鄉(xiāng)村治理“技術(shù)賦能”：運作邏輯、行動困境與路徑優(yōu)化
——以浙江F 鎮(zhèn)“四個平臺”為例

鄭永蘭，信瑩瑩

（南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095）

一、問題的提出

伴隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出，政府在不同政策文件中都提到了要以信息化技術(shù)提升鄉(xiāng)村治理水平：2017 年，中共中央、國務(wù)院提出要“加強農(nóng)村社區(qū)信息化建設(shè)”；2018 年的中央一號文件明確指出“探索以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，實現(xiàn)基層服務(wù)和管理精細化精準化”；2019 年《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確指出要“著力發(fā)揮信息化在推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)支撐作用，構(gòu)建鄉(xiāng)村數(shù)字治理新體系”；2020 年，《關(guān)于開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作的通知》也提出要“促進信息化與鄉(xiāng)村治理深度融合”。由此可見，伴隨網(wǎng)絡(luò)化、信息化和數(shù)字化在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中的應用，信息技術(shù)將是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理、推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑和發(fā)展趨勢。

隨著鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的開展，中國鄉(xiāng)村的新型治理逐漸興起，學界對此進行了廣泛研究。文獻分析表明，從研究主題來看，已有成果主要集中在“互聯(lián)網(wǎng) + 治理”[1,2]、大數(shù)據(jù)嵌入鄉(xiāng)村治理[3-5]、數(shù)字鄉(xiāng)村治理與公共服務(wù)[6-8]、農(nóng)村社區(qū)智慧化治理[9-11]等，如門理想等人提出政府應借助以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)手段實現(xiàn)治理過程中的渠道疏解、主體擴充、關(guān)系重構(gòu)和觀念扭轉(zhuǎn)[2]，方堃等人認為農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)應與數(shù)字經(jīng)濟相嵌合，以信息化全覆蓋為抓手[12]；從研究類型來看，已有成果的研究內(nèi)容既涵蓋了理論層面的意義探討，也包括實踐層面的個案考察，如劉祖云[13]、呂普生[14]等人強調(diào)信息技術(shù)能夠有效消除鄉(xiāng)村新型的“數(shù)字短缺”與“數(shù)字匱乏”，王欣亮等人基于對 “隴南鄉(xiāng)村大數(shù)據(jù)”的案例考察，提出大數(shù)據(jù)驅(qū)動新時代鄉(xiāng)村治理的三重機制[4]；從研究視角來看，既有研究多從整體性治理或數(shù)字鄉(xiāng)村治理的角度出發(fā)，如趙早提出構(gòu)建數(shù)字鄉(xiāng)村治理體系是實現(xiàn)數(shù)字鄉(xiāng)村的重要保障，有助于實現(xiàn)技術(shù)、組織、人才等資源要素的有效整合[15]，張春華認為大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠促進鄉(xiāng)村治理走向精細化和整體性治理[16]。

綜上，學界已經(jīng)關(guān)注到新一代信息技術(shù)正在成為驅(qū)動鄉(xiāng)村治理的一種內(nèi)在力量，多從整體性治理或者構(gòu)建數(shù)字鄉(xiāng)村治理體系等視角出發(fā)，對其背后的治理權(quán)力異化[17]、治理能力弱化[18]等問題進行了探討，并從國家或政府的宏觀層面出發(fā)，對數(shù)字鄉(xiāng)村治理硬件、組織隊伍等資源建設(shè)進行了研究。但尚未將技術(shù)賦能納入鄉(xiāng)村治理的主流討論范圍內(nèi)，缺乏從賦能視角對技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理的運作邏輯、分析框架、動力機制等方面的深入探討，忽視了對技術(shù)賦能個體層面的權(quán)力重構(gòu)、觀念轉(zhuǎn)變、能力提升等內(nèi)生領(lǐng)域的研究?；诖?，本研究嘗試從賦能的視角對技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的運行邏輯、面臨困境以及優(yōu)化路徑展開深入探討，一方面將“技術(shù)賦能”的治理理念引入到鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，并系統(tǒng)闡述技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的運作邏輯，拓寬鄉(xiāng)村治理研究領(lǐng)域的研究視角與內(nèi)容；另一方面借助信息技術(shù)的支撐作用，積極探索與歷史社會發(fā)展相適應的鄉(xiāng)村治理體制，這不僅關(guān)乎縮減城鄉(xiāng)“數(shù)字化鴻溝”、全面建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村，更與提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平，助力鄉(xiāng)村全面振興密切相關(guān)。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

1.核心理論工具——賦能理論

賦能理論又可稱作授權(quán)理論或者授權(quán)賦能（empowerment）理論，被廣泛應用于心理學、管理學、教育學、醫(yī)學、社會工作等多個學科。根據(jù)“授權(quán)賦能”的方式或類型，可以把賦能的方式歸納為三種：動機方式、結(jié)構(gòu)方式、領(lǐng)導方式，分別對應心理授權(quán)賦能、結(jié)構(gòu)性授權(quán)賦能和領(lǐng)導授權(quán)賦能[19]。心理授權(quán)賦能側(cè)重研究人的動機，認為授權(quán)賦能是通過員工內(nèi)部心理活動而產(chǎn)生自我激勵；結(jié)構(gòu)性授權(quán)賦能強調(diào)建立一種充分授權(quán)賦能的組織氛圍和制度體系；領(lǐng)導授權(quán)賦能側(cè)重于研究如何將權(quán)力賦予員工，即通過授權(quán)賦能的過程，上級對下屬的認知和行為產(chǎn)生影響和作用。

對于“技術(shù)賦能”的概念及內(nèi)涵，目前學界還未達成共識，但可以通過解讀“技術(shù)”和“賦能”兩個概念進行界定。信息技術(shù)指用于管理和處理信息所使用的各種物質(zhì)技術(shù)的總稱，也可延伸為在社會治理領(lǐng)域中能夠?qū)崿F(xiàn)開放性治理、智能治理的方法與工具[20]，本研究主要從后者的定義出發(fā)，聚焦以“自由、開放、共享”為特點的新興信息通信技術(shù)，以物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表[21]?！百x能”一詞的本意是向行動主體賦予某種能力或能量，即通過言行、環(huán)境或態(tài)度的變化給主體帶來正能量[22]，以最大限度發(fā)揮個體的才智和潛力?！百x能”并非簡單地賦予能力，其核心是激發(fā)行動主體自身效能，為其達到目標提供的一種新方式、手段或者可能性?；诖耍疚膶ⅰ凹夹g(shù)賦能”定義為“通過新興信息技術(shù)的使用，形成一種新方式、手段或者可能性，來激發(fā)和強化行動主體內(nèi)在效能，以此實現(xiàn)既定的目標”。

2.理論分析框架

技術(shù)賦能作為一種較為新穎的治理理念，對于中國鄉(xiāng)村的治理研究具有充分的適用性。首先，與傳統(tǒng)的信息技術(shù)相比，新信息技術(shù)的革新顯然打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的地理分割，推動鄉(xiāng)村“半熟人社會”之間的聯(lián)合與聯(lián)動[23]。其次，先進的技術(shù)手段能夠通過技術(shù)擴散、場景改造和提供平臺等方式，賦予農(nóng)村居民個人和組織行動能力[24]，推進村民自治進程。最后，技術(shù)賦能可以降低治理過程中信息不對稱的難題，促進公共問題解決機制從“權(quán)威驅(qū)動”向“信息驅(qū)動”轉(zhuǎn)變，客觀上促進了治理主體從“政府主導”向“多元協(xié)作”轉(zhuǎn)變[21]，繼而提升鄉(xiāng)村治理效能?；诖?，本研究從技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的作用主體和作用路徑兩個維度構(gòu)建理論分析框架：

（1）主體擴充：信息技術(shù)與治理主體的互動。值得說明的是，信息技術(shù)在引入組織內(nèi)部發(fā)揮作用的過程中，本身不能直接引發(fā)變化，而是通過組織內(nèi)關(guān)鍵的行動者提供機會和資源，從而推動組織的變革[25]。由此可見，“技術(shù)賦能”并非簡單地植入鄉(xiāng)村治理的過程，而是涉及復雜的適應匹配和調(diào)節(jié)試錯，通過多元主體的主動選擇和配合行動，最大限度地發(fā)揮“技術(shù)賦能”作用。在技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的過程中，也正是由政府、農(nóng)民和企業(yè)/組織等多元主體在不同階段的合作共治（圖1），發(fā)揮各自的主體作用，才能使技術(shù)賦能的效用得以最大程度地發(fā)揮。

圖1 信息技術(shù)與治理主體的互動分析

在中國情境下，結(jié)合對技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的理論分析及治理實踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的過程中發(fā)揮主導作用。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向村民普及和推廣信息技術(shù)，下沉公共資源和服務(wù)，推動鄉(xiāng)村社會由信息閉塞向信息開放轉(zhuǎn)變，為村民提供多種訴求表達和上訴的渠道，有利于村民發(fā)揮主體作用，促進村民由被動管理向自治轉(zhuǎn)變。另一方面，村民將訴求傳達至信息技術(shù)平臺，政府結(jié)合數(shù)據(jù)研判和分析做出精準決策，由此形成以村民需求為導向、自下而上參與的工作體系。在這個過程中，企業(yè)或社會組織也參與到向社會提供公共服務(wù)的過程，政府借助公私合作、政府購買服務(wù)的方式，尋求專業(yè)公司或者組織來負責平臺開發(fā)運營以及后續(xù)技術(shù)維護工作，為政府決策提供輔助力量，以此推動技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的持續(xù)性發(fā)展。

（2）路徑重塑：信息技術(shù)與治理過程的融合。目前學界主要從三個視角解讀賦能理論，即心理賦能、結(jié)構(gòu)性賦能和領(lǐng)導賦能?，F(xiàn)將賦能理論引入鄉(xiāng)村治理議題，結(jié)合F 鎮(zhèn)“四個平臺”的治理實踐，提出技術(shù)賦能塑造鄉(xiāng)村治理的三種路徑：心理賦能、結(jié)構(gòu)賦能與權(quán)力賦能，具體如圖2 所示：

心理賦能側(cè)重于被賦能者心理層面，即被賦能者個人層面的努力是否被感知，能否產(chǎn)生存在感、勝任力、個人決定及影響力，從而產(chǎn)生內(nèi)在激勵[26]。技術(shù)心理賦能的作用機制主要體現(xiàn)在提升村民的能力素質(zhì)以及自我效能感兩個方面。其一增強內(nèi)在能力，使村民借助信息平臺增加獲取知識的路徑，開闊了視野、開放了思路，促使其能力素質(zhì)得到提升。如通過獲取海量信息，村民及時掌握鄉(xiāng)村治理動態(tài)和治理信息，促使其意識到自己在鄉(xiāng)村治理中的主體角色，繼而主動提升個人素質(zhì)與能力。其二增強自我效能感。自我效能感是指人們對于自身是否有能力完成某項工作的自信程度[26]。信息技術(shù)帶給個人認知水平和能力水平提升的同時會促使個人自尊心與自信心提升。同時，新一代信息技術(shù)的運用能夠有效保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)等，增加村民與外界的互動，增強村民參與治理、融入社會的信心，促使村民的自主能力與自我價值意識的覺醒。

結(jié)構(gòu)賦能聚焦于通過提升外部條件為行動主體賦予力量。從鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)域看，主要在于消除被賦能者面臨的結(jié)構(gòu)障礙，使其獲取更多信息、資源及幫助。首先是促進數(shù)字資源共享，資源賦能主要體現(xiàn)在提升被賦能者在獲取、控制和管理資源方面的能力與競爭力[27]。其次，新一代信息技術(shù)的應用有利于破解信息不對稱困局，加強公共輿論監(jiān)督。技術(shù)賦能鄉(xiāng)村的治理過程為村民提供了網(wǎng)絡(luò)問政的便捷平臺，推動鄉(xiāng)村治理決策朝著更加科學化和透明化的方向改革，對政府信息公開透明形成倒逼壓力，在一定程度上督促政府完善信息公開機制，提升治理效能。

權(quán)力賦能則從領(lǐng)導學的視角來研究授權(quán)賦能，強調(diào)發(fā)揮領(lǐng)導在賦能過程中的引導作用，鼓勵被賦能者參與組織變革的過程[19]。在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，主要體現(xiàn)在權(quán)力均衡化、去中心化，鼓勵平等、參與、多元和自主等治理價值。在現(xiàn)代化的社會治理過程中，新一代信息技術(shù)拓寬了社會力量參與公共事務(wù)管理的渠道，例如政企合作能夠產(chǎn)生比政府更高效、更便捷的治理成效。同時，新一代信息技術(shù)的應用，為精細管理、智慧決策提供了可能，特別是以大數(shù)據(jù)為代表的數(shù)字分析技術(shù)能夠充分展現(xiàn)數(shù)據(jù)深層次價值，實現(xiàn)統(tǒng)計、預判、預警、分析等功能，大大地提升了決策的科學化水平，推動治理結(jié)構(gòu)、體制改善以及政策優(yōu)化。

三、賦能成效與行動困境：鄉(xiāng)村治理“技術(shù)賦能”的創(chuàng)新實踐個案

浙江省作為改革創(chuàng)新最活躍的省份之一，其在數(shù)字鄉(xiāng)村的制度設(shè)計、實踐探索和經(jīng)驗積累等方面都處于全國領(lǐng)先地位。自2015 年起，浙江省先后發(fā)布了《關(guān)于全面加強基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)的決定》《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“四個平臺”建設(shè)完善基層治理體系的指導意見》等文件，以激發(fā)信息化手段在社會治理創(chuàng)新過程中的催化作用?！八膫€平臺”建設(shè)是浙江省依托大數(shù)據(jù)技術(shù)推進“放管服”“最多跑一次”深化改革的重要舉措之一。

1.F 鎮(zhèn)“四個平臺”的主要內(nèi)容與運行機制

F 鎮(zhèn)依托“四個平臺”（綜治工作平臺、市場監(jiān)管平臺、綜合執(zhí)法平臺、便民服務(wù)平臺），通過技術(shù)手段賦能治理效果突出，是當下技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐的一個成功范例。F 鎮(zhèn)“技術(shù)”賦能治理過程中，引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，采取整合資源、服務(wù)一體化、信息全覆蓋等做法，成為“四個平臺”建設(shè)標桿鎮(zhèn)，先后榮獲全國先進基層黨組織、全國文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)等稱號，具備先進基層治理有效經(jīng)驗和資源，其運行的“四個平臺”是在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下的創(chuàng)新實踐樣本。

為了進一步掌握“四個平臺”的發(fā)展脈絡(luò)和運行現(xiàn)狀，通過問卷調(diào)查和實地訪談兩種方式，實地訪談了F 鎮(zhèn)“四個平臺”的管理人員、工作人員和服務(wù)對象等，共發(fā)放問卷292 份，其中紙質(zhì)問卷90份，電子問卷202 份。去除地區(qū)不符合、問卷填寫不完整等無效問卷，得到有效問卷271 份，問卷有效率92.8%，全鎮(zhèn)31 個行政村（社區(qū)）均有分布，涉及政府工作人員、網(wǎng)格員群體（網(wǎng)格指導員、網(wǎng)格長、全科網(wǎng)格員）、（駐）村干部、村民等。

（1）建設(shè)內(nèi)容：改革組織架構(gòu)，實現(xiàn)資源整合。浙江省F 鎮(zhèn)依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)三個網(wǎng)絡(luò)，覆蓋移動端、PC 端、電視端等多種綜合信息系統(tǒng)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門派駐機構(gòu)所負責的職能相似、業(yè)務(wù)交叉和日常管理服務(wù)事項進行整理分類，打造了綜治工作平臺、市場監(jiān)管平臺、綜合執(zhí)法平臺、便民服務(wù)平臺等四個平臺，覆蓋經(jīng)濟社會發(fā)展、文化下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村振興、綜合服務(wù)等內(nèi)容，形成了“大體系、大聯(lián)動、大數(shù)據(jù)”的格局，實現(xiàn)了鎮(zhèn)與村之間的無縫銜接。

在鎮(zhèn)黨委、政府的組織領(lǐng)導下，綜治工作平臺由社會服務(wù)管理中心牽頭，負責統(tǒng)籌社會治安綜合治理、司法調(diào)解、流動人口管理服務(wù)、群眾來信來訪等工作；市場監(jiān)管平臺由社會事業(yè)辦負責協(xié)調(diào)，牽頭做好工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理、稅收征管、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管等工作；綜合執(zhí)法平臺由村鎮(zhèn)建設(shè)辦牽頭負責，強化日常巡查和執(zhí)法，及時發(fā)現(xiàn)問題隱患，快速固定證據(jù)，及時處理各種違法行為，并根據(jù)“四個平臺”綜合信息指揮中心指令開展相關(guān)執(zhí)法行動；便民服務(wù)平臺由行政服務(wù)中心牽頭協(xié)調(diào)，做好發(fā)展和改革局、經(jīng)濟和信息化局、民事政務(wù)局等各市級部門委托下放事項的辦理。

（2）運行機制：統(tǒng)籌信息管理，形成工作閉環(huán)。

F 鎮(zhèn)“四個平臺”信息系統(tǒng)運行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息指揮室為核心，受理來自視頻監(jiān)控、網(wǎng)格員App、微信公眾號、群眾爆料熱線等渠道的各類事件，實現(xiàn)各類信息“一個口子進、全在網(wǎng)中央”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息指揮室主要履行信息匯總、分析研判、流轉(zhuǎn)督辦、績效評估等工作職能，通過對“四個平臺”管理和調(diào)度，實現(xiàn)受理、交辦、督辦、反饋村（居）上報和職能部門流轉(zhuǎn)的“四個平臺”信息事項，并組織、協(xié)調(diào)、督促部門和行政村涉及“四個平臺”建設(shè)的有關(guān)工作，最后對職能部門和村事項處理情況進行監(jiān)督檢查，實現(xiàn)“受理、執(zhí)行、督辦、考核”閉環(huán)管理；整個運行過程中涉及基層政府、企業(yè)/組織以及農(nóng)村居民等多方參與主體，既是“四個平臺”的服務(wù)對象，又履行對“四個平臺”的監(jiān)督職責（圖3）。

（3）賦能成效：打破固有模式，驅(qū)動治理創(chuàng)新。F 鎮(zhèn)通過“四個平臺”轉(zhuǎn)變了原有的治理模式，運用數(shù)字信息技術(shù)在信息處理、儲存和流動等方面的優(yōu)勢解決了傳統(tǒng)治理中的難題，實現(xiàn)了治理主體、結(jié)構(gòu)、過程以及方式的創(chuàng)新。

第一，在治理主體層面，實現(xiàn)了從黨政主導到一核多元的轉(zhuǎn)變。調(diào)查顯示，“四個平臺”實施前，被調(diào)查者主要到村或鎮(zhèn)里反映問題，通過手機端（平安通App 等）反映的被調(diào)查者僅占比8.49%，而“四個平臺”實施后，該比例增加至61.25%。另外，約97.78%的被調(diào)查者對于“‘四個平臺’極大地便利了百姓辦事”持認同態(tài)度，說明“四個平臺”極大地方便了被調(diào)查者反映其訴求，激發(fā)了多元主體參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的活力，同時企業(yè)的技術(shù)參與也有效地提升了平臺的標準化和創(chuàng)新化建設(shè)。

第二，在治理結(jié)構(gòu)層面，實現(xiàn)了從垂直架構(gòu)到扁平管理的轉(zhuǎn)變。調(diào)查顯示，“四個平臺”實施前，通過手機終端辦理事務(wù)的被調(diào)查者僅有32 人，占比11.81%，而平臺建成后，這個比例升至60.89%，說明村民辦事再也不用專門跑到鎮(zhèn)里或村里，極大地方便百姓辦事。“四個平臺”創(chuàng)新理順了不同部門間的條塊關(guān)系，讓“重心下移，資源下沉，權(quán)力下放”，構(gòu)建了扁平化治理體系。同時，職能部門將執(zhí)法權(quán)、人事管理權(quán)、考核任免權(quán)以及相應資源同步下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)派駐人員和鎮(zhèn)機關(guān)干部同管理、同考核、同獎懲、同培養(yǎng)。

第三，在治理過程層面，實現(xiàn)了從基于經(jīng)驗到基于數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，F(xiàn) 鎮(zhèn)政府通過對“四個平臺”數(shù)據(jù)進行研判分析，實現(xiàn)了“發(fā)現(xiàn)危險苗頭及早化解，發(fā)現(xiàn)風險因素及早防控”的前置管理。對此，F(xiàn) 鎮(zhèn)綜合信息指揮室的主要負責人談到：“無論是零星問題，還是矛盾糾紛，或者是群眾要辦事項，網(wǎng)格員從發(fā)現(xiàn)問題，到處理辦結(jié)，都是通過系統(tǒng)平臺進行指派和流轉(zhuǎn)，信息化的流程大大提升了事件處置效率。”依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息指揮室，F(xiàn) 鎮(zhèn)的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)依據(jù)大數(shù)據(jù)定期進行分析總結(jié)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府精準決策提供有效依據(jù)。

第四，在治理方式層面，實現(xiàn)了從事后治理到源頭治理的轉(zhuǎn)變。F 鎮(zhèn)依托手機終端服務(wù)App、智能監(jiān)控技術(shù)等形成了覆蓋全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“大融合、大治理、大數(shù)據(jù)”的智慧治理體系，建立起統(tǒng)一的信息收集分辦系統(tǒng)，實現(xiàn)信息收集、分析研判、調(diào)度指揮、反饋督辦等階段流程化，形成了完整的辦事過程和科學、持續(xù)的反饋機制，確保上報問題在第一時間從源頭得到解決。

2.F 鎮(zhèn)“四個平臺”建設(shè)的行動困境

（1）治理主體參與力量薄弱，掣肘技術(shù)賦能效能實現(xiàn)。結(jié)合技術(shù)賦能的運行邏輯，實現(xiàn)多元治理主體參與互動是技術(shù)賦能的重要前提。從近四年F 鎮(zhèn)“四個平臺”受理群眾反映事件數(shù)量的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，在平臺成立之初，平臺受理的事件為22064件，2020 年下降至18783 件，整體趨勢有所下降（圖4），“四個平臺”的運行成效呈現(xiàn)減弱趨勢。

圖4 2017—2020 年F 鎮(zhèn)“四個平臺”受理事件數(shù)統(tǒng)計

黨的十九大明確提出要建立“共建共治共享”的新型社會治理格局，但由于中國電子政務(wù)與部門信息化工程的全面開展，當前的鄉(xiāng)村治理模式仍然是以行政力量為牽引，以政府為主導力量，村民、社會組織等其他主體參與治理的力量十分有限，限制了平臺發(fā)展，阻礙鄉(xiāng)村治理效能提升。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，F(xiàn) 鎮(zhèn)“四個平臺”對于群眾上訴的渠道并未全部開通，當前線上反饋渠道主要為網(wǎng)格員上報，群眾參與力量十分薄弱。這主要是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面擔心群眾上報的問題太多，難以及時處理，另一方面擔心村民借助平臺鬧事，影響政府權(quán)威和公信力建設(shè)，正如F 鎮(zhèn)綜合信息指揮室工作人員說到：“因為老百姓（的認知）是參差不齊的，老百姓的爆料是沒有底的，我們對接的一些APP 爆料途徑主要還是通過網(wǎng)格員（上報）。”以“四個平臺”2020 年處理的事件數(shù)為例（表1），全年共受理事件20520件，其中來自平安浙江App 共2960 件，僅占總受理案件的14%，另外來自12345 政務(wù)服務(wù)熱線和96345熱線事件僅占受理案件的9%，說明治理主體效用未充分顯現(xiàn)。

表1 2020 年度F 鎮(zhèn)“四個平臺”受理事件來源

此外，“四個平臺”的建設(shè)仍存在政府負責投資、設(shè)計、運營、績效評估，企業(yè)/組織負責平臺搭建與設(shè)計的二元（管理者與被管理者）格局，在前期需求調(diào)查以及評估階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未有效吸納市場和第三方評估機構(gòu)、專業(yè)運行和維護隊伍等其他社會力量。這不僅制約了村民參與的主觀能動性，也限制了鄉(xiāng)村數(shù)字化治理的發(fā)展速度。同時，由于缺乏數(shù)據(jù)使用的標準和規(guī)范，加上數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)安全之間的沖突，政府部門之間，甚至與社會之間的數(shù)據(jù)共享當前也無從談起。

（2）工作隊伍建設(shè)滯后，技術(shù)心理賦能過程受阻。人才隊伍建設(shè)是技術(shù)心理賦能的核心基礎(chǔ)，然而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，F(xiàn) 鎮(zhèn)網(wǎng)格員隊伍文化水平偏低，年齡結(jié)構(gòu)偏大，且普遍缺乏工作熱情。一方面，當?shù)卮蟛糠帜贻p人不愿意成為網(wǎng)格員，且愿意長久擔任專職網(wǎng)格員角色的村民并不多。調(diào)查顯示，網(wǎng)格員群體文化程度偏低，84%的網(wǎng)格員學歷為初中或者高中，擁有大專學歷的網(wǎng)格員占比11%，本科學歷僅占5%，而且網(wǎng)格員群體年齡結(jié)構(gòu)偏大，信息化業(yè)務(wù)水平有待加強。雖然F 鎮(zhèn)在關(guān)于進一步加強全科網(wǎng)格隊伍建設(shè)的通知中詳細提及了網(wǎng)格員考核方案，但在每年都有人辭職的情況下，末位淘汰的考核方案并未真正施行。同時，網(wǎng)格員長期面臨“多頭上報”的工作壓力，工作也進入了疲倦期。

此外，當前“四個平臺”的工作人員配備嚴重不足，難以維持平臺的基本運行。訪談發(fā)現(xiàn)，“四個平臺”人員流動性大，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合信息指揮室甚至只有一名主要負責人，人手嚴重不足，平臺形同虛設(shè)，如同“空殼”。

（3）部門層級之間存在壁壘，技術(shù)結(jié)構(gòu)賦能過程受阻。組織機構(gòu)嚴密、橫縱合作順通是技術(shù)結(jié)構(gòu)賦能的先決條件?！八膫€平臺”建設(shè)之初的目標是協(xié)調(diào)基層解決“條塊分割”“兩張皮”的難題，然而由于中國基層政府的體制問題，即傳統(tǒng)機構(gòu)是根據(jù)“上下對口、作用對齊”的理念設(shè)置，派駐機構(gòu)在基層政府層面的設(shè)置無疑會令基層政府出現(xiàn)“職責同構(gòu)”和“雙重從屬制”的現(xiàn)象。在雙重管理下基層部門就會受到雙重制約，產(chǎn)生執(zhí)行的雙重意志，大大地削弱了基層部門的治理與服務(wù)效能。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然在形式上整合了派駐部門的力量，但由于長久以來的制度安排，區(qū)縣對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理已經(jīng)程序化和制度化，導致鄉(xiāng)級政府與縣級部門的統(tǒng)籌合作依舊困難，因此技術(shù)結(jié)構(gòu)賦能面臨的結(jié)構(gòu)障礙并未消除。調(diào)查顯示，約25.10%的被調(diào)查者認為政府部門之間的數(shù)據(jù)信息共享不足，約33.58%的被調(diào)查者認為應加強信息透明化。由此可見，“四個平臺”依據(jù)技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的背后依然是深層次的資源整合與治理理念問題，即如何優(yōu)化和完善鄉(xiāng)村治理體系。

（4）配套機制規(guī)范存在不足，技術(shù)權(quán)力賦能過程受阻。規(guī)范化的關(guān)聯(lián)性體制是技術(shù)權(quán)力賦能的重要保障。當前，“四個平臺”發(fā)展配套的關(guān)聯(lián)性體制改革進程緩慢，無法為平臺的進一步提升提供全面支撐，難以形成聯(lián)動效應。這里的關(guān)聯(lián)性體制建設(shè)既包括宏觀政策法規(guī)，也包括微觀考核方案。宏觀層面上，“四個平臺”建設(shè)存在法律適應性問題，“四個平臺”運行所依據(jù)的“公權(quán)力”多是以委托形式下放，如以文件、辦法、意見等方式下放，合法性不足，且容易遇到“權(quán)責不一、相互扯皮”的尷尬局面。微觀層面，“四個平臺”的建設(shè)存在考核“一刀切”的問題，缺乏靈活性。對于像F 鎮(zhèn)這樣的大鎮(zhèn)來說，每年受理來自不同社區(qū)和行政村的事件將近兩萬件，經(jīng)常碰到無法及時回應辦結(jié)的難題，對此，F(xiàn) 鎮(zhèn)“四個平臺”的工作人員談到：“我們這邊的考核要求是，所有工作事項都需要在7 個工作日內(nèi)辦理、處置和回復完畢。但碰到一些復雜事件或者歷史遺留問題，不是幾天就能辦下來的，很難完成（反饋的任務(wù)）。”因此完全依靠數(shù)據(jù)的考核方式不但會影響基層工作人員的工作積極性，還容易造成“形式主義”滋生。諸如此類的適應性問題還有很多，如數(shù)據(jù)權(quán)限、數(shù)據(jù)使用規(guī)范、公共安全問題、各地施行標準等。

四、鄉(xiāng)村治理“技術(shù)賦能”的路徑優(yōu)化

1.軟硬共治，充分釋放權(quán)力賦能成效

（1）硬性治理：優(yōu)化技術(shù)賦能的系統(tǒng)機制。新一代信息技術(shù)在鄉(xiāng)村數(shù)字治理中嵌入的本質(zhì)是數(shù)據(jù)資源的技術(shù)化分配帶來的權(quán)力重新配置，因此需要加強頂層規(guī)劃設(shè)計，建立完備的系統(tǒng)機制以維護新社會空間的穩(wěn)定和村民的合法權(quán)利[28]。因此，應該圍繞鄉(xiāng)村治理特點和農(nóng)村居民的需求，構(gòu)建硬性且明確的“四個平臺”系統(tǒng)機制。首先，在制度層面，要建立完備的數(shù)字空間約束制度，建立與當下數(shù)字治理新形勢相匹配的治理制度，是當?shù)卣S護自身權(quán)威和掌握治理話語權(quán)的現(xiàn)實需求。其次，信息權(quán)力是大數(shù)據(jù)時代公民的權(quán)力，建立起對信息資源使用、維護、保護等完善的、公平公開的體系框架，也是維護村民平等參與社會治理的必然要求。最后，在法律層面，要確?！八膫€平臺”改革有法可依、于法有據(jù)，法治社會任何制度都必須要依據(jù)法律思維，因此要適時出臺相關(guān)法律，警惕數(shù)據(jù)被盜取和濫用的情況發(fā)生，為平臺運行和透明化改革提供強有力的法律保障。

（2）軟性治理：構(gòu)建共建共治共享的治理格局。軟性治理是治理文明化的重要體現(xiàn)，治理主體擴充、自我規(guī)制與自我決策的軟性治理將產(chǎn)生更加高效的權(quán)力賦能。要求政府樹立“智慧、透明、互動、參與”的治理理念，在這一過程中運用先進的技術(shù)，重構(gòu)政府的組織結(jié)構(gòu)，整合社會資源，提升治理技術(shù)，形成“政府負責、社會協(xié)同、村民自治”的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化、多元共建共治共享機制。在共建層面，建立由政府購買、社會力量參與的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化指導性目錄表，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與“四個平臺”的信息采集、建設(shè)升級、運營維護和調(diào)查評估等多個階段，保證技術(shù)賦能的專業(yè)性和精準性；在共治層面，吸納社會組織力量，除激活當?shù)厣鐣M織的社會治理效能外，還可以注入智庫、高校、科研院所等其他社會組織力量，為平臺建設(shè)提供科學的反饋和建議；在共享層面，構(gòu)建完善統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺，建立完備的數(shù)據(jù)使用規(guī)范，初步實現(xiàn)部門內(nèi)部數(shù)據(jù)資源整合，還可依托大數(shù)據(jù)，建立當?shù)氐拇髷?shù)據(jù)中心庫，發(fā)揮數(shù)據(jù)資源在預判預警等方面的潛力，實現(xiàn)信息處置的深度整合。

2.橫縱聯(lián)動，全面提升結(jié)構(gòu)賦能成效

（1）橫向理順，建立部門間協(xié)調(diào)合作機制。要發(fā)揮技術(shù)結(jié)構(gòu)賦能的最大效用，政府內(nèi)部應打通各部門之間的數(shù)據(jù)鴻溝，實現(xiàn)信息互通，資源共享。首先，理順和規(guī)范部門間的職責分工，精簡層級機構(gòu)，推行政府事務(wù)綜合管理，并進一步深化職權(quán)，減少不同部門間推諉與扯皮現(xiàn)象發(fā)生。其次，正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與派駐機構(gòu)的關(guān)系，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌管理力度，加強綜合信息指揮室同其他部門的協(xié)調(diào)合作，探索集中辦公模式，增加不同部門工作人員之間的工作默契，同時提升信息處置效率。再次，構(gòu)建信息溝通機制，加強部門之間互聯(lián)互通、資源共享，打破部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，為相關(guān)參與主體部門之間建立協(xié)調(diào)合作的關(guān)系營造良好條件。

（2）縱向強化，完善工作考核與監(jiān)督體系。在科學設(shè)置考核指標的基礎(chǔ)上，各地應因地制宜改善信息技術(shù)運行建設(shè)的考核機制，考慮地方實際、事件特點、人員結(jié)構(gòu)等因素，推進考評指標體系的本地化設(shè)置，尤其是部門權(quán)力下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過程中不搞“一刀切”和“大躍進”，避免給鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員帶來巨大壓力。同時，構(gòu)建公開透明的監(jiān)督機制，建立多元主體共同參與、相互制約、相互督促的治理體系。圍繞促進基層政府權(quán)力運行更加透明化的要求，在技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的設(shè)計、運行以及評價階段，政府充分吸納社會力量，鼓勵專業(yè)企業(yè)/組織承擔評估職能，同步推進政務(wù)公開化，將技術(shù)賦能的所有階段性成果向社會公開，既可以向村民宣傳各類政策，同時又能收集民情民意，利于村民監(jiān)督，預防腐敗。

3.內(nèi)外兼顧，雙向提升心理賦能成效

（1）內(nèi)部治理：激發(fā)工作人員自我效能感。穩(wěn)定平臺管理人員和網(wǎng)格員的隊伍規(guī)模，并逐步提升其能力素質(zhì)，能夠有效激發(fā)工作人員的自我效能感，減少工作疲憊感。因此，首先，配齊配強專班人員，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合指揮室注入精干力量，并定期組織工作人員參加業(yè)務(wù)培訓和經(jīng)驗交流，提升其業(yè)務(wù)處置能力，確保平臺指揮有力、執(zhí)行到位。其次，完善網(wǎng)格員隊伍的培養(yǎng)機制和激勵機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過聘用的方式招聘網(wǎng)格員，提升其工資福利待遇，明確上升空間和上升渠道，并因需制定個性化培訓方案，加強對網(wǎng)格員工作情況的督查，完善對網(wǎng)格員服務(wù)結(jié)果的考核獎懲制度，增強其社會認同感，激發(fā)其工作熱情。最后，重視技術(shù)人才的培養(yǎng)，加強鄉(xiāng)村技術(shù)人才隊伍保障，吸引各類人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵鄉(xiāng)賢能人進村，將新型技術(shù)人才納入鄉(xiāng)村技術(shù)平臺建設(shè)體系。

（2）外部治理：提升村民的能力素質(zhì)水平。村民的能力素質(zhì)水平與技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀嚴重不匹配，是造成技術(shù)心理賦能過程受阻的重要原因。第一，需要轉(zhuǎn)變村民保守的傳統(tǒng)觀念，通過與科研院校、技術(shù)企業(yè)合作開展各類科普講座，開展技術(shù)應用的優(yōu)先試點工作等，讓村民通過親身體驗強化其互聯(lián)網(wǎng)思維與現(xiàn)代化意識，為技術(shù)心理賦能營造良好氛圍。第二，重視提升村民的知識技能，使用多樣的宣傳媒介或者平臺，開展各類宣傳活動，如利用微博、微信等各類新興媒體，普及與信息技術(shù)使用相關(guān)的政策知識，開展技能培訓工作等等，有助于促進村民掌握和使用現(xiàn)代化技術(shù)，增強自我發(fā)展能力。第三，全面提升村民的參與度和認同感，如發(fā)揮榜樣力量，發(fā)動有威信的村民承擔“全科網(wǎng)格員”角色，宣揚新時代法治、自治精神，帶動身邊村民參與到鄉(xiāng)村治理的過程中。