周 健

中國是由中國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。①《中華人民共和國憲法》,1982年12月4日通過并施行,2018年3月11日修正,序言。在歷史長河中,中國疆域隨著歷代王朝興衰更替,變遷巨大。②參閱譚其驤編：《簡明中國歷史地圖集》,北京：中國地圖出版社1985年版,全書計(jì)有36幀圖幅。現(xiàn)代中國領(lǐng)土是在世界歷史進(jìn)入近代和現(xiàn)代的大背景下,在清王朝統(tǒng)治疆域的基礎(chǔ)上嬗變而來的。自1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)至1949年中華人民共和國成立,在前后長達(dá)一百多年的時(shí)間里,中國在陸上和海上均受到帝國主義列強(qiáng)的殖民擴(kuò)張壓迫,逐漸淪為半殖民地、半封建社會(huì),內(nèi)部政治腐敗,經(jīng)濟(jì)落后,軍事乏力。列強(qiáng)通過武裝侵略和外交訛詐等手段巧取豪奪中國領(lǐng)土,造成新中國自成立起不得不面對(duì)一系列歷史遺留的領(lǐng)土邊界問題和一個(gè)不穩(wěn)定的周邊安全環(huán)境。

新中國自成立起,在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下克服種種挑戰(zhàn),始終致力于維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整,同時(shí)積極尋求同鄰國發(fā)展睦鄰友好關(guān)系并妥善解決歷史遺留的領(lǐng)土邊界問題。經(jīng)過幾代人的努力,中國同14個(gè)陸地鄰國中的12個(gè)國家劃定并勘定了邊界,不僅維護(hù)了四境安寧,而且把邊境地區(qū)建設(shè)成為友誼的紐帶和合作共謀發(fā)展的新起點(diǎn)。

本文擬從國際法的視角嘗試構(gòu)建中國解決領(lǐng)土邊界問題的歷史敘事,并就中國有關(guān)實(shí)踐對(duì)國際法的貢獻(xiàn)進(jìn)行初步探討。

一、新中國成立之初的領(lǐng)土邊界概況

1949年10月1日,中華人民共和國中央人民政府成立,此際中國同12個(gè)陸地鄰國均不同程度地存在領(lǐng)土邊界爭(zhēng)議,沒有一條邊界是明確、清楚的。當(dāng)時(shí)中國與12個(gè)陸地鄰國接壤,即：朝鮮、蘇聯(lián)(含現(xiàn)俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦)、蒙古、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊爾、錫金(后被印度吞并)、不丹、緬甸、老撾和越南。中國與鄰國的陸地邊界線總長度約21100多公里。①楊公素：《新中國的邊界問題》,中國社會(huì)科學(xué)院中國邊疆史地研究中心編：《中國邊疆史地研究報(bào)告》,1991年第1—2期合刊,第1—18頁。邊界長度未經(jīng)過實(shí)測(cè),為圖上量取。

新中國初期,中國領(lǐng)土邊界自東往西、由北而南的狀況和存在問題如下：

(一)中朝邊界

全長約1334公里,大部分為未定界。其中,圖們江段為已定界,由清朝政府同日本于1909年簽訂《圖們江中韓界務(wù)條款》劃定。②《圖們江中韓界務(wù)條款》(1909年9月4日),又稱“間島條約”,其中第1款規(guī)定：“中、日兩國政府彼此聲明,以圖們江為中、韓兩國國界,其江源地方自定界碑起至石乙水為界?！蓖蹊F崖編：《中外舊約章匯編》第二冊(cè),北京：生活讀書新知三聯(lián)書店1959年版,第601頁。但是,中朝邊界鴨綠江段和長白山段在歷史上并未正式劃定。兩國之間存在著一條傳統(tǒng)習(xí)慣線。

(二)中蘇邊界

全長約7600多公里,③韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第242頁。分東、西兩段,除最西端的帕米爾段外,絕大部分為已定界。其中東段,即吉林、黑龍江和內(nèi)蒙古與蘇聯(lián)接壤的邊界,長約4070公里,主要以河為界；西段,即新疆與蘇聯(lián)接壤的邊界,長約2400公里,其中最西端的帕米爾段為未定界,長約420公里。

1643年,沙俄首次侵入黑龍江流域,中國清朝政府與之進(jìn)行了雅克薩之戰(zhàn)后,雙方于1689年簽訂《中俄尼布楚界約》,首次劃定中俄東段邊界。④《中俄尼布楚條約》(1689年9月8日),王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第一冊(cè),北京：生活讀書新知三聯(lián)書店1957年版,第1—5頁。1727年,中俄又簽訂了《中俄布連斯奇界約》,劃定中俄中段邊界(即現(xiàn)蒙俄邊界之大部)。①《布連斯奇界約》(1727年9月1日),王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第一冊(cè),第5—7頁。此界約劃定外蒙古與西伯利亞之間的邊界。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后,沙俄參與列強(qiáng)對(duì)中國的侵略和瓜分,通過武力強(qiáng)迫中國清朝政府于1858年至1915年之間簽訂一系列劃界勘界文件,割去中國約150多萬平方公里土地。其中,1858年《中俄愛琿條約》割去中國黑龍江以北、外興安嶺以南60多萬平方公里土地。②《中俄愛琿條約》(1858年5月28日),同上書,第85—86頁。1860年《中俄續(xù)增條約》把中國烏蘇里江以東包括庫頁島在內(nèi)40萬平方公里土地劃歸俄國。③《中俄續(xù)增條約》(1860年11月4日),同上書,第149—153頁。1864年《中俄勘分西北界約記》又將巴爾喀什湖以東和以南約50萬平方公里土地劃入俄國版圖。④《勘分西北界約記》(1864年10月7日),同上書,第215—218頁。二戰(zhàn)后,由于蒙古在蘇聯(lián)支持下獨(dú)立,舊約劃定的中俄邊界發(fā)生變化,其中從滿洲里到奎峒山一大段由中俄邊界變成了蘇蒙邊界,原來的中蘇邊界被分隔成為中蘇邊界東段和西段。

自歷史上的不平等條約簽訂以來,先是沙俄后是蘇聯(lián)又采取挪動(dòng)界碑、篡改地圖和改變主航道走向等手段,違背條約規(guī)定的邊界線,或?qū)嶋H侵占或在地圖上劃去中國領(lǐng)土約3萬多平方公里。⑤韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第243頁。盡管如此,新中國成立初期,中蘇邊境形勢(shì)總體比較穩(wěn)定。

(三)中蒙邊界

全長約4700公里,其中3000公里與內(nèi)蒙古接壤。外蒙古原是中國領(lǐng)土的一部分。1911年辛亥革命后,沙俄利用中國國內(nèi)局勢(shì)動(dòng)蕩,策動(dòng)外蒙宣布“獨(dú)立”。俄國十月革命后,蘇聯(lián)紅軍以掃蕩白匪軍的名義進(jìn)入外蒙,此后違背在《中俄解決懸案大綱》中對(duì)中國的承諾,不僅沒有撤軍,而且還一手策劃了外蒙脫離中國獨(dú)立。⑥1924年《中俄解決懸案大綱》第五條明文規(guī)定：“蘇聯(lián)政府承認(rèn)外蒙為完全中華民國之一部分,及尊重在該領(lǐng)土內(nèi)中國之主權(quán)”“蘇聯(lián)政府聲明,一俟有關(guān)撤退蘇聯(lián)駐外蒙軍隊(duì)之問題,即撤兵期限及彼此邊界安寧辦法,在本協(xié)定第二務(wù)所定會(huì)議中商定,即準(zhǔn)蘇聯(lián)政府一切軍隊(duì)由外蒙盡數(shù)撤退”。王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第三冊(cè),北京：生活讀書新知三聯(lián)書店1962年版,第424頁?！吨卸斫鉀Q懸案大綱》是正式條約,具有法律約束力,但蘇聯(lián)未遵守條約義務(wù),未撤走占領(lǐng)外蒙的紅軍,而是利用占領(lǐng)策劃了外蒙獨(dú)立。二戰(zhàn)期間,斯大林和羅斯福背著中國人搞了一個(gè)秘密的《雅爾塔協(xié)定》,要求中國承認(rèn)外蒙獨(dú)立。⑦楊公素、張榮植：《當(dāng)代中國外交理論與實(shí)踐》,北京：北京大學(xué)出版社2009年版,第58頁。舊中國政府在美國壓力下,于1945年同蘇聯(lián)簽署《中蘇友好同盟條約》,通過換文確認(rèn)蒙古獨(dú)立,并規(guī)定中蒙之間將“以其現(xiàn)在之邊界為邊界”。⑧《中蘇友好同盟條約》及其所附的照會(huì)(1945年8月14日),王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第三冊(cè),北京：生活讀書新知三聯(lián)書店1962年版,第1327—1331頁。但換文未對(duì)“現(xiàn)在之邊界”的走向和位置作出規(guī)定,中蒙從未沿邊界進(jìn)行過勘界立樁,因此,中蒙邊界全線均為未定界。

(四)中阿邊界

全長約100公里,為未定界。⑨韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第143—144頁。中阿邊界與中蘇邊界帕米爾段有聯(lián)系。19世紀(jì)末,英國與沙俄簽訂瓜分中國帕米爾的協(xié)定。①《英國和俄國關(guān)于帕米爾地區(qū)勢(shì)力范圍的協(xié)議》(1895年3月11日),《國際條約集(1872—1916)》,北京：世界知識(shí)出版社1985年版,第143—144頁。對(duì)此,中國歷屆政府均未予承認(rèn)。盡管如此,中阿在邊境實(shí)際接壤地區(qū)不存在大的挑戰(zhàn)。

(五)中巴邊界

中國和巴勒斯坦控制的克什米爾地區(qū)存在一條傳統(tǒng)習(xí)慣線,全長近600公里,為未定界。雙方地圖對(duì)邊界線的標(biāo)繪有出入,涉及爭(zhēng)議不大。②韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第151頁。在邊境實(shí)地,雙方基本上按中國地圖標(biāo)繪的傳統(tǒng)習(xí)慣線進(jìn)行管轄,沒有大的糾紛。中巴邊界問題涉及印巴之間對(duì)于克什米爾歸屬的爭(zhēng)議。

(六)中印邊界

全長約1700公里,全部為未定界,雙方地圖標(biāo)繪的邊界線出入很大,問題最多。至1959年11月7日,印度先后侵占中印邊界西段的巴里加斯地區(qū)(約450平方公里),中段的于桑、蔥莎、烏熱、香札、拉不底、什布奇山口以西、巨哇和曲惹等地區(qū)(約2000余平方公里)以及東段“麥克馬洪線”以南地區(qū)(約9萬多平方公里)的中國領(lǐng)土。③《周恩來總理就中印邊界問題給亞非國家領(lǐng)導(dǎo)人的信》,1962年11月15日,《中華人民共和國對(duì)外關(guān)系文件集(1960)》第9集,北京：世界知識(shí)出版社1962年版,第138頁。所謂“麥克馬洪線”,是英國制造的一條虛假“條約”線,將原屬中國西藏地方的門隅(即門達(dá)旺)、上珞隅的一部、下珞隅的全部和下察隅等約9萬平方公里土地劃入印度。中印領(lǐng)土邊界爭(zhēng)議面積總計(jì)約達(dá)1.25萬平方公里。

(七)中尼邊界

全長1414公里,中尼交界處大部分是雪山,存在明顯的分水嶺。乾隆年間,廓爾喀(尼泊爾)侵藏,?？蛋猜受娪枰該魯?1750年派人沿中尼傳統(tǒng)習(xí)慣線在聶拉木、吉隆等地設(shè)立鄂博,以示藏廓分界。④呂一燃編：《中國近代邊界史》下卷,成都：四川人民出版社2007年版,第678—684頁。這些鄂博是中國單方面設(shè)立的,未經(jīng)雙方確認(rèn)。兩國之間從未正式劃界,未發(fā)生大的糾紛。但是雙方對(duì)個(gè)別地方的邊界線在地圖上的畫法不同,存在分歧,其中主要的是珠穆朗瑪峰歸屬問題。

(八)中錫邊界

全長約200公里,為已定界,由清朝政府和英國政府于1890年簽訂《藏印條約》劃定,邊界線大體沿支莫摯山的分水嶺而行,但實(shí)地未勘界立樁。⑤《中英會(huì)議藏印條約》(1890年7月12日)第1款,王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第一冊(cè),北京：生活讀書新知三聯(lián)書店1957年版,第551—552頁。

(九)中不邊界

全長約500公里,均為未定界。當(dāng)時(shí)雙方按照傳統(tǒng)習(xí)慣線進(jìn)行管轄,在接壤地區(qū)不存在大的糾紛。后來中不爭(zhēng)議擴(kuò)大,爭(zhēng)議土地面積達(dá)到約1200平方公里。

(十)中緬邊界

長約2210公里,其中尖高山以南至中老邊界為已定界,由中英1886年《緬甸條款》①《緬甸條款》(1886年7月24日),王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第一冊(cè),北京：生活讀書新知三聯(lián)書店1957年版,第485頁。、1894年《續(xù)議滇緬界務(wù)商務(wù)條款》②《續(xù)議滇緬界務(wù)商務(wù)條款》(1894年3月1日),同上書,第575—580頁。和1897年《滇緬界務(wù)商務(wù)續(xù)議附款》③《續(xù)議滇緬條約附款》(1897年2月4日)19條并專條1條,同上書,第686—690頁。劃定,但沿線并未勘界立樁,雙方實(shí)際控制與條約規(guī)定不完全吻合；自康藏高原至尖高山為未定界。中緬邊界主要存在三個(gè)問題：(1)英國于1897年以“永久租借”名義取得對(duì)中國領(lǐng)土——猛卯三角地區(qū)(又名南碗三角地區(qū))的管轄權(quán)；④《續(xù)議滇緬條約附款》(1897年2月4日)19條并專條1條,王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第三冊(cè),北京：生活讀書新知三聯(lián)書店1962年版,第686—690頁。(2)1941年英國與中國國民黨政府以換文形式在佤山區(qū)劃定的“1941年線”；⑤《滇面南段界務(wù)換文》(1941年6月18日),同上書,第1211—1217頁。(3)自康藏高原至尖高山涉及“麥克馬洪線”問題。

(十一)中老邊界

全長約500公里,為已定界,由中法1887年《續(xù)議界務(wù)專條》⑥《中法續(xù)議界務(wù)專條》(1887年6月26日),王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第一冊(cè),第512—514頁。和1895年《續(xù)議界務(wù)專條附章》⑦《中法續(xù)議界務(wù)專條附章》(1895年6月20日),同上書,第624—625頁。劃定。

(十二)中越邊界

全長約1300公里。中越邊界與中老邊界一樣為已定界,由中法1887年《續(xù)議界務(wù)專條》和1895年《續(xù)議界務(wù)專條附章》等14個(gè)劃界和勘界文件劃定,云南段分為1—6段,廣西段分為西路、東路和東興段。由于當(dāng)時(shí)劃界技術(shù)問題和劃界后形成的實(shí)際管轄原因,劃界、勘界文件及其附圖與實(shí)地界碑之間存在一些矛盾之處,某些地段邊界走向和位置模糊不清。

概言之,新中國成立之初所繼承的邊界沒有一條是確定的,中國同所有鄰國之間都不同程度地存在領(lǐng)土邊界問題。當(dāng)時(shí),中國同鄰國之間的上述邊界問題可歸納為三種情況：第一,已定界,即存在一條舊界約劃定的邊界線,但由于條約文字、附圖和實(shí)地管轄情況存在矛盾,部分地區(qū)存在爭(zhēng)議。例如中朝邊界部分、中蘇邊界大部,中錫邊界、中緬邊界尖高山以南部分、中越邊界、中老邊界等。第二,未定界,歷史上從未劃定,雙方按照傳統(tǒng)習(xí)慣線進(jìn)行管轄,對(duì)邊界線具體位置存在爭(zhēng)議,例如中朝邊界長白山段和鴨綠江段、中蘇邊界帕米爾段,中阿邊界、中巴邊界、中尼邊界、中印邊界、中不邊界、中緬邊界尖高山以北段等。第三,新中國對(duì)邊界的實(shí)際控制線,人民解放軍在解放全中國進(jìn)程中進(jìn)駐國防前沿而實(shí)際控制的一些地區(qū),有的符合條約規(guī)定的邊界線或傳統(tǒng)習(xí)慣線,有的被鄰國部隊(duì)占據(jù),解放軍進(jìn)駐并未達(dá)到條約規(guī)定的邊界線或傳統(tǒng)習(xí)慣線。

二、新中國解決領(lǐng)土邊界問題的準(zhǔn)備工作

新中國成立之初,百廢待興。內(nèi)部面臨著鞏固新生國家政權(quán),恢復(fù)社會(huì)秩序和國民經(jīng)濟(jì),改善人民生活等壓倒一切和刻不容緩的歷史任務(wù)；外部面臨著打破以美國為首的西方集團(tuán)封鎖、禁運(yùn)和遏制,積極尋求與各國建立關(guān)系,改善國際環(huán)境的重要緊迫任務(wù)。同鄰國談判解決領(lǐng)土邊界問題一時(shí)難以提上日程。然而,新中國致力于維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的努力,在新政權(quán)還在孕育時(shí)就已經(jīng)開始了。

新中國成立之際,毛澤東根據(jù)中國的歷史和現(xiàn)實(shí)并結(jié)合當(dāng)時(shí)的國際環(huán)境,提出了“另起爐灶”“打掃干凈屋子再請(qǐng)客”和“一邊倒”的新中國外交三條方針,即對(duì)國民黨政府同各國建立的外交關(guān)系一律不予承認(rèn),對(duì)舊中國同外國簽訂的一切條約和協(xié)定要重新審查處理,把帝國主義國家在中國的勢(shì)力和特權(quán)逐步加以肅清,在互相尊重領(lǐng)土主權(quán)和平等互利的基礎(chǔ)上同世界各國建立新的外交關(guān)系。①韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第3—4頁。

1949年9月,中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一次會(huì)議在北京召開,為新中國誕生做最后準(zhǔn)備。會(huì)議通過了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡稱《共同綱領(lǐng)》),其中宣布：“中華人民共和國外交政策的原則,為保障本國獨(dú)立、自由和領(lǐng)土主權(quán)的完整,擁護(hù)國際的持久和平和各國人民間的友好合作,反對(duì)帝國主義的侵略政策和戰(zhàn)爭(zhēng)政策?！薄皩?duì)于國民黨政府與外國政府所訂立的各項(xiàng)條約和協(xié)定,中華人民共和國中央人民政府應(yīng)加以審查,按其內(nèi)容,分別予以承認(rèn),或廢除,或修改,或重訂?！薄胺才c國民黨反動(dòng)派斷絕關(guān)系并對(duì)中華人民共和國采取友好態(tài)度的外國政府,中華人民共和國中央人民政府可在平等、互利及互相尊重領(lǐng)土主權(quán)的基礎(chǔ)上,與之談判,建立外交關(guān)系?！雹凇吨袊嗣裾螀f(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》,第54—56條,《國際關(guān)系史料選編》下冊(cè),武漢：武漢大學(xué)出版社1983年版,第219頁。

新中國從誕生起,即將完全恢復(fù)中國的獨(dú)立和主權(quán),維護(hù)獨(dú)立、自由、主權(quán)和領(lǐng)土完整確定為新中國外交的崇高使命和歷史性任務(wù)。伴隨著中國人民解放軍向全國范圍內(nèi)進(jìn)軍,中國政府迅速、有效地建立起對(duì)國家領(lǐng)土和邊界的實(shí)際管轄和控制,同期積極組織內(nèi)部邊界調(diào)查工作,并在掌握第一手邊界情況基礎(chǔ)上,適時(shí)提出中國同有關(guān)鄰國通過談判解決邊界問題的方針、政策和主張。

20世紀(jì)50年代,新中國為解決領(lǐng)土邊界問題的努力主要體現(xiàn)如下：

(一)肅清特權(quán)，恢復(fù)中國對(duì)本國領(lǐng)土的主權(quán)

恢復(fù)中國的領(lǐng)土主權(quán)這一重大舉措是中國共產(chǎn)黨在解放全國進(jìn)程中就已提出并開始實(shí)施的,至20世紀(jì)50年代中期才基本完成。

1949年4月20日,英國游弋于中國內(nèi)河長江的“紫石英號(hào)”等軍艦與準(zhǔn)備渡江的人民解放軍發(fā)生炮戰(zhàn),被解放軍炮火擊中。英國軍艦“伴侶號(hào)”“倫敦號(hào)”“黑天鵝號(hào)”前來增援,再次與解放軍發(fā)生炮戰(zhàn),史稱“紫石英號(hào)”事件?！白鲜⑻?hào)”事件在英國朝野引起震動(dòng),前首相邱吉爾在英國議院辯論中要求英國政府派兩艘航空母艦前往遠(yuǎn)東,對(duì)中國“實(shí)行武力報(bào)復(fù)”。就此,中國人民解放軍總部發(fā)言人李濤將軍于4月30日發(fā)表由毛澤東起草的聲明,對(duì)英國軍艦進(jìn)入中國內(nèi)河挑釁表示抗議,明確要求英國、美國、法國等外國“在長江、黃浦江及在中國他處的軍艦、軍用飛機(jī)、陸戰(zhàn)隊(duì)等項(xiàng)武裝力量,迅速撤離中國的領(lǐng)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空”。①《中國人民解放軍總部發(fā)言人為英國軍艦暴行發(fā)表的聲明》,《人民日?qǐng)?bào)》1949年4月25日。

在不平等條約制度下,中國對(duì)內(nèi)河航運(yùn)的主權(quán)被剝奪,外國商船乃至軍艦可以深入中國內(nèi)河,抵達(dá)遠(yuǎn)離海岸1350公里的四川重慶。對(duì)此,周鯁生先生評(píng)述道：“外國船舶在中國領(lǐng)海自由活動(dòng),沿岸航運(yùn)也無保留,并且外國商船和軍艦根據(jù)或者借口有關(guān)通商口岸的條約規(guī)定,深入中國內(nèi)河港口；這樣它們就享有了在中國內(nèi)水上的航行自由?！雹谥荃喩骸秶H法》上冊(cè),北京：商務(wù)印書館1976年版,第379頁。

“紫石英號(hào)”事件標(biāo)志著西方列強(qiáng)軍艦隨意進(jìn)入中國內(nèi)河的歷史一去不復(fù)返。通過這一事件,中國人民向全世界宣示了捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)的決心和力量。

根據(jù)毛澤東提出的“打掃干凈屋子再請(qǐng)客”的指導(dǎo)思想和《共同綱領(lǐng)》的有關(guān)規(guī)定,新中國采取措施逐步清除列強(qiáng)在中國的特權(quán)殘余,特別是駐軍權(quán)。1950年1月至9月,北京市、天津市和上海市軍管委員會(huì)先后宣告收回美國、法國、荷蘭和英國兵營的地產(chǎn)權(quán)。③在北京的這些兵營地產(chǎn),皆在東交民巷地區(qū)。

但是,在廢除列強(qiáng)特權(quán)殘余過程中,新中國遇到一個(gè)棘手問題,即根據(jù)“一邊倒”的政策,同蘇聯(lián)建交后,如何處理舊中國政府于1945年同蘇聯(lián)簽訂的《中蘇友好同盟條約》及有關(guān)蘇聯(lián)在中國長春鐵路、大連和旅順口的特權(quán)問題。④《中蘇友好同盟條約》(1945年8月14日)包含一系列附件,主要涉及外蒙古獨(dú)立公投的換文、《關(guān)于中國長春鐵路之協(xié)定》《關(guān)于大連之協(xié)定》《關(guān)于大連協(xié)定之議定書》《關(guān)于旅順口之協(xié)定》《關(guān)于旅順協(xié)定附件》等。王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第三冊(cè),北京：生活讀書新知三聯(lián)書店1962年版,第1327—1338頁。當(dāng)時(shí)國際上一些勢(shì)力認(rèn)為,新中國和毛澤東要面對(duì)的是與美國比肩的超級(jí)大國蘇聯(lián)及其鐵腕領(lǐng)導(dǎo)人斯大林。能否妥善處理這一問題,對(duì)于已明確宣布廢除外國一切特權(quán)的新中國是一個(gè)重大考驗(yàn)。

1949年12月,毛澤東率團(tuán)訪問蘇聯(lián),他在同斯大林的會(huì)談中明確提出希望廢除蘇聯(lián)同國民黨政府于1945年簽訂的《中蘇友好同盟條約》,取消蘇聯(lián)在中長鐵路、大連港及旅順口等一切在華特權(quán),重新簽訂一個(gè)體現(xiàn)中蘇平等關(guān)系的新條約。對(duì)此,斯大林起初是拒絕的,稱基于雅爾塔協(xié)定同國民黨簽訂1945年條約,且已取得美、英的同意,若改動(dòng)有關(guān)條款,可能給美、英以口實(shí),影響蘇聯(lián)在千島群島、庫頁島、南薩哈林等方面的利益。談判因此陷入僵局。

然而,毛澤東并沒有放棄,經(jīng)過長達(dá)一個(gè)多月堅(jiān)持并通過巧妙的外交運(yùn)作,事情出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。迫于中國堅(jiān)持和國際輿論壓力,斯大林最后作了讓步,同意毛澤東提出的由周恩來總理同蘇聯(lián)方面具體商談。①師哲：《在歷史的巨人身邊——師哲回憶錄》,北京：中央文獻(xiàn)出版社1991年版,第439頁。經(jīng)過艱難談判,中蘇最終達(dá)成一致,于1950年2月14日簽訂《中蘇友好同盟互助條約》及《關(guān)于中國長春鐵路、旅順口及大連的協(xié)定》等文件,宣布“雙方保證以友好合作的精神,并遵照平等、互利、互相尊重國家主權(quán)與領(lǐng)土完整及不干涉內(nèi)政的原則,發(fā)展和鞏固中蘇兩國之間的經(jīng)濟(jì)與文化聯(lián)系……”②《中華人民共和國對(duì)外關(guān)系文件集》第1集,北京：世界知識(shí)出版社1957年版,第76頁。兩國外長互換照會(huì),聲明蘇聯(lián)政府1945年同中國南京政府簽訂的《中蘇友好同盟條約》失效,蘇聯(lián)政府決定把北京原蘇聯(lián)兵營的房產(chǎn)無償交給中國。關(guān)于中國長春鐵路、旅順口和大連,蘇聯(lián)方面同意早日放棄它根據(jù)1945年有關(guān)協(xié)定獲得的特權(quán)。③同上,第78頁。

此后,中蘇又經(jīng)多次協(xié)商解決了這些歷史遺留問題,中方于1951年初完全收回大連的行政管理權(quán),于1952年12月完成將中長鐵路收回手續(xù)。1954年10月,中蘇發(fā)表聯(lián)合公報(bào),宣布蘇聯(lián)軍隊(duì)于1955年5月底前從旅順口海軍根據(jù)地撤退,中國收回旅順口海軍根據(jù)地。④《中華人民共和國對(duì)外關(guān)系文件集》第3集,北京：世界知識(shí)出版社1958年版,第179頁。

至此,中國廢除了除香港、澳門外列強(qiáng)在中國大陸沿海的所有特權(quán),恢復(fù)了中國政府對(duì)大陸沿海的控制和主權(quán)。

(二)和平解放西藏，實(shí)現(xiàn)對(duì)大陸領(lǐng)土的全面控制

中華人民共和國成立初期的另一項(xiàng)重要舉措就是進(jìn)軍西藏,實(shí)現(xiàn)對(duì)中國大陸領(lǐng)土的全面控制。

西藏是中國領(lǐng)土不可分割的組成部分。從19世紀(jì)起,英國以印度為基地,運(yùn)用軍事、政治、經(jīng)濟(jì)等手段,對(duì)中國西藏進(jìn)行滲透,強(qiáng)迫中國清政府簽訂涉及西藏的不平等條約,取得一些特權(quán)并企圖把西藏從中國分離出去。

1947年,英國退出印度,印度獲得獨(dú)立。西藏地方當(dāng)局想當(dāng)然地認(rèn)為,隨著英國退出,英國在西藏的特權(quán)應(yīng)如同在印度的特權(quán)一樣全部取消。然而,印度卻想要全面繼承英國殖民遺產(chǎn),享受英國過去在西藏的特權(quán),并以斷絕印藏貿(mào)易往來要挾西藏地方當(dāng)局。

至1949年底,人民解放軍進(jìn)軍西南已取得決定性勝利。在這一形勢(shì)下,西藏地方當(dāng)局深感壓力,聯(lián)絡(luò)外部勢(shì)力,努力擴(kuò)充軍隊(duì),購置軍火,驅(qū)逐漢人,策劃“西藏獨(dú)立”,妄圖把西藏從中國分離出去。為了完成解放全中國的歷史使命,維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整,中央人民政府根據(jù)西藏的歷史和現(xiàn)實(shí)情況,決定采取軍事進(jìn)攻與政治爭(zhēng)取相結(jié)合的方針,一面命令人民解放軍準(zhǔn)備進(jìn)軍西藏,一面制定處理西藏問題10項(xiàng)政策,多次通知西藏地方政府派代表來北京商談和平解放事宜。然而,當(dāng)時(shí)控制西藏地方政府的攝政大扎·阿旺松饒等人在某些外國勢(shì)力支持下,在西藏東部金沙江昌都一線調(diào)集藏軍主力,布兵設(shè)防,企圖武力抗拒。

對(duì)于中國政府和平解放西藏和中國人民解放軍進(jìn)軍西藏,印度政府感到如鯁在喉,不僅照會(huì)中國政府表示反對(duì),還決定橫加干涉,強(qiáng)力阻撓。1950年8月,印度駐華大使潘尼迦向中國政府提出所謂西藏問題,稱印度對(duì)西藏并無任何政治上或領(lǐng)土上的野心,但與西藏有宗教上、文化上極親密的關(guān)系,勸中國不要進(jìn)軍西藏。同時(shí),印度政府則阻撓西藏代表取道印度赴北京和談,企圖拖延時(shí)日,策劃國際干涉。

中國人民解放軍并沒有理會(huì)這些阻撓和干涉,于1950年10月起進(jìn)軍西康。印度政府于10月21日、28日和11月1日連續(xù)三次照會(huì)中國政府,以威脅的口氣企圖干涉中國軍隊(duì)解放西藏。對(duì)于印度的無理要求,中國政府嚴(yán)辭駁斥。中國外交部在1950年11月16日致印度駐華使館的備忘錄中明確指出：西藏是中國領(lǐng)土不可分割的一部分,西藏問題是中國內(nèi)政,無論西藏地方當(dāng)局是否愿意進(jìn)行和平談判,不允許任何外國干涉；中國人民解放軍進(jìn)軍西藏,為了解放西藏,保衛(wèi)中國邊疆,是既定方針；中國對(duì)于印度政府把中國對(duì)西藏行使領(lǐng)土主權(quán)的內(nèi)政問題看作“世界可悲的緊張局勢(shì)”表示遺憾。①中國政府對(duì)印度政府關(guān)于西藏問題的備忘錄、照會(huì)等的復(fù)照,1950年10月30日,11月16日。

為了阻撓人民解放軍入藏,印度還采取了一些非法手段,例如給予藏軍軍火援助,幫助調(diào)動(dòng)藏軍去昌都前線阻擊,呼吁國際干涉。印度還暗中指使西藏上層親英人士將17歲的達(dá)賴轉(zhuǎn)移到亞東并稱將給予達(dá)賴政治避難。印度報(bào)紙則妄稱西藏為“獨(dú)立國”,指責(zé)中國軍隊(duì)入藏是“侵略”。②楊公素：《所謂“西藏獨(dú)立”活動(dòng)的由來及剖析》,《中國藏學(xué)》1989年第1期,第52頁。

然而形勢(shì)發(fā)展打破了印度的幻想。1950年10月19日,中國人民解放軍渡過金沙江,殲滅藏軍7個(gè)代本(團(tuán)),爭(zhēng)取1個(gè)代本起義,解放昌都。1951年2月,西藏地方政府派出代表到北京談判。5月23日,中國中央人民政府同西藏地方當(dāng)局代表達(dá)成《關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》。③同上。人民解放軍部隊(duì)于1951年10月進(jìn)駐拉薩,11月抵達(dá)邊境察隅,11月下旬抵達(dá)日喀則,1952年7月抵達(dá)邊境亞東；另一支解放軍部隊(duì)由新疆出發(fā),于1951年6月抵達(dá)邊境普蘭,8月抵達(dá)邊境阿里。中國人民解放軍迅速進(jìn)駐西藏并取代藏軍承擔(dān)起保衛(wèi)邊疆的責(zé)任,不僅粉碎了西藏內(nèi)部分裂勢(shì)力搞西藏獨(dú)立的幻想,而且打破了印度一些帝國余孽的殖民擴(kuò)張遺夢(mèng)。

為保持英國過去在西藏享有的特殊地位,印度于1952年2月向中國政府提交了一份《關(guān)于印度在西藏利益現(xiàn)狀備忘錄》,開列英國過去在西藏派駐使團(tuán)、設(shè)立商務(wù)代表處、經(jīng)商、設(shè)立驛站和郵政、派出軍事衛(wèi)兵和朝圣等所謂“7項(xiàng)特權(quán)”,并稱這些權(quán)利“是由于慣例和協(xié)定而產(chǎn)生的”,要求予以繼承并保留。①韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第175頁。對(duì)此,中國政府明確指出,英國政府基于不平等條約而產(chǎn)生的一切特權(quán)現(xiàn)在已不復(fù)存在。新中國與印度政府在中國西藏地方上的關(guān)系需要在平等基礎(chǔ)上通過協(xié)商重新確定。根據(jù)這一基本原則,中印經(jīng)過協(xié)商決定,印度在中國西藏拉薩設(shè)立總領(lǐng)事館,作為對(duì)等,中國在印度孟買設(shè)立總領(lǐng)事館。

1953年8月,印度又提出駐江孜和亞東的武裝衛(wèi)隊(duì)要求換防、駐錫金甘多克的政治代表入藏視察“驛站”以及印度商隊(duì)攜帶發(fā)報(bào)機(jī)入藏等事項(xiàng)。中國均明確予以拒絕,指出這些事情關(guān)系到中國的自由獨(dú)立和領(lǐng)土主權(quán),建議兩國就涉及中國西藏地方的關(guān)系問題進(jìn)行會(huì)談。②同上書,第176頁。

1953年10月,中印就兩國在中國西藏地方上的關(guān)系問題在北京舉行談判。10月23日,周恩來總理在接見印度代表團(tuán)成員時(shí)提出在和平共處五項(xiàng)原則基礎(chǔ)上發(fā)展友好關(guān)系的建議,即互相尊重領(lǐng)土主權(quán)、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互惠和和平共處。這是中國政府首次在國際關(guān)系上提出和平共處五項(xiàng)原則。③同上書,第176—177頁。1954年1月至4月,兩國代表經(jīng)過約四個(gè)月的會(huì)談就《中印關(guān)于中國西藏地方和印度之間的通商和交通協(xié)定》及有關(guān)換文達(dá)成協(xié)議。有關(guān)協(xié)議取消了印度在西藏的特權(quán),包括派駐武裝衛(wèi)隊(duì)和設(shè)立郵政設(shè)施和驛站等,同時(shí)確定了根據(jù)平等互利原則促進(jìn)中國西藏地方和印度之間通商貿(mào)易關(guān)系和方便兩國人民往來和朝圣的各項(xiàng)具體辦法。④《關(guān)于中國西藏地方和印度之間的通商和交通協(xié)定》(1954年4月29日),中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中印·中不卷),北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第5—9頁。

(三)組織調(diào)查，為同鄰國進(jìn)行邊界談判創(chuàng)造條件

中華人民共和國成立之初,隨著解放大軍向全國進(jìn)軍,進(jìn)駐邊境地區(qū),新中國政府實(shí)際上已接觸到邊界問題,并在鞏固國家政權(quán)和實(shí)行領(lǐng)土管轄實(shí)踐中需要回答一些現(xiàn)實(shí)問題。

第一個(gè)問題是,解放軍部隊(duì)進(jìn)入邊疆地區(qū),一直要推進(jìn)到什么地方?哪兒是邊界?怎么守衛(wèi)祖國邊疆?

對(duì)于這個(gè)問題,新中國是在實(shí)踐中解決的。中央政府組織國內(nèi)專家經(jīng)過初步調(diào)查研究,將中國與12個(gè)鄰國的邊界大致分為兩大類,即已定界和未定界。根據(jù)這一分類,中央對(duì)進(jìn)入邊疆地區(qū)的一線部隊(duì)下達(dá)了明確的指示：對(duì)于已定界,守住原來國民黨政府統(tǒng)治時(shí)期到達(dá)的地方,對(duì)于這些地方,要全部接收；有些地方,國民黨政府有過形式上統(tǒng)治,但實(shí)際管轄并未達(dá)到,也要接收。對(duì)于未定界,守住原來統(tǒng)治已經(jīng)達(dá)到的地方,其中有些需要調(diào)整,留待日后通過談判解決。①廖心文：《二十世紀(jì)五六十年代中共中央解決邊界問題的原則和辦法——老一輩革命家與邊界問題研究之一》,《黨的文獻(xiàn)》2013年第4期,第76—83頁。

第二個(gè)問題是,對(duì)于中國舊政府與外國政府簽訂的邊界條約和協(xié)定等,根據(jù)《共同綱領(lǐng)》所宣示的政策,在重新審理中應(yīng)該采取什么立場(chǎng)?

對(duì)于這個(gè)問題,最初是“暫時(shí)維持現(xiàn)狀”作為權(quán)宜之計(jì),采取“既不承認(rèn),也不否認(rèn)”的立場(chǎng)。隨后,在內(nèi)部組織國際法和邊界問題專家調(diào)查研究后,中央認(rèn)為,“我國和外國的邊界,已由舊條約確定了的應(yīng)該按照國際法的一般原則處理?！雹凇吨醒腙P(guān)于中緬邊界問題的指示》(1956年10月31日),廖心文：《二十世紀(jì)五六十年代中共中央解決邊界問題的原則和辦法——老一輩革命家與邊界問題研究之一》,《黨的文獻(xiàn)》2013年第4期,第76—83頁。這里,中國政府把“一般性政治經(jīng)濟(jì)條約和協(xié)定”與“涉及領(lǐng)土邊界的條約和協(xié)定”作了區(qū)別,涉及領(lǐng)土邊界的條約和協(xié)定,不能輕言廢除。

從國際法角度看,一個(gè)國家的國體和政體發(fā)生變化,不影響其原有領(lǐng)土的法律地位。中國革命勝利,推翻了舊政權(quán),建立了新政權(quán),從根本上改變了中國的社會(huì)制度和國家性質(zhì),可以說,新中國是一個(gè)完全不同于舊中國的新的類型的國家。然而,作為一個(gè)國際法主體,新中國是舊中國的延續(xù),是在舊中國原有領(lǐng)土的基礎(chǔ)上建立的,同時(shí)也是舊中國固有權(quán)利的繼承者。③周鯁生：《國際法》上冊(cè),北京：商務(wù)印書館1976年版,第156頁。邊界條約確定國家的領(lǐng)土范圍,按照國際法上的一般原則,在任何情況下都是應(yīng)該繼承的。④同上書,第150頁。

按照習(xí)慣國際法,邊界條約不適用情勢(shì)變遷(rebus sic stantibus)原則。當(dāng)事國不得援引“情況之基本改變”要求終止或者廢除邊界條約。這項(xiàng)習(xí)慣法規(guī)則,后為1969年《維也納條約法公約》所確認(rèn)。⑤《維也納條約法公約》(1969年5月23日)第62條,王鐵崖、田如萱編：《國際法資料選編》,北京：法律出版社1982年版,第719頁。1978年《關(guān)于國家在條約方面的繼承的維也納公約》是在編纂習(xí)慣法規(guī)則的基礎(chǔ)上形成的,其中第11條進(jìn)一步規(guī)定：“國家繼承不影響：(a)由條約設(shè)定的疆界；(b)由條約設(shè)定的與邊界制度有關(guān)的義務(wù)或權(quán)利?！雹蕖蛾P(guān)于國家在條約方面的繼承的維也納公約》第11條,同上書,第61頁。

中國政府在依據(jù)《共同綱領(lǐng)》審查舊條約時(shí),有關(guān)習(xí)慣法規(guī)則的編纂尚未完成,但中國已認(rèn)識(shí)到有關(guān)習(xí)慣國際法規(guī)則的存在,并據(jù)此對(duì)舊界約采取明確的政策,即在分清歷史是非的情況下,承認(rèn)舊界約構(gòu)成解決邊界問題的基礎(chǔ),并立足現(xiàn)實(shí),考慮條約實(shí)踐,通過談判,重新核定邊界線的走向,在必要情況下,通過協(xié)商,本著互諒互讓的原則,對(duì)邊界線進(jìn)行調(diào)整,重新簽訂新的邊界條約。中國政府這一立場(chǎng)和政策是針對(duì)中國同鄰國的邊界實(shí)際情況制訂的,完全符合國際法。

第三個(gè)問題是,怎么看待領(lǐng)土邊界歷史沿革,并用好相關(guān)文字記錄和地圖等歷史資料?

這里涉及一個(gè)原則,即尊重歷史,包含如下幾層意思：其一,中國是統(tǒng)一的多民族國家,站在這個(gè)立場(chǎng)上解讀歷史,中國不僅僅是中央王朝或者以漢族為主體建立的政權(quán),邊疆少數(shù)民族建立的政權(quán)也是中國的組成部分,要把邊疆地區(qū)政權(quán)納入中國和中華民族統(tǒng)一的多民族國家的形成進(jìn)程中予以解讀。①譚其驤：《對(duì)歷史時(shí)期的中國邊界和邊疆的幾點(diǎn)看法》,楊公素、張殖榮編：《當(dāng)代中國外交理論與實(shí)踐》,北京：北京大學(xué)出版社2009年版,第18頁；馬大正：《關(guān)于中央邊界研究中的幾個(gè)問題》,《馬大正文集》,上海：上海辭書出版社2005年版,第482—483頁。其二,關(guān)于怎么運(yùn)用歷史資料,考慮到中國領(lǐng)土邊界主要是在明、清兩代封建王朝統(tǒng)治疆域基礎(chǔ)上演變而來的,要區(qū)別古代史和近現(xiàn)代史,總體上貫徹“厚今薄古”原則,重點(diǎn)用好近現(xiàn)代的歷史資料。其三,關(guān)于古代史,首先,確認(rèn)古代史對(duì)于劃定當(dāng)代中國領(lǐng)土邊界不足為據(jù),這就是說,古代史僅僅是歷史,不構(gòu)成國際法上的證據(jù)；其次,歷史不是無本之源,中國和中華民族是在漫長的歷史進(jìn)程中演變而來的,古代史盡管不構(gòu)成國際法上的證據(jù),但對(duì)于揭示事情來龍去脈,澄清有關(guān)事實(shí),說明是非曲直,仍具有重要作用。其四,解讀近現(xiàn)代歷史事件及其對(duì)領(lǐng)土邊界的意義,要把握國際法上人民、土地、政權(quán)組織和主權(quán)之間關(guān)系,才能對(duì)近現(xiàn)代史涉及領(lǐng)土邊界的歷史事實(shí)和事件作出準(zhǔn)確、有力的解讀。例如,判斷是否存在傳統(tǒng)習(xí)慣線,主要看國家是否長期連續(xù)不斷行使管轄,這種管轄達(dá)到什么地方。所謂“長期連續(xù)不斷行使管轄”的具體展示,就是對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裥惺剐姓芾?執(zhí)行政府法令,征收實(shí)物、現(xiàn)金或其他形式的稅收,或由中央、省、縣官員予以任命或者罷免當(dāng)?shù)毓芾砣藛T,例如頭人,土司、部落酋長,或者政府定時(shí)或不定時(shí)派出巡邏部隊(duì)維護(hù)當(dāng)?shù)刂伟埠瓦吔绶绖?wù),維護(hù)國家安全等。

上述三個(gè)問題涉及邊界實(shí)地管轄、邊界條約和歷史資料,新中國在建立鞏固政權(quán)、進(jìn)行國家治理和實(shí)施主權(quán)管轄的實(shí)踐中不斷摸索前進(jìn),通過組織邊界調(diào)查、邊界問題的國際法和歷史研究,逐步形成對(duì)中國領(lǐng)土邊界全面、系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。伴隨這一過程,中國逐步提出了解決領(lǐng)土邊界問題的政策和主張。

(四)審時(shí)度勢(shì)，適時(shí)將邊界談判提上議事日程

1954年日內(nèi)瓦會(huì)議之后,中國奉行和平外交方針,積極發(fā)展同亞非拉國家的關(guān)系,內(nèi)外環(huán)境有了較大改善,中國、印度和緬甸共同倡導(dǎo)了“和平共處五項(xiàng)原則”,使之成為發(fā)展新型國家關(guān)系的指導(dǎo)原則。

緬甸和印度等領(lǐng)導(dǎo)人在同中國黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的會(huì)談中最先提到邊界問題。②緬甸領(lǐng)導(dǎo)人在同毛澤東談話時(shí)坦率地說：“緬甸對(duì)中國確實(shí)有些害怕,因?yàn)榫挼槭莻€(gè)小國,中國是個(gè)大國”“我們對(duì)于大國是恐懼的”?！睹珴蓶|外交文選》,北京：中央文獻(xiàn)出版社/世界知識(shí)出版社1994年版,第177、302頁。中國黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人逐漸認(rèn)識(shí)到,外交上要打開局面,處理好同鄰國的關(guān)系,需要把“和平共處五項(xiàng)原則”落到實(shí)處,要通過談判和平解決歷史遺留的邊界問題。因此,解決邊界問題被提上外交重要議事日程。毛澤東、周恩來等新中國第一代領(lǐng)導(dǎo)人提出,可先從中緬邊界談判入手,開創(chuàng)一個(gè)以“和平共處五項(xiàng)原則”解決邊界領(lǐng)土問題的先例,以消除鄰國對(duì)中國的疑慮,開拓對(duì)外關(guān)系的新局面。

1955年4月,周恩來總理在萬隆會(huì)議上鄭重宣布,中國政府愿意用和平的方法通過談判與鄰國解決邊界問題。①《周恩來外交文選》,北京：中央文獻(xiàn)出版社1990年版,第130頁。1957年7月,周恩來總理在第一屆全國人民代表大會(huì)上全面闡述了中國政府解決邊界問題的基本主張,即安定四鄰、緩和形勢(shì)、利于建設(shè)、貫徹和平外交政策。②韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第144頁。

對(duì)歷史上遺留下來的邊界領(lǐng)土問題,中國的一貫主張是,在和平共處五項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上,根據(jù)國際法,同有關(guān)鄰國通過和平談判,求得公正合理的解決,反對(duì)在解決邊界領(lǐng)土問題時(shí)使用武力或以武力相威脅。③同上書,第143—144頁。考慮到一些邊界地段的特殊情況,中國還主張,在邊界問題最終獲得解決前,雙方應(yīng)努力維持邊界現(xiàn)狀,一方面,雙方邊民按照慣例進(jìn)行正常生活和生產(chǎn)活動(dòng)應(yīng)不受干擾；另一方面,任何一方不以任何方式將邊界實(shí)際控制線向前推進(jìn),雙方武裝力量在爭(zhēng)議地區(qū)脫離接觸,避免武裝沖突。

關(guān)于解決方法,中方主張,通過同有關(guān)國家平等地談判,尋求妥善解決,并簽訂新的邊界條約。在解決過程中,雙方既要照顧到過去的歷史背景,又要考慮已經(jīng)形成的實(shí)際情況,對(duì)于邊界線,經(jīng)雙方同意,可做些必要的調(diào)整。④同上書,第143—144頁。

三、中國同鄰國解決領(lǐng)土邊界問題的進(jìn)程

根據(jù)上述基本立場(chǎng),中國按照和平共處五項(xiàng)原則,堅(jiān)持在國際法的基礎(chǔ)上,同周邊鄰國通過邊界談判尋求公平合理地解決歷史遺留的領(lǐng)土邊界問題,并先后同14個(gè)陸地接壤的鄰國中的12個(gè)簽訂了邊界條約⑤這些邊界條約包括：《中國和緬甸邊界條約》(1960年10月1日)、《中國和尼泊爾邊界條約》(1961年10月5日)、《中國和朝鮮邊界條約》(1962年10月12日)、《中國和蒙古邊界條約》(1962年12月26日)、《中國和巴基斯坦關(guān)于中國新疆和巴基斯坦實(shí)控區(qū)邊界協(xié)定》(1963年3月2日)、《中國和阿富汗邊界條約》(1963年11月23日)、《中國和蘇聯(lián)關(guān)于中蘇國界東段的協(xié)定》(1991年5月16日)、《中國和老撾國邊界條約》(1991年10月24日)、《中國和哈薩克斯坦關(guān)于中哈國界協(xié)定》(1994年4月26日)、《中國和俄羅斯關(guān)于中俄國界西段的協(xié)定》(1994年9月3日)、《中國和吉爾吉斯斯坦關(guān)于中吉國界的協(xié)定》(1996年7月14日)、《中國和塔吉克斯坦關(guān)于中塔國界的協(xié)定》(1996年7月14日)、《中國和哈薩克斯坦關(guān)于中哈國界的補(bǔ)充協(xié)定》(1997年9月24日、1998年7月4日)、《中國和吉爾吉斯斯坦關(guān)于中吉國界的補(bǔ)充協(xié)定》(1998年8月26日)、《中國和塔吉克斯坦國關(guān)于中塔國界的補(bǔ)充協(xié)定》(1999年8月13日)、《中國和越南陸地邊界條約》(1999年12月30日)、《中國和俄羅斯關(guān)于中俄國界東段的補(bǔ)充協(xié)定》(2004年10月14日)。,勘定了邊界。

中國同鄰國通過談判解決邊界領(lǐng)土問題主要集中在兩個(gè)高峰期,一個(gè)是20世紀(jì)50年代末至60年代,另一個(gè)是20世紀(jì)80年代末至21世紀(jì)初。

(一)第一個(gè)高峰期

1954年12月12日,中國和緬甸發(fā)表聯(lián)合公報(bào),提出在適當(dāng)時(shí)機(jī)解決兩國邊界問題,就此揭開新中國同鄰國通過邊界談判解決邊界問題的序幕。①韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第145頁。

1956年初至1960年,中緬就邊界問題多次進(jìn)行友好協(xié)商和談判。1957年7月9日,周恩來總理在全國人民代表大會(huì)會(huì)議上指出,“我國政府在與緬甸談中緬邊界問題過程中,一向強(qiáng)調(diào)雙方以誠相見,按照五項(xiàng)原則友好協(xié)商,求得一個(gè)公平合理的解決。這樣,中緬邊界問題的解決,不僅會(huì)使中緬兩國友好關(guān)系得到進(jìn)一步的鞏固和發(fā)展,而且還有利于亞非國家的團(tuán)結(jié)。我國政府解決中緬邊界問題的立場(chǎng),是從維護(hù)我國民族利益出發(fā)的,同時(shí)也是從促進(jìn)中緬友誼和亞非各國團(tuán)結(jié)的利益出發(fā)?！雹凇吨芏鱽硗饨晃倪x》,北京：中央文獻(xiàn)出版社1990年版,第236—237頁。

在解決中緬邊界問題的實(shí)踐中,中國政府抓住有利時(shí)機(jī),堅(jiān)持友好協(xié)商,以國際法為基礎(chǔ),提出“互諒互讓”和“公平合理”等原則,解開了矛盾的主要癥結(jié)。1960年10月1日,周恩來總理和吳努總理在北京正式簽署《中緬邊界條約》,以新的條約代替1894年和1897年的中英舊條約。這是中國通過和平談判同鄰國劃定的第一條邊界,開創(chuàng)了中國與周邊國家以和平方式解決邊界問題的先例。③韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第148頁。

周鯁生先生在他所著的《國際法》一書中記錄了中緬談判解決邊界問題的全過程。④周鯁生：《國際法》下冊(cè),北京：商務(wù)印書館1976年版,第436—437頁。兩國政府從1954年起開始接觸,經(jīng)過充分交換意見,雙方于1960年1月簽訂《關(guān)于兩國邊界問題的協(xié)定》,就解決中緬邊界問題的基本原則作出規(guī)定,對(duì)一些爭(zhēng)議領(lǐng)土歸屬作出決定,對(duì)個(gè)別地區(qū)進(jìn)行相互調(diào)整達(dá)成協(xié)議。⑤《中緬關(guān)于兩國邊界問題的協(xié)定》(1960年1月28日)第2條,中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中緬卷),北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第4—5頁。雙方并決定：“立即成立由雙方同等人數(shù)組成的聯(lián)合委員會(huì),并且責(zé)成委員會(huì)根據(jù)本協(xié)定的規(guī)定,商談解決本協(xié)定第二條所列的有關(guān)中緬邊界的各項(xiàng)具體問題,進(jìn)行勘察邊界和豎立界樁的工作,起草中緬邊界條約?！雹尥蠒?第3頁。

中緬經(jīng)過談判全面解決了歷史遺留的領(lǐng)土邊界問題,于1960年10月正式簽訂《中緬邊界條約》。⑦《中緬邊界條約》(1960年10月1日),中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中緬卷),北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第14—27頁。此后,雙方依據(jù)條約完成實(shí)地勘界立標(biāo),于1961年10月簽訂《中緬邊界議定書》。除西端點(diǎn)涉及中印邊界未定外,中緬邊界全線均劃定并勘定。①《中緬關(guān)于兩國邊界的議定書》(1961年10月13日),《中華人民共和國條約集》,北京：世界知識(shí)出版社1961年版,第52—54頁。

中國同緬甸在“和平共處五項(xiàng)原則”的基礎(chǔ)上通過談判解決領(lǐng)土邊界問題,展示了新中國踐行的和平外交思想,消除了一些周邊鄰國的疑慮。通過中緬邊界談判,中國政府積累了解決邊界問題的寶貴經(jīng)驗(yàn),包括在談判中具體運(yùn)用和平共處五項(xiàng)原則,堅(jiān)持平等協(xié)商、互諒互讓、公平合理等原則以及既要尊重歷史又要著眼現(xiàn)實(shí)等做法。中緬邊界談判所獲得的寶貴經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國同其他鄰國通過談判解決領(lǐng)土邊界問題具有重要的指導(dǎo)意義。

在中緬邊界談判的成功基礎(chǔ)上,20世紀(jì)60年代,中國抓住時(shí)機(jī),因勢(shì)利導(dǎo),運(yùn)用成功經(jīng)驗(yàn),又先后同尼泊爾、蒙古、朝鮮、巴基斯坦和阿富汗進(jìn)行邊界談判,成功解決了中國同這些國家之間歷史遺留的領(lǐng)土邊界問題,先后簽訂5個(gè)邊界條約并進(jìn)行了勘界立標(biāo)工作,劃定并勘定邊界線總長度超過1萬公里。②段潔龍編：《中國國際法實(shí)踐與案例》,北京：法律出版社2011年版,第165頁。

這些領(lǐng)土邊界問題的妥善解決改善并且促進(jìn)了中國同周邊鄰國之間雙邊關(guān)系的發(fā)展,打破了美國等西方國家對(duì)中國的封鎖和包圍,提高了中國的外交地位。更為重要的是,中國自身也擺脫了一些邊界事務(wù)的糾纏,可以專注于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和更廣泛地參與國際事務(wù)。

(二)第二個(gè)高峰期

20世紀(jì)80年代末90年代初,國際格局及周邊形勢(shì)發(fā)生巨大變化,和平發(fā)展成為時(shí)代的主題,為中國著手解決與鄰國之間的邊界問題提供了機(jī)遇。中國政府適時(shí)做出重大決策,提出“睦鄰友好、穩(wěn)定周邊”的外交方針,積極同老撾、越南、蘇聯(lián)/俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦等國進(jìn)行邊界談判,至21世紀(jì)初先后同老撾、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和越南簽訂一系列邊界條約或協(xié)定,成功解決了這些歷史遺留的領(lǐng)土邊界問題,為國家改革開放、集中精力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)營造了良好的國際環(huán)境。

中俄邊界(即中國同前蘇聯(lián)的邊界)談判比較復(fù)雜,大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是經(jīng)過20世紀(jì)60年代至70年代第一、二次邊界談判及一系列邊境沖突事件,雙方就解決邊界問題的基本原則達(dá)成一致；二是先后就中俄東段和中俄西段的邊界線走向達(dá)成一致,簽署兩個(gè)邊界協(xié)定；③《中蘇國界東段協(xié)定》(1991年5月16日)《中俄國界西段協(xié)定》(1994年9月3日),中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中俄卷),上卷,北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第116—131,312—315頁。三是解決阿巴該圖洲渚和大黑瞎子島歸屬及有關(guān)地段的邊界線走向問題,簽署《中俄國界東段補(bǔ)充協(xié)定》。①《中俄國界東段補(bǔ)充協(xié)定》(2004年10月14日),中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中俄卷),下卷,北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第877—882頁。在上述協(xié)定基礎(chǔ)上,雙方通過實(shí)地勘界立樁,簽訂有關(guān)勘界議定書,最終得以全面徹底解決。自20世紀(jì)60年代中蘇第一次邊界談判至2008年中俄在黑瞎子島上舉行國界東段界碑揭幕式,雙方談判解決邊界問題前后歷時(shí)共計(jì)44年。

與中俄邊界略有不同,中越邊界完全是已定界,舊的界約規(guī)定總體較清楚,雙方之間不存在大面積的領(lǐng)土爭(zhēng)議。中越用正式文件的形式清楚地把整個(gè)談判過程劃為三個(gè)階段：一是1993年10月19日簽訂《關(guān)于解決中越邊界領(lǐng)土問題的基本原則協(xié)議》；二是經(jīng)過七年談判解決邊界線走向問題,于1999年12月30日簽訂《中越陸地邊界條約》；②《關(guān)于解決中越邊界領(lǐng)土問題的基本原則協(xié)議》(1991年11月7日)、《中越陸地邊界條約》(1999年12月30日),中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中越卷),北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第49—52；213—242頁。三是自2001年條約生效起進(jìn)行實(shí)地勘界立樁,至2009年11月18日簽訂《中越陸地邊界勘界議定書》及其附圖。中越解決陸地邊界問題從1974年第一次邊界談判起,至2019年完成全線勘界立標(biāo),前后歷時(shí)達(dá)35年。

(三)中國未解決的領(lǐng)土邊界問題

中國同不丹和印度的邊界談判也早已開啟,并一直在進(jìn)行中。

中不自1984年起正式啟動(dòng)邊界談判,迄今共舉行了24輪邊界會(huì)談,9次專家組會(huì)議。兩國于1998年簽訂《關(guān)于在中不邊境地區(qū)保持和平與安寧的協(xié)定》,以法律形式確認(rèn)雙方達(dá)成的共識(shí),即中不在和平共處五項(xiàng)原則基礎(chǔ)上發(fā)展睦鄰友好關(guān)系；雙方就解決邊界問題的指導(dǎo)原則達(dá)成一致,同意通過互諒互讓解決邊界問題；在邊界問題解決前,雙方致力于保持邊境地區(qū)和平安寧,維持1959年3月以前的邊界現(xiàn)狀,不采取任何單方面行動(dòng)改變邊界現(xiàn)狀；將通過友好協(xié)商解決爭(zhēng)議地區(qū)問題。③《關(guān)于在中不邊境地區(qū)保持和平安寧的協(xié)定》(1998年12月8日),中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中印·中不卷),北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第124—126頁。

中印邊界談判在1962年發(fā)生邊境武裝沖突后中斷。雙方于1981年12月重啟邊界談判,取得一些進(jìn)展,后因印方進(jìn)行核試驗(yàn)而再次中斷。自2003年起,中印恢復(fù)邊界談判,已舉行22輪邊界問題特別代表會(huì)晤,取得階段性成果。雙方商定了先談?wù)沃笇?dǎo)原則、再談解決框架、最后劃界的“三步走”路線圖。2005年,雙方就解決邊界問題的政治指導(dǎo)原則協(xié)定達(dá)成一致,完成路線圖中的第一步工作。④《關(guān)于解決中印邊界問題政治指導(dǎo)原則的協(xié)定》(2005年4月11日),中華人民共和國外交部邊界與海洋事務(wù)司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》下冊(cè),北京：世界知識(shí)出版社2013年版,第1090—1093頁。雙方還建立了中印邊境事務(wù)磋商和協(xié)調(diào)工作機(jī)制,負(fù)責(zé)處理與保持邊境地區(qū)和平與安寧相關(guān)的重大邊境事務(wù)。⑤《關(guān)于建立中印邊境事務(wù)磋商和協(xié)調(diào)工作機(jī)制的協(xié)定》(2012年1月27日),同上書,第1101—1104頁。目前雙方仍就解決框架進(jìn)行探討,未進(jìn)入討論具體解決方案的實(shí)質(zhì)階段。由于邊界問題敏感,雙方根本立場(chǎng)相去甚遠(yuǎn),中印邊界談判是一項(xiàng)艱難、復(fù)雜的工作,需要雙方堅(jiān)持不懈努力。

四、中國解決領(lǐng)土邊界問題的政策、原則和方法

中國同鄰國的陸地邊界問題是歷史遺留下來的,涉及歷史背景、地理現(xiàn)實(shí),國家現(xiàn)實(shí)政治、經(jīng)濟(jì)和軍事,國家關(guān)系、民族感情以及邊境地區(qū)民族歸屬和居民生產(chǎn)生活,國際法和國際慣例等諸多因素。為妥善解決中國同鄰國的邊界問題,維護(hù)國家和民族的根本和長遠(yuǎn)利益,同時(shí)積極發(fā)展同鄰國的睦鄰友好關(guān)系,中國政府本著實(shí)事求是的態(tài)度,堅(jiān)持以國際法為基礎(chǔ),提出了一系列方針、政策、原則和方法。

(一)維護(hù)主權(quán)，穩(wěn)定周邊

中國對(duì)外奉行獨(dú)立自主的和平外交政策,積極尋求同周邊鄰國通過談判解決邊界領(lǐng)土問題。這一政策主要服務(wù)于兩大目標(biāo)：一是維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整；二是致力于睦鄰友好,為國家和民族的生存發(fā)展?fàn)幦「嗟呐笥?創(chuàng)造長期穩(wěn)定的周邊環(huán)境和更好的國際環(huán)境。因此,解決邊界問題需要準(zhǔn)確地把握維護(hù)主權(quán)和穩(wěn)定周邊之間的關(guān)系,既要著眼于維護(hù)國家和民族生存發(fā)展的根本利益和長遠(yuǎn)利益,又要積極維護(hù)和發(fā)展同有關(guān)鄰國的睦鄰友好和合作關(guān)系。

圍繞著上述兩大目標(biāo),在解決邊界問題過程中,中國貫徹落實(shí)和平共處五項(xiàng)原則,尊重主權(quán)獨(dú)立,堅(jiān)持平等協(xié)商,一方面堅(jiān)定地維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整,反對(duì)蠶食中國領(lǐng)土主權(quán)和分裂中國領(lǐng)土完整的行為；另一方面,也采取實(shí)事求是的態(tài)度,摒棄以大欺小,以強(qiáng)凌弱的做法,考慮自身利益,同時(shí)也兼顧對(duì)方合法、正當(dāng)?shù)脑V求,堅(jiān)持在國際法的基礎(chǔ)上尋求雙方都能接受的解決辦法。

(二)友好協(xié)商，和平解決

邊界問題是兩個(gè)主權(quán)國家之間的事,不能由一國說了算,必須由當(dāng)事國通過協(xié)商予以解決。國際法的基本原則,包括中國一貫倡導(dǎo)的和平共處五項(xiàng)原則和《聯(lián)合國憲章》所確認(rèn)的國際關(guān)系基本準(zhǔn)則,是確保國際和平和國家之間關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)。基于此,中國政府一貫堅(jiān)持踐行國際法基本原則,主張以和平方式通過談判解決領(lǐng)土邊界問題,反對(duì)在解決邊界領(lǐng)土問題時(shí)使用武力或以武力相威脅。①韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第143—145頁。

中國這一主張根植于獨(dú)立自主的和平外交政策,是中國積極倡導(dǎo)的和平共處五項(xiàng)原則的要求。1955年4月,周恩來總理在萬隆會(huì)議上鄭重宣布,中國政府愿意用和平方法通過談判同鄰國解決邊界問題。周恩來還指出,武力方式既違背國際潮流,也違背國家和人民的根本利益,更不符合社會(huì)主義國家一直奉行并積極推動(dòng)的以和平方式解決國際爭(zhēng)端的理念。①韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第144—145頁。

用和平的方式解決邊界問題也是國際法的要求。中國認(rèn)為,國際法,特別是《聯(lián)合國憲章》所確認(rèn)的國際關(guān)系基本準(zhǔn)則及和平共處五項(xiàng)原則,是調(diào)整國家之間關(guān)系的基礎(chǔ)。和平解決國際爭(zhēng)端是《聯(lián)合國憲章》確認(rèn)的國際法基本原則之一。中國始終不渝地倡導(dǎo)、信守和奉行和平解決國際爭(zhēng)端原則,并在解決領(lǐng)土邊界問題的整個(gè)外交實(shí)踐中踐行這一原則。

(三)尊重歷史，立足現(xiàn)實(shí)

國家的領(lǐng)土邊界大多是經(jīng)過漫長和復(fù)雜的歷史演變而形成的,解決邊界問題必然要涉及當(dāng)事國對(duì)歷史的認(rèn)識(shí)。在這個(gè)問題上,中國的態(tài)度非常明確,尊重歷史就是還歷史以其本來面貌,既要客觀地看待歷史,澄清歷史事實(shí),辨明是非,又要以現(xiàn)代國際法的觀點(diǎn)看待中國作為主權(quán)國家及與之有關(guān)的領(lǐng)土、疆域、邊界等概念隨著時(shí)代發(fā)展的演進(jìn)。這個(gè)演進(jìn),一方面指國家之間通過締結(jié)條約(包括不平等條約)造成的法律關(guān)系變化,另一方面是指國家實(shí)踐,包括人民在有關(guān)土地上生產(chǎn)生活、國家在面對(duì)外力挑戰(zhàn)情況下不斷加強(qiáng)主權(quán)行使活動(dòng)而成就的演進(jìn)。第一種演進(jìn)屬于條約法的范疇,第二種演進(jìn)在國際法院審理的一些涉領(lǐng)土主權(quán)案件中被稱為“自然演進(jìn)”(gradual development),為習(xí)慣國際法所承認(rèn)。②Sir Gerald Fritzmaurice,“The Law and Procedure of the International Court of Justice,1951-1954：Points of Substantive Law.Part II”,in British Yearbook of International Law,1955-1956,p.43.

國際法上的國家領(lǐng)土邊界概念是自1648年《威斯特伐利亞和約》以降世界歷史進(jìn)入近代和現(xiàn)代的產(chǎn)物。解讀近現(xiàn)代歷史事件及其對(duì)于領(lǐng)土邊界的意義,要充分把握國際法上的國家概念及其構(gòu)成四要素之間的關(guān)系。③周鯁生：《國際法》上冊(cè),北京：商務(wù)印書館1976年版,第74頁。土地是人民賴以生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ),人民組建國家,領(lǐng)土是國家行使主權(quán)的空間范圍,邊界是對(duì)國家領(lǐng)土即國家主權(quán)所及的界定。只有充分把握這些概念及其之間的必然聯(lián)系和因果邏輯關(guān)系,才能對(duì)與領(lǐng)土邊界有關(guān)的歷史事件作出正確、有力的解讀。

尊重歷史,要把道德上的是非曲直與法律上的正當(dāng)訴求區(qū)別開來。尊重歷史,了解事情的來龍去脈,還原歷史原貌,明辨是非。但是,解決問題應(yīng)主要考慮與領(lǐng)土邊界直接有關(guān)的事實(shí)和法律依據(jù),考慮歷史發(fā)展所形成的實(shí)際情況,達(dá)成的最終解決方案要經(jīng)得起歷史、國際法和現(xiàn)代國際關(guān)系準(zhǔn)則的檢驗(yàn)。

例如,中國一直認(rèn)為,沙皇俄國與清朝政府簽訂的一系列邊界條約是不平等條約。在歷史教科書中,我們就是這么寫的。在中蘇邊界談判中,我們也是這么說的。然而,在邊界談判中,我們提出的訴求和解決方案,要考慮已形成的實(shí)際情況。對(duì)于舊約規(guī)定的邊界線,我們主張明辨是非,本著尊重歷史和已形成的現(xiàn)狀原則予以確認(rèn),并以此為基礎(chǔ)談判解決歷史遺留問題,簽訂新條約代替舊條約,正式劃定兩國之間的邊界。事實(shí)證明,這一立場(chǎng)和政策是實(shí)事求是、切實(shí)可行的,也經(jīng)得起歷史、國際法和現(xiàn)代國際關(guān)系準(zhǔn)則的檢驗(yàn)。

尊重歷史還要看到,古代中國,既有“普天之下,莫非王土”之說,也有“華夏”和“夷狄”之別,這些概念與現(xiàn)代國家、領(lǐng)土和邊界等概念相去甚遠(yuǎn)。尊重歷史,不能以歷史上中國強(qiáng)盛時(shí)期的疆域版圖作為依據(jù)提出領(lǐng)土要求。以此為據(jù)提出超越現(xiàn)實(shí)可能性的要求,不僅不能為鄰國所接受,而且會(huì)激化矛盾,導(dǎo)致中國和周邊國家糾紛不斷,在政治上、法律上授人以柄,陷自己于不仁不義、無理無據(jù)的境地,這顯然不符合國家、民族和人民的根本長遠(yuǎn)利益。

現(xiàn)代世界是以主權(quán)國家為主體的國際社會(huì)。中國要立足于世界民族之林,必須立足現(xiàn)實(shí),維護(hù)以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序,參與規(guī)則制定,用好規(guī)則,才能更好地維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

立足現(xiàn)實(shí),在解決領(lǐng)土邊界問題上主要考慮兩項(xiàng)內(nèi)容：其一,特定時(shí)期的國際形勢(shì)和中國對(duì)外政策。解決邊界領(lǐng)土問題,要考慮現(xiàn)實(shí)利益需要,貫徹和平外交政策,營造并維護(hù)良好的周邊環(huán)境,為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。中國政府主張,在解決邊界問題時(shí),雙方既要照顧過去的歷史背景,又要照顧已形成的實(shí)際情況。對(duì)于已定界,本著尊重歷史和已形成的邊界現(xiàn)狀原則,確認(rèn)有關(guān)邊界條約的效力,并在此基礎(chǔ)上,談判解決歷史遺留的邊界問題。對(duì)于未定界,在傳統(tǒng)習(xí)慣線的基礎(chǔ)上,通過實(shí)地勘界確認(rèn)邊界線的走向和位置,談判簽訂劃界條約。其二,考慮雙方邊境地區(qū)居民的利益和現(xiàn)實(shí)需要,包括考慮邊境地區(qū)雙方居民的民族、宗教、生產(chǎn)和生活情況,適當(dāng)照顧邊民利益,避免劃界對(duì)邊民生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重影響。雙方確認(rèn)以舊約為基礎(chǔ),不妨礙在友好協(xié)商基礎(chǔ)上對(duì)某些地段的邊界線作出必要的調(diào)整。

無論是尊重歷史還是立足現(xiàn)實(shí),均貫徹了共產(chǎn)黨“執(zhí)政為民”和人民政府對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民利益和對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)的理念。同時(shí),這種尊重邊民在歷史上形成的傳統(tǒng),盡量滿足邊民實(shí)際需要,就可能受邊界線調(diào)整影響的事項(xiàng)達(dá)成妥善安排的做法,也是符合國際法和國際慣例的。

(四)以國際法為基礎(chǔ)，談判解決邊界問題

中國政府在談判解決邊界領(lǐng)土問題過程中一貫堅(jiān)持在國際法的基礎(chǔ)上,通過平等協(xié)商,公平合理地解決邊界領(lǐng)土問題。

邊界涉及國家根本利益,非常敏感,對(duì)于中國如此,對(duì)于鄰國同樣如此。因此,解決邊界問題必須堅(jiān)持以國際關(guān)系基本準(zhǔn)則和有關(guān)國際法原則和規(guī)則為基礎(chǔ),尊重各自主權(quán)獨(dú)立,堅(jiān)持主權(quán)平等,堅(jiān)持通過主權(quán)者之間的平等協(xié)商,尋求公平合理、雙方都能接受的結(jié)果。

邊界談判是國家之間的一項(xiàng)政治外交談判。國際法是調(diào)整國家之間關(guān)系的準(zhǔn)則,貫穿談判的始終。首先,談判是主權(quán)國家之間的平等協(xié)商,適用國家主權(quán)、平等、自愿締約等國際法原則。其次,在談判中,國際法是雙方談判的共同認(rèn)同的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),一方提出的主張必須以國際法為依據(jù),才能得到另一方的尊重。再次,必須適用國際法及其包含的公平正義原則才能判斷雙方主張及其依據(jù)的合法性、正當(dāng)性、合理性,才能在雙方主張之間尋求公平、平衡的解決辦法。最后,談判的最終結(jié)果只有符合國際法,符合公平正義,才具有法律基礎(chǔ),才能為兩國人民接受和認(rèn)可,得到兩國最高代表機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),并在兩國未來實(shí)踐中得到充分、有效地實(shí)施和遵守。

五、中國在解決領(lǐng)土邊界問題過程中踐行國際法基本原則

基于獨(dú)立自主的和平外交政策,中國在同鄰國解決領(lǐng)土邊界問題進(jìn)程中把和平共處五項(xiàng)原則作為談判的政治基礎(chǔ),始終踐行兩項(xiàng)國際法基本原則：一是反對(duì)在邊界領(lǐng)土問題上使用武力；二是堅(jiān)持通過雙邊平等談判和平解決領(lǐng)土邊界問題。①韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版。

(一)反對(duì)使用武力或以武力相威脅

不使用武力或以武力相威脅的原則被寫入《聯(lián)合國憲章》,在國家關(guān)系上使用武力或以武力相威脅為現(xiàn)代國際法所明令禁止。②《聯(lián)合國憲章》第2條第4款。這一原則當(dāng)然適用于解決領(lǐng)土邊界問題。1970年《國際法原則宣言》明確規(guī)定：“每一國皆有義務(wù)避免使用威脅或武力以侵犯他國現(xiàn)有之國際疆界,或以此作為方法,解決國際爭(zhēng)端,包括領(lǐng)土爭(zhēng)端及國際疆界問題在內(nèi)?！雹邸蛾P(guān)于各國依〈聯(lián)合國憲章〉建立友好關(guān)系及合作之國際法原則之宣言》,聯(lián)合國大會(huì)1970年10月24日通過,王鐵崖、田如萱編：《國際法資料選編》,北京：法律出版社1982年版,第3頁。中國是這一原則的堅(jiān)定擁護(hù)者和踐行者。中國不僅是這樣說的,也是這樣做的：

一是主張?jiān)跔?zhēng)議解決前,雙方維持邊界現(xiàn)狀,兩國武裝力量盡早脫離接觸,任何一方不得動(dòng)用武力來試圖改變現(xiàn)狀。

1955年11月,中緬邊防部隊(duì)由于誤會(huì)在中緬邊界南段黃果園附近發(fā)生邊界沖突,中方即意識(shí)到解決邊界問題的緊迫性并提出在爭(zhēng)議解決前維持邊界現(xiàn)狀的建議。④韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第145頁。這一建議為緬甸所接受,對(duì)于中緬通過談判解決領(lǐng)土邊界問題發(fā)揮了很好的作用。

在中印邊界談判中,中方很早就提出,在邊界問題得到全面解決前,雙方應(yīng)維持現(xiàn)狀,任何一方均不采取片面行動(dòng),不得使用武力改變邊界現(xiàn)狀。在1959年中印邊界交涉中,中國政府曾向印度方面提議,兩國武裝部隊(duì)從實(shí)際控制線各自后撤20公里,為解決邊界問題創(chuàng)造良好的氣氛。①楊公素、張榮植：《當(dāng)代中國外交理論與實(shí)踐》,北京：北京大學(xué)出版社2009年版,第155—156頁。遺憾的是,印方非但未予同意,反而根據(jù)自己于1954年單方面改畫的地圖線,變本加厲地向中國提出超越雙方傳統(tǒng)習(xí)慣線的大片領(lǐng)土要求。②《中印邊界問題》,唐家璇編：《中國外交辭典》,北京：世界知識(shí)出版社2000年版,第739—740頁。更有甚者,印度政府還派軍隊(duì)侵入中國西藏和新疆境內(nèi)占地設(shè)點(diǎn),頻繁向中國邊防人員開槍挑釁,企圖以武力改變邊界現(xiàn)狀。中國政府多次照會(huì)印方,要求印度停止對(duì)中國的入侵。③同上書,第739—740頁。但是,印度方面置若罔聞并于1962年10月20日在邊境發(fā)起大規(guī)模全面進(jìn)攻。中國軍隊(duì)被迫進(jìn)行自衛(wèi)反擊作戰(zhàn)。中國軍隊(duì)在取得勝利后,主動(dòng)在中印邊界全線停火,并且從1959年11月7日的中印實(shí)際控制線向中方一側(cè)后撤20公里。④《中印邊界自衛(wèi)反擊戰(zhàn)》,唐家璇編：《中國外交辭典》,北京：世界知識(shí)出版社2000年版,第740頁。

中國在中蘇邊界問題上,針對(duì)邊境地區(qū)發(fā)生的一些情況,也向蘇聯(lián)方面提出了邊界爭(zhēng)議解決前維持邊界現(xiàn)狀的建議。1960年在新疆博孜艾格爾山口附近地區(qū),蘇聯(lián)方面動(dòng)用武力驅(qū)趕中國牧民,由此引發(fā)中蘇邊界第一次沖突事件。⑤《博孜艾格爾山口事件》,同上書,第25頁。自此,中國方面明確提出,通過談判解決邊界問題,在解決前雙方應(yīng)維持邊界現(xiàn)狀,避免武裝沖突。⑥同上書,第122頁。1969年發(fā)生珍寶島事件和鐵列克提事件,中國政府多次照會(huì)蘇聯(lián)政府,就蘇聯(lián)侵犯中國領(lǐng)土、進(jìn)行軍事挑釁和制造流血事件提出抗議,⑦《珍寶島事件》,同上書,第434頁。揭示中蘇邊界問題真相,重申中國政府通過談判全面解決中蘇邊界問題的原則立場(chǎng)和反對(duì)訴諸武力的一貫主張。⑧同上書,第124頁。

1969年9月11日,為緩和中蘇軍事對(duì)抗和邊境緊張局勢(shì),周恩來總理和蘇聯(lián)部長會(huì)議主席柯西金在北京機(jī)場(chǎng)進(jìn)行會(huì)晤。兩國政府首腦一致同意,中蘇不應(yīng)為邊界問題打仗,雙方應(yīng)先簽訂關(guān)于維持邊界現(xiàn)狀、避免武裝沖突、雙方武裝力量在爭(zhēng)議地區(qū)脫離接觸的臨時(shí)措施協(xié)議,進(jìn)而談判解決邊界問題。但事后蘇方否認(rèn)已達(dá)成有關(guān)諒解,僅表示準(zhǔn)備同中方進(jìn)行邊界談判。⑨《中蘇兩國政府首腦關(guān)于邊界問題的諒解》,同上書,第732頁。

中國在同越南的邊界談判中也重申了“在解決問題前,雙方均不采取使?fàn)幎藦?fù)雜化的行動(dòng),不訴諸武力或以武力相威脅”。⑩《關(guān)于解決邊界領(lǐng)土問題的基本協(xié)議》(1993年10月19日),中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中越卷),北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第50頁。

二是中國同鄰國之間發(fā)生邊境武裝沖突,并不排除相關(guān)國際法基本原則的適用。

中國曾同鄰國發(fā)生過三次大規(guī)模的邊境武裝沖突,即1954年中印邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn),1969年珍寶島自衛(wèi)反擊戰(zhàn)和1979年中越邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn)。①《新華社奉我政府之命就越南侵犯我國領(lǐng)土,我被迫還擊發(fā)布聲明》(1979年2月17日),《中越邊界沖突的真相》,北京：人民出版社1979年版,第51—53頁。需要說明的是,三次武裝沖突均非出于中國的本意,中國也從來沒有試圖通過使用武力或以武力相威脅把自己的邊界主張強(qiáng)加給有關(guān)鄰國。中國過去沒有做過,現(xiàn)在不做,將來也不會(huì)這樣做。

中國在領(lǐng)土邊界問題上堅(jiān)決反對(duì)使用武力或以武力相威脅,這一立場(chǎng)有深刻的歷史原因。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來,中國在長達(dá)一百多年的歷史中積貧積弱,飽受帝國主義、殖民主義和霸權(quán)主義的欺凌,飽嘗不平等條約的苦果。中國人民深知自由、平等、公平和正義的寶貴?，F(xiàn)在我們有力量、有意志不讓這種悲劇重演。中國在國際關(guān)系中一向堅(jiān)定反對(duì)霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治、堅(jiān)持維護(hù)公平正義,同時(shí)中國從沒有也絕不會(huì)把自己曾遭受的不公加諸周邊鄰國及其人民。

有鑒于此,中國一貫主張,在國際事務(wù)上,國家不論大小、貧富、強(qiáng)弱,一律平等。在中國12個(gè)陸地鄰國中,既有大國,也有小國；既有強(qiáng)國,也有弱國。在邊界談判中,中國始終本著互相尊重和平等協(xié)商的原則,在厘清歷史經(jīng)緯的基礎(chǔ)上,按照國際法,尋求公平合理、雙方都能接受的解決辦法。

中國反對(duì)使用武力或以武力相威脅,但中國并不畏懼戰(zhàn)爭(zhēng)。國際法為國家在遭遇侵略時(shí)保留了單獨(dú)和集體自衛(wèi)權(quán)。中國有決心也有能力保衛(wèi)自己的國家和領(lǐng)土,維護(hù)國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整,使之不受任何侵犯。

重要的是,中國始終如一地認(rèn)為,戰(zhàn)爭(zhēng)并不能解決領(lǐng)土邊界問題,當(dāng)事國只有在平等的基礎(chǔ)上通過談判,才能最終公平、合理地解決領(lǐng)土邊界問題。解決邊界問題必須給當(dāng)事國及其人民帶來和平,給邊境地區(qū)帶來安寧和穩(wěn)定,這才是一個(gè)雙贏的結(jié)果。這種結(jié)果只能通過當(dāng)事國基于主權(quán)平等的和平談判才能達(dá)成。只有達(dá)成這樣的結(jié)果,有關(guān)邊界條約或者協(xié)定才能得到當(dāng)事國的國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),并真正地為當(dāng)事國人民所歡迎和接受。

三是基于這一原則,同時(shí)汲取歷史教訓(xùn),中國在同有關(guān)鄰國談判解決邊界問題過程中倡導(dǎo)并簽訂了一系列關(guān)于在邊境地區(qū)裁軍和加強(qiáng)軍事領(lǐng)域信任的協(xié)定。例如：1990年4月中蘇《關(guān)于在中蘇邊境地區(qū)相互裁減軍事力量和加強(qiáng)軍事領(lǐng)域信任的指導(dǎo)原則的協(xié)定》；1992年12月中俄《關(guān)于在邊境地區(qū)相互裁減軍事力量和加強(qiáng)軍事領(lǐng)域信任問題的諒解備忘錄》；1996年7月中國和俄哈吉塔《關(guān)于在邊境地區(qū)加強(qiáng)軍事領(lǐng)域信任的協(xié)定》；1997年4月中國和俄哈吉塔《關(guān)于在邊境地區(qū)相互裁減軍事力量的協(xié)定》和《關(guān)于在邊境地區(qū)不增加軍事力量問題的諒解備忘錄》等。②中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》,北京：世界知識(shí)出版社2004年版,中俄卷(上),第106—115,158—161頁；中俄卷(下),第441—484,501—655,656—663頁。

中印邊界問題尚未解決。為維護(hù)邊境地區(qū)和平與穩(wěn)定,為談判創(chuàng)造良好的條件和氣氛,中方同印方簽訂了兩個(gè)協(xié)定,即1993年《關(guān)于在中印邊境地區(qū)保持和平與安寧的協(xié)定》①《關(guān)于在中印邊境地區(qū)保持和平與安寧的協(xié)定》(1993年9月7日),中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中印·中不卷),北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第51—54頁。和1996年《關(guān)于在邊境實(shí)際控制線地區(qū)軍事領(lǐng)域建立信任措施的協(xié)定》②《關(guān)于在邊境實(shí)際控制線地區(qū)軍事領(lǐng)域建立信任措施的協(xié)定》(1996年11月29日),同上書,第74—82頁。。其中規(guī)定：中印邊界問題應(yīng)通過和平友好方式解決,不使用武力或以武力相威脅。最終解決之前,雙方嚴(yán)格尊重和遵守雙方之間的實(shí)際控制線；③《關(guān)于在中印邊境地區(qū)保持和平與安寧的協(xié)定》(1993年9月7日)第1—6條,同上書,第51—54頁。雙方部署在邊境實(shí)際控制線地區(qū)的軍事力量不用于進(jìn)攻對(duì)方,不進(jìn)行威脅對(duì)方或損害邊境地區(qū)和平、安寧與穩(wěn)定的任何軍事活動(dòng)等。④《關(guān)于在邊境實(shí)際控制線地區(qū)軍事領(lǐng)域建立信任措施的協(xié)定》(1996年11月29日),同上書,第74—82頁。

(二)堅(jiān)持由當(dāng)事國通過談判解決領(lǐng)土邊界問題

中國一向主張并堅(jiān)持通過雙邊談判同有關(guān)鄰國解決領(lǐng)土邊界問題。

首先,這是由領(lǐng)土邊界問題的性質(zhì)決定的。邊界問題涉及中國和有關(guān)鄰國,是兩個(gè)主權(quán)國家之間的事,不能由一國說了算,不能由一國來決定,更不能由一國通過武力或者其他手段強(qiáng)加給另一國,必須由當(dāng)事國通過平等友好協(xié)商予以解決。

其次,中國在和平解決國際爭(zhēng)端眾多方式中選擇談判作為解決領(lǐng)土邊界問題的方式有深刻的原因和充分的理由。一是歷史原因。近代以來,中國在領(lǐng)土邊界問題上飽受列強(qiáng)欺凌,這種情況只有在新中國成立后才發(fā)生根本性改變,中國人自此真正掌握了自己國家和民族的命運(yùn)。然而,迄今國際上對(duì)中國存在各種偏見的人仍有很多,抱有敵意的人也不少。將諸如領(lǐng)土邊界這樣重大的問題交給少數(shù)幾個(gè)可能對(duì)中國文化、民族、政治和法律充滿偏見的人裁斷,這是已經(jīng)站立起來的中國人民完全無法接受的。我們不認(rèn)為他們有資格決定中國和中國人的命運(yùn)。

2016年6月,在菲律賓“南海仲裁案”裁決出臺(tái)前,前國務(wù)委員戴秉國在華盛頓同美國智庫交流中曾明確告訴美國人,為什么中國人不參與、不接受仲裁。他說：“近代以來,中國一直是霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治的受害者,飽受西方列強(qiáng)欺辱,例如,一戰(zhàn)后的凡爾賽和會(huì)出賣中國山東、日本侵略中國東三省后國聯(lián)派出的李頓調(diào)查團(tuán)為侵略者背書,即便是二戰(zhàn)后美國主導(dǎo)的‘舊金山和約’談判也將中國排斥在外。如此種種,中國人記憶猶新。這就是為什么中國在領(lǐng)土主權(quán)問題上要把命運(yùn)牢牢地掌握在自己手里,絕不接受任何第三方解決方案?！雹荨洞鞅鼑驹谥忻乐菐炷虾栴}對(duì)話會(huì)上的講話》,http：//world.people.com.cn/n1/2016/0705/c1002-28527288.html,登錄時(shí)間：2021年5月23日。

二是國內(nèi)政治原因。邊界領(lǐng)土問題涉及國家和人民的根本和長遠(yuǎn)利益,作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨和承擔(dān)人民重托的中國政府在這個(gè)問題上要對(duì)中華民族和全體國民負(fù)責(zé),這意味著既要對(duì)歷史負(fù)責(zé),對(duì)得起為贏得民族獨(dú)立和國家解放、為捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整而做出艱苦卓絕斗爭(zhēng)、不懈努力甚至獻(xiàn)出生命的先烈們負(fù)責(zé),還要對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)。這也意味著只有中國政府才有資格處理與中國有關(guān)的領(lǐng)土邊界問題,其他任何人都沒有這個(gè)資格。

三是法律原因。在和平解決方式中,談判是唯一可以全程自始至終充分體現(xiàn)國家主權(quán)、主權(quán)平等和主權(quán)者自由意志的方式,國家可以全程參與談判,把握進(jìn)程,決定結(jié)果,并以此掌握自己的命運(yùn)。因此,談判不僅在和平解決國際爭(zhēng)端方式中被列在首位,是首要的,而且談判也是最基本的方式,是其他爭(zhēng)端解決方式的基礎(chǔ),其他爭(zhēng)端解決方式均以當(dāng)事國的同意為前提,需要當(dāng)事國協(xié)商一致才具有合法性,相關(guān)的程序才能得以啟動(dòng)。

四是國際政治原因。領(lǐng)土邊界問題涉及中國在世界上的生存發(fā)展環(huán)境,涉及中國與有關(guān)鄰國的睦鄰友好關(guān)系,因此需要中國同有關(guān)國家通過平等友好協(xié)商予以確定。

最后,中國始終認(rèn)為,談判是一種有效的方式?！堵?lián)合國憲章》規(guī)定的和平解決國際爭(zhēng)端方式包括：“談判、調(diào)查、調(diào)停、調(diào)解、仲裁、司法解決、區(qū)域機(jī)關(guān)或區(qū)域辦法之利用或各國自行選擇之其他和平方法”。①《聯(lián)合國憲章》第33條第1款。談判在和平解決國際爭(zhēng)端方式中,不僅是最簡單、直接的辦法,而且是比較合理、有效的辦法。②周鯁生：《國際法》下冊(cè),北京：商務(wù)印書館1976年版,第428頁。

談判指兩個(gè)或兩個(gè)以上的國家為了有關(guān)沖突、矛盾和爭(zhēng)端得到諒解或求得解決而進(jìn)行的直接交涉,包括當(dāng)面澄清事實(shí),闡明觀點(diǎn),溝通感情,消除隔閡和誤會(huì),增進(jìn)相互了解和信任,以尋求雙方都能接受的解決辦法。③許光建編：《聯(lián)合國憲章詮釋》,太原：山西教育出版社1999年版,第225頁。談判具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：一是直接性。爭(zhēng)端當(dāng)事國之間面對(duì)面直接交換意見,自始至終參加談判,全面掌控整個(gè)談判進(jìn)程。二是靈活性。談判形式多樣,可以在技術(shù)、工作、政治等各個(gè)層面進(jìn)行,談判適用于事實(shí)、法律、政治、經(jīng)濟(jì)等各種性質(zhì)的爭(zhēng)端,尤其適用于解決領(lǐng)土邊界和海洋劃界爭(zhēng)端。三是體現(xiàn)主權(quán)意志。在談判桌上,當(dāng)事國主權(quán)平等,理論上可以自由地提出、接受、拒絕或者修正任何解決爭(zhēng)端建議,享有充分的自由裁量權(quán)。四是有效性。談判所達(dá)成的解決辦法體現(xiàn)為兩國之間的協(xié)議,以當(dāng)事國的同意為基礎(chǔ),是當(dāng)事國共同國家意志的體現(xiàn),談判結(jié)果一般情況下均能得到較好的遵守和執(zhí)行。④同上書,第225—226頁。

國際實(shí)踐充分證明,通過談判簽訂條約,以此劃定邊界線,是國際上解決領(lǐng)土邊界問題最普遍的方式和最通常的做法,也是最直接、簡單的辦法,并且是比較合理、有效的辦法。通過談判解決邊界問題是包括《聯(lián)合國憲章》在內(nèi)的國際法所規(guī)定的一種基本方式,也是世界各國解決邊界問題時(shí)通常優(yōu)先考慮并實(shí)際采用的方法。

六、中國堅(jiān)持以國際法為基礎(chǔ)提出劃界原則

中國在同鄰國的邊界談判中堅(jiān)持以國際法為基礎(chǔ)提出劃界原則,主要針對(duì)三種情形。

(一)已定界以舊約為基礎(chǔ)核定邊界線走向

中國政府主張,對(duì)于有舊界約規(guī)定的,在舊界約基礎(chǔ)上核定邊界線走向和位置,簽訂新的邊界條約。

這一劃界原則首先被運(yùn)用于中緬邊界談判,涉及南定河和南帕河匯合處到南段已定界的第一段界樁為止的邊界,中國提出原則上按照舊約,共同考察核定邊界線走向和位置。①《中緬關(guān)于兩國邊界問題的協(xié)定》(1960年1月28日)第2條,中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中緬卷),北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第4—5頁。這一劃界原則也被運(yùn)用于劃定中老邊界和中越邊界全線以及中國同俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦的邊界絕大部分地段。

《中蘇東段劃界協(xié)定》對(duì)這一原則作了經(jīng)典的表述：“締約雙方同意,以有關(guān)目前中蘇邊界的條約為基礎(chǔ),根據(jù)公認(rèn)的國際法準(zhǔn)則,本著平等協(xié)商、互諒互讓的精神,并根據(jù)中蘇邊界談判過程中達(dá)成的協(xié)議,公正合理地解決歷史遺留下來的中蘇邊界問題并明確和確定兩國間的邊界線走向。”②《中蘇國界東段協(xié)定》(1991年5月16日)第1條,《中俄國界西段協(xié)定》(1994年9月3日)第1條,同上書(中俄卷),第116、312頁。中國同哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦簽訂的邊界條約有相同的表述。

《關(guān)于解決中越邊界領(lǐng)土問題的基本原則協(xié)議》規(guī)定：“雙方同意以中法簽訂的1887年6月26日《續(xù)議界務(wù)專條》和1895年6月20日《續(xù)議界務(wù)專條附章》及其所確認(rèn)的或根據(jù)其規(guī)定制定的各項(xiàng)劃界和立碑文件、附圖以及按規(guī)定所立的界碑為依據(jù),核定中越兩國邊界線的全部走向。”③《關(guān)于解決中越邊界領(lǐng)土問題的基本原則協(xié)議》(1991年11月7日)第二部分,同上書(中越卷),第50—51頁。在完成這一工作后,雙方在《中越陸地邊界條約》中再次確認(rèn)：“締約雙方以有關(guān)目前中越邊界的歷史條約為基礎(chǔ),根據(jù)公認(rèn)的國際法準(zhǔn)則和中越邊界談判過程中達(dá)成的協(xié)議,公正合理地解決了邊界問題,并重新確定了兩國間的陸地邊界線?！雹堋吨性疥懙剡吔鐥l約》(1999年12月30日)第1條,同上書,第213—214頁。

實(shí)際上,中老邊界也是以1887年《續(xù)議界務(wù)專條》和1895年《續(xù)議界務(wù)專條附章》為基礎(chǔ)通過談判劃定的。中老在1989年《關(guān)于處理兩國邊境事務(wù)的臨時(shí)協(xié)定》中確認(rèn)這一劃界的法律基礎(chǔ)。⑤《中老關(guān)于處理兩國邊境事務(wù)的臨時(shí)協(xié)定》(1989年10月8日)第1條,同上書(中老卷),第20頁。

(二)未定界按照傳統(tǒng)習(xí)慣線劃界

對(duì)于未定界地段,中國政府主張,按照傳統(tǒng)習(xí)慣線并依據(jù)習(xí)慣法規(guī)則,確定邊界線的大致走向和位置,簽訂條約正式予以劃定。

未定界地段指的是歷史上沒有邊界條約或其他劃界文件作出明確規(guī)定的邊界地段。傳統(tǒng)習(xí)慣線是在長期的歷史發(fā)展中,兩個(gè)相鄰國家實(shí)際管轄之所及而形成的邊界線。①Paul Fauchille,Traitéde droit international public,Paris Librairie Arthur Rousseau,1925,I,Deuxième Partie,p.100.由于傳統(tǒng)習(xí)慣線并未經(jīng)過有關(guān)國家以條約的法律形式予以確定,它往往是不穩(wěn)定的。

按照傳統(tǒng)習(xí)慣線核定邊界線走向,需要考慮實(shí)際管轄的情況和自然地形,適用一些各國實(shí)踐通用的劃界原則和方法。例如,以水為界地段,通航河流沿主航道中心線劃界；非通航河流沿水流或主流中心線劃界。以山為界地段,如山體比較完整,邊界線沿分水嶺劃定；如山體比較破碎,邊界線沿山脊線、山梁線等自然地形特征劃定。適用這些劃界原則和劃界方法還包含著當(dāng)事國對(duì)劃界后保持邊界線實(shí)地清晰可辨、方便今后邊界管理等考量。

中尼劃界主要以雙方行政管轄為基礎(chǔ),適當(dāng)考慮了地形因素,選擇沿分水嶺和山脊線進(jìn)行劃界。中巴選擇按照分水嶺劃界,是基于同樣的考慮。中緬在劃定自尖高山起到西端點(diǎn)的邊界時(shí)有選擇性地適用分水嶺和山脊線劃界的原則和方法。②《中緬關(guān)于兩國邊界問題的協(xié)定》(1960年1月28日)第2條,中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中緬卷),北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第4—5頁。

1960年中尼《關(guān)于兩國邊界問題的協(xié)定》對(duì)于以傳統(tǒng)習(xí)慣線為基礎(chǔ)進(jìn)行劃界做出具體描述：首先,雙方共同確認(rèn)全部邊界以現(xiàn)有傳統(tǒng)習(xí)慣線為基礎(chǔ)；其次,對(duì)于傳統(tǒng)習(xí)慣線雙方認(rèn)識(shí)不一致的地方,組織實(shí)地考慮,查明實(shí)際管轄情況,按照實(shí)際管轄劃界；最后,對(duì)于實(shí)地實(shí)際管轄認(rèn)識(shí)不一致的地方,根據(jù)平等互利、友好協(xié)商的原則進(jìn)行調(diào)整。③《中尼關(guān)于兩國邊界問題的協(xié)定》(1960年3月21日)第1、3條,同上書,第3—5頁。據(jù)此,中尼在清代傳統(tǒng)習(xí)慣線基礎(chǔ)上大體沿分水嶺、山脊線、河谷和山口等自然地形劃定中尼邊界線的走向和位置,于1961年簽訂《中尼邊界條約》④《中尼邊界條約》(1961年10月5日),《中華人民共和國對(duì)外關(guān)系文件集(1961)》第8集,北京：世界知識(shí)出版社1962年版,第271—277頁。,并經(jīng)勘界立標(biāo)于1963年簽訂《中尼關(guān)于兩國邊界的議定書》⑤《中尼邊界議定書》(1963年1月20日),《中華人民共和國條約集》第12集,北京：世界知識(shí)出版社1964年版,第67—121頁。。雙方劃定和勘定的中尼邊界線全長約1400公里,世界第一高峰珠穆朗瑪峰(尼稱“薩加·瑪塔峰”)在中尼邊界線上⑥《中尼邊界條約》(1961年10月5日)第1條,《中華人民共和國對(duì)外關(guān)系文件集(1961)》第8集,北京：世界知識(shí)出版社1962年版,第272—276頁。,邊界線經(jīng)過海拔8000米以上的高峰還有卓奧友峰、洛子峰、馬卡魯峰等。⑦同上。

中巴邊界以傳統(tǒng)習(xí)慣線為基礎(chǔ)進(jìn)行劃界,邊界線全長約600多公里。中巴《關(guān)于中國新疆和巴基斯坦實(shí)際控制其防備的地區(qū)之間的邊界協(xié)定》,⑧《關(guān)于中國新疆和巴基斯坦實(shí)際控制其防備的地區(qū)之間的邊界協(xié)定》(1963年3月2日),《中華人民共和國對(duì)外關(guān)系文件集(1963)》第10集,北京：世界知識(shí)出版社1965年版,第170—173頁。確定了沿穆斯塔格—喀喇昆侖山脈分水嶺而行的邊界線走向和位置,經(jīng)過基里克、明鐵蓋、紅其拉甫和星峽爾等9個(gè)重要山口(達(dá)坂),將喬格里峰、布洛阿德峰和加舒爾布魯木峰等三個(gè)高峰劃定在邊界線上。①《中巴關(guān)于中國新疆和巴基斯坦實(shí)際控制其防備的地區(qū)之間的邊界協(xié)定的簽訂》,韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第151—153頁。

中印邊界除錫金段外均為未定界,理論上應(yīng)以傳統(tǒng)習(xí)慣線為基礎(chǔ)并適當(dāng)考慮自然地形通過談判予以劃定。然而,印度并不接受這一觀點(diǎn)。在東段,印度提出所謂的“西姆拉條約”以及標(biāo)繪有“麥克馬洪線”所謂“條約附圖”,稱邊界已經(jīng)“條約”劃定。在西段,印度提出一些子虛烏有的文件并稱之為“條約”。無論所謂“西姆拉條約”還是印方提出的其他文件,無一構(gòu)成國際法上的條約。印度在東段提出的“麥克馬洪線”,在西段提出的所謂“馬繼業(yè)—竇訥樂線”(Macartney-MacDonald Line)均是基于英國殖民當(dāng)局的所謂“戰(zhàn)略邊界”而提出的非法領(lǐng)土要求,超出中印之間歷史形成的傳統(tǒng)習(xí)慣線,沒有任何事實(shí)根據(jù)和國際法依據(jù),中方不能接受并堅(jiān)決反對(duì)。

(三)未定界地段按照實(shí)際管轄劃界

對(duì)于一些未定界地段,中國接受按照實(shí)際管轄劃界。按照實(shí)際管轄進(jìn)行劃界的原則,最早在解決中阿邊界問題和中蒙邊界問題中得到了運(yùn)用。

中阿邊界與歷史上的帕米爾問題有關(guān)。在中阿邊界談判中,中方充分考慮阿富汗是小國以及中阿友好關(guān)系,沒有糾結(jié)于歷史上的情況,決定對(duì)阿富汗以必要的照顧,同時(shí)聲明這一實(shí)踐不涉及中蘇邊界問題,不構(gòu)成可以為第三國援引的先例。②《中國同阿富汗邊界條約的簽訂》,韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第153頁。

中蒙邊界比較特殊。蒙古原為中國一部分,是在沙俄和蘇聯(lián)的策劃和唆使下從中國分離而建立的新國家。新中國成立后,中國政府承認(rèn)蒙古獨(dú)立,認(rèn)為中蒙邊界應(yīng)通過平等友好協(xié)商予以劃定。但蒙古政府卻“把蘇軍總參謀部的軍用地圖作為蒙方的邊界建議圖交給中方”。蘇軍地圖線與中國舊地圖上的內(nèi)外蒙分界線不一致,與中蒙邊界實(shí)際管轄情況也不一致。③韓念龍等編：《當(dāng)代中國外交》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第151—152頁；王泰平等：《新中國外交五十年》,北京：世界知識(shí)出版社1999年版,第376頁。就中蒙劃界,中方提出了三項(xiàng)劃界原則：其一,中蒙邊界從未正式劃定和標(biāo)定,雙方各自出版的和第三國出版的應(yīng)用地圖都不能作為劃界的根據(jù),只作為劃界的參考；其二,雙方實(shí)際管轄線的大部分地段,雙方認(rèn)識(shí)上一致的,可以先肯定下來,作為實(shí)地勘界的依據(jù)；其三,爭(zhēng)議地區(qū),按照雙方當(dāng)前實(shí)際管轄情況,照顧雙方邊民利益和感情,根據(jù)相互尊重、平等互利和互諒互讓的原則,通過友好協(xié)商,進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,求得公平合理的解決。④王泰平等：《新中國外交五十年》,北京：世界知識(shí)出版社1999年版,第376頁。對(duì)此,蒙方表示同意。雙方據(jù)此很快解決了中蒙邊界問題,并于1962年12月簽署了《中蒙邊界條約》,①《中蒙邊界條約》,1962年12月26日于北京簽訂,1963年3月25日于烏蘭巴托互換批準(zhǔn)書,1963年3月25日生效,《中華人民共和國對(duì)外關(guān)系文件集(1962)》第9集,北京：世界知識(shí)出版社1964年版,第405—420頁。隨后進(jìn)行了勘界立標(biāo)工作。中蒙邊界基本按照實(shí)際管轄劃定,包含一條重要原則,即劃界要照顧到雙方邊民的利益和感情,對(duì)于邊境地區(qū)人民的生活和生產(chǎn)作出妥善安排。

七、中國在解決領(lǐng)土邊界問題過程中靈活運(yùn)用國際法

除上述原則外,中國在同鄰國的邊界談判中還創(chuàng)造性地運(yùn)用國際法有關(guān)原則和規(guī)則,解決了一些疑難問題。

(一)解決領(lǐng)土爭(zhēng)議的實(shí)踐

在邊界談判中,通常當(dāng)事國就劃界原則達(dá)成一致后即交換各自標(biāo)繪邊界主張線的地圖,然后需要根據(jù)劃界原則進(jìn)行領(lǐng)土處置,即解決大塊領(lǐng)土爭(zhēng)議問題。這些爭(zhēng)議地區(qū),或者由于地理位置重要,或者涉及敏感歷史,需要由當(dāng)事國的相關(guān)國家機(jī)關(guān)做出決斷,這個(gè)決策在邊界談判中是最艱難的。

中國在中緬邊界談判中最早接觸到這一問題。雙方“本著友好協(xié)商,互諒互讓,進(jìn)行調(diào)整”的原則,對(duì)爭(zhēng)議領(lǐng)土進(jìn)行了調(diào)整。《中緬邊界條約》規(guī)定：第一,緬甸將片馬、古浪、崗房地區(qū)約153平方公里的領(lǐng)土歸還中國。第二,廢除具有英國殖民烙印的“永租”關(guān)系并考慮緬甸在邊境地區(qū)交通上的困難,中國將約220平方公里的猛卯三角地區(qū)(又名南碗三角地區(qū))移交給緬甸；作為領(lǐng)土交換,緬甸將約189平方公里的班洪和班老兩個(gè)部落管轄區(qū)劃歸中國。此外,雙方還確認(rèn)或劃定自康藏高原至中緬老三國交界處的中緬邊界全線走向和具體位置。②《中緬邊界條約》(1960年10月1日)第1—3條,《中華人民共和國對(duì)外關(guān)系文件集(1960)》第7集,北京：世界知識(shí)出版社1962年版,第272—273頁。

中緬劃界采取的是一攬子解決辦法。中國和俄哈吉塔的邊界談判則創(chuàng)造了另一種模式,即跳過爭(zhēng)議領(lǐng)土處置階段,先易后難,先尋求就較大爭(zhēng)議地區(qū)以外的邊界線全線走向達(dá)成一致,起草和簽訂邊界協(xié)定,以此增進(jìn)互信,為下一步解決較大爭(zhēng)議地區(qū)問題積累條件。最后,雙方回過頭來,再解決比較敏感或復(fù)雜的較大爭(zhēng)議地區(qū)問題。

例如,中國和蘇聯(lián)/俄羅斯先后于1991年和1994年簽訂《中蘇國界東段協(xié)定》和《中俄國界西段協(xié)定》,③《中蘇國界東段協(xié)定》(1991年5月16日)《中俄國界西段協(xié)定》(1994年9月3日),中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中俄卷),上卷,北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第116—131,312—315頁?；剡^頭來再尋求解決阿巴該圖洲渚和黑瞎子島有關(guān)地段(第7至第8界點(diǎn)和第10至第11界點(diǎn))的邊界線走向問題。雙方采取劃出一條邊界線,穿過阿巴該圖洲渚和黑瞎子島,對(duì)爭(zhēng)議領(lǐng)土“大致對(duì)半平分”,簽訂了《中俄國界東段補(bǔ)充協(xié)定》。①《中俄國界東段補(bǔ)充協(xié)定》(2004年10月14日),中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中俄卷),下卷,北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第877—882頁。

中國同哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦的邊界談判也采取了類似的做法,即把領(lǐng)土處置問題放到邊界談判的最后階段予以解決。中哈先簽署1994年4月26日《中哈國界協(xié)定》,接著通過簽訂1997年9月24日《中哈國界補(bǔ)充協(xié)定》和1998年7月4日《中哈國界補(bǔ)充協(xié)定》解決察汗鄂博和夏爾希里兩塊爭(zhēng)議地區(qū)問題。②《中哈國界協(xié)定》(1994年4月26日)《中哈國界補(bǔ)充協(xié)定》(1997年9月24日)《中哈國界補(bǔ)充協(xié)定》(1998年7月4日),同上書(中哈卷),第110—138,478—480,487—493頁。中吉先后簽署1996年7月4日《中吉國界協(xié)定》,接著簽訂1998年8月26日《中吉國界補(bǔ)充協(xié)定》解決烏宗圖什河源地區(qū)問題。③《中吉國界協(xié)定》(1996年7月4日)《中吉國界補(bǔ)充協(xié)定》(1998年8月26日),同上書(中吉卷),第151—165,440—442頁。

中塔邊界是一個(gè)特例。蘇聯(lián)解體后,在中國同俄、哈、吉、塔的邊界談判框架下,中國和塔吉克斯坦首先于1999年8月13日簽訂《中塔國界協(xié)定》,確定了帕米爾以外的中塔國界走向。接下來經(jīng)過艱苦努力,雙方就帕米爾問題解決方案達(dá)成一致,于2002年5月26日簽訂《中塔國界補(bǔ)充協(xié)定》,確定了中塔邊界線的全部走向。④《中塔國界協(xié)定》(1996年7月4日)《中塔國界補(bǔ)充協(xié)定》(1998年8月26日),同上書(中塔卷),第197—204,260—267頁。在解決過程中,中方更多從維護(hù)邊界穩(wěn)定和兩國人民友好關(guān)系的長遠(yuǎn)利益考慮,選擇與鄰為善,睦鄰友好,放下歷史恩冤(怨),基本按照實(shí)際管轄劃界,解決歷史遺留問題。

(二)核對(duì)邊界線走向的實(shí)踐

核對(duì)邊界主張線,涉及對(duì)雙方已達(dá)成一致的劃界原則的運(yùn)用,同樣需要區(qū)分已定界和未定界。

1.已定界核對(duì)邊界主張線

已定界劃界,通常是以舊的邊界條約為基礎(chǔ),涉及對(duì)舊約的解釋和適用問題,需要適用有關(guān)條約解釋的國際法規(guī)則,⑤《維也納條約法公約》(1969年5月23日)第31、32條,王鐵崖、田如萱編：《國際法資料選編》,北京：法律出版社1982年版,第709—710頁。同時(shí)需要兼顧邊界條約本身的特點(diǎn)。

確定一條邊界是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)事國在劃界、勘界及邊界維護(hù)過程中共同制定了一系列文件,包括在劃界階段起草邊界條約的會(huì)談?dòng)浺⑦吔鐥l約及其附圖等,在勘界階段起草聯(lián)合勘界委員會(huì)的會(huì)談紀(jì)要、邊界議定書及其詳細(xì)附圖等,在邊界管理階段起草邊界聯(lián)合檢查委員會(huì)的會(huì)談紀(jì)要、邊界聯(lián)合檢查議定書及其附圖等。所有這些文件,統(tǒng)稱“界約”及其相關(guān)文件,構(gòu)成邊界條約體系。一般情況下,這些文件規(guī)定的邊界線應(yīng)該是一致的。但在實(shí)踐中,由于種種原因,這些不同文件的規(guī)定可能產(chǎn)生一些出入,也有可能同實(shí)地情況不符。

根據(jù)國際法理論和各國實(shí)踐,解決舊約劃界、勘界文件以及實(shí)地界碑之間的關(guān)系,通常遵循以下幾點(diǎn)：第一,后約與前約的矛盾,一般原則是后約優(yōu)于前約。第二,子約與母約的矛盾,邊界議定書(子約)構(gòu)成邊界條約(母約)的附件,是對(duì)邊界條約的補(bǔ)充,條約并不因?yàn)檫吔缱h定書的簽訂而失效。若當(dāng)事國雙方明確說明議定書有關(guān)部分構(gòu)成對(duì)條約的修改,則修改部分以議定書為準(zhǔn)。第三,約文和地圖矛盾,附圖構(gòu)成對(duì)約文的補(bǔ)充,應(yīng)符合條約文字的規(guī)定。①Paul de Lapradelle,La frontière：etude de droit international,Paris,Les Editions internationales,1928,p.163.附圖標(biāo)示的邊界線與條約文字?jǐn)⑹霾环?一般以條約文字?jǐn)⑹鰹闇?zhǔn)。②《協(xié)約及參戰(zhàn)各國對(duì)德和約》(1919年6月28日,又稱《凡爾賽和約》)第29條,《協(xié)約及參戰(zhàn)各國對(duì)奧地利和約》(又稱《圣日爾曼和約》)第28條,《協(xié)約及參戰(zhàn)各國對(duì)保加利亞和約》(又稱《納伊和約》)第28條,《國際條約集(1917—1923)》,北京：世界知識(shí)出版社1961年版,第86、297、391頁。第四,實(shí)地界標(biāo)與條約和地圖不一致,應(yīng)以條約和附圖為準(zhǔn)。

以中越邊界談判為例,雙方在《關(guān)于解決中越邊界領(lǐng)土問題的基本原則協(xié)議》中確認(rèn)：將以中法1887年《續(xù)議界務(wù)專條》和1895年《續(xù)議界務(wù)專條附章》及其所確認(rèn)的或根據(jù)其規(guī)定制定的各項(xiàng)劃界和立碑文件、附圖以及按規(guī)定所立的界碑為依據(jù),核定中越兩國邊界線的全部走向；在核定過程中,對(duì)經(jīng)過反復(fù)核對(duì)后仍然不能就界線走向和界原地位置認(rèn)識(shí)取得一致的地段,雙方將共同進(jìn)行實(shí)地勘察,考慮該地區(qū)存在的各種情況,本著互諒互讓的精神,友好協(xié)商,尋求公平合理的解決辦法。③《關(guān)于解決中越邊界領(lǐng)土問題的基本原則協(xié)議》(1991年11月7日)第二部分,中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中越卷),北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第50—51頁。

中越自1994年至1999年用了約5年時(shí)間,對(duì)中越邊界全線走向進(jìn)行核對(duì)。針對(duì)核對(duì)過程中存在的問題,雙方根據(jù)《基本原則協(xié)議》,對(duì)中法界約以及相關(guān)劃界、勘界文件進(jìn)行系統(tǒng)研究,澄清界約文件與附圖和界碑之間的關(guān)系,并進(jìn)一步確認(rèn)：界約具有權(quán)威性,界約文字效力優(yōu)于地圖；凡符合界約規(guī)定的地圖,均可作為核對(duì)邊界線走向的依據(jù)；只有符合界約規(guī)定的界碑才是有效的,雙方確認(rèn)其具有指明邊界線走向的作用并使邊界線通過界碑點(diǎn)或者界碑點(diǎn)附近；凡不符合界約規(guī)定的界碑,將依據(jù)界約規(guī)定確定邊界線走向。對(duì)于界約規(guī)定簡單、模糊或相互矛盾的地段,應(yīng)綜合考慮界約法理依據(jù)、依據(jù)界約形成的管轄、實(shí)地地形、歷史地圖、界碑及邊界管理等因素,確定邊界線的走向；如有必要,雙方專家赴實(shí)地考察,本著互諒互讓的精神,友好協(xié)商,尋求公平合理的解決辦法。根據(jù)上述精神,雙方經(jīng)過艱苦談判,最終就中越邊界全線的邊界線走向達(dá)成一致,形成共同記錄,起草了邊界條約有關(guān)邊界線走向的敘述,標(biāo)繪了條約附圖。④唐家璇：《勁風(fēng)煦雨》,北京：世界知識(shí)出版社2009年版,第244—246頁。

2.未定界核對(duì)邊界主張線

對(duì)未定界情形而言,在確定以傳統(tǒng)習(xí)慣線為基礎(chǔ)的劃界原則之后,有關(guān)邊界地段的實(shí)際管轄情況構(gòu)成核對(duì)雙方邊界主張線的重要依據(jù)。

關(guān)于邊界地區(qū)實(shí)際管轄,通常適用“誰主張誰舉證”的規(guī)則。在邊界談判中,一方主張實(shí)際管轄,需要提出證明材料,包括關(guān)于地方政府行政管轄的歷史文件、雙方出版的地圖標(biāo)繪的邊界線以及雙方居民在邊界實(shí)地的生產(chǎn)生活情況等。針對(duì)雙方邊界主張線畫法不一致的地區(qū),查明邊界實(shí)地“自然形成”的實(shí)際管轄情況尤其重要。

(三)確定邊界線走向和位置的實(shí)踐

中國在同有關(guān)鄰國的邊界談判中主張,無論已定界還是未定界地段,在確定邊界線具體走向和位置時(shí),均考慮并適用了各國邊界實(shí)踐通用的劃界原則和方法。

例如,中俄曾就確定以河為界的劃界原則及其涉及的界河島嶼歸屬問題進(jìn)行了多年談判,最終確認(rèn)通航河流沿主航道中心線而行、非通航河流沿河流或主流中心線而行兩項(xiàng)劃界原則,并以此確定界河中的島嶼歸屬,公正合理地解決了兩國之間邊界問題。①《中蘇國界東段協(xié)定》(1991年5月16日)第5條,中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》(中俄卷),上卷,北京：世界知識(shí)出版社2004年版,第129頁。關(guān)于確定主航道中心線的依據(jù)和方法,《中蘇國界東段協(xié)定》進(jìn)一步規(guī)定：“確定主航道的主要依據(jù)是航道水深,并結(jié)合航道寬度和曲度半徑加以綜合考慮,主航道中心線是標(biāo)示主航道的兩條相應(yīng)的等深線之間的水面中心線”。②《中蘇國界東段協(xié)定》(1991年5月16日)第5條。

中國和鄰國在劃界時(shí),還考慮交界地段的地形特點(diǎn),采用一些適合于山嶺地段劃界的習(xí)慣規(guī)則和方法,例如分水嶺、山脊線、山梁線或者直線線段等。

中國同鄰國的邊界線部分是以分水嶺劃定的。例如,中緬邊界北段是沿喜馬拉雅山分水嶺劃定的,③《中緬邊界條約》(1960年10月1日)第7條。中蒙邊界部分是沿阿爾泰山劃定的,④《中蒙邊界條約》(1962年12月26日)第1條第1—4款。中巴邊界基本上是以塔里木河和印度河兩個(gè)水系之間的大分水嶺即喀拉昆侖山劃定的,⑤《中巴邊界協(xié)定》(1963年3月2日)第2條第1款。中尼邊界部分是以分水嶺劃定的。⑥《中尼邊界條約》(1961年10月5日)第2條。中老邊界全線是以分水嶺劃定的。由于邊界全線并不存在統(tǒng)一的大分水嶺,《中老邊界條約》將邊界全線分成五段小分水嶺,逐段進(jìn)行邊界線走向敘述。⑦《中老邊界條約》(1991年10月24日簽訂)第1條第1—5款。中越邊界云南段基本上以分水嶺劃定。⑧《中越陸地邊界條約》(1999年12月30日)第2條,第1—2,3—4,5—6,7—8,9—10,12—13界點(diǎn)。此外,中俄邊界西段沿阿爾泰山分水嶺劃定,⑨《中俄國界西段協(xié)定》(1994年9月3日)第2條。中俄邊界東段部分也是以分水嶺劃定的。⑩《中蘇國界東段協(xié)定》(1991年5月16日)第2條,第17—20,24—27界點(diǎn)。

在中國和鄰國的劃界實(shí)踐中存在許多以分水嶺劃界的實(shí)例。這一實(shí)踐并不說明在以山為界地段,分水嶺是唯一的劃界原則。從國際實(shí)踐看,以分水嶺劃界是當(dāng)事國考慮邊境地區(qū)歷史管轄和地理特征而共同作出的選擇。分水嶺是當(dāng)事國在劃界中可以考慮的因素,但不是決定性因素,它本身不構(gòu)成國際法上公認(rèn)的唯一適用于山嶺地帶的劃界原則。

在中印邊界爭(zhēng)議中,印度片面地認(rèn)為,中印之間傳統(tǒng)習(xí)慣線是由分水嶺原則所決定的。①中華人民共和國外交部編譯：《中華人民共和國政府官員和印度政府官員關(guān)于邊界問題的報(bào)告》,1961年,第4頁。對(duì)此,國際法專家陳體強(qiáng)教授以事實(shí)為基礎(chǔ),以法律為依據(jù)予以駁斥：事實(shí)上,印度與尼泊爾、錫金、不丹的邊界就在喜馬拉雅山山麓,中印邊界東段的傳統(tǒng)習(xí)慣線,不是喜馬拉雅山的分水嶺,而是長期以來沿著喜馬拉雅山山麓形成的。關(guān)于中印邊界西段,中國早已指出,印度方面在西段所主張的邊界線完全缺乏一貫性,它的走向從喀喇昆侖山脈跳至昆侖山脈上,切斷了這一地區(qū)的主要河流喀拉喀什河,這一主張同印度方面所主張的分水嶺本身是自相矛盾的。②陳體強(qiáng)：《國際法論文集》,北京：法律出版社1985年版,第223—226頁。中印邊界東段的所謂“麥克馬洪線”也并不完全是沿著喜馬拉雅山的分水嶺劃定的,它的隨意性很大。③Thomas Holdich,“The Use of Practical Geography Illustrated by Recent Frontier Opertions”,The Geographical Journal,Vol.13,No.5,1899,pp.465-480.針對(duì)印度方面有關(guān)主張,澳大利亞邊界專家普雷斯科特(J.T.V.Prescott)一針見血地指出,“麥克馬洪線的走向是一些任意決定的結(jié)果,印度政府力圖用一個(gè)統(tǒng)一的分水嶺原則把這種任意決定掩蓋起來”。④J.T.V.Prescott,Political Frontiers and Boundaries,London：Routledge,1987,p.279.

八、中國解決領(lǐng)土邊界問題的豐富國際法實(shí)踐

從國際實(shí)踐看,一條清晰的邊界線正式確定通常包括劃界和勘界兩個(gè)階段。瑞士國際法學(xué)者卡弗利什(Lucius Caflisch)認(rèn)為：劃界是“在法律文件中用文字對(duì)邊界線走向進(jìn)行敘述并標(biāo)繪在地圖上的進(jìn)程”,而勘界是“將邊界線走向在實(shí)地標(biāo)示的進(jìn)程”。⑤Lucius Caflish,“A Typology of Borders”,in Bodislav Vukas and Trpimir M.Sosic(eds.),International Law：New Actors,New Concepts–Continuing Dillemas,Leiden：Martinus Nijhoff Publishers,2010,p.184.

劃界是一個(gè)政治外交談判的進(jìn)程,是從政治決策意義上通過圖上作業(yè)確定領(lǐng)土歸屬和邊界線的大致走向和位置,將達(dá)成一致的邊界線走向和位置用文字記錄并標(biāo)繪在地圖上,寫入邊界條約,以法律的形式予以確認(rèn)。邊界條約需經(jīng)當(dāng)事國最高權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才能生效,一經(jīng)批準(zhǔn)生效,即構(gòu)成當(dāng)事國之間的特殊國際法,同時(shí)也獲得在當(dāng)事國國內(nèi)法上的執(zhí)行效力。邊界條約在互換批準(zhǔn)書生效后,有關(guān)國家即面臨將邊界條約付諸實(shí)施的問題,即將邊界條約關(guān)于邊界線走向和位置的規(guī)定落實(shí)到邊界實(shí)地。

勘界是當(dāng)事國把劃界確定的邊界線落實(shí)到實(shí)地,使之在兩國之間產(chǎn)生效力的一個(gè)重要步驟。根據(jù)邊界條約規(guī)定,進(jìn)行實(shí)地勘測(cè),在邊界線經(jīng)過、對(duì)于確定走向重要的地點(diǎn)豎立界樁等界線標(biāo)志,以此標(biāo)定邊界線在實(shí)地的走向和具體位置,并通過制定邊界議定書以及詳細(xì)標(biāo)繪實(shí)地的邊界線走向以及界樁位置的附圖,準(zhǔn)確無誤地予以記錄。

然而,一條劃定、勘定的邊界線能否保持清晰,還需要經(jīng)過一定時(shí)間以及自然和人為因素的考驗(yàn),需要當(dāng)事國通過定期邊界聯(lián)檢才能真正穩(wěn)定下來。邊界聯(lián)合檢查,指的是當(dāng)事國在劃界、勘界之后根據(jù)簽訂的邊界條約的規(guī)定,定期對(duì)邊界線的走向和位置及其標(biāo)志進(jìn)行檢查和維護(hù),通過檢查發(fā)現(xiàn)并協(xié)商處理與邊界線的走向和位置及其標(biāo)志有關(guān)的不正常情況,以保持并維護(hù)邊界線在實(shí)地的清晰性和穩(wěn)定性。

中國同有關(guān)鄰國談判解決邊界問題的實(shí)踐,與上述各國實(shí)踐的三個(gè)階段總體是吻合的,不僅包括劃界和勘界,還包括邊界聯(lián)檢。

(一)實(shí)地勘界立標(biāo)

實(shí)地勘界立標(biāo)通常由當(dāng)事國政府通過組織聯(lián)合勘界委員會(huì)予以實(shí)施。聯(lián)合勘界委員會(huì)在兩國政府領(lǐng)導(dǎo)下通過舉行會(huì)議方式開展工作。一般從邊界條約生效起,聯(lián)合勘界委員會(huì)以邊界條約關(guān)于邊界線走向的敘述和條約附圖為依據(jù)開展工作,確定勘界工作的任務(wù)、原則和方法,立標(biāo)原則,界標(biāo)位置和編號(hào),制定勘界工作計(jì)劃,就邊界分段、選用地圖、勘界路線、上界日期和完成野外作業(yè)的日期進(jìn)行協(xié)調(diào)。

勘界工作和任務(wù)包括：(1)共同測(cè)制準(zhǔn)確的邊界地形圖,以此作為勘界工作用圖,并最終形成邊界議定書附圖。(2)進(jìn)行實(shí)地勘界立標(biāo),即按照邊界條約及其附圖,判認(rèn)邊界線在實(shí)地的具體走向和位置,共同或分別豎立界標(biāo)和界標(biāo)方位物,予以記錄(包括高程和坐標(biāo)等)并標(biāo)繪在勘界工作用圖上。(3)對(duì)勘界結(jié)果,包括地形測(cè)量和水文測(cè)量成果,實(shí)地豎立界標(biāo)等進(jìn)行檢驗(yàn)。(4)對(duì)實(shí)地勘定的邊界線走向和位置作出共同記錄,起草邊界線走向的敘述,并標(biāo)示在適當(dāng)比例尺的邊界地形圖上,制訂立碑清單等文件。(5)起草邊界議定書。

中國在同鄰國的勘界實(shí)踐中,為了確保邊界線清晰可辯并為當(dāng)?shù)鼐用袼袷?針對(duì)實(shí)地的自然地形和人文特點(diǎn),確立了一些實(shí)地立標(biāo)原則和地點(diǎn),包括：(1)在邊界線走向發(fā)生重要變化的轉(zhuǎn)折處；(2)在邊界線經(jīng)過地形復(fù)雜、地形特征不是很明顯的地點(diǎn)；(3)在邊界線與鐵路、公路相交的地點(diǎn),“界線穿過鐵路和主要的道路、河流或湖泊處”；①《中蒙邊界議定書》第2條第2、3款。(4)在居民生活生產(chǎn)活動(dòng)比較集中的地區(qū),例如重要居民點(diǎn)地段,重要通道和口岸；(5)在內(nèi)河和界河的匯合處或者分流處；(6)在界河河床或者主航道可能發(fā)生改道的地方,或者界河容易發(fā)生改道處；(7)在邊界線由陸地轉(zhuǎn)入河流或者由河流轉(zhuǎn)接陸地處,即水陸界轉(zhuǎn)換處；(8)必要的高程點(diǎn)處。這些原則均基于勘界目的而確定,并經(jīng)長期國家實(shí)踐的檢驗(yàn)。

(二)簽訂三國交界點(diǎn)協(xié)定

邊界有時(shí)候不是兩個(gè)國家之間的事情,還涉及第三國。一國與多國相鄰,邊界線上就存在三國交界點(diǎn)問題。

在確定邊界線走向并簽訂邊界條約基礎(chǔ)上,中國還同有關(guān)鄰國就確定三國交界點(diǎn)位置進(jìn)行談判,簽署了一系列邊界三國交界點(diǎn)協(xié)定①這些協(xié)定包括《中俄蒙古關(guān)于確定三國國界交界點(diǎn)的協(xié)定》(1994年1月27日)、《中蒙俄關(guān)于三國國界東端點(diǎn)交界點(diǎn)敘述議定書》(1996年6月24日)、《中俄蒙關(guān)于三國國界西端點(diǎn)交界點(diǎn)敘述議定書》(1996年6月24日)、《中老緬關(guān)于三國交界點(diǎn)的協(xié)定》(1994年4月8日)、《中朝俄關(guān)于確定圖們江三國國界水域分界線的協(xié)定》(1998年11月3日)、《中朝俄關(guān)于確定圖們江中朝俄國界交界點(diǎn)的敘述議定書》(2002年6月20日)、《中俄哈關(guān)于確定三國國界交界點(diǎn)的協(xié)定》(1999年5月5日)、《中吉哈關(guān)于確定三國國界交界點(diǎn)的協(xié)定》(1999年8月25日)、《中塔吉關(guān)于三國交界點(diǎn)的協(xié)定》(2000年7月5日)、《中越老關(guān)于確定三國國界交界點(diǎn)的條約》(2006年10月10日)、《中塔阿關(guān)于確定三國國界交界點(diǎn)的協(xié)定》(2012年6月5日,未生效)。,主要內(nèi)容包括：說明三國交界點(diǎn)的位置,協(xié)商是否實(shí)地設(shè)立界標(biāo),用地圖表示三國交界點(diǎn)并對(duì)此作出敘述,對(duì)三國交界點(diǎn)及其附近邊界線走向的清晰、界標(biāo)維護(hù),日常檢查等事項(xiàng)作出規(guī)定。

(三)邊界聯(lián)合檢查

邊界在經(jīng)過勘界立標(biāo)后,由于人為或自然原則,可能出現(xiàn)一些變化,界樁可能由于自然或人為原因被移動(dòng)或者損毀,因此影響邊界線清晰和穩(wěn)定。

邊界聯(lián)合檢查指的是當(dāng)事國在劃界、勘界之后,根據(jù)邊界條約或協(xié)定的規(guī)定,定期對(duì)邊界線的走向和位置及其標(biāo)志進(jìn)行檢查和維護(hù),發(fā)現(xiàn)并協(xié)商處理與邊界線的走向和位置及其標(biāo)志有關(guān)的不正常情況,以保持并維護(hù)邊界線在實(shí)地的穩(wěn)定性和清晰性。

在某種意義上,邊界聯(lián)合檢查是對(duì)已劃定和勘定的邊界線進(jìn)行定期“清潔”和“保養(yǎng)”,是邊界條約和邊界議定書所確定的“規(guī)定動(dòng)作”。例如,《中哈邊界勘界議定書》規(guī)定,勘界完成后,雙方每10年進(jìn)行一次邊界聯(lián)合檢查?！吨性疥懙剡吔缈苯缱h定書》更靈活些,除規(guī)定每10年進(jìn)行一次聯(lián)檢外,還進(jìn)一步規(guī)定：“如雙方同意,也可對(duì)此期限進(jìn)行變更。雙方也可商定對(duì)邊界線的部分地段進(jìn)行聯(lián)合檢查?！雹凇吨性疥懙剡吔缈苯缱h定書》第9條。中國與鄰國已劃定并勘定12條邊界,在此基礎(chǔ)上已在數(shù)條邊界上同有關(guān)鄰國開展了多次邊界聯(lián)檢。

邊界聯(lián)合檢查主要針對(duì)影響邊界線清晰性和穩(wěn)定性的一些突出情況。一條邊界線在劃定和勘定后,隨著時(shí)間推移以及人為或自然因素的作用,部分地段邊界線的走向和具體位置可能變得不清楚。例如,界樁損毀或被移動(dòng)、河流改道、邊界線兩側(cè)樹木雜草叢生等,均可能造成邊界線在實(shí)地的走向和位置難以辨認(rèn),對(duì)于邊界管理和邊民生活帶來困難和不便。邊界聯(lián)合檢查需要解決這些問題,確保邊界線的清晰性和穩(wěn)定性。

邊界聯(lián)檢任務(wù)主要包含兩項(xiàng)：一是確保實(shí)地的邊界線穩(wěn)定和清晰,涉及界樁維護(hù)(包括修復(fù)受損界樁、重樹滅失界樁、增設(shè)新的界樁),進(jìn)行實(shí)地測(cè)量、重新打通界樁之間的林間通視道,解決界河改道對(duì)邊界線的影響問題等；二是實(shí)地重新標(biāo)清邊界線走向和位置以及界線標(biāo)志,用文字和地圖予以記錄,形成邊界聯(lián)檢議定書及其附圖。

處理因自然原因而造成的界河改道問題是邊界聯(lián)檢的難題之一。中緬于1984—1985年和1992—1995年兩次組織邊界聯(lián)檢,針對(duì)瑞麗江、南碗河等界河改道、實(shí)地界線不易辨認(rèn)等問題,根據(jù)《中緬邊界條約》規(guī)定的不改變邊界線走向和具體位置的原則,采取了實(shí)地增設(shè)附樁,對(duì)邊界條約附圖一些圖幅進(jìn)行修測(cè)或重測(cè),重新測(cè)制邊界地形圖并重新起草邊界線全線的走向敘述等處理辦法。①《關(guān)于中緬邊界第一次聯(lián)合檢查的議定書》(1986年11月11日)、《關(guān)于中緬邊界第二次聯(lián)合檢查的議定書》(1995年6月22日)。

中蒙邊界自1962年勘定后至2002年,自然原因引起的界河改道地段多達(dá)30多處,有的地段界河嚴(yán)重偏離原河道,對(duì)此中蒙在第二次邊界聯(lián)合檢查中經(jīng)協(xié)商采取通過對(duì)等交換土地把邊界線從舊河道調(diào)整到新河道的處置辦法。②《以河為界地段邊界聯(lián)檢原則》(2000年11月5日),中蒙邊界第二次聯(lián)合檢查委員會(huì)制訂。

結(jié) 語

幾經(jīng)歷史曲折,中國在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下自1949年起終于走上現(xiàn)代國家之路,恢復(fù)了大國的地位。作為一個(gè)現(xiàn)代國家,中國有足夠的力量和堅(jiān)強(qiáng)的意志,對(duì)內(nèi)確立國家主權(quán)和管轄,對(duì)外維護(hù)國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整。

20世紀(jì)中葉以來,新中國同14個(gè)陸地鄰國中的12個(gè)國家,在國際法的基礎(chǔ)上,通過平等談判,解決了歷史遺留的邊界問題,簽訂邊界條約或協(xié)定總計(jì)18個(gè),劃定邊界線長度約2萬多公里,已定界占中國陸地邊界線總長度的90%。③段潔龍編：《中國國際法實(shí)踐與案例》,北京：法律出版社2011年版,第166頁。在邊界談判中,中國主要考慮了舊的邊界條約、傳統(tǒng)習(xí)慣線、事情來龍去脈和歷史是非以及邊境地區(qū)居民生活生產(chǎn)的實(shí)際情況等。中國同周邊鄰國的陸地邊界劃界、勘界和聯(lián)合檢查實(shí)踐為相關(guān)領(lǐng)域國際法的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

劃定并勘定一條明確、清晰、穩(wěn)定的邊界線,不僅有力地維護(hù)了國家主權(quán)和領(lǐng)土完整,而且為國家社會(huì)主義建設(shè)和改革開放營造了四境的和平、安全和穩(wěn)定,為中國與周邊的近鄰遠(yuǎn)親發(fā)展睦鄰友好關(guān)系奠定了良好基礎(chǔ)。中國同周邊國家已簽署各類邊界和邊境合作協(xié)議200余份,涵蓋邊境管理制度、邊境口岸合作、跨界水利用和保護(hù)、界河航行、邊境地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、跨界設(shè)施建設(shè)、跨境運(yùn)輸、邊防安全合作、森林防火等多層次、多領(lǐng)域。邊界已由過去分割國家主權(quán)的傳統(tǒng)功能轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)代連接不同國家和人民之間交往和友誼的橋梁和紐帶。

黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼新時(shí)期、新形勢(shì)、新任務(wù),提出建設(shè)相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關(guān)系和“親誠惠容”的周邊關(guān)系,積極構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。隨著陸海統(tǒng)籌和“一帶一路”建設(shè)等舉措的實(shí)施,中國同周邊鄰國的陸地邊界已成為地區(qū)國家合作共贏的新亮點(diǎn),通道走廊不僅把中國同周邊國家聯(lián)系在一起,而且把中國同世界聯(lián)系在一起,為中國的和平發(fā)展,為周邊鄰國、次區(qū)域、區(qū)域和歐亞之間的經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展開辟了新的前景。