域外少年警校的借鑒及啟示

閻子晨

摘 要：西方國家不斷深化的社區(qū)警務，造就了少年警校這一社會服務項目。少年警校通過警察部門的主導，與社會組織深度合作，開展授課講座、拓展活動等，達到預防犯罪的培養(yǎng)青少年良好品質(zhì)的目標。其運行機制已經(jīng)較為成熟高效，取得了較為顯著的效果，產(chǎn)生的經(jīng)驗值得我們借鑒。

關(guān)鍵詞：社區(qū)警務;少年警校;借鑒;啟示

中圖分類號：F74 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.36.017

少年警校（Junior Police Academy， JPA）是域外警察部門與社區(qū)青少年溝通的重要機制，是發(fā)展警察公共關(guān)系的重要組織，主要形式是以短期課程的形式與報名參加少年警校的青少年進行溝通。這一機制在北美國家實行的較為普遍，在中國香港、澳門、臺灣地區(qū)也有成熟的實踐：在Google搜索中輸入相關(guān)字段，可以獲得68300條結(jié)果。這項機制自20世紀70年代開始，運行已接近50年，現(xiàn)已較為成熟，較好地實現(xiàn)了設計者最初的目標，被許多警察部門認可、實施。

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是“……推進國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化”。公安工作的改革作為全面深化改革的一個子系統(tǒng)，可以借鑒域外這一成熟的經(jīng)驗，幫助公安機關(guān)進一步改進社區(qū)警務工作，助力實現(xiàn)警務工作的現(xiàn)代化。本文在數(shù)量眾多的域外少年警校中選取了六個少年警校，通過這些發(fā)布在官方網(wǎng)站上的公開信息，試分析其內(nèi)部各要素與運行機理，探索適合我國少年警校發(fā)展的有益路徑。

1 少年警校的背景情況

20世紀70年代，社區(qū)警務這一理念在西方主要國家興起。這一警務理念是為解決西方主要國家在推行警察現(xiàn)代化過程中產(chǎn)生的一系列問題而誕生的。警察現(xiàn)代化是西方主要國家警察開展的第三次警務革命，旨在通過提升警察部門編制與預算以及警員的裝備水平用以快速打擊犯罪。此時的警察形象，是頭頂鋼盔、肩別對講機、手持盾牌腰挎手槍的“機械戰(zhàn)警”。然而這樣的變革并未實現(xiàn)打擊犯罪的效果：西方主要國家犯罪率不降反升，英國的犯罪數(shù)量翻了一倍，民眾對警察的信任更加惡化，經(jīng)調(diào)查自1982年的36%下降至1992年的21%。美國的情況亦不容樂觀。更嚴重的是，警察部門過于依賴高技術(shù)警用裝備而疏遠了與公眾和社區(qū)的關(guān)系，自陷于“孤島”，在日常工作中得不到社區(qū)的幫助。

鑒于此，西方主要國家實施了第四次警察變革，明確了社區(qū)警務這一警務理念，恢復了步行和自行車巡邏，提供社區(qū)服務，建立社會反饋機制，強調(diào)社區(qū)犯罪預防，成功控制并降低了犯罪的數(shù)量和犯罪率，密切了警察與社區(qū)的關(guān)系。社區(qū)服務是密切警察與社區(qū)關(guān)系的重要方式，主要包含糾紛調(diào)解、普法宣傳、禁毒宣傳，日本的警察社區(qū)服務還會使用大喇叭提醒學生盡快回家。

少年警校是社區(qū)警務的產(chǎn)物，確切地說是社會服務的一項內(nèi)容，是域外警察部門實現(xiàn)社會服務、發(fā)展警察公共關(guān)系的一個成熟項目。少年警校從社區(qū)居民的青少年時期抓起，在青少年世界觀、價值觀與人生觀形成的關(guān)鍵時期上下功夫，引導他們成為有益于社會的公民，從根本上預防犯罪。香港早在1973年即成立了RHKPCS，少年警校蓬勃發(fā)展，在美國、加拿大等地已經(jīng)十分普及。中國大陸的少年警校在有條件地區(qū)亦開始發(fā)展，江蘇的張家港市、常熟市（均隸屬于蘇州市），浙江的杭州市，福建的寧德市等地均開展了有益的嘗試。

少年警校已成為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)嘗試進行警務改革的一個努力方向。隨著全面深化改革的推進以及“兩個一百年”目標的實現(xiàn)，少年警校將成為滿足人民群眾對于公共安全新需求的重要方式，其重要性將愈發(fā)凸顯。

2 少年警校的構(gòu)成與運行

日常生活中，公安（警察）院校也被稱為“警校”，內(nèi)部的學生被稱為“警校生”。少年警?？此婆c之有相似之處，實際上這是兩個完全不同的組織。前者是公安（警察）教育組織，多為高等院校;后者則是受警察部門影響的社會組織。欲明晰少年警校的構(gòu)成與運行，須從其組織結(jié)構(gòu)與人員構(gòu)成、日常工作的主要內(nèi)容以及支撐運行的社會資源入手進行剖析。

2.1 組織內(nèi)涵與人員構(gòu)成

2.1.1 組織性質(zhì)與要素

少年警校的組織性質(zhì)主要分為兩種：一種是相對獨立于警察部門的社會服務組織，是相關(guān)警察、教育資源的整合平臺。這在后文支撐運行的社會資源中可見一斑。在浙江杭州，少年警校是在民政部門正式登記的民辦非企業(yè)單位。另一種是直接隸屬于當?shù)鼐觳块T或其警察公共關(guān)系科，例如RHKPCS和香港少年警訊。

資料顯示，那些相對獨立的少年警校的組織關(guān)系與那些龐大的公司組織相比，要簡單許多。從組織結(jié)構(gòu)上來看，少年警校的層級為兩級或三級;在那些更為簡單的少年警校組織（如希博伊根少年警校）當中，少年警校的管理者只有一個層級。從組織權(quán)力來看，管理和服務人員全權(quán)負責少年警校的日常運轉(zhuǎn)。

香港少年警訊是一個較為大型的少年警校，擁有將近20余萬名會員。其基本的組織結(jié)構(gòu)為設立在警察公共關(guān)系科的總部以及分布在各警區(qū)的支部。組織的權(quán)力和職責上，總部接受警察公共關(guān)系科轄下的少年警訊及青少年聯(lián)絡組的領(lǐng)導，負責日常行政工作、全港的少年警訊活動、制定有關(guān)工作和政策，聯(lián)系和監(jiān)察支部活動;各支部接受各警區(qū)警民關(guān)系組的領(lǐng)導，負責招募會員、組織一般性的訓練、設立少訊咨詢會和學校支會、統(tǒng)籌支部活動。

2.1.2 人員構(gòu)成

少年警校的人員構(gòu)成主要有兩部分：一部分是管理和教學人員;另一部分是報名的青少年。這些管理和教學人員大多數(shù)都來自當?shù)氐木炀?，教學人員中一線警察的數(shù)量又是絕大多數(shù)。

學生的來源主要是當?shù)厣鐓^(qū)9至16歲的學生，參與的方式為填寫申請表發(fā)送到少年警校指定的郵箱進行報名。少年警?？赡軙竺叩募彝ケ尘斑M行核查，如韋科少年警校和RHKPCS。

2.1.3 學校資源官（School Resource Officer，SRO）

有關(guān)上述的管理和教學人員，有些少年警校（如希博伊根少年警校）明確地指出這些人員擁有一個特殊身份——學校資源官。

學校資源官，美國司法部的定義為負責學校安全與預防犯罪的正式警官（sworn law enforcement officer），據(jù)統(tǒng)計在美國約有14000到20000名正在提供服務。在準入資格上，每個學校資源官在開始分配任務之前，都需要接受至少40小時的與學校有關(guān)的警務專業(yè)培訓。并且在美國，有專門的非營利性組織——美國學校資源官聯(lián)合會為其提供統(tǒng)一的培訓和高級認證。

學校資源官需要扮演三重角色，即教育者（例如客座講師），非正式輔導員（導師）和執(zhí)法者。學校資源官較為側(cè)重教育和引導青少年，但是他們也被要求在工作期間佩戴武器裝備。

學校資源官在美國取得了一定的工作成效。加拿大卡爾頓大學的研究人員對皮爾區(qū)域市的學校資源官項目進行了為期兩年的研究，他們在2018年的報告中得出的結(jié)論是，對于該計劃投入的每一美元，至少創(chuàng)造了11.13美元的社會和經(jīng)濟價值。該報告列出了該計劃的眾多好處，包括預防或盡量減少學校及周邊地區(qū)的財產(chǎn)損失;防止因暴力，藥物過量等造成的學生受傷甚至死亡;減少學校撥打911的需要;減少學生獲得犯罪記錄的可能性;增加學生（特別是有精神健康問題的學生）從社會服務和醫(yī)療保健系統(tǒng)獲得所需幫助的可能性;增加學生和員工的安全感。但是在一系列危害校園案件，特別是在2018年佛羅里達州校園槍擊案發(fā)生后，學校資源官們在權(quán)力的膨脹以及有效性上受到質(zhì)疑。

綜上所述，學校資源官的基本含義是：為了達成預防犯罪和構(gòu)建良好警民關(guān)系的目標，警察局以學校為資源，任命的專門負責為負責學校安全與預防犯罪的正式警官。在希博伊根少年警校，五個學校資源官構(gòu)成了警校管理和服務人員的全部，由此可見學校資源官在少年警校中的重要性。由于學校資源官的存在，警察部門與學校之間的聯(lián)系實現(xiàn)了常態(tài)化，是密切警民關(guān)系的一項重要制度設計。

2.2 日常工作的主要內(nèi)容

2.2.1 工作目的

由于少年警校是社區(qū)警務的產(chǎn)物，所以少年警校的工作目的與社區(qū)警務密切相關(guān)，主要分為三點：

一是增加青少年對警察及其工作的了解。執(zhí)法者也是人，但是很多年輕人受限于自身的視角，僅僅將警察理解為執(zhí)法者的角色，把警察與自身對立起來，從而無法了解某些警察的行為。少年警校旨在通過交流，讓青少年認識到執(zhí)法者與自己均是人群中的一員，與自己除職業(yè)外并無異樣;二是培養(yǎng)青少年的公民責任感、社會認同感、卓越領(lǐng)導力等良好品格，這是培養(yǎng)合格公民和公民社會的基礎性工作，也是從根本上降低犯罪率;三是為本地警察局提供警察后備力量。

2.2.2 工作模式

少年警校的工作模式，主要分為課程講授與警務體驗、激勵計劃以及運行時間三個部分。

課程設置上，少年警校專注于學生的品格教育，塑造有利于社會的正確世界觀、人生觀與價值觀，培養(yǎng)其成為合格公民。此外還有社會問題和毒品知識的講授以及自我保護的技巧。課堂的討論與學生活動是增進學生對警察的了解，提升學生的領(lǐng)導力和溝通能力;少年警校還開設專題講座，講授人員主要是受邀前來的專業(yè)人士;警務體驗則是讓學生體驗諸如交通攔截、特警、犯罪現(xiàn)場管理、警務技戰(zhàn)術(shù)等警務日常工作。

RHKPCS除了上述三個部分之外，更注重學生意志力的磨煉。該校模仿英國軍隊和警察訓練學校的元素，令學生接受嚴格的鍛煉，最終設置“夜間步行”和“單獨求生”等考驗極限的測試。不少學生因不堪其苦失聲痛哭，至今仍心有余悸?，F(xiàn)在的香港少年警訊亦有相關(guān)的戶外項目，其舉辦的區(qū)際龍舟慈善賽。

少年警校與警察部門保持密切合作，設立獎學金計劃、榮譽稱號和入警優(yōu)待政策激勵參訓青少年的良好表現(xiàn)。自RHKPCS畢業(yè)的學員可以優(yōu)先加入香港的四個紀律部隊;香港少年警訊設立獎學金和榮譽稱號。

運行時間上，少年警校一般采取在學生的三個假期開啟培訓，一般運行時間為兩周左右。少年警校的運行不會干擾到學生的正常上課。

2.2.3 工作成果

各地少年警校運行多年，隨著社區(qū)警務的不斷推進取得了不錯的效果。主要有幾點：首先是對青少年進行品格教育，使青少年從小就沉浸在良好的品德環(huán)境之中;其次是致力于滅除性別歧視和解決性別方面的社會問題，為社區(qū)的青少年成長提供和諧環(huán)境;再次是抵制阿片類物質(zhì)以及其他成癮物質(zhì)，在社區(qū)內(nèi)營造一個無毒品的環(huán)境;最后是教給青少年一些防止犯罪侵害的技巧，讓學生提高自我保護意識;最后是為本地警察隊伍儲備了大量的人才。如RHKPCS在停辦時，累計訓練了4298名學員，其中加入香港警隊的占95%。

2.3 支撐運行的社會資源

2.3.1 組織與社會團體

由于少年警校的管理和服務人員主要是當?shù)卣骄斓木壒?，少年警校必然要受到服務于此的警察部門之影響;經(jīng)常為少年警校授課的行業(yè)協(xié)會、服務在此的志愿者組織以及高校也會對少年警校產(chǎn)生影響。同時，向少年警校捐款的組織和個人亦可對少年警校施加影響。

2.3.2 資金來源

希博伊根、得克薩斯州的少年警校資金主要來自社會的資金籌措，包括線下公民、社會力量和警察慈善組織的捐款。香港少年警訊則是與恒生銀行達成合作關(guān)系，由后者為前者的獎學金計劃提供資金。

綜上所述，少年警校是一個社會服務組織，它設立的主要目的在于通過多種形式，培養(yǎng)青少年的公民責任感、社會認同感、卓越領(lǐng)導力等良好品格，從根本上實現(xiàn)預防犯罪的警察目標。這一社會服務組織在世界范圍內(nèi)取得了較為良好的社會效果，顯著改善了社會治安，相關(guān)經(jīng)驗值得我國公安機關(guān)借鑒學習。

3 我國大陸少年警校的現(xiàn)狀與不足

相比境外的少年警校，我國少年警校是一個誕生不久，直到今天仍然新鮮的事物。在這樣較短的時間內(nèi)，我國各地也開展了一些與少年警校相關(guān)的實踐活動，為本研究提供了一些有價值的研究素材。隨著警察公共關(guān)系理論在我國逐漸得到重視，我國的少年警校也在近10年獲得了較快的發(fā)展，警察公共關(guān)系學界和公安機關(guān)內(nèi)部人員也開始關(guān)注這一全新領(lǐng)域。

3.1 我國少年警校發(fā)展的特點

我國少年警校經(jīng)歷了十余年的發(fā)展，少年警校的數(shù)量、質(zhì)量都有了明顯的提升。在其發(fā)展過程中，呈現(xiàn)出以下特點。

3.1.1 我國少年警校的分布具有地域性

我國少年警校主要分布在沿海的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，主要集中在廣東、江蘇、浙江三地。這些地區(qū)能夠率先發(fā)展起來少年警校的原因，一是當?shù)亟?jīng)濟條件優(yōu)越，財政稅收充足。公安機關(guān)除了完成維護穩(wěn)定的工作外，尚有余力投資建設少年警校;二是當?shù)啬軌蚵氏葘W習國際先進警務經(jīng)驗，能夠較早地了解到創(chuàng)辦少年警校的意義與作用，并能給予足夠的重視。

3.1.2 我國少年警校的活動課程化

我國少年警校開展活動的主要方式是為參與的學員講授課程，課程的主要內(nèi)容基本與國際上少年警校接軌。少年警?；顒诱n程化的一大好處是可以將法律政策、安全防范等方面的知識集中傳授給學員，同時還有一部分體驗課程，讓參與的學員能夠加深對于課程所學知識的印象。

3.1.3 我國少年警校的參與主體多元化

在黨和國家提出提高治理能力和治理現(xiàn)代化水平的大背景下，我國的少年警校從成立之初就重視與社會組織、企業(yè)開展辦學合作，主要參與形式包括直接參與少年警校的創(chuàng)立、接受合作邀請?zhí)峁I(yè)隊伍、簽訂合約定期授課等。參與主體的多元化，使得少年警校成為動員社會、開發(fā)社會潛力的一個重要平臺，提升了公安機關(guān)的治理水平。

3.2 我國少年警校發(fā)展的不足

雖然在我國少年警校的建設歷程中，我們?nèi)〉昧肆钊穗y忘的成就，但是由于少年警校這一組織在我國發(fā)展時間較晚，經(jīng)驗上的匱乏是必然現(xiàn)象，仍然存在以下不足。

3.2.1 地域分布上，仍屬于個別地區(qū)的嘗試

我國少年警校集中分布在廣東、江蘇、浙江等沿海發(fā)達地區(qū)，但是我國的中西部地區(qū)較少存在正式的少年警校組織。由于我國的經(jīng)濟強弱態(tài)勢呈現(xiàn)出東強西弱、南強北弱的特點，中西部地區(qū)存在著諸如留守兒童等大量與青少年有關(guān)的社會問題。中西部地區(qū)比上述發(fā)達地區(qū)更需要少年警校這一組織，這將更有助于幫助當?shù)亟鉀Q青少年社會問題以及提升青少年的基本素質(zhì)。

3.2.2 活動開展上，活動形式缺乏多樣性

我國少年警校的活動主要是以講授課程為主。雖然課程設計與設置較為合理，但是開展活動的手段過于單一，形成了少年警校單方面的灌輸與傳播，不利于參與的青少年更進一步了解公安機關(guān)，對公安機關(guān)開展社區(qū)警務、發(fā)展警察公共關(guān)系的幫助有限。

3.2.3 政策支持上，缺少法律政策的支持

我國少年警校尚處于蓬勃發(fā)展的探索階段，雖然各地公安機關(guān)勇于嘗試，取得了一些成果，但是與我國的少年軍校相比，我國少年警校的發(fā)展缺少了法律與政策的支持，相關(guān)改革嘗試的成果未能得到法律與政策的確認，不利于提高少年警校建設的信心，制約了少年警校的推廣。

3.2.4 戰(zhàn)略地位上，各地的重視程度不一致

少年警校是促進警民溝通、預防青少年犯罪的重要項目，與少年警校建設有關(guān)的事務本應得到重視。但是各地看待少年警校的態(tài)度不一，各地少年警校的受認知程度、建設力度也就有了較大差距。例如江蘇少年警校，它的建設得到了江蘇省公安廳黨委的高度重視，江蘇省公安廳廳長各級領(lǐng)導還多次出席少年警校相關(guān)活動。但是有的地區(qū)僅將其視作開展校園法治教育的另一場所，這些地區(qū)的少年警校在活動形式、隊伍建設上存在較大漏洞。

4 啟示

2017年6月30日，習近平總書記在香港回歸20周年之際視察參觀了香港少年警訊。他高度評價了少年警訊的工作，指出少年警訊的設立“非常有遠見，有前瞻性”，“對培養(yǎng)青少年遵紀守法意識、恪守職責精神和強健青少年體魄方面具有長遠意義和積極作用”。這說明少年警校這個用以預防犯罪、促進警民關(guān)系良好發(fā)展的社會服務組織已經(jīng)獲得了權(quán)威性的認可。公安機關(guān)要積極學習借鑒域外少年警校，特別是香港的成功經(jīng)驗，結(jié)合各地實際情況，探索一條適合本地區(qū)的少年警校建設之路。

4.1 轉(zhuǎn)變觀念，正確看待少年警校

人民群眾日益增長的美好生活需要與發(fā)展的不平衡不充分的矛盾成為我國社會的主要矛盾。在這一背景下，人民群眾對于公共安全的供給提出了更高的要求，特別是在預防犯罪、維護社區(qū)治安、打擊新型犯罪等人民群眾經(jīng)常接觸、反映強烈的問題上，亟待公安機關(guān)通過改革給出更好的解決方案。這一要求考驗著公安機關(guān)的公共安全供給能力和質(zhì)量。少年警校在域外通過社區(qū)警務的總體實施，加強了與社會組織的合作，密切了警察與社區(qū)和民眾的關(guān)系。公安機關(guān)要將少年警校這一域外成熟制度視為可供自身利用開展社區(qū)工作、密切警民關(guān)系的新形式，積極進行調(diào)研學習，組織民警進行少年警校相關(guān)理念和知識的培訓，為進一步的改革奠定思想基礎。

4.2 搭建平臺，整合相關(guān)社會資源

域外各少年警校在實際的運行中，均在組織設計和內(nèi)容設計上做到了整合社會資源，形成了少年警校共建共治共享的格局。組織設計上，域外少年警校構(gòu)建了權(quán)責分明的高效組織，在設計伊始就將社會組織與公司納入少年警校的支撐運行與合作的主體;在內(nèi)容設計上，除了讓青少年了解警察本身外，少年警校還通過活動協(xié)辦、專題講座等形式，讓社會資源極大豐富少年警校的工作內(nèi)容。

當前，公安機關(guān)在應對網(wǎng)絡犯罪等方面已經(jīng)與社會組織和企業(yè)展開了合作，形成了較為成熟高效的工作機制。公安機關(guān)可在此基礎上，按照完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制的要求，根據(jù)自身情況，借鑒域外少年警校的經(jīng)驗，在組織設計和內(nèi)容設計上搭建平臺，整合社會資源豐富少年警校工作內(nèi)容，進一步提高公安機關(guān)與社會組織、企業(yè)的合作水平。

4.3 培養(yǎng)人才，促進隊伍的專業(yè)化職業(yè)化

域外少年警校的運行是由專業(yè)化、職業(yè)化的隊伍進行的，北美地區(qū)有學校資源官，中國香港有警務處下轄的警察公共關(guān)系科和各警區(qū)警民關(guān)系組。這是少年警校運行的關(guān)鍵所在，也是政法隊伍革命化正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化的要求。

公安機關(guān)要提升運行少年警校的隊伍專業(yè)化水平，可參照兩條路徑：一是參照北美，統(tǒng)一組織培訓培養(yǎng)一支專業(yè)運營警校合作的隊伍;二是參考香港地區(qū)，設立專門的警察公共關(guān)系部門，招考、聘用具有專業(yè)背景的人才。前者可在現(xiàn)有警校合作基礎上進行，改革難度較小;后者是有條件的地區(qū)可以參考的，且在國內(nèi)已有可循的成功經(jīng)驗。

公安機關(guān)需要用職業(yè)化來促進專業(yè)化：要制定一套行業(yè)標準，規(guī)范少年警校日常工作和活動開展的運行流程，確立一套符合職業(yè)特點的職業(yè)發(fā)展制度，通過構(gòu)建少年警校職業(yè)隊伍提高少年警校的運行能力。

4.4 保障運行，構(gòu)建專業(yè)的保障體系

優(yōu)秀的保障體系是域外少年警校運行的基礎。域外少年警校，特別是香港少年警訊在物質(zhì)保障與政策保障方面很好的支撐了自身的運行。物質(zhì)保障方面，香港少年警訊擁有一座永久活動中心，其他地區(qū)的少年警校亦有專門的場所舉辦夏令營活動。杭州江干區(qū)的少年警校在此方面是先行者，歷時三年建設分局警務技能訓練中心，并將其專門作為少年警校的活動基地。資金來源上，公安機關(guān)可在保持財政撥款的前提下，開放接受社會捐款。政策保障方面，公安機關(guān)應將少年警?？醋魇情L期運行的社會服務項目，要通過發(fā)布政策將上述組織和內(nèi)容設計固定化，參照少年軍校推動少年警校進入相關(guān)法律。

4.5 豐富活動，建設一套多樣化的活動體系

豐富的活動形式是少年警校歷久彌新、長久保持吸引力的重要法寶。在這方面，香港少年警訊做得相當出色。它除了負責開展授課以外，還會開辦夏令營，安排自由活動，亦舉辦各種類型的專題活動，來促進警民雙向互動。我們要學習借鑒相關(guān)成熟經(jīng)驗，在原先的課程講授形式上做出調(diào)整，將適宜通過交流活動的內(nèi)容剝離出課堂，打造一套完整的、多樣化的活動體系。

參考文獻

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