數(shù)，形成簡(jiǎn)便的執(zhí)法定式，這是非常關(guān)鍵的節(jié)約執(zhí)法成本之路，該方面需要向其他部門學(xué)習(xí)，不斷開發(fā)移動(dòng)執(zhí)法終端的錄入系統(tǒng)便利化。此外，基層市場(chǎng)監(jiān)管人員還要積極對(duì)上反映，學(xué)習(xí)其他部門在移動(dòng)執(zhí)法便利化方面的經(jīng)驗(yàn)，特別需要向交警部門學(xué)習(xí)和借鑒。