現(xiàn)代國家陸地邊疆治理的“中國方案”:出場背景、主要內(nèi)容及基本特征

陶 砥

（中國共產(chǎn)黨歷史展覽館研究部 北京 100100）

我國的陸地邊疆主要是指東北、北部、西北、西南等靠近陸地邊界的省區(qū)，由于遠離祖國內(nèi)地，且自然條件迥異，這些地區(qū)在漫長的歷史進程中形成了與內(nèi)地不同的生產(chǎn)生活方式，呈現(xiàn)出不同程度的異質(zhì)性特征，陸地邊疆的治理成效，對于國家的安全、穩(wěn)定與發(fā)展具有十分重要的影響?，F(xiàn)代國家“是建立在一定的民族認同基礎(chǔ)上的，有著明確的國家稱謂，有著由公認的國際條約確定的邊界、并得到其他國家的普遍承認，是由領(lǐng)土、主權(quán)、政府、人民等因素組成的政治實體。”[1]清朝滅亡后，中國便開啟了由封建王朝國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型，能否對遼闊的邊疆實施有效治理，關(guān)乎這一轉(zhuǎn)型的成敗。面對我國傳統(tǒng)邊疆治理的歷史遺產(chǎn)與遺留問題，中國共產(chǎn)黨將馬克思主義的普遍原理與中國邊疆的實際情況相結(jié)合，吸收歷代王朝邊疆治理的積極因子，逐步探索出一套現(xiàn)代國家陸地邊疆治理的“中國方案”：確保邊疆與祖國內(nèi)地政治一體化；將邊疆發(fā)展融入國家建設(shè)發(fā)展大局；全方位保障邊疆安全與穩(wěn)定；將邊疆治理與中華民族共同體建設(shè)相結(jié)合。這一方案具有繼承創(chuàng)新性、整體協(xié)調(diào)性、現(xiàn)實針對性，黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)是其最顯著特征。

一、現(xiàn)代國家陸地邊疆治理“中國方案”的出場背景

1949年中華人民共和國成立，標(biāo)志著中國在歷盡艱辛后，真正完成了從王朝國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型。長期以來，歷代王朝在經(jīng)略邊疆的過程中，逐步奠定了統(tǒng)一多民族國家的基本版圖，并且顯示出了較為高超的政治智慧，為新中國的邊疆治理留下了較為豐富的歷史遺產(chǎn)，但在此進程中，也積累起一些較為突出的問題。

（一）“中央-邊疆”關(guān)系松散

從歷史上看，在我國歷代大一統(tǒng)王朝，內(nèi)地都較為穩(wěn)定地處在中央政權(quán)的直接管轄之下，而邊疆與中央的關(guān)系則相對松散，大多存在著具有一定自立性的地方政權(quán)。盡管隨著部分邊疆地區(qū)與內(nèi)地的差異逐漸減弱甚至消失，中央政權(quán)實施直接統(tǒng)治的范圍也呈現(xiàn)出擴大的趨勢，但即便是最為強大的王朝，也沒能完全實現(xiàn)對邊疆全面而穩(wěn)定的直接治理。如唐代在嶺南與西南地區(qū)“大多是通過本地最有影響的酋帥宣諭撫定”[2](P222)。對于北方游牧民族主要以羈縻州府間接管轄，不征課賦稅，依然保留著部落酋長制的政權(quán)組織形式。明清兩代在西南實行改土歸流，但一直未徹底完成。這種統(tǒng)而不治的狀態(tài)，決定了中央王朝國力強盛時尚能保持邊疆的穩(wěn)定，而國力衰弱時則無力顧及邊疆，造成邊疆的動蕩甚至分離。

1840年鴉片戰(zhàn)爭后，列強入侵中國，在各地劃分勢力范圍、扶持代理人，并且利用邊疆地區(qū)與中央的松散關(guān)系，蠶食中國領(lǐng)土，甚至煽動邊疆地區(qū)從祖國分裂出去。晚清政府為了加強中央對邊疆的控制，試圖在新疆、東北、蒙古、西藏等地建立行省，但事實上收效甚微。南京國民政府成立后，雖然實現(xiàn)了名義上的統(tǒng)一，但國家依然處于列強環(huán)伺、軍閥割據(jù)的狀態(tài)之中，對于邊疆的治理依然力不從心。這使得在新中國成立之前，邊疆一些地區(qū)仍處于地方性封建政權(quán)的統(tǒng)治之下?！霸趦?nèi)蒙古的部分地區(qū)，雖然早已設(shè)置省、縣，但同時還保存著由世襲封建王公統(tǒng)治的盟旗制度……在云南邊疆的少數(shù)民族地區(qū)，仍存在著土司制度，由土司、頭人、山官實施統(tǒng)治。”[3](P60)這些地方在事實上尚未歸于中央的有效管轄之下，中央政令難以通達實施。近代以來的歷史證明，傳統(tǒng)邊疆治理中形成的松散的“中央-邊疆”關(guān)系，已經(jīng)落后于時代發(fā)展的潮流，在客觀上加劇了國家的內(nèi)憂外患。改變這一現(xiàn)狀，實現(xiàn)中央對邊疆的直接、有效治理，是中國完成向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型后所必須解決的一項重大問題。

（二）邊疆安全局勢嚴峻

自秦漢至清朝中晚期，歷代王朝的邊防重點都是“守內(nèi)”，即防止邊疆政權(quán)向內(nèi)地的攻擾，或者維系邊疆政權(quán)的“順服”，使之作為內(nèi)地的屏障，也就是所謂的“守在四夷”?！案吨T討伐，窮兵黷武，往往引致矛盾四起，政權(quán)嬗遞?！盵2](P205)同時還存在著藩鎮(zhèn)割據(jù)的風(fēng)險。因此歷代王朝在邊地用兵都非常慎重，大多配合和親、羈縻等懷柔手段，以實現(xiàn)邊疆的和平安定。這也就意味著，歷代王朝其實都沒有在邊疆完全建立起全面而穩(wěn)固的防御體系，而是通過尋求中央與邊疆之間的平衡狀態(tài)實現(xiàn)邊疆地區(qū)的安寧。事實證明這種平衡狀態(tài)極不穩(wěn)定，中央政權(quán)與邊疆政權(quán)之間、邊疆政權(quán)互相之間的力量消長，都會打破平衡，造成動蕩局面。正因如此，歷代王朝在邊疆問題上耗費大量精力，在攻與守、戰(zhàn)與和之間反復(fù)抉擇，卻都難以長期保持邊疆的安寧?！皫浊陙淼倪吔瑏y世多、治世少，太平盛世更是罕見。長期動蕩、戰(zhàn)亂頻仍，邊民顛沛流離，是歷史上邊疆的常態(tài)?！盵4](P453)

值得注意的是，歷代中央王朝虛外守內(nèi)的策略，使得邊疆防御事實上成為一種“內(nèi)耗”，而且中央與邊疆之間的平衡一旦達成，便會在一定程度上忽視軍事防御，這造成了嚴重的邊防空虛。近代以來，外國侵略者因此得以輕而易舉地突破邊地、長驅(qū)直入。列強的入侵使中國邊疆的局勢更加復(fù)雜，他們不僅在邊疆地區(qū)大肆攫取利益，而且還通過干預(yù)劃界，滲透與控制邊疆地方政權(quán)等方式，在邊疆與中央政權(quán)之間制造矛盾，遺留下一些長期懸而未決的問題。此外，隨著邊疆自身的發(fā)展，以及周邊環(huán)境的變化，一些非傳統(tǒng)安全問題也逐漸凸顯，使邊疆安全面臨著“新舊”壓力疊加的局面，嚴重威脅著新中國成立初期我國邊疆的穩(wěn)定與安全。

（三）邊疆地區(qū)發(fā)展長期滯后

總體而言，我國內(nèi)地自然地理條件相對優(yōu)越，很早就發(fā)展起較為發(fā)達的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，在此基礎(chǔ)上形成了日益嚴密的政治體制，孕育出了較為先進的文明。而邊疆大多氣候惡劣、地形復(fù)雜，而且地處邊遠、山川阻隔，經(jīng)濟社會發(fā)展普遍較為緩慢。加之歷代王朝均將邊疆視為拱衛(wèi)內(nèi)地的屏障，往往更加注重邊疆的穩(wěn)定，而輕視邊疆的發(fā)展，甚至以犧牲邊疆發(fā)展為代價換取邊疆的穩(wěn)定，這種將內(nèi)地與邊疆區(qū)別對待的治理方式，使得邊疆的發(fā)展始終服從于內(nèi)地的穩(wěn)定和發(fā)展，造成了邊疆長期落后的局面。尤其在經(jīng)過近代百年的沉淪之后，邊疆的境況更加蕭條。至新中國成立之時，邊疆地區(qū)普遍貧困凋敝，生產(chǎn)整體較為落后，個別地區(qū)還處于“刀耕火種”的階段，人民群眾處于深重的剝削和壓迫之下，生活極度悲慘。邊疆地區(qū)的落后不僅不利于整體國力的提升，而且也加劇了其相比于核心區(qū)域的異質(zhì)性，使之更難融入內(nèi)地，不利于國家統(tǒng)一。同時，邊疆人民長期處于貧窮落后的生活狀態(tài)中，更容易被外國勢力滲透、欺騙、裹脅，從而醞釀出各種不穩(wěn)定因素。因此，迅速改變邊疆生產(chǎn)力落后的局面，成為新生人民政權(quán)治理邊疆的重要任務(wù)。

（四）民族問題較為突出

中國自秦漢以來便奠定了統(tǒng)一多民族國家的歷史基礎(chǔ)，在漫長的歷史進程中逐漸形成了中華民族多元一體的格局。從地域上看，大部分邊疆地區(qū)都是少數(shù)民族聚居區(qū)。邊疆治理的對象并不僅僅是那里廣袤的土地，更重要的是生活在那片土地上的人。這就決定了處理好民族問題歷來都是中國邊疆治理的關(guān)鍵。從歷史上看，中原王朝的統(tǒng)治者在看待邊疆少數(shù)民族時，往往并不懷有血統(tǒng)上的優(yōu)越感，而是將文化差異作為辨別夷夏的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。這使得中華大地上的民族關(guān)系具有很強的可塑性，經(jīng)濟的互通、政治的調(diào)節(jié)、社會的交流和文化的浸染在很大程度上影響著民族之間的認同，隨著各民族之間持續(xù)性的交流融合，具有整體意義的中華民族逐漸形成。但是，由于歷代統(tǒng)治者為了維護內(nèi)地的穩(wěn)定，防止“以夷亂華”，對于“四夷”常常“阻之以城塞、限之以居處、窒之以語文”，并且還采取“以夷制夷”的策略，使邊疆地區(qū)各政權(quán)之間形成相互制約的關(guān)系，造成民族之間的隔閡與矛盾。清朝中晚期以后，西方列強在邊疆地區(qū)利用這種局面，挑撥、激化民族矛盾，從中漁利，使得邊疆問題和民族問題更加深刻的糾葛在一起，古老的中國面臨著亡國滅種的危機。中國的有識之士在探求救國之路的過程中，普遍認識到，要避免國家四分五裂、任人宰割的命運，必須進行民族整合。但國民黨政府卻走向了另一個極端，將國內(nèi)各民族視為中華民族中的各個宗族，并在現(xiàn)實中實行民族歧視、民族壓迫的政策，加深了邊疆少數(shù)民族與漢族之間、部分少數(shù)民族之間矛盾。歷史的欠賬與列強制造的麻煩，使得新中國在成立之時，邊疆民族問題十分突出，嚴重影響著邊疆的鞏固、穩(wěn)定和發(fā)展。

二、現(xiàn)代國家陸地邊疆治理“中國方案”的主要內(nèi)容

新中國成立以來，黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民將馬克思主義基本原理與邊疆的具體實際相結(jié)合，吸收王朝國家邊疆治理的積極因子，逐步探索出一套現(xiàn)代國家邊疆治理的“中國方案”，其主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下四個方面。

（一）實現(xiàn)邊疆與祖國內(nèi)地的政治一體化

新中國成立后，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下逐步建立并完善了從中央到地方的統(tǒng)一政權(quán)體系，包括邊疆地區(qū)在內(nèi)的各地方均處在中央政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。這在歷史上第一次實現(xiàn)了中央對邊疆主權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一。[5](P7)

新中國成立以來，為了實現(xiàn)邊疆與祖國內(nèi)地的政治一體化，中央逐步將邊疆地區(qū)納入國家統(tǒng)一的行政框架。1949年新中國剛剛成立之時，西南、華南的部分邊疆地區(qū)還未解放，而且匪患嚴重，人民政權(quán)尚未建立。黨在領(lǐng)導(dǎo)人民解放軍追殲國民黨殘余部隊的同時，努力爭取邊疆地區(qū)的和平解放。解放邊疆地區(qū)之后，黨在當(dāng)?shù)匮杆俳ⅰ败娛鹿苤莆瘑T會”作為過渡政權(quán)，接收舊的政權(quán)組織，鎮(zhèn)壓反革命，協(xié)助召集人民代表會議，選舉地方人民政府，并且積極推進基層政權(quán)建設(shè)。到1951年9月，除西藏外的邊疆各級人民政權(quán)均基本建立并有效運轉(zhuǎn)，此外，民族區(qū)域自治制度也在邊疆民族地區(qū)逐步確立起來。在此基礎(chǔ)上，黨適時推動邊疆地區(qū)的社會變革，使之與祖國內(nèi)地一致，從而使邊疆地區(qū)政權(quán)真正成為國家政權(quán)體系的有機組成部分。新中國成立之后，當(dāng)內(nèi)地已經(jīng)處于向社會主義社會過渡的階段時，一些邊疆地區(qū)（尤其是西南邊疆地區(qū)）還處于奴隸制、農(nóng)奴制甚至原始公社制的階段。落后的社會制度不僅是制約邊疆地區(qū)發(fā)展的重要因素，也是影響國家對邊疆實施直接治理的一大障礙。為此，黨帶領(lǐng)邊疆地區(qū)各族群眾堅持“慎重穩(wěn)進”的方針，在邊疆地區(qū)相繼完成了民主改革和社會主義改造，徹底鏟除了封建勢力的統(tǒng)治根基，將邊疆地區(qū)完全納入現(xiàn)代國家政權(quán)體系之中。

總而言之，新中國成立以來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，同質(zhì)化的政權(quán)體系從中央延伸到基層，將邊疆地區(qū)囊括在內(nèi)，通過政治制度和政治組織將邊疆地區(qū)和中央緊密聯(lián)系起來。中央人民政府得以對邊疆地區(qū)實施有效的直接治理，得以充分發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，徹底終結(jié)了歷史上長期存在的那種松散的“中央-邊疆”關(guān)系，為維護邊疆安全與穩(wěn)定，推動邊疆發(fā)展提供了政治保障。

（二）將邊疆發(fā)展融入國家建設(shè)發(fā)展大局

新中國成立后，邊疆發(fā)展被納入到整個國家建設(shè)的大局之中，中央在邊疆投入了大量的資源，提供了一系列政策支持，為邊疆的發(fā)展創(chuàng)造了積極條件。與此同時，在推動邊疆地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的過程中，加強邊疆地區(qū)與祖國內(nèi)地之間的互動和聯(lián)系，使得邊疆地區(qū)的發(fā)展與祖國內(nèi)地的發(fā)展，乃至與國家的整體發(fā)展緊緊地結(jié)合在一起。

第一，充實邊疆地區(qū)勞動力資源，大規(guī)模開發(fā)邊疆?！皠趧恿Σ蛔闶羌铀龠吔蜕贁?shù)民族地區(qū)的社會主義建設(shè)的重大困難?！盵6](P202)為扭轉(zhuǎn)這一局面，中央采取種種措施充實邊疆地區(qū)的勞動力。新中國成立后，國內(nèi)很快建立起大規(guī)模的軍墾和農(nóng)墾系統(tǒng)，人民解放軍生產(chǎn)部隊和大批轉(zhuǎn)業(yè)軍人屯墾戍邊。中央還要求內(nèi)地各省承擔(dān)向邊疆地區(qū)支援勞動力的任務(wù)，極大地改善了邊疆地區(qū)勞動力匱乏的局面，促進了邊疆地區(qū)的開發(fā)。與此同時，國家尤其注重向邊疆輸送干部和技術(shù)人才，并適當(dāng)提高待遇，鼓勵他們就地生根，安心工作。改革開放以來，計劃經(jīng)濟體制逐步被市場經(jīng)濟體制所取代，中央不再大規(guī)模向邊疆調(diào)配勞動力，但依然通過各種政策手段，引導(dǎo)各類人才向邊疆地區(qū)流動。2010年中央出臺文件，計劃在2010年到2020年間，“每年引導(dǎo)10萬名優(yōu)秀教師、醫(yī)生、科技人員、社會工作者、文化工作者到邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)工作或提供服務(wù)。”[7](P36)

第二，給予政策和資金支持，改善邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。早在新中國成立之初，中央就經(jīng)常性地向邊疆下?lián)軐ｍ椊?jīng)費。從“一五”期間開始，國家就有計劃地在邊疆地區(qū)安排交通建設(shè)、能源開發(fā)以及重工業(yè)建設(shè)項目。1964年開始的“三線建設(shè)”，也在部分邊疆地區(qū)投入了大量的人力物力財力，實施了一大批國防科技工業(yè)和交通設(shè)施建設(shè)工程。進入改革開放新時期，國家對邊疆發(fā)展的支持力度不斷加大。1979年，國家在制定實施邊疆建設(shè)規(guī)劃時，提出在8年內(nèi)安排邊疆建設(shè)資金400億元。1994年分稅制改革后，為平衡區(qū)域發(fā)展，中央開始試行財政轉(zhuǎn)移支付制度，對邊疆地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度逐年增大。從2001年起，在一般性轉(zhuǎn)移支付中單獨設(shè)立了邊疆地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。[8](P216)在部署西部大開發(fā)、興邊富民行動、振興東北老工業(yè)基地等戰(zhàn)略過程中，給予邊疆地區(qū)更多的優(yōu)惠扶持政策。這些資金與優(yōu)惠政策極大地推進了邊疆的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為邊疆經(jīng)濟發(fā)展注入了活力。

第三，規(guī)劃邊疆與祖國核心區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展。新中國成立后，中央基于邊疆發(fā)展較為落后的狀況，著眼于縮小邊疆與內(nèi)地的差距，有計劃有步驟地向邊疆調(diào)配人力物力財力。進入新時期，中央繼續(xù)堅持“全國一盤棋”的思路，積極探索地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展方式，努力實現(xiàn)邊疆與內(nèi)地、沿海地區(qū)的優(yōu)勢互補。1979年7月，中央確定了北京支援內(nèi)蒙古，天津支援甘肅，山東支援青海，河北支援貴州，江蘇支援廣西、新疆，上海支援云南、寧夏，全國支援西藏的幫扶格局。同時，中央在對經(jīng)濟體制改革進行頂層設(shè)計時強調(diào)：“沿海、內(nèi)地和邊疆……都要打破封鎖，打開門戶，按照揚長避短、形式多樣、互利互惠、共同發(fā)展的原則，大力促進橫向經(jīng)濟聯(lián)系，促進資金、設(shè)備、技術(shù)和人才的合理交流，發(fā)展各種經(jīng)濟技術(shù)合作?！盵9](P581)黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央實施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展三大戰(zhàn)略，“構(gòu)建連接?xùn)|中西、貫通南北方的多中心、網(wǎng)絡(luò)化、開放式的區(qū)域開發(fā)格局”[10](P15-16)，有效地促進了邊疆與祖國內(nèi)地的協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展。

第四，探索適合邊疆特色的發(fā)展道路，增強內(nèi)生發(fā)展動力。我國邊疆地區(qū)雖然大多地處偏遠、氣候惡劣、條件艱苦，但也具有自身的發(fā)展優(yōu)勢。在計劃經(jīng)濟時代，國家基于邊疆的能源資源優(yōu)勢，安排了大批能源開采項目和鋼鐵、金屬冶煉等重工業(yè)項目。改革開放以來，國家一方面進一步發(fā)揮邊疆地區(qū)的能源、資源優(yōu)勢，與中、東部地區(qū)形成優(yōu)勢互補，如西部大開發(fā)過程中的西氣東輸、西電東送項目。另一方面，利用邊疆地區(qū)靠近鄰國的區(qū)位優(yōu)勢，推進邊疆地區(qū)對外開放。黨的十八大以來，中央提出的“一帶一路”建設(shè)倡議為我國的沿邊開放帶來了新機遇。此外，國家還支持邊疆地區(qū)充分發(fā)掘旅游資源，帶動第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，如內(nèi)蒙古、新疆、西藏、云南等地，已經(jīng)發(fā)展起具有地方特色的旅游業(yè)。

（三）全方位保障邊疆地區(qū)的安全與穩(wěn)定

邊疆安全對于國家安全具有重要意義。新中國成立以來，我國政府堅決捍衛(wèi)國家領(lǐng)土完整，不斷充實和調(diào)整邊防力量，積極應(yīng)對日益凸顯的非傳統(tǒng)安全問題，不斷夯實保障邊疆地區(qū)安全與穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)?？傮w上實現(xiàn)了我國邊疆的持續(xù)穩(wěn)定長期穩(wěn)定全面穩(wěn)定，為我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

第一，堅決捍衛(wèi)國家領(lǐng)土完整。新中國成立后，針對任何蓄意侵占我國領(lǐng)土的行為都予以堅決反擊。1950年，朝鮮內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，美國武裝干涉朝鮮內(nèi)政，對我國東北邊疆的安全造成嚴重威脅，中央軍委迅速決定組建東北邊防軍，保衛(wèi)東北邊境安全。美軍越過三八線后，中國人民志愿軍跨過鴨綠江，進入朝鮮戰(zhàn)場作戰(zhàn)。此后，我國在中印、中蘇、中越邊境也進行過自衛(wèi)反擊作戰(zhàn)，捍衛(wèi)了國家領(lǐng)土完整。對于遺留下來的邊界問題，我國政府本著友好協(xié)商、互諒互讓的原則，積極與鄰國展開外交磋商，并取得顯著成績，截至當(dāng)前，我國與14個鄰國中的12個國家圓滿解決陸地邊界問題。對于尚未解決的問題，也繼續(xù)在堅持原則的前提下，積極通過外交手段尋求解決方案。

第二，充實邊防力量，健全邊防體系。為了防患于未然，更好地保衛(wèi)邊疆安全，我國不斷推進軍隊和國防現(xiàn)代化建設(shè)。根據(jù)形勢的變化，不斷充實、整合、調(diào)整邊防武裝力量，以應(yīng)對各種可能發(fā)生的挑戰(zhàn)。1949年11月，中央成立公安部邊防局，1951年組建中國人民解放軍邊防公安部隊，負責(zé)邊界巡邏、出入境檢查、緝私緝毒等任務(wù)，后來經(jīng)過多次體制編制改革，邊防部隊在守衛(wèi)邊疆安全、進行邊疆管理和服務(wù)方面發(fā)揮著日益全面的作用。與此同時，我國政府在維護邊疆安全方面，緊緊依靠人民群眾，構(gòu)建起軍警民聯(lián)防聯(lián)管聯(lián)建體系，筑起了維護邊疆安全與穩(wěn)定的“鋼鐵長城”。

第三，有效應(yīng)對日益凸顯的非傳統(tǒng)安全問題。新中國成立以來，中國政府始終高度警惕境外反動勢力打著民族、宗教、文化等旗號，在中國邊疆地區(qū)從事滲透和破壞活動。嚴厲打擊境外敵對勢力在邊疆地區(qū)的文化滲透，有效保衛(wèi)邊疆文化安全。同時，中央和邊疆各級政府極為注重對群眾進行“五觀”“兩論”及愛國主義教育，增強邊疆群眾“五個認同”，提高邊疆各族群眾的“免疫力”。針對邊疆地區(qū)的毒品、走私、偷渡等問題，中國政府不僅在境內(nèi)加大打擊力度，并且積極與周邊國家開展合作。如2011年湄公河慘案發(fā)生后，中國政府倡導(dǎo)建立中老緬泰湄公河流域安全執(zhí)法合作機制，在偵破、抓捕及審理過程中充分協(xié)調(diào)協(xié)作，徹底鏟除糯康犯罪集團，并且集中展開聯(lián)合行動，摧毀“金三角”毒品在湄公河流域的運輸網(wǎng)絡(luò)。此外，日益突出邊疆地區(qū)作為國家生態(tài)安全屏障的地位，防止破壞生態(tài)環(huán)境。如在青藏鐵路的修建中，充分考慮野生動物的生存和遷徙。又如規(guī)劃期限為70年的三北防護林工程，經(jīng)過長期建設(shè)，大幅度提升了三北地區(qū)的森林覆蓋率，“在祖國北疆筑起了一道抵御風(fēng)沙、保持水土、護農(nóng)促牧的綠色長城?！盵11]

第四，夯實保障邊疆安全與穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)。新中國成立以來，我國政府將改善邊疆群眾生活水平作為邊疆治理的出發(fā)點與落腳點，在促進邊疆發(fā)展的過程中改善民生，不斷夯實保障邊疆安全與穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)。從新中國成立之初，我國政府就努力改變邊疆群眾生活貧困、缺醫(yī)少藥、教育落后的局面。比如西藏和平解放之初，醫(yī)療衛(wèi)生條件十分落后，傳染病流行，人均壽命極短，人口增長緩慢。人民解放軍及進藏工作人員進入西藏后，在西藏實行免費醫(yī)療政策。隨后衛(wèi)生部也多次派遣衛(wèi)生工作隊進藏，在農(nóng)牧區(qū)開展巡回醫(yī)療，建立醫(yī)療機構(gòu)，開展全國范圍內(nèi)的衛(wèi)生援藏工作。我國邊疆地區(qū)與貧困地區(qū)高度重疊，是脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。我國政府為了幫助邊疆人民擺脫貧困，進行了長期不懈的努力，并且取得了顯著成績。據(jù)統(tǒng)計，到2017年，5個自治區(qū)以及滇、貴、青三省的地區(qū)生產(chǎn)總值由1978年的324億元增至84899億元。[12]到2021年，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，歷史性消除絕對貧困。生活水平的不斷提高，使廣大人民群眾更加自覺地維護邊疆穩(wěn)定，更加主動地捍衛(wèi)國家安全，夯實了保障邊疆安全與穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)。

（四）將邊疆治理與中華民族共同體建設(shè)相結(jié)合

我國大部分邊疆地區(qū)都是少數(shù)民族的聚居地，因此在邊疆治理中，處理好民族關(guān)系便是一項重要的工作。新中國成立以來，黨在保衛(wèi)邊疆、鞏固邊疆、建設(shè)邊疆、發(fā)展邊疆的過程中，將邊疆治理與中華民族共同體建設(shè)相結(jié)合，發(fā)展了平等團結(jié)互助和諧的民族關(guān)系，鞏固了中華民族多元一體的格局，維護了邊疆穩(wěn)定和民族團結(jié)。

第一，在實現(xiàn)政治一體化過程中妥善處理民族關(guān)系。為了實現(xiàn)民族自治與國家統(tǒng)一之間的平衡，并且在統(tǒng)一的國家行政框架中兼顧邊疆地區(qū)特殊性，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地提出了民族區(qū)域自治的方案?！斑@種民族因素和地方因素的雙重自治，在國家政黨政治的統(tǒng)一、法律政令的統(tǒng)一、經(jīng)濟社會體制的統(tǒng)一條件下，使國家結(jié)構(gòu)單一制的統(tǒng)一性中包含了民族區(qū)域自治的特殊性。”[13](P142)各民族自治地方是中華人民共和國不可分離的部分，依法行使自治權(quán)。這一方面保障了少數(shù)民族自己管理本民族事務(wù)的權(quán)利。在155個民族自治地方的人民代表大會常務(wù)委員會中，均有實行區(qū)域自治民族的公民擔(dān)任主任或者副主任；民族自治地方政府的主席、州長、縣長或旗長，均由實行區(qū)域自治民族的公民擔(dān)任。[14](P28)另一方面，也為中華民族共同體建設(shè)提供了制度保障。

第二，在促進邊疆發(fā)展的過程中注重加強各民族之間的聯(lián)系。在推動邊疆經(jīng)濟發(fā)展的過程中，國家充分考慮了民族關(guān)系的因素。一方面注重對少數(shù)民族的支持和幫扶?！皣乙杏媱澋貜呢斄Α⑽锪?、人力各方面幫助少數(shù)民族，保證少數(shù)民族地區(qū)的‘農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、工業(yè)要一年比一年發(fā)展，經(jīng)濟要一年比一年繁榮，人民生活要一年比一年改善’?！盵15](P41)另一方面注重加強各民族之間的經(jīng)濟聯(lián)系。“多重因素相結(jié)合的民族區(qū)域自治地方，必須從人口、自然條件、礦產(chǎn)資源、交通運輸、商貿(mào)條件、城鎮(zhèn)布局、工業(yè)基礎(chǔ)等有利于自治地方經(jīng)濟發(fā)展的條件出發(fā)，使自治地方形成各民族互相幫助、團結(jié)合作、共同發(fā)展的民族關(guān)系和區(qū)域經(jīng)濟特點?！盵13](P153)如籌建廣西壯族自治區(qū)時，為了避免形成區(qū)域性、民族性封閉，沒有將桂、滇、黔的壯族聚居地在行政區(qū)劃上完全合為一體，而是促使各個自治地方與周圍漢族聚居區(qū)或其他民族聚居區(qū)建立起緊密的經(jīng)濟聯(lián)系。同時，在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體系的過程中，也將邊疆民族地區(qū)納入全國統(tǒng)一的市場體系之中。

第三，保護少數(shù)民族文化，構(gòu)建各族群眾共有的精神家園?！爸袊畬ι贁?shù)民族文化的保護……不局限于某種文化類型，而是關(guān)涉少數(shù)民族社會生活的方方面面。”[13](P306)新中國成立以來，中央高度重視少數(shù)民族文化的保護工作，尊重各少數(shù)民族特有的風(fēng)俗習(xí)慣。積極保護少數(shù)民族語言文字，在少數(shù)民族聚居區(qū)推進雙語教學(xué)。到2018年，少數(shù)民族雙語教育的中小學(xué)共6521所，接受雙語教育的在校生309.3萬人，雙語教育的專任教師20.6萬人。[16]到2020年，一些少數(shù)民族聚居地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)雙語教育的全面普及。努力保護少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，拉薩布達拉宮歷史建筑群、麗江古城、元上都遺址等被列入聯(lián)合國教科文組織《世界遺產(chǎn)名錄》[16]。同時，中央反復(fù)強調(diào)中華文化是各族文化之集大成，積極引導(dǎo)各族群眾加強對中華文化的認同，構(gòu)筑各族人民共有的精神家園。

第四，營造各族群眾平等團結(jié)、和睦相處的良好社會氛圍。新中國成立后，“對于歷史上遺留下來的加于少數(shù)民族的稱謂及有關(guān)少數(shù)民族的地名、碑碣、匾聯(lián)等，如帶有歧視和侮辱的少數(shù)民族意思者”[6](P66)，予以禁止、更改、封存或收管?！斑@種著眼于消除民間生活中習(xí)以為常的不良歷史痕跡，目的是使各民族人民在社會生活中建立一種新型的民族關(guān)系?！盵13](P249)對于少數(shù)民族地名中昭示天子皇恩浩蕩、宣示威勢震撫、寓意臣服歸順的政治文化標(biāo)識也進行清理。如歸綏改為呼和浩特，迪化改為烏魯木齊。在邊疆民族聚居地區(qū)探索建立“互嵌式”社區(qū)，探索有利于加強民族交往交流交融的社會治理方式，如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團融入新疆社會，“長期與地方各民族毗鄰而居、和睦相處、守望相助，構(gòu)成各民族相互交往交流交融的‘嵌入式’社會發(fā)展模式?！盵17](P15)

三、現(xiàn)代國家陸地邊疆治理“中國方案”的鮮明特征

現(xiàn)代國家邊疆治理的“中國方案”，是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國各族人民立足于中國邊疆的具體實際，在保衛(wèi)邊疆、鞏固邊疆、發(fā)展邊疆的實踐中探索而來的，因而獨具特色。

第一，繼承創(chuàng)新性。中華人民共和國作為一個現(xiàn)代統(tǒng)一的多民族國家，并不是被憑空締造出來的，而是植根于悠久的歷史。清中晚期以后，封建王朝國家落后于世界潮流而不自知，從而面臨著深重的危機。無數(shù)仁人志士為挽救國家危亡艱苦探索，力圖除舊布新。新中國的成立標(biāo)志著王朝國家向現(xiàn)代國家的成功轉(zhuǎn)型，中國迅速呈現(xiàn)出前所未有的嶄新氣象，但這并不意味著和歷史一刀兩斷，新中國成立以來，在國家治理各領(lǐng)域所取得的積極成就，其實都是在汲取歷史經(jīng)驗教訓(xùn)、立足現(xiàn)實情況、規(guī)劃未來戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上取得的，邊疆治理方面也是如此。王朝國家的邊疆治理存在明顯的局限性和不穩(wěn)定性，比如對邊疆政權(quán)的控制力較弱、對于邊疆地區(qū)的發(fā)展較為消極等。從一定程度上講，這是主客觀因素制約的結(jié)果，是歷史發(fā)展的必經(jīng)過程。黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命二十八年，對于封建王朝國家在近代世界發(fā)展浪潮中所遭受的沖擊有著深刻的認識。新中國成立后，黨徹底摒棄了封建統(tǒng)治者的“夷夏觀”“服事觀”等傳統(tǒng)的治理觀念，通過艱苦的探索和努力，理順了中央與地方的關(guān)系，加強中央對邊疆的領(lǐng)導(dǎo)，從政治、經(jīng)濟、文化等各方面強化邊疆與內(nèi)地的聯(lián)系，大規(guī)模開發(fā)邊疆、建設(shè)邊疆，全方位保衛(wèi)邊疆安全，這正是基于對歷史上邊疆治理所出現(xiàn)的問題進行反思的結(jié)果。此外，黨也充分肯定和吸收歷代王朝邊疆治理的積極因子，如移民實邊、屯墾戍邊等舉措，使其在新的歷史條件下煥發(fā)出勃勃生機。值得注意的是，新中國的陸地邊疆治理還具有很強的戰(zhàn)略前瞻性，既高度重視邊疆地區(qū)傳統(tǒng)安全，也重視日益凸顯的非傳統(tǒng)安全問題；既積極開發(fā)邊疆、建設(shè)邊疆，又注重保護邊疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

第二，人民主體性。作為一個現(xiàn)代民族國家，中華人民共和國與歷代王朝國家的最根本區(qū)別在于，她不是一家一姓的“私器”，而是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民通過艱苦奮斗共同締造的，人民是國家真正的主人。黨杜絕了王朝國家治理邊疆過程中曾經(jīng)出現(xiàn)的不惜民力、忽視民生的現(xiàn)象，堅持一切為了群眾、一切依靠群眾，在領(lǐng)導(dǎo)陸地邊疆治理的過程中顯示出鮮明的人民主體性。一方面，堅持依靠人民保衛(wèi)邊疆、建設(shè)邊疆、發(fā)展邊疆，通過軍民聯(lián)防構(gòu)建起鞏固邊疆安全的鋼鐵長城，依靠群眾的智慧和力量，大規(guī)模開發(fā)邊疆，使邊疆地區(qū)迅速呈現(xiàn)出欣欣向榮的發(fā)展勢頭。另一方面，將改善群眾生活、維護群眾利益作為邊疆治理的出發(fā)點和落腳點，在保衛(wèi)邊疆、建設(shè)邊疆、發(fā)展邊疆的過程中，保障群眾生產(chǎn)生活安全，持續(xù)保障和改善民生，從根本上改變了邊疆群眾長期以來貧窮落后的生活狀態(tài)，人民群眾的獲得感幸福感安全感顯著提升。邊疆治理的人民主體性，是現(xiàn)代國家陸地邊疆治理“中國方案”的基本價值理念，正因為堅持了人民主體性，我國邊疆的鞏固、穩(wěn)定和發(fā)展才有無比強大的依靠力量，邊疆地區(qū)才得以呈現(xiàn)出前所未有的嶄新面貌。

第三，整體協(xié)調(diào)性。領(lǐng)土主權(quán)意識的確立，以及現(xiàn)代民族國家邊界與疆域的確定，意味著邊疆和內(nèi)地在法理上具有平等的地位，都是國家領(lǐng)土不可分割的部分，這是對封建統(tǒng)治者家國觀念的超越。邊疆地區(qū)的發(fā)展得到了高度的重視，不再處處受制于、服務(wù)于內(nèi)地的發(fā)展。與此同時，邊疆地區(qū)在整個國家的發(fā)展中也扮演著重要的角色，新中國成立以來的邊疆治理始終被置于國家發(fā)展的大局之中，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)邊疆與祖國內(nèi)地的發(fā)展之中推進。由于邊疆地區(qū)自然條件較差、發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱，所以長期落后于內(nèi)地。針對這種情況，中央舉全國之力進行援助和扶持，為推進邊疆地區(qū)發(fā)展投入了大量的人力物力財力，中、東部地區(qū)也都承擔(dān)起了相應(yīng)的支援邊疆任務(wù)，改變了邊疆地區(qū)發(fā)展緩慢的狀況，與此同時，還積極發(fā)揮邊疆地區(qū)的優(yōu)勢，探索區(qū)域間的優(yōu)勢互補，在更大的格局上推動邊疆地區(qū)與內(nèi)地的協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展。但在加大對邊疆的支持力度的同時，也強調(diào)邊疆地區(qū)的發(fā)展具有一定的特殊性，與其他地區(qū)并不是同步的。改革開放以來，國家一直鼓勵支持東部地區(qū)率先發(fā)展，并且適時實施中部崛起戰(zhàn)略，對邊疆的支援并沒有脫離國家的整體發(fā)展，而是站在全局的高度統(tǒng)籌邊疆、內(nèi)地和沿海的發(fā)展?？偠灾?，在國家發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃中，邊疆地區(qū)已經(jīng)不再處于內(nèi)地的從屬地位，而是服從于國家的整體利益。

第四，現(xiàn)實針對性。邊疆在國家安全和發(fā)展中扮演著特殊的角色。一方面，邊疆是邊緣性的國土，是距離邊界較近的地區(qū)，是防范外部危機的“第一線”，也是反動勢力重點滲透的區(qū)域，邊疆地區(qū)的穩(wěn)定對國家安全具有重大意義。另一方面，我國邊界漫長，邊疆地區(qū)十分遼闊，邊疆的發(fā)展水平對國家的整體實力有較大影響，如果邊疆地區(qū)長期貧困，會成為國家發(fā)展的沉重包袱。針對這一現(xiàn)實情況，中國共產(chǎn)黨將妥善處理穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，實現(xiàn)邊疆地區(qū)的長足發(fā)展和長治久安作為邊疆治理的重點。在明確重點的基礎(chǔ)上，將邊疆治理視為一項系統(tǒng)性工程，多維發(fā)力、綜合施策，構(gòu)建全面的邊疆防御體系，全面發(fā)掘邊疆地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?。在實踐探索中努力減少各領(lǐng)域之間的沖突，促進各領(lǐng)域間的配合，打好組合拳，維護邊疆地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，一套現(xiàn)代化的邊疆治理體系正在構(gòu)建之中。

第五，黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)。邊疆是“存在較大管控風(fēng)險和較多治理挑戰(zhàn)的邊緣性行政區(qū)域”[18]，治理難度較大，所以邊疆治理必須依托于強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，否則將難以對邊疆的各種潛在風(fēng)險進行有效管控，從而產(chǎn)生各種危機?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。[19](P107)回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，正是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，邊疆地區(qū)才得以真正建立起與內(nèi)地、與中央的密切聯(lián)系，全面、系統(tǒng)、有效的邊疆治理才得以開展。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨始終致力于帶領(lǐng)人民將我國建設(shè)成為一個社會主義強國，盡最大努力為國內(nèi)的發(fā)展和建設(shè)創(chuàng)造良好的周邊環(huán)境和國際環(huán)境。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國經(jīng)過長期發(fā)展綜合實力顯著提升，有足夠的能力為邊疆提供更多資金、技術(shù)和政策支持，為發(fā)展邊疆，鞏固邊疆，捍衛(wèi)邊疆安全創(chuàng)造良好條件，邊疆治理的效度不斷提高。中國共產(chǎn)黨是新中國陸地邊疆治理方案的提出者、領(lǐng)導(dǎo)者，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)代國家陸地邊疆治理“中國方案”最顯著的特征。