閻其華 吳 迪

伴隨我國工業(yè)化、城市化的迅猛發(fā)展，鄉(xiāng)村面貌和農(nóng)村社會經(jīng)濟結構也在發(fā)生劇烈的變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權問題，諸如產(chǎn)權歸屬不清、權責不明、保護不到位、流轉不暢等已成為阻礙我國農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的不利因素，并嚴重動搖廣大農(nóng)民群眾對堅持農(nóng)村集體所有制的信心，影響了農(nóng)村的安定和諧，由此適應我國經(jīng)濟發(fā)展需要的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革處于勢必啟動的關鍵節(jié)點上?？梢哉f，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是繼農(nóng)地 “三權分置”改革、集體經(jīng)營性建設用地入市改革、宅基地改革之后，中央提出的又一重要農(nóng)村改革任務。 我國集體資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的主要內(nèi)容包括：農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易制度的構建、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制的確立、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權利的實現(xiàn)和保障以及農(nóng)村集體產(chǎn)權結構的改革等幾個方面。這其中，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重要內(nèi)容，該項改革旨在解決一些地方集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬不清、經(jīng)營性收益分配不透明、集體成員的收益分配權欠缺有效制度保障等突出問題。對此，本文將構建相應法律保障制度，以確保農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革在法治軌道內(nèi)有序推進。

一、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制的政策梳理與解讀

對于農(nóng)村的土地制度改革，黨和國家所頒布的法律政策一直遵循著“鼓勵支持地方制度創(chuàng)新，在吸收地方經(jīng)驗的基礎上國家再對其內(nèi)容進行總結、完善與規(guī)范”這一自下而上再自上而下的制度變遷路徑。我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革正是在一些地方如江浙、上海、珠江三角洲等地區(qū)創(chuàng)新推行了企業(yè)股份合作制和社區(qū)型合作制的經(jīng)驗基礎上，被黨中央和國家以政策性文件逐步加以強化和落實的：

2013年，黨的十八屆三中全會發(fā)布的《全面深化改革若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)標志著黨中央和國家肯定性回應了一些地方從20世紀80年代開始逐步展開的農(nóng)村集體資產(chǎn)股權合作制，并認為成員資格的獲得及其權利問題是農(nóng)村產(chǎn)權制度改革目標實現(xiàn)的關鍵。

2014年10月，中央政治局常委會通過并于11月由原農(nóng)業(yè)部等多部門聯(lián)合發(fā)布了《賦予農(nóng)民權能改革方案》(以下簡稱《方案》)?！斗桨浮肥菍κ藢萌腥珪P于農(nóng)村集體資產(chǎn)改革精神的貫徹和落實，同時《方案》的推出也標志著我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革正式以“以點帶面”的方式在全國范圍內(nèi)逐步鋪開。

2016年底，中共中央、國務院印發(fā)并實施了《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)。該《意見》是對我國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革做出的綱領性的指導和部署，對集體資產(chǎn)股份合作制提出了未來的改革重點和方向。但同時，《意見》對于極具爭議的股份繼承權、抵押擔保權這一問題做出了回避，而這也為實踐中集體成員股份權能的實現(xiàn)困境埋下了制度方面的伏筆。

2017年和2018年的中央1號文件即《關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》和《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》，保證集體資產(chǎn)股份合作制改革后，經(jīng)營性資產(chǎn)所有權不變，仍歸集體所有。

2019年的中央1號文件即《做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，強調(diào)應該持續(xù)擴大試點面積，總結試點改革經(jīng)驗，“推廣資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東經(jīng)驗”，并積極探索集體資產(chǎn)股權質(zhì)押貸款辦法，即從政策方面首次鼓勵和支持股權質(zhì)押問題的落實。

2020年的中央1號文件即《抓好“三農(nóng)”領域重點工作的意見》，明確了我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制在三批試點圓滿完成任務后，將全面在我國各地展開，同時在推進中將重點關注集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作、經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革和集體經(jīng)濟組織合法統(tǒng)一市場主體確認等問題。

2020年3月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《關于2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策與改革工作的通知》(以下簡稱《通知》)?！锻ㄖ仿鋵嵑拓瀼?020年1號文件的精神，明確要求農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革將在全國31個省(區(qū)、市)全面推開，表明了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革已經(jīng)向全國范圍深入推進，并且全面進入最后的攻關階段。

上述文件表明：第一，黨和國家越來越重視農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革的進程，認為它是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的核心內(nèi)容之一，并希望在試點改革經(jīng)驗總結基礎上快速全面鋪開。第二，中央政策認為農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革以清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權、確定成員資格為前提，以將資產(chǎn)股份化或份額化量化到成員為手段，以成員據(jù)此享有集體資產(chǎn)股份權能，參與集體資產(chǎn)收益分配，共享發(fā)展成果為目的。(1)林曉東、陳榮文：《農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革若干問題研究》，《福建論壇》(人文社會科學版)2019年第1期，第137頁。第三，對于股份抵押、擔保這一問題，中央政策尚未做出可操作性的規(guī)定，具體操作規(guī)則仍停留在各地方制度創(chuàng)新這一層面。第四，股份合作制改革的目的是擴大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實力，因此改革后中央政策明確集體資產(chǎn)仍歸集體所有，防止資產(chǎn)被內(nèi)部少數(shù)人不當占有。

二、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制的地方制度創(chuàng)新與經(jīng)驗：成都市溫江區(qū)

自2015年起，國家分三批次逐步選取了一些縣(市、區(qū))開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點，并于2020年底基本完成改革試驗任務。在這五年間，各試點地區(qū)弘揚“敢闖敢試、敢為人先”的改革精神，根據(jù)本地區(qū)的實際情況，創(chuàng)新出具有地方特色的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革路徑和模式，這包括成都市溫江區(qū)、江蘇省淮安市、湖南省常寧市等地改革模式。其中，以成都市溫江區(qū)最為典型，其改革經(jīng)驗已在全省乃至全國范圍內(nèi)推廣。

根據(jù)黨中央的政策文件精神，2015年，四川省綜合當?shù)貙嶋H情況頒布了《四川省農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點方案》《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定指導意見》和《關于全面開展四川省農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的意見》，并先后在50個縣(市、區(qū))進行改革試點，取得了良好的社會效果。其中所提出的“兩股一改”制度已經(jīng)發(fā)展為該省開展相關工作時的典型做法，其所呈現(xiàn)出來的效果較為理想，已在全省范圍內(nèi)推廣。貫徹“兩股一改”較為突出的是成都市溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)天鄉(xiāng)路社區(qū)，其具體內(nèi)容主要包括：

第一，當?shù)卣跃用裥〗M為單位對本社區(qū)的所有資金、資產(chǎn)、土地、資源，按照組建工作機構、清理核實、資產(chǎn)估價、公開公示等十個步驟完成本社區(qū)的集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。

第二，本社區(qū)經(jīng)過成員大會民主討論決定將本社區(qū)集體資產(chǎn)中的經(jīng)營性資產(chǎn)、資金、資源折股量化平均到農(nóng)民個人(即商鋪股、土地股和資產(chǎn)股)，不設集體股，并據(jù)此成立股份經(jīng)濟合作社這一新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

第三，股份經(jīng)濟合作社以“穩(wěn)扎穩(wěn)打、符合當?shù)貙嶋H情況”為指導方針，從整體出發(fā)對集體資產(chǎn)進行統(tǒng)一運營與管理。首先，合作社將農(nóng)民入股的土地轉租給具有一定規(guī)模的企業(yè)和種糧大戶，由其進行規(guī)?；?jīng)營并帶動發(fā)展農(nóng)業(yè)加工、銷售等相關生產(chǎn)鏈業(yè)務，實現(xiàn)集體資產(chǎn)市場化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展道路。其次，對本社區(qū)內(nèi)的集體建設性用地通過BOT(建設-經(jīng)營-轉讓)模式進行使用，即當?shù)孛駹I企業(yè)用自有資金將其建設成農(nóng)貿(mào)市場并運營管理40年，企業(yè)每年向合作社逐年遞增支付紅利金，累計126萬元，再由合作社通過股權比例對農(nóng)民進行分紅。(2)陳泳、李萌：《確權賦能 讓生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動》，https://www.163.com/news/article/CM9V5QTU000187VI.html。最后，合作社再以集體經(jīng)營性資產(chǎn)出資成立具有獨立法人資格的公司，該公司與管轄地區(qū)中規(guī)模較大的公司展開全面合作，共同進行專業(yè)人才培養(yǎng)、項目研發(fā)、公司經(jīng)營等工作，此外還進行了綠化工程、創(chuàng)業(yè)扶持等項目，在此基礎上獲得了一定的集體收入。

第四，在集體資產(chǎn)股份合作制改革過程中，該社區(qū)進一步確認和完善集體資產(chǎn)股份的有償退出、繼承、抵押、擔保四項權能的實現(xiàn)。截至2017年底，共發(fā)生農(nóng)村集體資產(chǎn)股權抵押2宗、股權繼承5宗。(3)李華林：《集體資產(chǎn)量化，農(nóng)民持股分紅》，《經(jīng)濟日報》2017年12月20日。

總體來看，成都市溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)天鄉(xiāng)路社區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革成果顯著：其一，有效增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。農(nóng)民集體收入從2007年的人均2 640元上漲到2017年底的人均2.6萬元。(4)羅昱、高紅霞：《成都：年底分紅制度創(chuàng)新讓農(nóng)民“更滋潤”》，http://sc.people.com.cn/n2/2018/0216/c379471-31262735.html。其二，整體提高了農(nóng)村集體的經(jīng)濟實力，大大提升了農(nóng)村集體收入能力。截至2016年，合作社通過運營所獲得的綜合收入為1 547萬元、凈收益為120萬元，集體資產(chǎn)上升至6 237萬元，和股改前相比有較大幅度提升。(5)本刊編輯部：《創(chuàng)新發(fā)展模式助推鄉(xiāng)村振興》，《先鋒》2017年第11期，第52頁。其三，在保證土地承包權不變的前提下，實現(xiàn)了農(nóng)民持股進城，促使農(nóng)民與土地的進一步脫離。據(jù)統(tǒng)計，該社區(qū)98%的農(nóng)民已安心進城，由此促進了當?shù)剞r(nóng)村的城鎮(zhèn)化發(fā)展。(6)李華林：《集體資產(chǎn)量化，農(nóng)民持股分紅》，《經(jīng)濟日報》2017年12月20日。

三、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的法律困境

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革作為我國進一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重要環(huán)節(jié)，在各地制度實踐中存在如下法律困境亟待解決：

(一)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬法律不明

2016年的《意見》將集體資產(chǎn)分為三大類，即資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，其中，經(jīng)營性資產(chǎn)包括用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎設施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等。(7)房紹坤：《深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的法治保障進路》，《求索》2020年第5期，第14頁。當前，在各地方的立法實踐中，尤其是城鄉(xiāng)一體化的地區(qū)，集體經(jīng)營性資產(chǎn)種類豐富，且價值金額較大，但資產(chǎn)歸屬存在諸多歷史遺留問題，很多經(jīng)營性資產(chǎn)本應為所有集體成員共享，但長期以來，由于集體資產(chǎn)權屬不明，導致經(jīng)營性資產(chǎn)大量流失被少部分人不當侵占。例如，有的地區(qū)在二輪土地延包政策之后，未經(jīng)任何部門批準，一些村干部擅自將集體承包土地高價轉租，建起房屋、倉庫等，私自改變土地性質(zhì)，發(fā)展其他的產(chǎn)業(yè)。對此農(nóng)民反映非常強烈，要求非常迫切。

另外，產(chǎn)權指向主體是當前關于集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬問題的另一焦點，我國農(nóng)村集體所有權的行使主體到底是誰，目前政策和法律方面的規(guī)定都較為模糊，關于集體所有爭論的焦點是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者“農(nóng)民集體”所有是否是同一概念。(8)姜紅利、宋宗宇：《集體土地所有權歸屬主體的實踐樣態(tài)與規(guī)范解釋》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第6期，第2頁。目前可供參考的是《民法典(物權編)》第262條對于農(nóng)村集體所有權的規(guī)定，(9)《民法典(物權編)》第262條規(guī)定：對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權：(一)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權；(二)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組依法代表集體行使所有權；(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權。但“農(nóng)民集體”僅僅是由特定身份和資格的農(nóng)民組成的農(nóng)民集合體，并不是民法等法律規(guī)定的權利主體，(10)韓文龍、謝璐：《宅基地“三權分置”的權能困境與實現(xiàn)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第5期，第60頁。且集體所有權的組織形式存在多元化的狀況，村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民小組等都曾被法律規(guī)定為集體所有權的主體。針對這樣的情況，學者主要爭論的焦點就是明確農(nóng)村集體所有權主體的法律地位和組織形式。有學者認為，農(nóng)村集體所有權行使應該回避公法權利，側重從私權利出發(fā)，改造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，采取股份合作社的法人形式較為合適。(11)高飛：《論集體土地所有權主體制度的缺失根源及解決路徑》，《云南大學學報》(法學版)2010年第4期，第8頁。有學者主張應該由集體經(jīng)濟組織對外代表“農(nóng)民集體”行使集體所有權。有學者提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人構造的必要性，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的頂層設計提出了質(zhì)疑，并強調(diào)要構建不同于我國當前法人體系的特別法人制度。(12)韓?。骸对诿穹倓t中明確集體經(jīng)濟組織的特殊法人地位》，《中國人大》2016年第11期，第38頁。有學者認為應該逐步建構起農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人規(guī)范體系和法人制度，采取多種法人形式開展經(jīng)營和管理，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務。(13)管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法的現(xiàn)實基礎與未來進路》，《甘肅政法學院學報》2018年第1期，第34頁。基于此，將村民委員會作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理者，尤其是經(jīng)營性資產(chǎn)的管理者就會形成公權和私權的對立，賦予村民委員會對集體財產(chǎn)的處分權顯然就等于賦予了村民委員會對集體財產(chǎn)的私有利益，(14)劉?。骸吨袊恋胤ɡ碚搯栴}研究》，北京：法律出版社，2006年，第53頁。這也與我國推行的“政經(jīng)分開”舉措相沖突。但實踐中，一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)其集體經(jīng)濟組織尚未建立，只以村民委員會代替；或者很多地區(qū)村民委員會和集體經(jīng)濟組織是以一套人馬、兩塊牌子、交叉任職的方式存在。由于真正意義上的集體經(jīng)濟組織在很多地區(qū)沒有建立起來，所以當前集體經(jīng)營性資產(chǎn)的歸屬問題也就無從談起。

(二)集體經(jīng)營性收益的法律分配制度不透明

各地在進行農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革實踐中，由于集體資產(chǎn)長期以來被村民委員會、村小組代管，且中央政策對集體經(jīng)營性收益如何分配缺乏統(tǒng)一標準，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在經(jīng)營性收益分配中存在很大的操作難度，其分配方式較為混亂。具體的分配比例缺乏標準(經(jīng)營性收益是全部分配給組織成員，還是村集體保留一部分比例；如保留給集體，保留多少比例)、資產(chǎn)賬目不清、登記管理數(shù)據(jù)漏失、分配方式不公開不透明，如村干部事實掌握了農(nóng)村集體財產(chǎn)的處置權，沒有經(jīng)過集體成員審議通過流程，即將集體資產(chǎn)收益進行私分、侵占，外部資本的介入往往會變相侵吞農(nóng)村的資產(chǎn)等問題普遍存在，這些都難以保證集體經(jīng)營性收益必要的公開性和透明性。集體經(jīng)營性收益分配欠缺透明性也必然會引發(fā)集體經(jīng)營性收益被侵吞、村干部腐敗現(xiàn)象突出等問題，也使農(nóng)民無法感受到集體經(jīng)濟股份合作制所應帶來的紅利。

(三)集體成員收益分配權缺乏有效的法律制度保障

集體成員收益分配權是農(nóng)民作為集體組織成員所應享有的基本權利之一，是一種兼具身份性和財產(chǎn)性的復合權利。該權利的身份性體現(xiàn)在該權利必須是特定的主體，即集體成員。而對集體成員的界定目前國家法律政策缺乏統(tǒng)一的標準。實踐中，主要以戶籍為界定依據(jù)，除此以外對于“外婚嫁女”“入贅婿”“應征入伍人員”“黑戶”等特殊群體的成員資格識別標準，各地區(qū)往往依據(jù)本地村規(guī)民約和實際情況做出不同的評定結果。從法律屬性上看，村規(guī)民約既不屬于法律法規(guī)的范疇，也不完全涵蓋道德規(guī)范，它是村民會議根據(jù)國家法律法規(guī)和政策，結合本地實際情況制定的有關村民自治的規(guī)范性文件。(15)申亮、梁歡、王強：《農(nóng)村集體收益分配權研究》，《安徽農(nóng)業(yè)科學》2013年第22期，第9466頁。一方面界定成員資格的村規(guī)民約由于體現(xiàn)了當?shù)氐牧晳T風俗且從制定程序上遵循了一定的民主性，因此具有一定的合理性，但另一方面，由于村民素質(zhì)低下、傳統(tǒng)思想等其他因素干擾，界定標準容易出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”，特殊群體的公平合理權益(如婦女權益)往往得不到保障，容易產(chǎn)生糾紛矛盾。而一旦出現(xiàn)糾紛，由于沒有統(tǒng)一標準，各地做法不一，法律救濟也非常薄弱，只能通過法院調(diào)解的方式解決，而這往往會導致久調(diào)不決的后果，大量矛盾累積在基層得不到妥善解決。另外，由于集體成員收益分配權在我國具有身份性，因此欠缺流動性。各地在集體資產(chǎn)股權管理方面一般采取“生不增，死不減，進不增，出不減”的靜態(tài)制度模式，而隨著農(nóng)村人口流動速度加快，集體成員收益分配權的財產(chǎn)屬性決定了股權突破集體成員固有身份限定進行自由轉讓才能充分體現(xiàn)其市場價值，因此，農(nóng)民股權的自由流轉，如繼承、抵押、擔保應該適時通過一定法律制度設計予以放寬，以達到資本資源優(yōu)化配置的目的。

四、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的未來法律進路

中央政策已明確集體資產(chǎn)改革的方式是股份合作制，股份合作制也是集體資產(chǎn)改革的核心內(nèi)容之一，但具體如何進行股份合作卻無先例可循，各地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制也是在不斷摸索中發(fā)展，雖然取得了一定成績，但卻存在諸如農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬不明、集體經(jīng)營性收益分配欠缺透明、集體成員收益分配權缺乏有效制度保障等問題，因此，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革應該在未來的法律進路中對上述問題給予必要的回應。

(一)法律上嚴格核查集體資產(chǎn)、明確產(chǎn)權歸屬

1.制定完善的資產(chǎn)核查法律制度，嚴防集體資產(chǎn)流失

如前所述，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟在進行股份合作制改革過程中常常會面臨集體資金使用混亂、集體資產(chǎn)隨意處置、集體資源發(fā)包有失公允等問題。為此，我國應該在法律制度方面制定嚴格的清產(chǎn)核資制度，牢牢掌握資產(chǎn)的控制權，防范集體資產(chǎn)的“空殼化”。根據(jù)典型地區(qū)的先進經(jīng)驗，筆者認為應該從程序制度方面嚴格把控，即參考江蘇省淮安市和湖南省常寧市的做法，以“過程透明、結果公開”為原則制定出“清算審核、登記核實、公示確認、構建臺賬、進行備案、歸納整理、上報、納入平臺”的操作流程，對農(nóng)村集體資產(chǎn)的債權債務進行厘定，并對學校、道路、水利設施等資產(chǎn)的產(chǎn)權歸屬、管理主體做出規(guī)定。集體資產(chǎn)清查要做到核實一項、登記一項，登記一項、公示一項，并將相應登記的信息進行數(shù)據(jù)錄入，保證賬本的真實性和關聯(lián)性，確保清查資產(chǎn)的真實性，并應定期接受相應審計部門和農(nóng)經(jīng)、財政部門的監(jiān)督和質(zhì)詢。

2.法律上明確集體經(jīng)濟組織成員身份的確認標準

集體經(jīng)濟組織成員的身份確認事關集體經(jīng)濟資產(chǎn)的歸屬、收益與分配問題。各地做法中，除了以戶籍或是否在第一輪土地承包時取得土地承包經(jīng)營權作為成員資格的認定標準外，對于以特殊群體是否給予認定，態(tài)度不一。而實踐中，外嫁女、外贅婿、退伍軍人等特殊群體往往因為沒有認定為成員身份而顯失公平地喪失股權資格。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的目標是增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民都能分享到改革發(fā)展的成果。因此，對于這些弱勢群體，我國在設定集體經(jīng)濟組織成員身份的確認標準時應給予正面積極的回應。也就是說，在認定集體經(jīng)濟組織成員身份的法律設定上，防止“一刀切”的設定標準，應根據(jù)戶籍關系、土地承包、居住情況、集體收益分配、履行義務等因素對成員身份進行劃分并給予相應的股份量化分配權，從而使這些特殊農(nóng)民群體也能在一定條件下享受應有的股份權利。另外，還應該在法律制度上明確例外情形，以適應不同地區(qū)、不同風俗習慣的特殊性，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在統(tǒng)一標準基礎上，可以再根據(jù)一定的民主協(xié)商程序制定出符合本地區(qū)需求的特殊標準條件。

(二)有序推進農(nóng)村資產(chǎn)股份合作中的折股量化的法律制度構建

1.集體成員股份管理之“固化到戶”抑或是“量化到人”

無論是土地承包經(jīng)營權還是宅基地使用權，其主體都具有固定性。權利人只能來源于本集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員或是農(nóng)戶。而對于農(nóng)村資產(chǎn)股權主體是集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶還是個體成員這一問題，現(xiàn)行法中對此規(guī)定不盡一致?！掇r(nóng)村土地承包法》第5條相關表述表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員具有主體資格；而根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第15條規(guī)定，農(nóng)戶也具有主體資格。根據(jù)通常理解，成員一般指單個的個體農(nóng)民，而農(nóng)戶則是一定農(nóng)民的集合。在生活中，通常是以家庭為單位。由此看來，該法的規(guī)定似乎存在矛盾之處。對此，有觀點認為，將主體規(guī)定為集體經(jīng)濟組織成員更為合適。因為集體經(jīng)濟組織成員在民法上屬于自然人，作為民事權利主體，對其進行利益分配更具體，主體具有更大的確定性，集體的公平性能夠得到更好的保障。(16)陳龍吟、侯國躍：《中國民法典民事主體立法問題研討會會議綜述》，《西南政法大學學報》2015年第5期，第123頁。也有觀點認為，農(nóng)戶作為主體更為合理。該觀點支持者認為，農(nóng)戶作為主體符合農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實，實際生活中進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營與勞動分配，多是以家庭為單位進行，家庭在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮的作用較之個體更大。(17)孫憲忠：《爭議與思考——物權立法筆記》，北京：中國人民大學出版社，2006年，第35頁。同時，以家庭為單位，將農(nóng)戶作為主體，也符合中國自古以來的農(nóng)業(yè)耕作傳統(tǒng)。對于以家庭為代表的農(nóng)戶作為主體是否合適，該觀點進一步認為，從中國農(nóng)村的實際發(fā)展歷程來看，以家庭承包為基礎的雙層經(jīng)營體制適應了生產(chǎn)力發(fā)展的要求。因此，筆者認為在設計農(nóng)村股份合作制的新型農(nóng)村集體經(jīng)營體制過程中，只以“自然人”為股權主體顯然不符合當前農(nóng)村的實際情況，承包地和宅基地都是以家庭為單位進行操作的，因此股權的固化應該以家庭為單位，在股權的登記方式上單位家庭成員的登記方式更為合理，以實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合作股東與實際農(nóng)村產(chǎn)權所有者相一致。但涉及股份的分紅和集體事務的表決權，則應該量化到個人，充分保障每個個體的基本權益。股權量化到個人，實行一人一票制，可以防范因為資產(chǎn)較大的股東直接操縱農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的決策而侵吞小股東利益的情形。

2.制定統(tǒng)一的資產(chǎn)量化與股權設置安排

在成員資格認定及清產(chǎn)核資工作完成后，對集體資產(chǎn)進行折股量化是推進集體資產(chǎn)股份合作制改革的重要一步。根據(jù)前面各地區(qū)的試點介紹，不難發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)開展折股量化工作時，無論在資產(chǎn)量化還是在股權設置方面做法皆不相同。因此，在法律制度構建方面需要給予一定的統(tǒng)一規(guī)則指引，使其更加規(guī)范。

首先，對于集體資產(chǎn)折股量化的范圍，應僅以經(jīng)營性資產(chǎn)為主，這也符合國家政策的需要。由于集體資產(chǎn)股份合作制不能改變原有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，因此對于已發(fā)包的資源性資產(chǎn)(如承包地)不宜進行折股量化；經(jīng)營性資產(chǎn)與未發(fā)包的資源性資產(chǎn)因為具有公益屬性，所以也不宜進行折股量化。其次，在股權設置方面，原則上不倡議設置集體股(集體股是按照集體資產(chǎn)凈額的一定比例折股量化，由全體成員公共所有的資產(chǎn))，因為這樣會在股份合作制的產(chǎn)權結構中再分出一塊模糊的集體產(chǎn)權，面臨二次分配問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織正常開支可以通過保留必要的公積金、公益金的方式解決。成員股設置方面應堅持“公平”原則設置人口股和勞齡股，并將其作為基礎股權，同時在一定條件下增設福利股(如貢獻股、人才股)來解決人口股或勞齡股進行配股時所產(chǎn)生的不公平問題。另外，結合股權管理以“戶”為單位，實現(xiàn)人戶結合，以家庭為單位發(fā)放社員證，并相應明確戶內(nèi)每個成員的份額(股權)。

3.設置定期調(diào)整的股權管理動態(tài)制度模式

如前所述，我國很多地區(qū)(如湖南省常寧市)對于股權管理往往采取“生不增，死不減，進不增，出不減”的靜態(tài)制度模式。但一些學者卻認為這種兼顧“效率與公平”的靜態(tài)模式只適用于土地承包經(jīng)營權，對于股權管理毫無必要，為使每一個成員都能享受到集體經(jīng)營性資產(chǎn)帶來的收益，應采取動態(tài)股權調(diào)整模式，定期調(diào)整股權。(18)張洪波：《論農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作中的折股量化》，《蘇州大學學報》(哲學社會科學版)2019年第2期，第46頁。這種定期調(diào)整的股權動態(tài)制度模式更符合現(xiàn)代公司制度下對股權結構調(diào)整與變更的有效需求，因此應給予推廣。具體而言，首先在制度上設置調(diào)整年限，如以十年為一周期，再根據(jù)本村村民的具體構成情況，遵循一定的民主表決程序，參考成員認定標準，重新劃定成員范圍并給予相應股權，以適應農(nóng)村中不斷調(diào)整的人員變動。

(三)保障入股農(nóng)民收益分配權的有效實現(xiàn)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在一定程度上體現(xiàn)了農(nóng)村特定時期的生產(chǎn)力水平，農(nóng)戶自主的經(jīng)營模式有效促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。股份合作制要求農(nóng)民將經(jīng)營性資產(chǎn)進行入股，從而換取一定量的股份，這是生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物。農(nóng)民通過放棄資產(chǎn)的直接控制權，從而取得股份權益的證明，此時農(nóng)民的股份權益能否充分實現(xiàn)每個股東的權利，這是本輪改革所必須堅守的底線。一旦股份合作給予農(nóng)民的股權不能兌現(xiàn)，甚至出現(xiàn)集體資產(chǎn)減值和流失的情況，股份合作制反而會成為少數(shù)人侵吞集體資產(chǎn)、變相掠奪農(nóng)民利益的不良工具。因此，有必要通過一定的制度構建，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權利，這包括：

1.健全農(nóng)村集體資產(chǎn)股權登記制度

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制首要就是建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)股權登記制度，做到公開、公正，如集體經(jīng)濟組織成員信息、股權量化信息、收益分紅信息等都應通過一定的形式定期公示。另外，集體資產(chǎn)量化為股權后，應由集體經(jīng)濟組織向股東出具股權證書，記載股份信息，作為其參與集體經(jīng)濟管理決策、享有收益分配的憑證。(19)《山東：健全制度保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權利》，http://www.xinhuanet.com/2018-10/09/c_129967957.htm。

2.構建農(nóng)村集體產(chǎn)權流轉交易平臺

根據(jù)各地改革試驗的經(jīng)驗總結，我國應在全國范圍內(nèi)推廣搭建農(nóng)村集體產(chǎn)權流轉交易平臺，從而為金融資本、社會資本快速進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村搭建平臺，最終實現(xiàn)資本融通，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的結構障礙。具體來看，在流轉交易范圍上，應規(guī)定將農(nóng)地承包經(jīng)營權、集體建設用地使用權、四荒使用權、水面經(jīng)營權、集體經(jīng)營性資產(chǎn)、宅基地使用權、農(nóng)村資產(chǎn)股權等可交易產(chǎn)權統(tǒng)一納入流轉交易平臺。同時，著重在交易服務規(guī)范、交易文書、交易標準、交易糾紛仲裁解決機制等方面通過相關立法構建出一整套完備的標準與規(guī)則，讓我國農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易行為有法可循、流轉風險有法可控、各方利益有法可保，從而有效推動農(nóng)村生產(chǎn)要素合理流動和優(yōu)化配置，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

3.積極拓展集體成員股份的多種權能

2014年，農(nóng)業(yè)部倡導“積極開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有權、收益權試點”，并于2017年底完全實現(xiàn)其權能試點目標。(20)《農(nóng)業(yè)部關于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試點情況的通報》，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2017/dyiq/201712/t20171227_6130409.htm。對于農(nóng)民股份的有償退出、抵押、擔保和繼承的權能實現(xiàn)，有些改革試點如成都市溫江區(qū)，正在逐步推進，并取得了不同程度的成效。但是這些權能各地具體做法不一，需要對這些試點做法進行深入總結，制定統(tǒng)一規(guī)則，進一步完善集體資產(chǎn)股份有償退出和繼承的途徑及方式，豐富集體資產(chǎn)股份抵押、擔保形式，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份更多權能。

4.建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管機制

農(nóng)村集體資產(chǎn)在股份合作制改革過程中由于經(jīng)營性資產(chǎn)分配欠缺透明度，由此容易造成村官腐敗、集體資產(chǎn)被非法侵占、集體經(jīng)營性收益被不當侵吞等問題。對此，有必要建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管機制，從而穩(wěn)定股份合作制改革成果，使農(nóng)民真正感受到集體經(jīng)濟股份合作制改革所帶來的紅利。

具體而言，農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管應著重內(nèi)外機制的共同構建。參考各改革試點的先進經(jīng)驗：在內(nèi)部監(jiān)管機制構建方面，實行嚴格風控制度和債務風險預警制度，構建“互聯(lián)網(wǎng)+”的監(jiān)督新形式，做好集體經(jīng)濟組織的賬務管理工作；在外部監(jiān)管機制構建方面，應設立獨立的外部監(jiān)管機構，“三資”賬目通過一定形式定期向社會公開，便于群眾監(jiān)督，推動資產(chǎn)管理的信托化。

五、結語

任何經(jīng)濟都是建立在商品化和市場化基礎之上的，我國從計劃經(jīng)濟時代直接跳躍到集體化這一更高發(fā)展階段，一定程度上忽視了商品經(jīng)濟的客觀規(guī)律。股份合作制將股份制和合作制進行有機整合，創(chuàng)新到農(nóng)村生產(chǎn)、生活中來，是中國特色社會主義農(nóng)村事業(yè)的有力抓手。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革必然是我國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重要內(nèi)容。但是，目前我國對這一問題相關理論研究相對比較薄弱，缺乏統(tǒng)攬全局性闡釋。筆者認為，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制未來的改革主要是圍繞農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，包括清查核實資產(chǎn)、明確產(chǎn)權歸屬、健全管理制度；確認集體經(jīng)濟組織成員身份；保障農(nóng)民股份權利，包括健全制度、權能拓展、產(chǎn)權交易；建立健全集體資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，包括規(guī)范財務管理、建設信息平臺、加強審計監(jiān)督等來進行。