張 敏,汪 倩

(河南大學法學院, 河南 開封 475001)

隨著科學技術(shù)和新公共管理運動的發(fā)展，當代行政法是處于風險社會背景下的新行政法，公共行政的重點也從秩序行政轉(zhuǎn)向風險行政。行政公益訴訟作為一項創(chuàng)新型公益保護司法制度，有效避免了“公地悲劇”的發(fā)生，但在風險預防和規(guī)制方面仍存在明顯不足?，F(xiàn)行行政公益訴訟是事后救濟類型的訴訟制度，以發(fā)生實際損害結(jié)果作為提起訴訟的前提，但公共利益損失往往是不可逆的。因此，面對現(xiàn)代社會的各種不確定性的風險，行政公益訴訟應當聚焦風險規(guī)制，避免發(fā)生可能損害或即將損害國家利益和社會利益的情形，實現(xiàn)“風險規(guī)制”與“保護公共利益”的平衡。

一、問題的提出：基于典型案例的分析

2019年，赤壁市檢察院訴赤壁市某行政機關(guān)怠于履行飲用水安全監(jiān)督職責案被評為年度檢察公益訴訟典型案例[1]。案件的緣由為赤壁市某自來水廠建成運營后一直未取得衛(wèi)生許可證，且水質(zhì)長期未達安全標準，赤壁市檢察機關(guān)認為該水廠飲用水有損害人體健康的危險，因此向赤壁市某行政機關(guān)提出檢察建議。該行政機關(guān)雖回復稱將依法履職，但該水廠在隨后的水質(zhì)抽檢中仍不合格，最終赤壁市檢察院就該案向人民法院提起了行政公益訴訟。

本案的一大亮點是赤壁市檢察院以飲用水存在安全隱患為由采取了一系列措施，這是將風險預防和規(guī)制納入行政公益訴訟領(lǐng)域的一次積極嘗試。但審視當前我國的實定法律規(guī)定，行政公益訴訟制度的啟動前提僅限于國家利益與社會利益實際受損，并不包括“有受損風險”這一情景。該案雖對維護公民飲用水安全有積極作用，但實際上缺乏直接的法律依據(jù)。因此，針對公共利益受損后不可逆轉(zhuǎn)的特性，對損害的提前預防比事后救濟更為重要?；诠怖姹Ｕ现枰?，在我國建立以風險規(guī)制為原則的預防性行政公益訴訟制度是本文討論的核心。

二、預防性行政公益訴訟制度的內(nèi)涵

(一)預防性行政訴訟的概念

當前學界對預防性行政訴訟的具體概念未有定論，主要有兩種代表性觀點。胡肖華教授認為，預防性行政訴訟是為了避免行政決定對行政相對人的權(quán)益造成不可彌補的損害，允許行政相對人在行政決定實施前向法院提起行政訴訟，請求法院對行政決定進行合法性審查的訴訟制度；解志勇教授認為，預防性行政訴訟是行政相對人認為行政機關(guān)的行政行為或事實行為正在侵害或即將侵害自己的合法權(quán)益，向人民法院提起訴訟，要求確認法律關(guān)系、行政行為無效、事實行為違法，或者判令禁止或停止行政行為或事實行為實施的司法制度[2]。

雖然定義不一，但仍可從中窺探預防性行政訴訟的特征。首先，預防性行政訴訟具有“預防性”，強調(diào)在利益實際受損前允許利害關(guān)系人提起訴訟以獲得救濟；其次，預防性行政訴訟具有“補充性”，即為防止濫訴之可能，預防性行政訴訟在適用上應當受到嚴格限制，僅在依靠其他訴訟方式難以為原告提供救濟且利益損害具有難以彌補性時才能啟動預防性行政訴訟；最后，預防性行政訴訟具有“停止執(zhí)行性”，即為了實現(xiàn)救濟目的，行政相對人提起訴訟有迫使行政行為暫時停止執(zhí)行的效力。結(jié)合以上特征，預防性行政訴訟可界定為，為了避免行政主體即將作出或已經(jīng)作出的行政行為對利害關(guān)系人的利益造成不可逆轉(zhuǎn)的損害，允許利害關(guān)系人向人民法院提起訴訟，要求法院確認行政行為違法、法律關(guān)系無效或判令行政機關(guān)不得實施某種行為的訴訟制度。

(二)預防性行政公益訴訟制度的內(nèi)涵

在現(xiàn)行行政公益訴訟制度中，檢察機關(guān)作為公共利益代表人，有權(quán)代替自然人、法人和其他社會組織在因行政機關(guān)的違法與不作為造成國家利益和社會利益損害的情形下，向人民法院提起訴訟。行政公益訴訟制度有效避免了“公地悲劇”，對維護公共利益具有重要作用。但目前行政公益訴訟仍是“事后救濟”的訴訟類型，在公共利益未發(fā)生實際損害的情形下，因受行政首次判斷權(quán)和司法謙抑性原則的限制，檢察機關(guān)對行政行為不能提前干預。

預防性行政公益訴訟制度的作用在于彌補傳統(tǒng)公益訴訟的不足，通過為公共利益提供事前救濟構(gòu)建一個“有效且無漏洞”的權(quán)利救濟體系。因此，結(jié)合預防性行政訴訟的概念及行政公益訴訟的法律框架，預防性行政公益訴訟制度應包含以下內(nèi)容：其一，預防性行政公益訴訟本質(zhì)上是行政公益訴訟的延伸，與行政公益訴訟在訴訟主體與訴訟目的上具有一致性；其二，預防性行政公益訴訟傳達出“防患于未然”的理念，允許檢察機關(guān)在因行政機關(guān)違法或不作為而可能造成公共利益嚴重受損的前提下提起訴訟；其三，預防性行政公益訴訟的“預防”并不是無限制的，同樣要恪守限度與時機原則，在保持比例原則與謙抑性的基礎(chǔ)上審慎提起。

三、預防性行政公益訴訟的必要性

(一)風險預防的緊迫性

第一，現(xiàn)代科技發(fā)展提升了風險的復雜程度。隨著科技與社會生活的關(guān)系日益緊密，諸如轉(zhuǎn)基因食品安全、電腦病毒傳播等各類難以把控的新型風險不斷顯現(xiàn)。例如：人工智能技術(shù)的運用帶來個人信息泄露和隱私權(quán)被侵犯的風險，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的使用帶給人們對于食品安全的擔憂，而核能的使用在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時帶來可能的核泄漏對生態(tài)環(huán)境和人類生命健康的威脅。與以往不同，現(xiàn)代風險的潛在后果往往是無法計量的，同時其侵害也多是不可逆轉(zhuǎn)的。

第二，全球化發(fā)展擴大了風險的規(guī)模。一方面，全球化背景下國家和地區(qū)之間依存度加大， 風險可通過境外輸入、被迫卷入、無形誘發(fā)等不同方式產(chǎn)生。另一方面，全球化使原本局部性的風險逐步擴散至整個世界范圍，并形成全球性的公共危機。例如，目前新冠肺炎疫情已蔓延至100多個國家和地區(qū),造成了全球性的衛(wèi)生安全危機。

第三，多媒體時代加重了風險治理的難度。一方面，互聯(lián)網(wǎng)信息呈現(xiàn)擴散快、范圍廣、載體多、互動強的特點，為失真的輿情信息傳播創(chuàng)造了條件。加之謠言本身碎片化地藏匿于大量其他數(shù)據(jù)信息中,并以多樣化的外在形式表現(xiàn)出來,通常要花費大量的人力物力對謠言進行管控，從而分散了風險預防的力量。另一方面，輿情信息的渲染性極易激化公眾的負面情緒，往往會誘發(fā)更多的社會風險。

(二)行政公益訴訟的特殊性

第一，保護客體的公益性。由于公共利益面向社會上的不特定對象，因此公共利益受損后無法將責任歸結(jié)于某個個人，“公地悲劇”“搭便車”等問題就由此而來。行政公益訴訟作為利益代表模式的體現(xiàn)，為該問題的解決提供了方案。由檢察機關(guān)代表廣泛且分散的利益主體提起訴訟，可解決因缺乏適格訴訟主體而造成的權(quán)利救濟真空問題。正因為行政公益訴訟保護的客體是公共利益，有其特殊性，因此，應允許檢察機關(guān)在面對國家利益和社會利益有較大損害可能性的情況下提起預防性行政公益訴訟，及時防范和化解損害的發(fā)生。

第二，提起訴訟主體的唯一性。目前在我國的行政公益訴訟制度中，檢察機關(guān)是唯一被賦予起訴權(quán)的主體。檢察機關(guān)雖作為行政公益訴訟中的起訴人，但其根本訴求并不是為了獲得賠償，而是通過監(jiān)督行政行為達到保護國家利益和社會利益的目的。與公民、法人以及社會組織相比，檢察機關(guān)具有天然的專業(yè)性優(yōu)勢。因此，將起訴人限定為檢察機關(guān)能最大限度地保證行政公益訴訟是在公允的前提下被提起，并有效避免一般行政訴訟中無理纏訴、濫訴等現(xiàn)象。

第三，訴訟類型的客觀性。大陸法系將行政訴訟類型劃分為主觀訴訟與客觀訴訟。二者的區(qū)別在于訴訟目標和訴訟構(gòu)造的不同[3]。主觀訴訟以權(quán)利救濟為目標，客觀訴訟以維護公共利益為導向；主觀訴訟的訴訟構(gòu)造偏重對主觀權(quán)利和損害爭議進行裁判，客觀訴訟的訴訟構(gòu)造在于對行政機關(guān)的行政行為進行“合法性審查”。由此來看，我國行政公益訴訟制度以客觀訴訟為主要發(fā)展方向。預防性行政公益訴訟制度作為行政公益訴訟制度的延伸，也同樣呈現(xiàn)客觀訴訟的特點。因此，檢察機關(guān)有權(quán)力也有責任提起預防性行政公益訴訟。

(三)預防性行政公益訴訟是風險預防的有力保障

一方面，風險社會下行政規(guī)制是各國政府風險預防的主要手段。幾乎所有國家都試圖通過設計理性的法律體系和行政管理系統(tǒng)來防范風險，構(gòu)建對公共利益“有效且無漏洞”的保護體系，我國自然也是如此。我國在防治自然災害、事故災難、環(huán)境污染等方面制定了多部法律，逐步建立起龐大的風險規(guī)制體系。在該體系中行政規(guī)制是主要手段，因其相較于刑法、民事侵權(quán)法，具有一定的風險預防作用，且針對的是社會整體安全，故能滿足大規(guī)模人群治理的需要。

另一方面，行政規(guī)制作為風險預防的主要手段有一定的缺陷。行政機關(guān)作為風險規(guī)制的主要主體，從政策制定到具體執(zhí)行均在履行行政權(quán)，又因為行政權(quán)具有很大的裁量空間，部分行政機關(guān)往往會被部門利益、政績指標以及地方保護等因素影響而消極不作為，最終可導致不可逆的公共利益損害[4]。因此，對于風險社會下的行政規(guī)制，檢察機關(guān)應適時介入，充分發(fā)揮司法監(jiān)督職能，通過提起預防性行政公益訴訟來加強風險規(guī)制。

四、預防性行政公益訴訟的容許性

(一)以風險預防原則為理論基礎(chǔ)

在現(xiàn)代化背景下，風險的不確定性愈加明顯，政府決策也無時無刻不面臨著“未知性”。為了應對未來無法預測的各種情況，風險預防原則應際而生，并被各國廣泛接受。風險預防原則緣起于20世紀70年代德國的“Vorsorgeprinzip”(前瞻原則),指“為避免環(huán)境損害，應通過全面調(diào)查和研究檢測環(huán)境和健康危險而進行前瞻性計劃,在未得到損害的確定性證據(jù)前采取行動”[4]。在國際上，針對“風險”的不同判斷標準，風險預防原則被劃分為強風險預防原則和弱風險預防原則兩種類型。強風險預防原則與弱風險預防原則的區(qū)別在于前者要求意圖實施某活動的一方承擔更嚴格的證明責任，必須有證據(jù)證明該項活動是無害的才能實施該項活動。

雖然預防性原則的具體定義并未統(tǒng)一，但要求決策者對不確定的風險保持關(guān)注是不變的核心；風險與技術(shù)的不確定性不足以構(gòu)成延遲或是拒絕采取行動的理由是堅定的立場。由此，風險預防原則為預防性行政公益訴訟奠定了理論基礎(chǔ)。

(二)借鑒域外相關(guān)制度經(jīng)驗

1.美國環(huán)境公民訴訟制度。美國的《清潔空氣法》與《清潔水法》均規(guī)定，只要有違法事實，公民對于聯(lián)邦行政機構(gòu)的行政行為皆可提起訴訟，而損害結(jié)果是否客觀存在并不是證明要件之一。此外，美國還規(guī)定了特殊的訴前程序，即任何公民在決定起訴企業(yè)或者環(huán)保部門之前, 必須經(jīng)過60天或90天的書面告知程序, 否則法院將駁回起訴；若聯(lián)邦環(huán)保部門對被訴行政行為已經(jīng)開始采取措施, 則訴訟程序應當停止。

2.意大利“預防性保護程序”。意大利《行政訴訟法典》規(guī)定，行政相對人起訴前，若因情況危急來不及提起訴訟或申請單獨的預防性保護措施，為了避免私人利益實際受損可以申請訴前預防性保護[6]。意大利還設置了較為明晰的申請標準，要求起訴人對自己的利益受損程度作出合理判斷，只有將要遭受“嚴重的”且“不可彌補的”損害時才可以提出申請。最后，意大利還規(guī)定了多樣化的預防性保護措施，包括要求行政機關(guān)停止執(zhí)行被訴行政行為、命令行政機關(guān)交付一定數(shù)額的金錢以及允許行政法官采取臨時性措施等。

五、我國預防性行政公益訴訟制度構(gòu)建的困境

(一)成熟性原則的理論限制

當前，我國行政公益訴訟制度之所以呈現(xiàn)“事后救濟”的特性，實際上是受成熟性原則的影響。根據(jù)《行政訴訟法》和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)只能在公共利益發(fā)生實際損害后提起訴訟，并應當提交公共利益受到侵害的證明材料。此規(guī)定即為成熟性原則之體現(xiàn)。

成熟性原則最早可追溯到美國的司法判例，指法院對行政行為進行司法審查的前提是行政行為發(fā)展到適宜處理的階段，這個階段通常意味著行政程序進行到最終決定階段[7]637。成熟性理論實際上是在維護三權(quán)分立的權(quán)力配置體系下解決司法權(quán)何時能夠介入行政行為的問題。對于我國現(xiàn)行的行政公益訴訟制度來說，成熟性原則能在合理劃分檢察機關(guān)與行政機關(guān)權(quán)力界限的基礎(chǔ)上對公共利益起到救濟作用。但目前的行政公益訴訟有難以規(guī)避的局限性，無法為公共利益提供周全保護。但若允許對未實際發(fā)生的損害提起訴訟無疑與“成熟”的判斷標準相矛盾，成熟性原則也因此成為實施預防性行政公益訴訟的阻力因素。

(二)立法層面上的制度設計缺失

預防性行政公益訴訟“脫胎”于已有的預防性行政訴訟與行政公益訴訟，但又有其獨立性和特殊性，目前我國尚無具體法律規(guī)定。因此預防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建至少要對以下四個方面予以規(guī)范：

1.受案范圍需進一步明確。目前我國行政公益訴訟的受案范圍已初步形成“4+2”的格局，包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)、英烈名譽保護和未成年人保護六大領(lǐng)域，并對《行政訴訟法》第二十五條第四款中的“等”字作“等外等”的解釋(受案范圍包括未列入該條款的其他情形)達成基本共識。那么預防性行政公益訴訟的受案范圍應對照已有的行政公益訴訟領(lǐng)域，只允許在極少的領(lǐng)域內(nèi)提起，抑或允許只要有嚴重損害公共利益的可能性即可提起訴訟，預防性行政公益訴訟的受案范圍需進一步明確。

2.訴訟時機尚待明確。訴訟時機主要涉及兩方面內(nèi)容。其一，風險認定標準，即風險達到何種程度后允許提起訴訟。風險的認定標準規(guī)定得過高會提高訴訟門檻，無法實現(xiàn)保護公共利益的目的；規(guī)定得過低會侵犯行政機關(guān)的自由裁量權(quán)和優(yōu)先判斷權(quán)，容易造成濫訴，浪費司法資源。其二，行政行為的階段標準，即行政行為進行到哪一階段適宜提起預防性行政公益訴訟。對于行政行為的階段標準，在預防性行政訴訟中學界偏向于“行政行為作出后執(zhí)行之前”。但對預防性行政公益訴訟來說，由于其保護的訴訟客體不同，其判斷標準也應有特殊要求。預防性行政公益訴訟的提起時機問題需進一步探討。

3.風險不確定情形下舉證責任分配難題待解決。一方面，舉證責任概念適用本身就與預防性行政公益訴訟存在矛盾。在一般行政訴訟中，舉證責任適用于已經(jīng)發(fā)生的事實，而對于預防性行政公益訴訟來說則基于風險預防目的，是對未來風險的預測。因此面對風險的不確定性，無論將舉證責任分配給誰，其都很難承擔。另一方面，在預防性行政公益訴訟制度中，一旦舉證責任發(fā)生轉(zhuǎn)移，就會給被轉(zhuǎn)移一方帶來相當大的難題。這意味著不是由檢察機關(guān)來證明威脅的潛在可能性，而是由行政機關(guān)證明活動的安全性，但這樣的舉證要求往往是不現(xiàn)實的，因為沒有任何人、任何機關(guān)可以對未來可能發(fā)生的全部情況進行預測與分析。因此，在預防性行政公益訴訟中，如何分配舉證責任以及應達到何種證明程度需進一步研究。

4.訴前檢察建議與訴前程序的協(xié)調(diào)需強化。在當前的行政公益訴訟制度中，向行政機關(guān)制發(fā)檢察建議書是訴前必經(jīng)程序。從實效層面考量，檢察建議的設置在于及時回應社會需要，制止行政違法，維護公共利益，使行政爭議在進入訴訟程序前就得以化解。這與預防性行政公益訴訟的“事先預防”理念有異曲同工之妙。因此在預防性公益訴訟制度的構(gòu)建中，訴前檢察建議也應是必不可少的環(huán)節(jié)，但其如何在預防性行政公益訴訟中與訴前程序保持協(xié)調(diào)需進一步設計。

六、預防性行政公益訴訟制度構(gòu)建的路徑

(一)突破成熟性原則的限制

目前國內(nèi)對成熟性原則的判斷標準并未統(tǒng)一，主流觀點認為其分為實質(zhì)與形式兩方面，前者意味著行政決定實施后會對行政相對人權(quán)益造成實際侵害，后者指行政行為發(fā)展到最終決定階段。依照成熟性理論，預防性行政公益訴訟并不合乎“權(quán)益實際受損”和“行政行為達到最終決定”的要求，但若對成熟性原則的判斷標準作擴大解釋，預防性行政公益訴訟將可突破成熟性原則的限制。在這一方面，美國的相關(guān)經(jīng)驗可以作為借鑒和參考。美國對“成熟”的判斷因素包括行政行為是否存在不利影響、危機性和實際性。在預防性行政公益訴訟領(lǐng)域，國家與社會利益雖未明確受損，但行政機關(guān)的違法與不作為會對公共利益造成不利影響，且損害一旦發(fā)生往往具有迫切性和難以彌補性，完全符合前兩項判斷標準，關(guān)鍵在于對“實際性”作何理解。目前，我國學者對待“實際性”的理解限于“已經(jīng)發(fā)生損害”，但若對“實際性”作擴大解釋，完全可將其解釋為行政行為致使損害結(jié)果發(fā)生具有高度蓋然性，即將來極有可能會實際發(fā)生。另一方面，美國判斷案件達到成熟的標準之一是推遲審查是否會對當事人造成困難[7]640。該標準傳遞出一個信號，即若無其他手段可使當事人的權(quán)益得以救濟，法院就應當介入。在預防性行政公益訴訟中，行政行為雖未進入最終決定階段，但一旦做出即會對公共利益造成重大的損害。因此，根據(jù)此標準，應當允許檢察機關(guān)及時介入，以預防公共利益受損。值得注意的是，在預防性行政公益訴訟中，檢察機關(guān)并不直接通過訴訟來影響行政機關(guān)的行為，而是通過提起檢察建議的前置程序督促行政機關(guān)正確履職以防范損害發(fā)生，此時檢察機關(guān)已經(jīng)給予行政機關(guān)作“最終決定”的空間。若行政機關(guān)忽視檢察建議仍不依法積極履職，檢察機關(guān)再提起訴訟并不構(gòu)成對“最終決定”的抵觸。

(二)明確立法規(guī)定

1.劃定受案范圍。目前，有學者建議在預防性行政公益訴訟中要嚴格限定受案范圍，也有學者認為預防性行政公益訴訟的受案范圍應涵蓋行政公益訴訟領(lǐng)域的所有事項[8]。當前行政公益訴訟規(guī)定的受案范圍皆為涉及公共利益的重要領(lǐng)域，具有限定性。但根據(jù)最高人民檢察院對行政公益訴訟受案范圍探索原則的調(diào)整可看出，未來行政公益訴訟受案范圍有擴大趨勢。而范圍能否擴大，關(guān)鍵在于如何探索“等外”領(lǐng)域。預防性行政公益訴訟旨在為事后救濟的不足提供解決方案，自然要涵蓋行政公益訴訟已有的受案領(lǐng)域，但若直接將受案范圍不加限制地擴大為所有公共利益領(lǐng)域，對于目前我國公益訴訟制度來說過于超前，實踐上也難以把控。因此預防性行政公益訴訟的受案范圍應與行政公益訴訟保持一致，將受案范圍劃定為六大領(lǐng)域的同時，運用同類規(guī)則和價值衡量原則積極探索“等外”領(lǐng)域，允許對有相同性質(zhì)的案件提起預防性行政公益訴訟。

2.確定提出時機。首先，認定標準應采取高度蓋然性標準，即限于存在“嚴重的或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅”。對風險認定標準的劃定應考慮危險、風險與剩余風險的關(guān)系。危險，指通過各種手段可證實某損害結(jié)果的發(fā)生具有高度可能性；風險，即損害發(fā)生具有較低可能性，但又無法完全排除其發(fā)生可能性；剩余風險，僅是一種純粹的假設，幾乎不可能發(fā)生。在風險社會，任何機關(guān)和個人都無法預防和消解所有潛在風險，因此應優(yōu)先對危險性更強或更迫切的問題采取行動。對風險的認定應采取高度蓋然性的標準，即僅在有造成嚴重或無法恢復損害的可能性時采取預防措施。當然，在采取預防性措施時應注重適用比例原則和成本效益原則，若通過傳統(tǒng)秩序行政的手段就可以預防潛在風險，則不必啟動預防性行政公益訴訟程序。

從行政行為的角度看，行政行為作出前和行政行為作出后執(zhí)行之前都可以采取預防性措施。在風險規(guī)制中行政機關(guān)的消極放任行為是典型表現(xiàn)。因此，針對行政機關(guān)的不作為，只要國家利益與社會利益有受損的高度蓋然性，檢察機關(guān)就有權(quán)提起預防性行政公益訴訟。對行政機關(guān)違法行政行為，若行政行為尚未做出但有證據(jù)證明行政機關(guān)即將做出，如許可未達資質(zhì)的企業(yè)對有限資源進行開發(fā)、給未達污水處理標準的企業(yè)發(fā)放排污許可證等，檢察機關(guān)也應提起預防性公益訴訟。若違法行政行為處于決定作出后執(zhí)行之前階段，且該行政行為一旦實施就極有可能對公共利益造成損害，檢察機關(guān)也應當提起預防性行政公益訴訟。

3.分配舉證責任。第一，舉證責任的劃分。由于作為“原告”的檢察機關(guān)與作為“被告”的行政機關(guān)同屬國家權(quán)力機關(guān)，兩者在地位與實力上基本處于平衡狀態(tài)。因此，在預防性行政公益訴訟制度中應貫徹“誰主張，誰舉證”的原則，由檢察機關(guān)提供損害有可能發(fā)生或即將發(fā)生、行政機關(guān)有違法及不作為的初步證據(jù)。檢察機關(guān)承擔初步舉證責任后，舉證責任發(fā)生轉(zhuǎn)移，由行政機關(guān)提供某項活動的風險不具有現(xiàn)實性、本行政機關(guān)已履行法定職能的證明。第二，舉證標準的設定。對于檢察機關(guān)證據(jù)的證明標準應根據(jù)危害程度的大小而有所區(qū)別。危害程度越大，要求的證明標準就越低；危害程度越低，要求的證明標準就越高。若某種風險可能引發(fā)大范圍、災難性的損害后果，只要有明確依據(jù)就可視為達到證明標準。相反，若某種風險引發(fā)的危害結(jié)果并未產(chǎn)生災難性后果，就需要達到更為嚴格的證明標準。對于行政機關(guān)來說，考慮到風險的復雜性和不確定性，并不要求行政機關(guān)證明該項活動毫無風險，只需對檢察機關(guān)所列舉的證據(jù)合理質(zhì)疑即可。

4.銜接訴前程序。第一，訴前書面通知前置。檢察機關(guān)在提起預防性行政公益訴訟前必須經(jīng)過書面通知過程才能提起訴訟。具體包括以下三種情況：對于即將發(fā)生或正在發(fā)生的侵害，應允許檢察機關(guān)獨立發(fā)出或通過法院向行政機關(guān)發(fā)出“訴前禁令”，督促行政機關(guān)積極作為，防止損害結(jié)果發(fā)生或擴大；在行政行為尚未作出階段，一旦檢察機關(guān)有相關(guān)證據(jù)證明行政行為作出后會對公共利益造成嚴重威脅，就可以對行政機關(guān)發(fā)出“預先警告”，督促其對行政決定重新審查或暫停實施該行政行為；在行政決定已作出但尚未執(zhí)行階段，檢察機關(guān)可通過相應手段要求行政機關(guān)終止執(zhí)行。第二，對檢察機關(guān)作出的訴前書面通知，應賦予其一定程度的強制力和暫時“凍結(jié)”行政行為的效力。由于預防性行政公益訴訟面臨著風險的高度不確定性和風險規(guī)制的復雜性，為了防止行政行為對公共利益造成不可逆轉(zhuǎn)的損害，也為了維護客觀法律秩序，應允許檢察機關(guān)在訴前建議階段實施預防性保護措施，為公共利益提供臨時性救濟。