張 堯

（寧波大學(xué) 法學(xué)院，浙江 寧波 315211）

農(nóng)村困境兒童福利供給狀況和權(quán)益保障程度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要體現(xiàn)。 截至2019 年底，全國共有困境兒童688.9 萬名，其中大多數(shù)分布在農(nóng)村地區(qū)[1]。農(nóng)村困境兒童的生存狀況、福利需要和權(quán)益保障等相關(guān)議題日益成為政府高度關(guān)注的焦點(diǎn)。2013 年，民政部《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度試點(diǎn)工作的通知》首次明確困境兒童包括殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童三類。2016 年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，針對困境兒童生存發(fā)展面臨的突出困難和問題，從保障基本生活、保障基本醫(yī)療、強(qiáng)化教育保障、落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任、加強(qiáng)殘疾兒童福利服務(wù)等五方面提出具體措施。為健全困境兒童領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，2018 年8 月，民政部將農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作部際聯(lián)席會議制度調(diào)整為農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作部際聯(lián)席會議制度。截至2019 年9月底，全國所有省份都建立了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。2019 年，民政部聯(lián)合10 部委出臺《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》，為農(nóng)村困境兒童救助和保障制度的推進(jìn)提供了良好的政策支持。同年，為進(jìn)一步加強(qiáng)兒童福利管理，民政部專門成立了兒童福利司，指導(dǎo)農(nóng)村困境兒童福利保障建設(shè)。同時(shí)，為了積極推動社會力量參與農(nóng)村困境兒童關(guān)愛保護(hù)工作，各級政府也開始重視家庭以及社會力量在解決困境兒童問題中的重要地位，這些政策措施都進(jìn)一步提升了農(nóng)村困境兒童福利的供給水平。

與此同時(shí)，學(xué)界針對困境兒童問題進(jìn)行了廣泛而深入的研究。針對困境兒童的需求與制度供給研究問題，廉婷婷、喬東平認(rèn)為中國兒童福利政策理念實(shí)現(xiàn)了從“消極被動”到“積極主動”的轉(zhuǎn)變，建議在治理現(xiàn)代化背景下厘清福利責(zé)任邊界，優(yōu)化兒童福祉取向的政策體系[2]。鄧鎖、吳玉玲認(rèn)為社會風(fēng)險(xiǎn)變遷可能加大脆弱兒童及其家庭的貧困風(fēng)險(xiǎn)，需要加快構(gòu)建具有內(nèi)在一致性和整合性的兒童反貧困政策體系[3]。楊智平研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前困境兒童的監(jiān)護(hù)問題面臨親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)的沖突以及家庭監(jiān)護(hù)與國家監(jiān)護(hù)不完善問題，應(yīng)建立國家對監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督制度[4]。關(guān)于困境兒童概念，王丹、潘璐建構(gòu)了“困境留守兒童”概念，分析其具體類型、生存現(xiàn)狀與困境形成原因，提出要切實(shí)改善困境留守兒童的生存現(xiàn)狀，需要多方主體協(xié)同合作，形成綜合性支持體系[5]。關(guān)于困境兒童福利提供，政府以及其他社會組織提供主體之間的互動關(guān)系和角色定位問題，徐麗敏、陶真認(rèn)為社會組織參與困境兒童保護(hù)是福利多元主義的重要內(nèi)涵和基本主張，社會組織應(yīng)在困境兒童保護(hù)的多元責(zé)任主體共生中找準(zhǔn)自己的定位與發(fā)展路徑，充分提高社會福利政策實(shí)施的效能[6]。

可見，當(dāng)前關(guān)于困境兒童的研究取得了豐碩的成果，農(nóng)村困境兒童保障的研究也逐漸趨向多元化，但也存在需要進(jìn)一步拓展的內(nèi)容。首先，困境兒童的概念的內(nèi)涵和外延尚待厘清。以往的困境兒童概念界定多是從實(shí)踐角度出發(fā)探討，其保障的對象是生存權(quán)和部分發(fā)展權(quán)受到侵害需要保護(hù)的兒童。本研究立足于農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為在地區(qū)維度上農(nóng)村兒童面臨著更大的困境，更值得關(guān)注。首先，研究將農(nóng)村困境兒童界定為年齡在18 周歲以下，由于自身或家庭原因，其生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和受保護(hù)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，無法及時(shí)獲得福利服務(wù)，需要外在力量提供幫助的農(nóng)村兒童，包含流浪兒童、貧困家庭兒童、事實(shí)孤兒、童工、大病重病兒童等困境兒童群體。農(nóng)村困境兒童福利則是針對農(nóng)村地區(qū)困境兒童特定對象的福利，包括促進(jìn)兒童生理、心理及社會發(fā)展的各種福利措施和服務(wù)。當(dāng)前，我國正在邁向普惠型兒童福利階段，不僅要滿足農(nóng)村困境兒童多樣化與多層次性的福利需求，還要考慮到福利供給層面的多層次性。其次，已有研究缺乏一個較為全面的解釋框架，難以深入把握農(nóng)村困境兒童福利供給內(nèi)容體系。包容性發(fā)展理念作為解釋框架，其核心是消除社會排斥、實(shí)現(xiàn)機(jī)會平等與群體利益共享，這與我國農(nóng)村困境兒童福利供給制度的改革方向相契合，對農(nóng)村困境兒童福利供給制度的完善具有重要的指導(dǎo)意義。

一、包容性發(fā)展理念嵌入農(nóng)村困境兒童福利供給均衡發(fā)展的可行性

1.包容性發(fā)展理念的內(nèi)涵及特征

包容性發(fā)展理念是為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的不公平以及不協(xié)調(diào)等問題而產(chǎn)生的。包容性發(fā)展起源于世界銀行等國際組織提出的減貧戰(zhàn)略，包容性發(fā)展概念的提出過程經(jīng)歷了包容性創(chuàng)新、益貧式增長、包容性增長、包容性發(fā)展等演進(jìn)階段，形成了系統(tǒng)的包容性發(fā)展理念。包容性發(fā)展理念尤其關(guān)注弱勢群體在社會資源獲取中的機(jī)會均等化問題，其最終目標(biāo)在于最大限度地消除社會排斥，實(shí)現(xiàn)個體平等享受福利的機(jī)會和共享社會利益的能力，從而不斷提升社會總體的福利水平，追求經(jīng)濟(jì)社會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。包容性發(fā)展有著豐富的內(nèi)涵，在發(fā)展主體上，包容性發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)全體國民的共同參與；在發(fā)展內(nèi)容上，包容性發(fā)展的基本特征強(qiáng)調(diào)發(fā)展內(nèi)容上的綜合性和協(xié)作性；在發(fā)展過程上，包容性發(fā)展的核心內(nèi)涵和本質(zhì)要求是發(fā)展過程中的全體國民機(jī)會均等化，保證多元主體參與供給公共服務(wù)過程中的公平性與公正性；在發(fā)展成果分配上，包容性發(fā)展注重利益成果的共享，是包容性發(fā)展主體、發(fā)展內(nèi)容以及發(fā)展過程的目標(biāo)體現(xiàn)[7]。

2.包容性發(fā)展理念與農(nóng)村困境兒童福利的發(fā)展目標(biāo)相契合

包容性發(fā)展理念對完善農(nóng)村困境兒童福利制度建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。包容性發(fā)展理念尤為關(guān)注社會弱勢群體，其初衷就是為不同的弱勢群體提供更好的救助和保障，追求社會公共服務(wù)建設(shè)過程中的公平性、共享性和協(xié)同性[8]。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》明確指出農(nóng)村困境兒童是城鎮(zhèn)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同作用形成的特殊弱勢群體，其發(fā)展?fàn)顩r受制于多種因素影響。我國已經(jīng)明確了由補(bǔ)缺型困境兒童福利供給向普惠型困境兒童福利供給制度轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，普惠型福利供給強(qiáng)調(diào)兒童福利受益對象的全體性，即全體困境兒童平等享受福利的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)我國全體困境兒童福利供給制度中的均衡分配與機(jī)會公平；注重農(nóng)村困境兒童福利供給內(nèi)容的全面性和協(xié)作性，當(dāng)前政府也開始注重困境兒童福利供給中多方主體的參與以及協(xié)同合作，逐漸引入了社會公益組織和市場的參與，并給予政策上的支持。

3.包容性發(fā)展理念下農(nóng)村困境兒童福利均衡發(fā)展的目標(biāo)要求

第一，發(fā)展過程的公平性是農(nóng)村困境兒童福利供給的價(jià)值取向和本質(zhì)要求。普惠性是完善困境兒童福利供給制度的目標(biāo)，同時(shí)應(yīng)確保困境兒童享受基本兒童福利的機(jī)會是均等的。農(nóng)村困境兒童福利供給包容性發(fā)展要求改變兒童福利供給服務(wù)在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間發(fā)展的不平衡局面。第二，福利供給內(nèi)容的全面性是農(nóng)村困境兒童福利供給制度包容性發(fā)展的基本特征。在包容性發(fā)展理念下，農(nóng)村困境兒童福利供給制度的發(fā)展方向應(yīng)關(guān)注困境兒童不同時(shí)期的實(shí)際需求，同時(shí)轉(zhuǎn)變困境兒童福利供給的重心，關(guān)注農(nóng)村困境兒童的全面成長，實(shí)現(xiàn)由以往單一關(guān)注基本生存保障到注重農(nóng)村困境兒童基礎(chǔ)教育和心理健康教育，通過全面性、綜合性和多樣性兒童福利的供給，滿足農(nóng)村困境兒童多樣化、多層次、專業(yè)化服務(wù)需求。第三，多元化福利供給主體協(xié)同合作是農(nóng)村困境兒童福利供給制度包容性發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。包容性發(fā)展理念要求改變傳統(tǒng)的政府作為單一供給主體的困境兒童福利模式，引入并支持社會組織和市場參與困境兒童福利供給，建立多元主體協(xié)同供給的農(nóng)村困境兒童福利供給模式。拓寬福利供給的渠道，注重以家庭為單位的福利供給，針對農(nóng)村地域上的特殊性和困境兒童普遍分散的特點(diǎn)，建設(shè)社區(qū)綜合型的農(nóng)村困境兒童福利供給平臺。多元主體協(xié)同供給的農(nóng)村困境兒童福利供給，創(chuàng)新了農(nóng)村困境兒童福利的供給方式，可以有效解決農(nóng)村困境兒童福利供給總量不足和供給結(jié)構(gòu)失衡問題。第四，福利供給與需求相契合是農(nóng)村困境兒童福利供給制度包容性發(fā)展追求的重要目標(biāo)。農(nóng)村困境兒童福利供給制度改革的根本目的是解決固有的福利無效供給和供需不匹配造成的資源浪費(fèi)問題，以達(dá)到福利供給與需求的精準(zhǔn)匹配，確保所供給福利的效用最大化，從而有效滿足農(nóng)村困境兒童多種多樣的福利需求。

二、包容性發(fā)展理念下農(nóng)村困境兒童福利供給的發(fā)展困境

1.福利供給過程的非均等性：城鄉(xiāng)困境兒童福利資源配置差距明顯

城市與農(nóng)村困境兒童福利供給之間存在顯著差距，城市困境兒童福利供給制度發(fā)展迅速，農(nóng)村相較城市而言則遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，困境兒童福利供給制度在城鄉(xiāng)之間呈現(xiàn)出嚴(yán)重失衡的局面。第一，就供給水平而言，農(nóng)村困境兒童福利總體供給水平較低。在社會結(jié)構(gòu)性變遷、城市化、家庭結(jié)構(gòu)與功能轉(zhuǎn)變的背景下，農(nóng)村困境兒童問題更為突出，基層政府財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于農(nóng)村困境兒童對社會福利的多樣化需求?！吨袊鴥和＠邎?bào)告（2019）》指出，我國基層兒童福利服務(wù)支撐系統(tǒng)薄弱，多項(xiàng)兒童補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)存在較大的地區(qū)與城鄉(xiāng)差異。以孤兒基本生活費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為例，城市孤兒基本生活費(fèi)月人均標(biāo)準(zhǔn)最高為2340 元，約為農(nóng)村最低標(biāo)準(zhǔn)600元的4 倍。盡管農(nóng)村未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)發(fā)展速度很快，但仍難以滿足農(nóng)村大量困境兒童的現(xiàn)實(shí)需求。農(nóng)村困境兒童福利供給機(jī)構(gòu)專業(yè)人員數(shù)量的增長幅度同樣緩慢，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了下降的趨勢。同時(shí)，農(nóng)村困境兒童福利供給機(jī)構(gòu)還面臨著專業(yè)社會工作者嚴(yán)重短缺的困境，無法及時(shí)滿足困境兒童的需求，農(nóng)村基層兒童專業(yè)工作隊(duì)伍亟待加強(qiáng)。第二，就供給集中度而言，城市困境兒童福利供給機(jī)構(gòu)多注重集中化福利供給，農(nóng)村困境兒童的分布狀況受當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、距離城市遠(yuǎn)近、交通便利與居住狀況、文化教育環(huán)境等多種因素影響，普遍存在地域分散的特征，這一定程度上削弱了困境兒童福利效用的最大化。農(nóng)村地區(qū)困境兒童對福利供給資源的巨大需求與實(shí)際的供給水平、供給質(zhì)量極其不匹配，長此以往不僅容易造成資源配置城鄉(xiāng)不均等問題，而且會加重我國困境兒童福利供給制度的固有問題。困境兒童福利資源應(yīng)首先向農(nóng)村地區(qū)傾斜，改善城鄉(xiāng)之間困境兒童福利供給資源配置的失衡問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化發(fā)展。

2.福利供給對象的非普惠性：農(nóng)村困境兒童福利供給覆蓋面狹窄

普惠型福利理念強(qiáng)調(diào)福利供給應(yīng)當(dāng)覆蓋所有群體。由于我國農(nóng)村困境兒童福利供給制度尚處在由補(bǔ)缺型福利供給向普惠型福利供給過渡的初期，困境兒童群體福利供給的覆蓋范圍相較以往有了很大提升，但是農(nóng)村困境兒童福利供給依然存在覆蓋面狹窄的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，目前兒童福利政策無法覆蓋所有困境兒童群體。困境兒童福利供給制度覆蓋概率最高的兩類群體分別是納入政府托底性政策保障的困境兒童群體，以及所在家庭有一定經(jīng)濟(jì)能力可以支付市場提供福利的兒童群體，而既不屬于政府保障的對象也不具備從市場上購買需要的相關(guān)福利的能力的困境兒童群體仍然無法被困境兒童福利供給制度覆蓋[8]。第二，農(nóng)村困境兒童福利補(bǔ)償政策非普惠性特征明顯。為了提高農(nóng)村困境兒童福利需求的家庭支付能力，政府部分實(shí)施了針對困境兒童的福利補(bǔ)償政策。由于政府尚未建立起基于困境兒童的家庭經(jīng)濟(jì)狀況、福利需求清單的完整評估機(jī)制，導(dǎo)致政府出臺的福利補(bǔ)償政策無法精準(zhǔn)有效地惠及困境兒童群體。同時(shí)，各地困境兒童福利供給政策補(bǔ)貼的對象大都瞄準(zhǔn)農(nóng)村低保人群，補(bǔ)貼僅覆蓋了少數(shù)特殊困境兒童。我國農(nóng)村困境兒童福利供給制度研究起步較晚，由于目前所處的發(fā)展階段的限制，兒童福利供給對象僅僅覆蓋了在困境兒童群體中較為特殊的兒童群體，這與我國目前建設(shè)適度普惠型的兒童福利供給制度的要求以及包容性發(fā)展理念是不相符的[9]。

3.福利供給內(nèi)容的非全面性：農(nóng)村困境兒童福利政策內(nèi)容缺乏完整性

完善的農(nóng)村困境兒童福利政策應(yīng)覆蓋所有農(nóng)村困境兒童問題，但是目前農(nóng)村困境兒童福利政策內(nèi)容供給缺乏完整性。第一，農(nóng)村困境兒童家庭福利供給存在普遍缺位的問題。農(nóng)村困境兒童福利供給須首先滿足困境兒童的基本福利需求，使其獲得穩(wěn)定的生活保障。農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)微小化致使傳統(tǒng)的家庭照顧共同體功能日益弱化，照顧關(guān)系結(jié)構(gòu)更加單一化。農(nóng)村困境兒童福利政策的缺失導(dǎo)致兒童的照顧負(fù)擔(dān)幾乎全部下沉到家庭，但困境兒童的家庭經(jīng)濟(jì)狀況普遍比較困難，監(jiān)護(hù)人缺乏監(jiān)護(hù)意識或自身監(jiān)護(hù)不力等原因，再加上困境兒童的自我保護(hù)意識不夠充分，困境兒童基本生活難以得到保障。第二，農(nóng)村困境兒童心理健康問題容易被忽視。由于農(nóng)村大批青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，大量留守兒童情感關(guān)懷匱乏，農(nóng)村困境兒童家庭教育面臨諸多困境，長此以往容易造成難以扭轉(zhuǎn)的心理或精神問題[10]。第三，我國尚未制定明確針對農(nóng)村困境兒童的具體救助政策，也缺乏專業(yè)的社會組織對農(nóng)村困境兒童進(jìn)行專門的救助活動，民政部門只能選擇以最低生活保障為標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)村困境兒童家庭有限的救助。第四，困境兒童福利供給政策與法律法規(guī)相對匱乏。目前有關(guān)困境兒童福利的相關(guān)政策供給不足，針對性不強(qiáng)，現(xiàn)有政策內(nèi)容分散，可操作性不強(qiáng)。健全法律法規(guī)是解決兒童福利問題的重要保障[11]。雖然目前我國針對兒童保障問題出臺了《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》等相關(guān)法律，但從總體來看有關(guān)兒童保護(hù)的法律中一般性的法律法規(guī)居多，缺乏針對困境兒童福利供給方面的基本法律，需要制定更加全面規(guī)范的兒童福利制度和法律法規(guī)來保障困境兒童的健康發(fā)展。

4.福利供給主體的非協(xié)同性：多元主體協(xié)同供給尚未形成

當(dāng)前，我國多元供給主體協(xié)同發(fā)展的困境兒童福利供給體系尚未形成。第一，政府在兒童福利供給方面存在職能定位不清晰的問題。目前農(nóng)村困境兒童福利供給模式仍是一種政府主導(dǎo)的自上而下的福利供給模式，政府單方面運(yùn)營和監(jiān)管農(nóng)村困境兒童相關(guān)福利保障機(jī)構(gòu)。政府對農(nóng)村困境兒童福利供給機(jī)制的全方位干預(yù)在一定程度上限制了社會組織及市場主體在困境兒童福利供給過程中的參與度，導(dǎo)致困境兒童福利供給主體之間的合作受到制約，不利于農(nóng)村困境兒童多元主體的協(xié)同供給。第二，農(nóng)村困境兒童社區(qū)救助發(fā)展滯后。以社區(qū)為平臺的福利供給水平是評價(jià)一個國家困境兒童福利供給水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，目前農(nóng)村地區(qū)普遍缺少以社區(qū)為平臺建立的困境兒童福利供給機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)福利供給機(jī)構(gòu)缺乏配套的基礎(chǔ)設(shè)施，無法提供內(nèi)容豐富、水平適宜的福利來滿足農(nóng)村困境兒童的多樣化需求。第三，社會組織參與農(nóng)村困境兒童福利供給尚處于起步階段。一般而言，社會公益組織本身缺乏困境兒童保障的專業(yè)人才儲備以及專業(yè)知識，而且，在參與困境兒童福利供給的過程中缺少穩(wěn)定可持續(xù)的資金來源，或依靠政府政策扶持資金，或?qū)で笫袌龅木柚l(fā)展后勁不足。第四，代表市場主體的民辦困境兒童福利供給機(jī)構(gòu)始終處于一種不平等的地位。市場參與困境兒童福利供給的優(yōu)勢在于市場能夠以高度自由化的方式實(shí)現(xiàn)供給和需求的最優(yōu)效率。市場本身存在多元化的特征，這與包容性發(fā)展理念所要求的困境兒童福利供給向多元化發(fā)展相符合。但是政府目前尚未給予市場充分的許可，市場在農(nóng)村困境兒童福利供給體系中未能發(fā)揮其最大效能。

5.福利供需的非對稱性：福利政策供給與農(nóng)村困境兒童實(shí)際需求存在失衡

農(nóng)村困境兒童福利政策供需失衡主要表現(xiàn)為：首先，農(nóng)村困境兒童福利機(jī)構(gòu)實(shí)際使用率普遍偏低。部分地方政府缺乏對困境兒童福利供給機(jī)構(gòu)的科學(xué)規(guī)劃。例如，有地方政府熱衷于新建大規(guī)模的困境兒童福利機(jī)構(gòu)，并且僅面向特殊困境兒童群體以及特困家庭的兒童，這兩類群體在總體困境兒童中占比并不大。政策導(dǎo)向與實(shí)際情況之間的偏差造成困境兒童福利機(jī)構(gòu)工作效率低下，機(jī)構(gòu)專業(yè)人員大量閑置。同時(shí)，農(nóng)村困境兒童福利機(jī)構(gòu)服務(wù)對象定位也存在偏差，忽視了對農(nóng)村困境兒童家庭的支付能力。市場提供的兒童福利機(jī)構(gòu)收費(fèi)偏高，而大部分農(nóng)村困境兒童家庭既不屬于納入政策保障的貧困家庭，也不能承擔(dān)民辦兒童福利機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，從而導(dǎo)致農(nóng)村困境兒童福利供給過程中有效供需失衡。其次，農(nóng)村困境兒童福利政策供給與困境兒童實(shí)際需求匹配不合理。農(nóng)村困境兒童的需求各有不同，但是農(nóng)村目前還沒有建立起系統(tǒng)的困境兒童需求反饋機(jī)制，政策也無法依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)測和調(diào)整。許多農(nóng)村困境兒童面臨著因家庭低收入而導(dǎo)致的生存困難、居住環(huán)境惡劣、身心健康與醫(yī)療保障不樂觀等問題，而目前運(yùn)行的農(nóng)村困境兒童福利供給機(jī)制無法及時(shí)有效識別并滿足這些多元化需求，不同供給主體的供給得不到有效利用。隨著困境兒童群體概念逐漸細(xì)化、類型逐漸增多，未來在建立農(nóng)村困境兒童福利供給過程中應(yīng)充分考慮農(nóng)村困境兒童在可持續(xù)發(fā)展方面的需求。

三、包容性發(fā)展理念下農(nóng)村困境兒童福利供給均衡化的建構(gòu)路徑

1.優(yōu)化福利供給過程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)困境兒童福利均等化供給

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村困境兒童福利供給制度的包容性發(fā)展，首先需要明確城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的理念，把兒童福利政策向農(nóng)村困境兒童傾斜，兒童福利資源分配也進(jìn)一步向農(nóng)村延伸。統(tǒng)籌規(guī)劃城市與農(nóng)村的福利供給政策，提高農(nóng)村困境兒童福利供給的公平性，解決困境兒童福利供給在城鄉(xiāng)間以及不同地域間的分配失衡問題。擴(kuò)大農(nóng)村困境兒童福利供給制度的覆蓋面，確?；A(chǔ)福利供給覆蓋到所有農(nóng)村困境兒童。其次，財(cái)政支持力度應(yīng)進(jìn)一步向農(nóng)村傾斜，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)困境兒童福利財(cái)政投入的均衡發(fā)展。加大對農(nóng)村困境兒童福利供給的財(cái)政投入，改進(jìn)財(cái)政供給的補(bǔ)助方法，發(fā)揮中央與地方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，明確財(cái)政責(zé)任，實(shí)現(xiàn)財(cái)政投入的可持續(xù)性，使政府能夠長期有效地為農(nóng)村困境兒童提供專項(xiàng)補(bǔ)助資金，強(qiáng)化對農(nóng)村困境兒童福利供給機(jī)構(gòu)的資金扶持力度，同時(shí)將福利供給機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營經(jīng)費(fèi)納入補(bǔ)助范圍，改善困境兒童福利補(bǔ)貼政策，由原先的供給導(dǎo)向式福利供給轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨髮?dǎo)向式福利供給，提高福利補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性與契合性，降低因?yàn)楣┙o和需求不匹配造成的資源浪費(fèi)以及需求不足等問題[12]。最后，增加農(nóng)村兒童福利機(jī)構(gòu)設(shè)施投入，加強(qiáng)專業(yè)人才培訓(xùn)，提高農(nóng)村困境兒童福利機(jī)構(gòu)供給的能力。建立城鄉(xiāng)困境兒童福利供給精準(zhǔn)匹配機(jī)制和支援機(jī)制，從城市困境兒童福利供給機(jī)構(gòu)中選出優(yōu)秀的專業(yè)人員以及受過專業(yè)培訓(xùn)的志愿者為農(nóng)村困境兒童福利供給機(jī)構(gòu)提供專業(yè)的指導(dǎo)和管理。

2.明晰福利供給對象，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村困境兒童福利供給由補(bǔ)缺型向普惠型過渡

包容性發(fā)展理念下的農(nóng)村困境兒童福利供給應(yīng)當(dāng)補(bǔ)齊短板，福利供給對象需要在原有基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大，不再局限在特定困境兒童群體中。第一，建立權(quán)利保障型農(nóng)村困境兒童福利供給制度，強(qiáng)調(diào)所有困境兒童群體的受保障權(quán)利。農(nóng)村社會救助制度不再局限于特定群體，在基本生存權(quán)利的要求下實(shí)現(xiàn)救助制度對全體農(nóng)村困境兒童的覆蓋，由此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村困境兒童福利供給由補(bǔ)缺型向普惠型的過渡。政府應(yīng)在針對特殊困境兒童群體實(shí)施托底性保障政策的同時(shí)支持符合相關(guān)條件的社會組織和市場中的兒童福利供給機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村困境兒童福利的供給，將現(xiàn)存政策無法覆蓋到的困境兒童群體納入第三方福利供給的范圍，增加農(nóng)村困境兒童獲得免費(fèi)或者低價(jià)福利的機(jī)會。第二，重新制定農(nóng)村困境兒童福利的享受資格和具體標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村困境兒童中有很大一部分是隨著外出打工的父母一同向城市轉(zhuǎn)移的流動兒童，當(dāng)前城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度劃分使這些兒童在異地?zé)o法獲得與當(dāng)?shù)貎和粯拥臋?quán)利保障與福利供給。城鄉(xiāng)困境兒童身份待遇差距是制約困境兒童福利公平性的制度性因素之一，逐步取消困境兒童與戶籍制度的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，剝離依附在戶籍制度背后的種種福利，讓戶籍制度回歸到最基本的人口管理功能上，從制度上消除城鄉(xiāng)困境兒童身份上的差別，使城市對農(nóng)村困境兒童更具包容性和開放性，消除因?yàn)榈赜驇淼纳鐣懦?，確保農(nóng)村向城市遷移的流動的困境兒童擁有同城市困境兒童同等的享受福利的機(jī)會和權(quán)利。

3.完善福利供給內(nèi)容，建設(shè)綜合性農(nóng)村社區(qū)困境兒童福利供給中心

社區(qū)作為農(nóng)村困境兒童福利供給的主要場所，是完善農(nóng)村困境兒童福利供給體系的重要載體，是農(nóng)村困境兒童福利供給在供給平臺方面的改革方向。農(nóng)村困境兒童福利供給應(yīng)堅(jiān)持“以人為本”的基本原則，依靠現(xiàn)有農(nóng)村社區(qū)平臺，建立一體化的農(nóng)村綜合性社區(qū)困境兒童福利供給中心。綜合性農(nóng)村社區(qū)困境兒童福利供給中心的構(gòu)建有利于發(fā)揮其綜合福利供給內(nèi)容、整合福利供給方式的優(yōu)勢，彌補(bǔ)現(xiàn)存農(nóng)村社區(qū)困境兒童福利供給機(jī)構(gòu)供給內(nèi)容單一、層次較低的缺陷，滿足困境兒童多元化的需求。一方面，農(nóng)村社區(qū)困境兒童福利供給中心建設(shè)有利于對農(nóng)村困境兒童進(jìn)行集中化管理，消除了由于農(nóng)村困境兒童在地域上極為分散而難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的問題，確保農(nóng)村困境兒童的生存環(huán)境、基礎(chǔ)教育、生命安全得到專業(yè)人員保障的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)個體困境兒童在群體中獲得情感交流，避免農(nóng)村困境兒童因?yàn)橛H情缺失和環(huán)境閉塞造成的心理創(chuàng)傷。另一方面，政府應(yīng)注重發(fā)揮社區(qū)的支持性服務(wù)功能，改革創(chuàng)新農(nóng)村困境兒童福利供給機(jī)制，制定專門的政策用以支持建設(shè)農(nóng)村困境兒童福利供給機(jī)構(gòu)的專業(yè)人才隊(duì)伍，支持將社區(qū)醫(yī)護(hù)人員、專業(yè)管理人員、志愿者等引入農(nóng)村社區(qū)綜合福利供給中心，有效整合社區(qū)內(nèi)部及周邊一定區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)生活照料和醫(yī)療教育等資源，提高區(qū)域整體的福利供給水平和利用率。依靠社區(qū)平臺建立專門的困境兒童福利供給工作站，為農(nóng)村困境兒童提供福利，同時(shí)又承擔(dān)了匯總農(nóng)村困境兒童基本信息及需求反饋工作，達(dá)到建設(shè)普惠型困境兒童福利制度下供需相契合的目標(biāo)。

4.創(chuàng)新福利供給方式，建立困境兒童福利供給多元主體協(xié)同供給模式

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村困境兒童福利供給總體水平提升，不能僅僅依靠傳統(tǒng)的政府單方力量，包容性發(fā)展理念下困境兒童福利供給制度的供給主體是多元化的，應(yīng)建立政府、社會和市場多元主體協(xié)同供給的模式。首先，應(yīng)明確政府在多元主體協(xié)同供給模式中的責(zé)任邊界，落實(shí)政府在普惠型困境兒童福利供給中的主體責(zé)任。政府應(yīng)完善現(xiàn)有農(nóng)村困境兒童福利供給方式，按照整體規(guī)劃、權(quán)責(zé)清晰、逐步推進(jìn)的指導(dǎo)思想，創(chuàng)建農(nóng)村困境兒童福利供給的部門政策協(xié)調(diào)機(jī)制，在各部門之間建立困境兒童信息溝通共享平臺，降低管理成本，提高管理效率，防止因部門職能調(diào)整而導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。建立完善的多元主體協(xié)同供給的兒童福利合作平臺，通過購買、外包等方式將部分由政府負(fù)責(zé)的困境兒童福利供給任務(wù)轉(zhuǎn)移給社會組織，同時(shí)為其提供政策優(yōu)惠和資金支持，通過專門的教育與培訓(xùn)提高社會組織的專業(yè)能力；鼓勵社會公益組織、民間團(tuán)體、市場主體和個人參與困境兒童福利供給。

其次，社會組織應(yīng)提高在農(nóng)村困境兒童福利供給中的參與能力。社會組織具有高度的靈活性，福利的轉(zhuǎn)化作用較強(qiáng)，同時(shí)社會組織可以對政府、市場等福利供給主體起到一定的監(jiān)督作用。社會組織通過各種媒介，向社會大眾介紹困境兒童福利供給現(xiàn)狀及相關(guān)制度；加強(qiáng)兒童社會組織之間的聯(lián)系，建立社會公益組織關(guān)系網(wǎng)，在社會公益組織內(nèi)部進(jìn)行初步的資源分配和整合，以便在同其他主體協(xié)同合作時(shí)能精準(zhǔn)發(fā)揮自身作用。

再次，創(chuàng)新農(nóng)村困境兒童福利供給方式，逐步引入市場機(jī)制，發(fā)揮市場在普惠型兒童福利供給制度中的重要功能。同時(shí)，加強(qiáng)市場與其他福利供給主體之間的合作。市場的高度自由化為其他主體提供了一個良好的平臺，市場為政府和社會公益組織提供資金支持，政府運(yùn)用政策引導(dǎo)市場和社會公益組織，社會公益組織則為市場以及政府進(jìn)行宣傳。

5.強(qiáng)化農(nóng)村困境兒童福利供需管理，實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)匹配

包容性發(fā)展視角下的困境兒童福利供給制度需要實(shí)現(xiàn)福利有效供給與供需精準(zhǔn)匹配，應(yīng)建立以需求為導(dǎo)向的困境兒童福利供給機(jī)制。首先，政府需建立以需求為導(dǎo)向的困境兒童反饋機(jī)制以及需求評估機(jī)制，為困境兒童表達(dá)需求提供渠道，及時(shí)調(diào)查并明確困境兒童的基本需求，促進(jìn)供需雙方的有效溝通交流，精準(zhǔn)掌握城鄉(xiāng)困境兒童的真實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)福利資源在城鄉(xiāng)間的準(zhǔn)確分配，減少因無效供給而產(chǎn)生的資源浪費(fèi)。其次，以民政部門為主導(dǎo)，建立官方的困境兒童信息網(wǎng)絡(luò)平臺。一方面，信息網(wǎng)絡(luò)平臺收集數(shù)據(jù)以便制定統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)并提供科學(xué)的救助政策，另一方面，社會民眾可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺了解到困境兒童的真實(shí)需求以及生活狀況，使全體國民參與困境兒童的福利供給的目標(biāo)具備可操作性與可實(shí)現(xiàn)性，并且使政府以及民眾對困境兒童福利供給的供需內(nèi)容及運(yùn)作模式有較為清晰的了解，從而更加積極地參與困境兒童福利供給活動。再次，農(nóng)村困境兒童福利供給的系統(tǒng)性發(fā)展需要進(jìn)一步強(qiáng)化政策、機(jī)制和服務(wù)水平等不同層面的供給能力。在政策層面，應(yīng)更加優(yōu)化兒童福利的政策供給，包括擴(kuò)大困境兒童的分類保障范疇，加大兒童大病救助的支持力度，以切實(shí)減輕兒童家庭照顧的壓力。還可以創(chuàng)新兒童福利服務(wù)的供給形式，為兒童發(fā)展提供社會保護(hù)，如通過將現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與實(shí)物供給形式進(jìn)行優(yōu)化組合，加強(qiáng)福利政策供給對于兒童及其家庭發(fā)展的激勵作用。在供給機(jī)制層面，應(yīng)大力促進(jìn)兒童福利服務(wù)的多元主體參與，尤其是有效整合政府、社會組織、志愿團(tuán)體等不同主體力量與資源，以回應(yīng)兒童及其家庭多元、差異化的需求，強(qiáng)化支持性的兒童社會照顧系統(tǒng)。在服務(wù)實(shí)踐層面，則應(yīng)著力提升兒童福利服務(wù)的專業(yè)化水平，加強(qiáng)兒童福利服務(wù)的專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，如通過社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的“牽手計(jì)劃”，推動社會組織在兒童服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)協(xié)作，通過社會工作，教育對口幫扶發(fā)展一批示范性的兒童社會服務(wù)項(xiàng)目等。