《民法典》背景下掛靠經(jīng)營(yíng)法律問(wèn)題解讀

李公科

摘 要：掛靠經(jīng)營(yíng)作為一種常見(jiàn)的經(jīng)營(yíng)模式與經(jīng)營(yíng)行為，因其主體復(fù)雜、形態(tài)多樣、法律關(guān)系不明、法律責(zé)任不清，理論爭(zhēng)鳴與實(shí)務(wù)紛爭(zhēng)較大。建議結(jié)合立法規(guī)制與行政管控的雙向路徑，對(duì)掛靠經(jīng)營(yíng)的邊界劃分、效力界定、責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容予以明晰。具體可在《民法典》規(guī)則的統(tǒng)領(lǐng)下，通過(guò)最高人民法院司法解釋予以厘清，并基于兼顧效率與安全的商事立法原則，根據(jù)不同的掛靠類型區(qū)別對(duì)待，彈性適用。

關(guān)鍵詞：掛靠經(jīng)營(yíng);法律屬性;立法規(guī)制;行政管控

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.36.058

1 問(wèn)題的提出

案例一：某國(guó)有企業(yè)與某民營(yíng)企業(yè)合作設(shè)立下屬公司，實(shí)際由民營(yíng)企業(yè)全額投資與運(yùn)營(yíng)，該國(guó)有企業(yè)通過(guò)股權(quán)代持方式名義持有該下屬公司控股權(quán)，使得該下屬公司取得國(guó)有控股企業(yè)身份，并由此獲得融資、市場(chǎng)資源、市場(chǎng)信用、稅收、政府扶持等方面的優(yōu)惠與便利，該國(guó)有企業(yè)不參與下屬公司管理，根據(jù)融資金額與盈利情況收取管理費(fèi)，其后該下屬公司存續(xù)期間獲得良好發(fā)展，國(guó)有企業(yè)通過(guò)解除股權(quán)代持退出該下屬公司。后司法機(jī)關(guān)查處，被認(rèn)定為掛靠經(jīng)營(yíng)并導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，涉嫌侵占國(guó)有資產(chǎn)，該下屬公司資產(chǎn)被認(rèn)定為國(guó)有資產(chǎn)，負(fù)責(zé)人被追究刑事責(zé)任。責(zé)任人員以合作經(jīng)營(yíng)抗辯，未被采納。

案例二：自然人王某以其實(shí)質(zhì)控制的甲公司掛靠某國(guó)有企業(yè)中標(biāo)取得某國(guó)有投資建設(shè)工程項(xiàng)目，并由甲公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目部施工，國(guó)有企業(yè)收取管理費(fèi)。期間王某根據(jù)項(xiàng)目預(yù)測(cè)盈利情況按照業(yè)主方撥款進(jìn)度提前分配利潤(rùn)約1000萬(wàn)元。后項(xiàng)目因特殊原因停工并實(shí)際虧損，該國(guó)有企業(yè)接手該項(xiàng)目并完成后續(xù)施工;該國(guó)有企業(yè)以王某收取的款項(xiàng)屬于國(guó)有項(xiàng)目資金，王某涉嫌挪用資金，要求王某退還全部款項(xiàng);王某認(rèn)為該項(xiàng)目系掛靠項(xiàng)目，甲公司為項(xiàng)目實(shí)際施工人，業(yè)主方撥付到項(xiàng)目部的工程款不屬于國(guó)有資金，1000萬(wàn)元款項(xiàng)的性質(zhì)與爭(zhēng)議應(yīng)屬于民事范疇，拒絕退還款項(xiàng)。后王某以涉嫌挪用公款罪被起訴。

案例三：自然人張某以自有客運(yùn)車輛掛靠某客運(yùn)公司從事旅游客運(yùn)，雙方簽訂掛靠經(jīng)營(yíng)合同，約定張某獨(dú)立運(yùn)營(yíng)、獨(dú)立核算、獨(dú)享經(jīng)營(yíng)成果，承擔(dān)全部責(zé)任;客運(yùn)公司提供必要服務(wù)并收取管理費(fèi)用。后掛靠車輛運(yùn)營(yíng)途中發(fā)生安全事故，受害人起訴張某及客運(yùn)公司承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，得到法院支持。后客運(yùn)公司據(jù)內(nèi)部約定向張某追償損失，因內(nèi)部責(zé)任約定與《民法典》規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)方式相沖突而發(fā)生爭(zhēng)議。

前述案例，均為掛靠經(jīng)營(yíng)之典型形態(tài)，并因法律關(guān)系不清、權(quán)利義務(wù)不平衡、責(zé)任不明引發(fā)爭(zhēng)議，其間涉及的掛靠經(jīng)營(yíng)的合法與違法邊界、當(dāng)事方權(quán)利與義務(wù)的平衡、內(nèi)部責(zé)任與外部責(zé)任的協(xié)調(diào)等問(wèn)題，均屬理論與實(shí)務(wù)層面亟需解決的重大課題。

2 掛靠經(jīng)營(yíng)的定義與特征

掛靠經(jīng)營(yíng)，作為在普遍發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，雖未有正式的立法定義，但事實(shí)上已經(jīng)成為一個(gè)約定俗成的法律術(shù)語(yǔ)。掛靠經(jīng)營(yíng)一般被理解為這樣一種經(jīng)營(yíng)模式與經(jīng)營(yíng)行為：掛靠人借用被掛靠人的資質(zhì)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任并承受經(jīng)營(yíng)后果，被掛靠人提供資質(zhì)配合或適度的風(fēng)險(xiǎn)管控，不實(shí)際參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，向掛靠人收取一定管理費(fèi)用。掛靠經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生于嚴(yán)格的資質(zhì)行政管控背景下，商事行為的效率性需求對(duì)交易安全性原則的突破。一方面，掛靠人藉此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活力與資本逐利目標(biāo);另一方面，被掛靠人以資質(zhì)作為交換“坐收漁利”，并積累業(yè)績(jī)，節(jié)省資質(zhì)維持成本;掛靠經(jīng)營(yíng)系二者“各取所需”的產(chǎn)物。實(shí)踐中，掛靠經(jīng)營(yíng)較多生存于建筑行業(yè)、交通運(yùn)輸行業(yè)以及部分特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)諸如能源、旅游、教育、醫(yī)藥、衛(wèi)生等領(lǐng)域。一是這些產(chǎn)業(yè)具有較高的投資準(zhǔn)入門檻，包括注冊(cè)資本、營(yíng)收規(guī)模、盈利能力、從業(yè)人數(shù)、歷史業(yè)績(jī)等，以建筑行業(yè)較為嚴(yán)格的資質(zhì)門類與資質(zhì)等級(jí)為代表;二是需政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利或取得行政前置許可，以水、電、氣等公用事業(yè)為代表;三是對(duì)經(jīng)營(yíng)主體資格的組織形態(tài)予以約束，限制或排除個(gè)體及自然人從業(yè)經(jīng)營(yíng)，以交通運(yùn)輸業(yè)及旅游經(jīng)營(yíng)為例。

掛靠經(jīng)營(yíng)的形式較為繁復(fù)并且不斷翻新，但不管直接以掛靠合同，還是以較為婉曲的合作協(xié)議、服務(wù)協(xié)議等形式，或者是更為隱蔽的內(nèi)部承包、轉(zhuǎn)包、股權(quán)代持、代理等方式，其實(shí)質(zhì)特征均可體現(xiàn)為：名義經(jīng)營(yíng)者與實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的分離;名義經(jīng)營(yíng)資質(zhì)與實(shí)際經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的割離;內(nèi)部責(zé)任與外部責(zé)任的背離。

3 掛靠經(jīng)營(yíng)的法律屬性分析

3.1 民法屬性分析

從民法的屬性上看，掛靠經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的一個(gè)特殊背景在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性思維下對(duì)商事行為能力的行政化區(qū)分，客觀上有利于維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障產(chǎn)品質(zhì)量、維護(hù)消費(fèi)者和債權(quán)人利益，但也帶來(lái)商事主體行為能力的事實(shí)上不平等，以及對(duì)商個(gè)人、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體、較小規(guī)模企業(yè)客觀上產(chǎn)生的法律歧視。掛靠人尋求掛靠經(jīng)營(yíng)模式，是對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)的爭(zhēng)取和業(yè)務(wù)發(fā)展領(lǐng)域的擴(kuò)張，帶有一定的被動(dòng)性和合理性。從民法視野判斷掛靠經(jīng)營(yíng)的合法性，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，適用具體法律規(guī)則予以個(gè)案分析?！睹穹ǖ洹烦欣^和揚(yáng)棄原《民法通則》《民法總則》《合同法》的更新，對(duì)合同效力規(guī)則做了統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定，具體可參見(jiàn)《民法典》“總則”第153條、154條的規(guī)定。第153條第一款規(guī)定“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效。但是，該強(qiáng)制規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外?！贝丝钜?guī)定的適用條件：一是違反“法律或行政法規(guī)”;二是違反“強(qiáng)制性規(guī)定”;三是“強(qiáng)制性規(guī)定為效力性規(guī)定而非管理型規(guī)定”。該條第二款規(guī)定“違背公序良俗的民事法律行為無(wú)效”，既是民法倫理性與公平原則的植入，也是公權(quán)對(duì)私權(quán)神圣與意思自治的適度干預(yù)?！肮蛄妓自瓌t”作為判定法律行為效力的新規(guī)則，其適用更多依賴于司法裁量，慮及我國(guó)民商合一的立法體例，在適用該規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分行為的民事與商事特征，對(duì)商事行為采取更為包容的態(tài)度，以避免矯枉過(guò)正，影響交易安全與交易效率。

第154條規(guī)定“惡意串通的民事法律行為無(wú)效”，適用條件除“惡意串通”之外，另須具有損害他人合法權(quán)益的惡意，以及實(shí)施侵害行為與造成侵害后果。

援用前述《民法典》規(guī)則，對(duì)掛靠經(jīng)營(yíng)的民事合法性分析如下：

目前，尚無(wú)法律或行政法規(guī)對(duì)掛靠經(jīng)營(yíng)做出禁止性的規(guī)定，故掛靠經(jīng)營(yíng)尚未觸發(fā)第153條第一款之規(guī)定;就154條規(guī)則的適用看，掛靠人與被掛靠人應(yīng)當(dāng)具備“惡意串通”要件，也涉嫌對(duì)經(jīng)營(yíng)真實(shí)信息的惡意隱瞞及虛假披露構(gòu)成對(duì)交易相對(duì)人的欺詐，但一般情形尚無(wú)“損害他人合法權(quán)益”的嚴(yán)重惡性以及具體行為與后果;爭(zhēng)議較大的是對(duì)接“公序良俗”規(guī)則，鑒于前述規(guī)則確立時(shí)間較短，雖有個(gè)案以此為據(jù)裁判民事行為無(wú)效，比如為規(guī)避國(guó)家限購(gòu)政策而借名買房，但尚無(wú)直接對(duì)掛靠經(jīng)營(yíng)效率的裁判案例，前述規(guī)則的司法裁判方向以及法律規(guī)制效果，尚待實(shí)踐觀察與檢驗(yàn)。綜上，對(duì)掛靠行為無(wú)效性判定，現(xiàn)有規(guī)則尚處于嚴(yán)格適用階段;立法更多地以掛靠人和被掛靠人的連帶責(zé)任制度，以加大雙方責(zé)任的方法，表達(dá)對(duì)掛靠經(jīng)營(yíng)的禁止與限制態(tài)度。

3.2 行政法視角考察

掛靠經(jīng)營(yíng)的行政違法性界定是清晰而確定的。從商事登記角度，我國(guó)對(duì)商事主體行為能力（具體表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)范圍）采取法定登記主義而非任意主義，實(shí)踐中體現(xiàn)為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予制度及前置審批制度，一般經(jīng)營(yíng)范圍亦需在營(yíng)業(yè)章程中予以載明并登記公示，以給予交易相對(duì)方明確的判斷與信賴。從行政管控角度，對(duì)特殊營(yíng)業(yè)尤其是公用事業(yè)實(shí)質(zhì)較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，系為維系經(jīng)濟(jì)秩序及消費(fèi)者利益需要。

掛靠經(jīng)營(yíng)以借用資質(zhì)規(guī)避真實(shí)登記與監(jiān)管，其行政違法性是清晰而確定的，具體可參見(jiàn)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)則。

3.3 刑事違法性分析

如掛靠經(jīng)營(yíng)被認(rèn)定非法，則掛靠人涉嫌非法經(jīng)營(yíng)，情節(jié)嚴(yán)重可能構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)犯罪;被掛靠單位為國(guó)有單位時(shí)，如未盡注意義務(wù)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失等嚴(yán)重后果，可能涉嫌瀆職罪或失職罪。

4 掛靠經(jīng)營(yíng)的危害性分析

在現(xiàn)有規(guī)范與管理模式對(duì)掛靠經(jīng)營(yíng)采取禁止或限制的總體背景下，掛靠經(jīng)營(yíng)系對(duì)現(xiàn)有管理體制的規(guī)避、沖擊與違反。

首先，擾亂國(guó)家工商登記注冊(cè)管理秩序，導(dǎo)致實(shí)際投資人、實(shí)際經(jīng)營(yíng)者與登記公示信息不相符，損害工商登記制度的公示公信效力。

其次，損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，掛靠人通過(guò)與被掛靠人的資源共享、利益結(jié)盟，剝奪了其他市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利。

再次，掛靠經(jīng)營(yíng)存在雙向的消極影響，一是掛靠人利用被掛靠人的資質(zhì)（很多時(shí)候是國(guó)有資源）以及相應(yīng)融資便利、市場(chǎng)資源、市場(chǎng)征信、稅收優(yōu)惠等方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)隱形收益，并可能出現(xiàn)不正當(dāng)?shù)睦孑斔团c利益交換;二是被掛靠人利用資質(zhì)優(yōu)勢(shì)或壟斷特征，坐收利益，可能弱化自有業(yè)務(wù)的發(fā)展需求，不僅導(dǎo)致資源浪費(fèi)，還虛化國(guó)家市場(chǎng)管控體系。

最后，基于掛靠經(jīng)營(yíng)的暫時(shí)性以及利益結(jié)盟的不穩(wěn)定性，再加之自利動(dòng)機(jī)與道德風(fēng)險(xiǎn)，雙方均可能趨利避害而對(duì)掛靠關(guān)系進(jìn)行惡意抗辯，極易釀成內(nèi)部紛爭(zhēng);在掛靠經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目虧損或發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，掛靠人可能在實(shí)現(xiàn)部分利益后抽身，被掛靠人被動(dòng)接盤面臨損失，債權(quán)人利益也岌岌可危。

5 掛靠經(jīng)營(yíng)的責(zé)任承擔(dān)

掛靠經(jīng)營(yíng)的責(zé)任形式主要包括民事、行政及刑事責(zé)任。

民事責(zé)任主要是對(duì)債權(quán)人的責(zé)任與對(duì)消費(fèi)者的責(zé)任，具體可以從內(nèi)部責(zé)任與外部責(zé)任兩個(gè)方向予以分析。就外部責(zé)任而言，掛靠人與被掛靠人對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任。從程序法規(guī)則上，《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國(guó)民事訴訟法的解釋》第五十四條規(guī)定：“以掛靠形式從事民事活動(dòng)，當(dāng)事人請(qǐng)求由掛靠人和被掛靠人依法承擔(dān)民事責(zé)任的，該掛靠人和被掛靠人為共同訴訟人?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二十五條規(guī)定：“因建設(shè)工程質(zhì)量發(fā)生爭(zhēng)議的，發(fā)包人可以總承包人、分包人和實(shí)際施工人為共同被告提起訴訟”。實(shí)體規(guī)范散見(jiàn)于司法解釋及部門規(guī)章以及效力層級(jí)更低的地方立法或政策性規(guī)定，諸如最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件、審理道路交通事故案件、審理旅游糾紛案件、審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的司法解釋，對(duì)掛靠經(jīng)營(yíng)的裁判規(guī)則均有所述及。《民法典》第一次以民事基本法的高度確立了道路運(yùn)輸掛靠經(jīng)營(yíng)中掛靠人與被掛靠人的外部連帶責(zé)任規(guī)則，參見(jiàn)“侵權(quán)法責(zé)任編”第1211條規(guī)定：“以掛靠形式從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的機(jī)動(dòng)車，發(fā)生交通事故責(zé)任造成損害，屬于該機(jī)動(dòng)車一方責(zé)任的，由掛靠人與被掛靠人承擔(dān)連帶責(zé)任。”但對(duì)于民法典的前述新規(guī)則，仍有不小爭(zhēng)議，不同意見(jiàn)認(rèn)為：道路運(yùn)輸掛靠關(guān)系的形成具有政府管控之特殊背景下從事正常經(jīng)營(yíng)的目的正當(dāng)性與合理性，掛靠人與被掛靠人之間以合同分配權(quán)利義務(wù)，雖使用被掛靠人名義對(duì)外經(jīng)營(yíng)，但掛靠車輛、經(jīng)營(yíng)行為、經(jīng)營(yíng)后果均歸由掛靠人享有或?qū)嵤?，除非被掛靠人存有故意或過(guò)失情形，被掛靠人與掛靠人承擔(dān)連帶責(zé)任的法理依據(jù)不足，或以過(guò)錯(cuò)比例責(zé)任或補(bǔ)充責(zé)任為宜。《民法典》嚴(yán)格被掛靠人責(zé)任，有益于保障第三方權(quán)益，提高被掛靠人對(duì)掛靠行為的責(zé)任預(yù)期和注意程度，但對(duì)于被掛靠人過(guò)于嚴(yán)苛的責(zé)任，會(huì)對(duì)道路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)運(yùn)行模式產(chǎn)生較大沖擊;有待于道路運(yùn)輸資質(zhì)的管控的制度變革，從根源上消除掛靠經(jīng)營(yíng)的生存基礎(chǔ)。

就內(nèi)部責(zé)任而言，被掛靠人一般會(huì)利用自身合同優(yōu)勢(shì)地位，排除了被掛靠人對(duì)掛靠人運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任的分擔(dān)，或者明確約定了被掛靠人承擔(dān)責(zé)任后向掛靠人的損失追償權(quán)。前述約定是否會(huì)因違背《民法典》的前述新規(guī)則而歸于無(wú)效，目前尚無(wú)案例佐證。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《民法典》新規(guī)則并未排除被掛靠人的追償權(quán)，根據(jù)“法無(wú)禁止即自由”的原則，掛靠合同中的追償權(quán)約定，只要系掛靠人真實(shí)意思表示，應(yīng)屬合法有效。

6 完善掛靠經(jīng)營(yíng)立法規(guī)制與行政管控的對(duì)策建議

現(xiàn)有規(guī)則以程序法規(guī)則為主，實(shí)體規(guī)范散見(jiàn)于司法解釋及部門規(guī)章以及效力層級(jí)更低的地方立法或政策性規(guī)定;《民法典》雖對(duì)車輛掛靠外部責(zé)任做出了明確規(guī)定，但對(duì)掛靠行為本身的合法性、掛靠經(jīng)營(yíng)內(nèi)部責(zé)任，以及對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任后的追償制度尚無(wú)定論或存有爭(zhēng)議，《民法典》前述規(guī)則能否推及使用到其他掛靠情形，尚無(wú)法判斷。總體而言，法律規(guī)則尚顯概略粗疏，對(duì)普遍存在、形式多樣、爭(zhēng)議頻發(fā)的掛靠經(jīng)營(yíng)，尚難以發(fā)揮周到的規(guī)則銜接及統(tǒng)一適用效力。建議通過(guò)司法解釋，對(duì)掛靠經(jīng)營(yíng)予以統(tǒng)一規(guī)制，包括掛靠經(jīng)營(yíng)的定義、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、效力判定、責(zé)任承擔(dān)等事項(xiàng)，予以明確闡釋，并區(qū)分不同掛靠情形，根據(jù)掛靠目的的不同，基于兼顧效率與安全的商事規(guī)則，對(duì)不同掛靠行為予以合理對(duì)待：明確否定并嚴(yán)厲制裁醫(yī)藥等業(yè)務(wù)掛靠;適當(dāng)限制并附條件容許建筑、能源產(chǎn)業(yè)的掛靠;合理放松對(duì)交通運(yùn)輸、旅游經(jīng)營(yíng)的限制;許可部分確有必要并具備可操作性的掛靠經(jīng)營(yíng)模式，在確認(rèn)其合法性的基礎(chǔ)上界定各方法律關(guān)系，避免掛靠經(jīng)營(yíng)一直處于法律邊緣“打擦邊球”的尷尬狀態(tài)。立法思維應(yīng)當(dāng)兼顧法官自由裁量權(quán)與司法裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，并授予行政機(jī)關(guān)可以參照的司法準(zhǔn)據(jù)，避免一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一刀切。

行政管理層面，企業(yè)資質(zhì)管理須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市場(chǎng)運(yùn)行實(shí)現(xiàn)友好對(duì)接，變革行政管控模式，放松特許經(jīng)營(yíng)管制，放寬投資經(jīng)營(yíng)主體資格限制;建立掛靠經(jīng)營(yíng)備案與公示制度，以便于交易向?qū)Ψ秸_認(rèn)知并作出真實(shí)選擇;豐富保險(xiǎn)品種，補(bǔ)充掛靠經(jīng)營(yíng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力及外部責(zé)任承擔(dān)能力。

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