張 前，張 正 興

隨著全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，我國(guó)西部民族地區(qū)隨之進(jìn)入以鄉(xiāng)村振興為主的時(shí)代。近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興和新西部大開(kāi)發(fā)等重大戰(zhàn)略的推進(jìn)，從中央到地方的政策性傾斜和扶持，西部民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)水平不斷提高，特別是交通、教育、文化科技、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)公共設(shè)施不斷改善，城鄉(xiāng)居民可支配收入總量逐年提升，居民生活品質(zhì)和發(fā)展質(zhì)量日益提高，與全國(guó)一道打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，邁入全面小康社會(huì)，為鄉(xiāng)村振興打下了良好基礎(chǔ)，站在了新的歷史發(fā)展起點(diǎn)。但是，我國(guó)西部民族地區(qū)自然條件先天不足，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)依然存在短板，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，鄉(xiāng)村居民收入需要進(jìn)一步提高，群眾的持續(xù)發(fā)展能力需要進(jìn)一步增強(qiáng)、思想觀念需要進(jìn)一步解放，農(nóng)牧區(qū)基層黨組織需要進(jìn)一步加強(qiáng)，鄉(xiāng)村振興仍面臨較多挑戰(zhàn)。

一、我國(guó)西部民族地區(qū)自然地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一般性考察

(一)自然地理?xiàng)l件

西部五省(區(qū))具有豐富的水資源，這些豐富的水資源可以為鄉(xiāng)村振興提供資源支持。青海省玉樹(shù)、果洛、海南、黃南等地區(qū)地處青藏高原腹地，是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江三大江河的發(fā)源地，是湄公河的源頭匯水區(qū)以及我國(guó)和亞洲的重要淡水供給地。此外，近年來(lái)青海林草植被覆蓋率快速增加，湖泊水域和濕地面積明顯擴(kuò)大，水源涵養(yǎng)、水土保持功能不斷提升，三江源頭重現(xiàn)水草豐美、物種繁茂的美景。青海作為“高寒生物種質(zhì)資源庫(kù)”，是全球氣候變化反應(yīng)最敏感的區(qū)域之一。青海鄉(xiāng)村振興，既要保護(hù)三江源生態(tài)和改善青藏高原生態(tài)系統(tǒng)，又要在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，探索綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的最佳路徑。

四川省江河縱橫，水利資源豐富?！笆?nèi)大部分地區(qū)位于濕潤(rùn)季風(fēng)氣候區(qū)，植被和土壤地域性差異大，境內(nèi)河流水系發(fā)育，水資源豐富，尤其是河川徑流量大。全省多年平均水資源量為2 616億m3，位列全國(guó)第2位，境內(nèi)主要包括長(zhǎng)江(金沙江)、雅礱江、安寧河、大渡河、青衣江、岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江、赤水河、黃河等主要江河流域。全省流域面積在50km2以上的河流多達(dá)2 816條，其中干流流經(jīng)省內(nèi)的流域面積大于等于1 000km2的河流150條；流域面積10 000km2以上的河流有20條。”(1)李曉鵬：《四川省水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的探索與思考》，《四川水利》2021年第1期。

云南省水資源豐富，“全省處在長(zhǎng)江、珠江、元江、瀾滄江、怒江、大盈江6大水系的上游，河川縱橫，高原湖泊眾多”?！案拭C地處青藏高原東北邊緣與黃土高原西部過(guò)度地段……是黃河、長(zhǎng)江的水源涵養(yǎng)區(qū)和補(bǔ)給區(qū)，地處長(zhǎng)江、黃河上游，境內(nèi)有以黃河、洮河、大夏河、白龍江為代表的120多條干支河流”(2)韓麗紅等：《云南省水資源生態(tài)足跡的時(shí)空演化特征分析》，《人民珠江》2021年第4期。。

西藏水資源和水能資源豐富。藏東高山峽谷區(qū)，即著名的橫斷山地，有怒江、瀾滄江和金沙江三條大江。西藏是中國(guó)湖泊最多的地區(qū)，湖泊總面積約2.38萬(wàn)平方公里，約占全國(guó)湖泊總面積的30%，納木錯(cuò)、色林錯(cuò)和扎日南木錯(cuò)等超過(guò)100平方公里的湖泊有47個(gè)。同時(shí)，西藏水能資源，約占全國(guó)的30%，居中國(guó)首位，其中蘊(yùn)藏量在1萬(wàn)千瓦以上的河流多達(dá)365條。西藏水能資源絕大部分集中于藏東南地的雅魯藏布江，天然水能總蘊(yùn)藏量可達(dá)9 000萬(wàn)千瓦。

(二)我國(guó)西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀

西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)起步較晚，且遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，西藏、青海、甘肅、四川、云南的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，城鎮(zhèn)化率明顯提升。因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)緩慢、社會(huì)公共服務(wù)基礎(chǔ)落后、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等因素，制約著城鎮(zhèn)化建設(shè)。2019年青海、西藏、甘肅、四川、云南及各州國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019年西藏地區(qū)城鎮(zhèn)化率為31.59%，低于全國(guó)城鎮(zhèn)化29.01個(gè)百分點(diǎn)。甘肅、云南城鎮(zhèn)化率分別為48.49%、48.91%，低于全國(guó)平均水平10%以上，青海、四川城鎮(zhèn)化率分別為55.52%、53.79%，低于全國(guó)平均水平5%以上。與全國(guó)平均水平相比，西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還需要提質(zhì)提速，城鎮(zhèn)建設(shè)仍然需要加快步伐。(3)參見(jiàn)2019年全國(guó)、青海、西藏、甘肅、四川、云南省區(qū)及各州國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

一些地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)又落后于所在省區(qū)。一些地區(qū)鄉(xiāng)村人口比例還不低，而城鎮(zhèn)人口的比例還不高，這種人口結(jié)構(gòu)影響其所在省區(qū)及全國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，是提升該地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的難點(diǎn)之一。逐步縮小與省外城鎮(zhèn)化建設(shè)率差距、保障城鄉(xiāng)居民民生發(fā)展，成為社會(huì)長(zhǎng)治久安、持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題。

(三)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入增長(zhǎng)明顯，但有些地區(qū)仍低于本省、全國(guó)水平

西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村居民收入增長(zhǎng)明顯，一些地區(qū)與所在省的差距還沒(méi)有完全消失。一方面西部農(nóng)牧區(qū)居民人均可支配收入快速增長(zhǎng)。2012年、2019年青海、西藏、甘肅、四川、云南及各州國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示(4)參見(jiàn)2012、2019年青海、西藏、甘肅、四川、云南省區(qū)及各州國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。，一些農(nóng)牧區(qū)居民人均可支配收入快速提升。青海、四川、甘肅、云南、西藏等省區(qū)農(nóng)牧區(qū)居民人均可支配收入提升一倍以上，呈逐年快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。個(gè)別地區(qū)部分城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高于本省平均水平。城鎮(zhèn)居民收入高的主要原因是該地區(qū)各州城鎮(zhèn)人口少于鄉(xiāng)村人口，城鎮(zhèn)居民主要行政事業(yè)單位人員，其行政事業(yè)單位人員工資薪金報(bào)酬及福利待遇高等。

(四)西部各州地方財(cái)政收支總量小，保障社會(huì)民生的能力不強(qiáng)

財(cái)政資金投向西部民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既能滿足人們基本的生產(chǎn)生活需要，也能讓他們參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而增收，提升獲得感。(5)烏蘭：《優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧財(cái)政政策》，《人民論壇》2019第19期。國(guó)家對(duì)西部民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予重點(diǎn)扶持，提供地方財(cái)政稅源，使該地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，地方財(cái)政收入快速增長(zhǎng)。分析2012年、2019年青海、西藏、甘肅、四川、云南五省區(qū)及各州國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，青海、云南地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入增加50%以下，增速緩慢；四川、甘肅地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)在60%以上，增速較快；西藏地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)在一倍以上，增速快速。(6)參見(jiàn)2012、2019年青海、西藏、甘肅、四川、云南省區(qū)及各州國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。雖然各省區(qū)增長(zhǎng)迅速，但各州地方財(cái)政收入總量小，地方財(cái)政收入占地方財(cái)政支出比重低，提升空間小。一些地區(qū)各州地方財(cái)政收入占地方財(cái)政支出比重低，地方財(cái)政支出主要依靠國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支撐，各州地方財(cái)政保障社會(huì)民生的能力不強(qiáng)。

二、“十四五”時(shí)期制約西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)困境

隨著西部民族地區(qū)全面建成小康社會(huì)，“三農(nóng)”問(wèn)題明顯改善。在“十四五”時(shí)期，如何推動(dòng)農(nóng)牧區(qū)持續(xù)發(fā)展，如何促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)可持續(xù)增收，如何提升西部農(nóng)村牧區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范能力等一系列問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，都是該地區(qū)鄉(xiāng)村振興亟待破解的難題。

(一)持續(xù)發(fā)展任務(wù)重

2020年中國(guó)實(shí)現(xiàn)了全面進(jìn)入小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，極大提升全國(guó)人民的生活水平，而西部部分地區(qū)仍面臨持續(xù)發(fā)展的重任。

1.生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)緩慢。一是我國(guó)西部部分地區(qū)高寒缺氧的惡劣自然環(huán)境導(dǎo)致地方病、高原病多發(fā)，加之醫(yī)療條件相對(duì)落后，這容易阻礙部分人員收入持續(xù)增長(zhǎng)。二是人地關(guān)系矛盾突出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)難度大。部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，既要保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)生物多樣性，又要處理好人與自然的關(guān)系，積極探索如何把綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。三是部分地區(qū)總體上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)存在明顯的短板。這使得持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興難度較大?？傮w來(lái)看，“十四五”時(shí)期西部一些地區(qū)可持續(xù)發(fā)展任務(wù)重，困難多。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)緩慢，持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是西部持續(xù)發(fā)展的中堅(jiān)力量，由于種種原因，發(fā)展相對(duì)緩慢。我國(guó)西部民族地區(qū)長(zhǎng)期受到自然條件和生產(chǎn)生活方式的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。一是特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、集約化程度低，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不足。致富產(chǎn)業(yè)還處于建設(shè)發(fā)展期，特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、集約化程度低、產(chǎn)業(yè)化水平不高，產(chǎn)業(yè)鏈條短，科技貢獻(xiàn)率低，致富產(chǎn)業(yè)選擇培育難，第一產(chǎn)業(yè)占比過(guò)高、第三產(chǎn)業(yè)占比較低，一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和比例亟待優(yōu)化，缺乏融合發(fā)展。二是少數(shù)龍頭企業(yè)綜合實(shí)力和帶動(dòng)持續(xù)發(fā)展的能力有待提升。一些龍頭企業(yè)精、深、細(xì)加工滯后，經(jīng)營(yíng)管理粗放，產(chǎn)業(yè)運(yùn)行機(jī)制僵化，經(jīng)營(yíng)活力不足，市場(chǎng)認(rèn)同度和精品名牌亟待提高，農(nóng)戶從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益聯(lián)接機(jī)制中受益有限。三是合作社輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)。近年來(lái)，雖然通過(guò)培植種養(yǎng)大戶、土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展合作社、擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)規(guī)模、合作化程度有所提高，但小規(guī)模生產(chǎn)、分散經(jīng)營(yíng)目前仍占據(jù)主導(dǎo)地位，很多合作社并沒(méi)有真正與群眾實(shí)現(xiàn)“合作共贏”，群眾很難從加工、銷(xiāo)售等延伸的產(chǎn)業(yè)鏈中獲得“額外收益”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性不足的問(wèn)題比較突出。四是農(nóng)牧民自產(chǎn)的農(nóng)畜產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道單一、品牌效應(yīng)缺失，無(wú)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)效益，農(nóng)牧民的收入來(lái)源單一，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差。

(二)內(nèi)生動(dòng)力不足，發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題突出

1.群眾思想觀念相對(duì)落后，內(nèi)生動(dòng)力不足。一些地區(qū)的農(nóng)牧戶家庭總收入中，政策性收入占比過(guò)大，這往往會(huì)導(dǎo)致群眾振興信心不堅(jiān)定、內(nèi)生動(dòng)力不足。加之部分群眾受觀念的影響，自身認(rèn)識(shí)不足，也不愿意接受技術(shù)培訓(xùn)，嚴(yán)重存在“福利依賴”思想，制約了持續(xù)發(fā)展。

2.部分群眾內(nèi)生動(dòng)力的提升需要較長(zhǎng)時(shí)間。持續(xù)發(fā)展難題的存在和演變與一個(gè)地區(qū)的歷史發(fā)展地理環(huán)境有關(guān)，也離不開(kāi)深層次的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)等內(nèi)在因素的綜合作用。過(guò)去，西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)總體面的形成與自然條件、生計(jì)方式和文化背景密切相關(guān)。部分群眾在政府部門(mén)推薦的就業(yè)崗位上工作一段時(shí)間后便主動(dòng)提出辭職，這些現(xiàn)象表面上反映了這些群眾依靠自己發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足，深層次的原因則是文化差異。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形式是在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展過(guò)程中積淀下來(lái)的行為方式與傳統(tǒng)觀念的反映，在特定生計(jì)中逐漸發(fā)展出的歷史文化和思想，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性、漸變性和群體性特征，在短期內(nèi)難以改變，換言之，其改變具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。

3.基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)短板明顯。我國(guó)西部民族地區(qū)地廣人稀，資源貧乏。西南缺土，西北缺水，青藏高原缺積溫。這些地方的建設(shè)成本高，施工難度大，要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平難度很大。由于歷史、區(qū)位、生態(tài)等方面的原因，村莊散落、居住分散，水、路、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投入長(zhǎng)期以來(lái)相對(duì)滯后，硬件基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等農(nóng)村基本公共服務(wù)方面也還有很大的提升空間，特別是由于地方財(cái)力有限，針對(duì)一些特殊群體的托養(yǎng)、護(hù)理、康復(fù)、特教等方面的服務(wù)供給還需要增強(qiáng)。

4.市場(chǎng)發(fā)育水平低，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果不足。西部民族地區(qū)多位于偏遠(yuǎn)的區(qū)域，市場(chǎng)發(fā)育水平低，廣大農(nóng)牧民市場(chǎng)意識(shí)不足，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到很大限制。當(dāng)前，可就業(yè)的企業(yè)單位少，牧民通過(guò)外出務(wù)工創(chuàng)收渠道狹窄。加之，大多群眾文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能水平偏低，尤其是國(guó)家通用語(yǔ)言在邊緣牧業(yè)區(qū)普及不高，語(yǔ)言交流不暢，導(dǎo)致牧民外出打工或就地就業(yè)增收困難?？傊褪杖肴后w發(fā)展要素欠缺，且發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展平臺(tái)需要進(jìn)一步創(chuàng)造，尤其在共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展紅利、資源利用、發(fā)展成果分享、項(xiàng)目建設(shè)等方面還有很多難題亟待破解。

(三)人力資本不足，多維困難凸顯

1.專業(yè)技術(shù)人才缺乏，社會(huì)長(zhǎng)效發(fā)展受限。經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，人才是關(guān)鍵，特別是事關(guān)民生和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、畜牧業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)管理等方面的專業(yè)人才尤為重要。西部民族地區(qū)由于海拔高、氣候惡劣、條件艱苦，很難留住人才，普遍存在專業(yè)人才匱乏，工作有效推動(dòng)難。雖然近年來(lái)各地多措并舉，倡導(dǎo)待遇留人、感情留人、事業(yè)留人，但由于地理環(huán)境等自然因素的制約，對(duì)專業(yè)人才沒(méi)有形成更好的吸引力和獻(xiàn)身邊疆地區(qū)發(fā)展的動(dòng)力。“留才”難，“引才”更難現(xiàn)象突出，專業(yè)人才的嚴(yán)重缺乏，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)村牧區(qū)能人和青壯年流失嚴(yán)重，能夠帶領(lǐng)群眾致富的新型職業(yè)農(nóng)牧民等能人十分缺乏。青壯年勞動(dòng)力離土離鄉(xiāng)，“人口空心化”現(xiàn)象突出。外出務(wù)工謀生成為青壯年勞動(dòng)力的重要選擇，留守農(nóng)村牧區(qū)的多為一些特殊的群體。

2.基層組織的作用發(fā)揮不夠?！傲?xí)近平總書(shū)記指出：‘做好扶貧開(kāi)發(fā)工作，基層是基礎(chǔ)。要把扶貧開(kāi)發(fā)同基層組織建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)?！嬲鸦鶎狱h組織建設(shè)成帶領(lǐng)群眾脫貧致富的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?！?7)王炳林、于昆：《脫貧攻堅(jiān)越到最后越要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年6月12日，第9版。但是，西部民族地區(qū)個(gè)別基層黨組織存在一定的軟弱渙散現(xiàn)象，戰(zhàn)斗堡壘不夠堅(jiān)實(shí)，個(gè)別村鎮(zhèn)干部作風(fēng)不扎實(shí)，引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興能力不足。也有的村干部吃苦精神不強(qiáng)，工作流于形式，動(dòng)口多、動(dòng)手少。此外，一些地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)缺少特色產(chǎn)業(yè)的帶頭人和領(lǐng)頭雁，也缺少帶動(dòng)農(nóng)牧民致富的特色產(chǎn)業(yè)，這在一定程度上都會(huì)挫傷廣大農(nóng)牧民的積極性，不利于有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

3.扶助模式有待完善。近幾年，在全面建成小康社會(huì)的過(guò)程中，現(xiàn)有的扶助模式發(fā)揮著積極和關(guān)鍵的作用，但也存在明顯的缺點(diǎn)，有待優(yōu)化、完善。個(gè)別地方定點(diǎn)幫扶，存在送款送物，輕視服務(wù)保障；也有個(gè)別地方存在看重社會(huì)保障而忽視社會(huì)工作等問(wèn)題，這就很難從根本上幫助群眾持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)低保制度在一定程度上使得部分群眾產(chǎn)生“福利依賴”，陷入“福利陷阱”，造成新的不公平，部分群眾甚至以能夠享受到低保救濟(jì)為榮。

三、“十四五”時(shí)期推進(jìn)我國(guó)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的對(duì)策建議

(一)鞏固提升脫貧成果，探索開(kāi)發(fā)式發(fā)展和保障性發(fā)展相結(jié)合的新模式

“十四五”時(shí)期，西部民族地區(qū)要因地制宜、因需施策，對(duì)低收入群眾開(kāi)展差異化、精準(zhǔn)化的幫助，既要聚焦鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)的鞏固提升，又要多措并舉，通過(guò)保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力和后續(xù)扶持等方面來(lái)提高持續(xù)發(fā)展能力。

第一，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式發(fā)展與綜合性保障發(fā)展并重。如果要實(shí)現(xiàn)更高標(biāo)準(zhǔn)更大范圍的民生保障，保障制度建設(shè)要跳出兜底式保障的藩籬，把“增進(jìn)福祉”和“人的發(fā)展”結(jié)合起來(lái)，充分尊重人的主體性，考慮到激勵(lì)相容問(wèn)題，提升有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付在保障中的地位，對(duì)人的自我發(fā)展機(jī)會(huì)和能力進(jìn)行有效保障，從而在兜底式保障制度的基礎(chǔ)上，建立起發(fā)展型保障制度，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、人力資本投資和社會(huì)保障緊密結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，維持國(guó)民的較高生活水準(zhǔn)。(8)邱玥：《從開(kāi)發(fā)式扶貧到發(fā)展型保障》，《光明日?qǐng)?bào)》2020年11月20日，第3版。西部民族地區(qū)要加強(qiáng)開(kāi)發(fā)式發(fā)展同綜合性保障發(fā)展相銜接，一些地區(qū)要通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和人員的自我發(fā)展，在保障性輔助政策體系中引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)群眾摒棄“等靠要”思想，增強(qiáng)自我致富的意識(shí)，自力更生。可通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償資金、專列養(yǎng)老補(bǔ)貼金，提升農(nóng)牧民居民養(yǎng)老金補(bǔ)貼基金。長(zhǎng)江干支流上游、黃河上游水源地實(shí)施生態(tài)保護(hù)，而中下游對(duì)生態(tài)保護(hù)就要給予補(bǔ)償，長(zhǎng)江、黃河上游西部民族地區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)民生保障可以通過(guò)給予生態(tài)補(bǔ)償資金，建立專項(xiàng)養(yǎng)老金補(bǔ)貼金等方式提供。通過(guò)適度增設(shè)農(nóng)村牧區(qū)公益性崗位，穩(wěn)就業(yè)促提升。通過(guò)適度提高農(nóng)牧民養(yǎng)老保險(xiǎn)金基數(shù)，提升農(nóng)牧民老年人晚年生活質(zhì)量。第二，全面改善保障制度，健全綜合保障體系。保障性發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的重要措施，一些地區(qū)通過(guò)統(tǒng)籌各類(lèi)保障措施，建立健全綜合保障體系，為不同類(lèi)型的群體織就堅(jiān)實(shí)的社會(huì)保障網(wǎng)。一是注重分類(lèi)施策。對(duì)于孤寡老人，要讓他們老有所養(yǎng)，把農(nóng)村敬老院建設(shè)放在重要位置，綜合運(yùn)用民政低保、醫(yī)療保險(xiǎn)、入股分紅等手段，?；尽⒈Ｉ?，做好托底工作。對(duì)于重度殘疾人，要加強(qiáng)醫(yī)療保障和醫(yī)療救助，探索建立“集中托養(yǎng)+日間照料+鄰里互助”等幫扶機(jī)制。對(duì)于大齡單身青年要加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的就業(yè)能力，建立他們自身的“造血”功能，形成積極向上的價(jià)值觀，引導(dǎo)他們做一個(gè)有期望、有夢(mèng)想的人，確?？沙掷m(xù)，防止“一兜了之”。及時(shí)將符合條件的納入農(nóng)村低保，同時(shí)完善臨時(shí)救助制度，確保特殊人員得到救助供養(yǎng)，確保特殊群體在鄉(xiāng)村振興建設(shè)中更有保障。二是要進(jìn)一步擴(kuò)大基本醫(yī)保覆蓋面，加速推動(dòng)西部民族地區(qū)農(nóng)牧民重大疾病和慢性病救助體系建設(shè)向更高質(zhì)量發(fā)展。要防止出現(xiàn)過(guò)度保障和過(guò)度醫(yī)療問(wèn)題的發(fā)生，使保障水平與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)。要重視培養(yǎng)鄉(xiāng)村醫(yī)療人才和全科醫(yī)生，推進(jìn)縣鄉(xiāng)村醫(yī)共同體建設(shè)和遠(yuǎn)程醫(yī)療的普及，提高基層醫(yī)療服務(wù)水平，提升群眾健康水平。三是要充分發(fā)揮財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合作用，形成權(quán)責(zé)匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)、步調(diào)一致的統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，確保財(cái)政投入的合理增長(zhǎng)，為西部民族地區(qū)提升農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活條件提供保障。四是要全面深化西部民族地區(qū)農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、宅基地“三權(quán)分置”等改革，抓住“錢(qián)、地、人”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盤(pán)活土地資源和閑置村集體資產(chǎn)，加快推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)“破零復(fù)壯”，充分調(diào)動(dòng)和利用好財(cái)政、科技、金融、人才等核心要素，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，促進(jìn)公共資源城鄉(xiāng)均衡配置，確保農(nóng)牧民實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

(二)提升西部民族地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展包容性

1.增強(qiáng)內(nèi)在活力和群體內(nèi)生動(dòng)力。第一，強(qiáng)化精神動(dòng)力，增強(qiáng)自我意識(shí)和能力。要通過(guò)強(qiáng)化自尊、自強(qiáng)以及抗挫折的心理幫扶教育，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不強(qiáng)的居民的社會(huì)尊嚴(yán)，激勵(lì)起他們的自信，實(shí)現(xiàn)其精神轉(zhuǎn)變，使他們建立起自身內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。政府要通過(guò)建立發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)榮譽(yù)制度等措施，鼓勵(lì)被扶持者積極參與各種發(fā)展活動(dòng)，強(qiáng)化他們自身的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。落實(shí)好鄉(xiāng)村振興發(fā)展支持政策，以消除長(zhǎng)期發(fā)展能力不強(qiáng)形成的自信心不足與后顧之憂的心理，幫其提升發(fā)展的元?dú)?，增?qiáng)抵御市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，幫助他們順利度過(guò)起步發(fā)展的“脆弱期”。第二，推動(dòng)資源分配方式從“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變。西部民族地區(qū)要立足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，瞄準(zhǔn)靶向，實(shí)現(xiàn)由“輸血式”幫扶向增強(qiáng)自我發(fā)展能力的“造血式”幫扶轉(zhuǎn)變。要全面改善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件，既要以市場(chǎng)為導(dǎo)向抓好產(chǎn)業(yè)振興，促進(jìn)“造血”能力提升，打破惡性循環(huán)；又要積極探索構(gòu)建教育救助基金、衛(wèi)生救助基金、小額信貸風(fēng)險(xiǎn)基金、產(chǎn)業(yè)扶持基金等，將短期“輸血”與長(zhǎng)期“造血”并舉。第三，探索推進(jìn)特惠政策向普惠支持型政策轉(zhuǎn)變。西部民族地區(qū)鞏固拓展全面小康社會(huì)建設(shè)成果與鄉(xiāng)村振興銜接的項(xiàng)目安排要注重平衡，合理照顧不同群體的利益訴求，既要關(guān)注“老弱病殘”等特殊群體，也要重視推動(dòng)相對(duì)弱勢(shì)群體和鄉(xiāng)村的整體發(fā)展，積極探索推進(jìn)特惠政策向普惠政策轉(zhuǎn)變。此外，要兼顧不同群體的利益訴求，加大對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施的投入，加大對(duì)農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)的扶持，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，同時(shí)要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不斷提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。

2.提升一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的財(cái)政扶持力度，促使城鄉(xiāng)剩余勞動(dòng)力就業(yè)和收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。第一，繼續(xù)完善第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展財(cái)政扶持政策，解決剩余勞動(dòng)力就業(yè)。針對(duì)全球疫情對(duì)農(nóng)牧民外出打工機(jī)會(huì)的影響，要有針對(duì)性地解決農(nóng)牧民剩余勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題，推動(dòng)農(nóng)牧區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。通過(guò)各級(jí)地方政府對(duì)第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展現(xiàn)狀科學(xué)分析，把那些農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)加工、深加工等，確定為本地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品商貿(mào)流通工業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)體戶、合作社從事農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)加工、深加工領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品商品生產(chǎn)，以及從事農(nóng)產(chǎn)品商貿(mào)流通及服務(wù)，并將這些企業(yè)和個(gè)人納入國(guó)家財(cái)政扶持項(xiàng)目，促使第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為農(nóng)牧民剩余勞動(dòng)力提供就業(yè)崗位，保障農(nóng)牧民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。第二，建立特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)與第二、三產(chǎn)業(yè)融合扶持財(cái)政政策，構(gòu)建農(nóng)牧民收益穩(wěn)定增長(zhǎng)的“造血”機(jī)制。針對(duì)目前特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中前期投資大、融資成本高，創(chuàng)建期收益無(wú)或少，是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，參與投資的企業(yè)甚微等問(wèn)題。建立省區(qū)、州市、縣區(qū)特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)與第二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的扶持專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策機(jī)制，激勵(lì)企業(yè)、合作社、個(gè)體戶參與初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品向農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)加工、深加工的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、商貿(mào)流通服務(wù)，促使農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、科技等行業(yè)融合發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)為農(nóng)牧民帶來(lái)較好收益的“造血”功能，保障農(nóng)牧民真正得到持續(xù)發(fā)展。第三，建立新型農(nóng)牧區(qū)股份制法治經(jīng)濟(jì)模式，保障專業(yè)合作社和農(nóng)戶融資受益的合法權(quán)益。支持龍頭企業(yè)和合作社與其他新型經(jīng)營(yíng)主體相互入股，推進(jìn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、加工、物流、營(yíng)銷(xiāo)等融合一體化發(fā)展。鼓勵(lì)有條件的合作社向現(xiàn)代企業(yè)、混合所有制企業(yè)轉(zhuǎn)變，探索建立由村集體控股、農(nóng)牧民入股的股份制公司，推動(dòng)農(nóng)牧民融資難向法治多元融資模式轉(zhuǎn)化，保障專業(yè)合作社、農(nóng)牧民融資受益的合法權(quán)益。

3.健全保障城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。第一，完善培養(yǎng)城鄉(xiāng)居民技能工匠扶持財(cái)政政策。要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)一二三產(chǎn)業(yè)融合科技創(chuàng)新給予政策扶持，特別對(duì)培育和壯大一批高附加值企業(yè)和特色農(nóng)產(chǎn)品加工中心給予重點(diǎn)財(cái)政扶持，加快培養(yǎng)造就一大批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型工人、農(nóng)民，增加新型工匠工人、農(nóng)民的收入。同時(shí)，支持發(fā)展特色商品生產(chǎn)及貿(mào)易，促使工業(yè)及工藝產(chǎn)業(yè)發(fā)展。保障城鄉(xiāng)居民穩(wěn)定就業(yè)中受益穩(wěn)定快速增幅，使城鄉(xiāng)居民享有生活質(zhì)量提升實(shí)惠感。第二，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)政策的持續(xù)性，保障城鄉(xiāng)居民從特色產(chǎn)業(yè)中獲得增加值受益。通過(guò)推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)，促使特色農(nóng)產(chǎn)品附加值經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，保障城鄉(xiāng)居民從特色產(chǎn)業(yè)中獲得增加值受益。第三，建立完善發(fā)展資金量化參股分紅制度，保障群眾穩(wěn)定收入來(lái)源。要進(jìn)一步增加群眾的財(cái)產(chǎn)性收益，將投入合作社的財(cái)政專項(xiàng)資金和其他涉農(nóng)資金全部或部分量化給弱勢(shì)農(nóng)戶，作為農(nóng)戶的入社股金，委托給合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)保值增值。引入第三方監(jiān)督和審計(jì)制度，加強(qiáng)監(jiān)督合作社資源使用管理和收益情況，避免合作社對(duì)資源的濫用和損失，切實(shí)保障入社農(nóng)戶的股權(quán)收益。(9)梁艷鴻、覃娟：《精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的財(cái)政政策研究——以廣西為例》，《西部發(fā)展研究》2018年第1期。所以，既要積極出臺(tái)支持農(nóng)牧民專業(yè)合作社發(fā)展的財(cái)政政策，每年安排一定專項(xiàng)資金投入合作社，重點(diǎn)扶持吸納數(shù)量較大、效果顯著的合作社，引導(dǎo)其實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、成熟化發(fā)展，又要強(qiáng)化對(duì)合作社資源的監(jiān)督和管理，不斷增加群眾的財(cái)產(chǎn)性收益。

(三)加快教育事業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化鄉(xiāng)村人才支撐保障

1.加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，不斷提升教育水平和教學(xué)質(zhì)量。第一，要不斷強(qiáng)化西部民族地區(qū)各類(lèi)教師隊(duì)伍建設(shè)。對(duì)于鄉(xiāng)村振興，西部民族地區(qū)要高度重視教育發(fā)展的作用，堅(jiān)持不懈加大教育扶持力度，重點(diǎn)要做好提高各類(lèi)教師綜合素質(zhì)和提升教育教學(xué)質(zhì)量工作。一是改革西部民族地區(qū)教師工資保障機(jī)制，區(qū)分艱苦程度，統(tǒng)籌提高艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)教師待遇，加大基層教師周轉(zhuǎn)房建設(shè)力度，解決后顧之憂。二是加大教師培訓(xùn)力度，在國(guó)家和省級(jí)各類(lèi)教師培訓(xùn)項(xiàng)目中，培訓(xùn)名額集中向鄉(xiāng)村傾斜，開(kāi)展鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)需求調(diào)查，進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)。三是建立健全城鄉(xiāng)教師雙向流動(dòng)機(jī)制，讓鄉(xiāng)村教師有機(jī)會(huì)到城鎮(zhèn)深造，安排城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師到基層去鍛煉，促進(jìn)城鄉(xiāng)教師雙向流動(dòng)。四是繼續(xù)加大投入，進(jìn)一步加強(qiáng)西部學(xué)校的軟硬件等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為提高教育教學(xué)質(zhì)量提供更高水平的保障。第二，要全面推進(jìn)各類(lèi)教育提質(zhì)增效。義務(wù)教育方面，一些地區(qū)要通過(guò)完善工作機(jī)制，嚴(yán)格控輟保學(xué)工作，做好防止適齡兒童因經(jīng)濟(jì)、因厭學(xué)、因上學(xué)不便等原因輟學(xué)。要大力提升職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)教育的辦學(xué)水平，切實(shí)不斷提高各類(lèi)教育的質(zhì)量和效益。

2.不斷加強(qiáng)西部民族地區(qū)農(nóng)村人力資本開(kāi)發(fā)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村人才支撐保障。第一，培育一批“鄉(xiāng)村能人”。一是西部民族地區(qū)要不斷完善本土“鄉(xiāng)村能人”培養(yǎng)模式，增強(qiáng)“鄉(xiāng)村能人”的示范帶動(dòng)作用，加快培養(yǎng)一批懂市場(chǎng)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、愛(ài)鄉(xiāng)村的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。二要?jiǎng)?chuàng)新管理機(jī)制，把到基層工作作為鍛煉和培養(yǎng)基層干部的重要舞臺(tái)和途徑，推動(dòng)基層公務(wù)員、“三支一扶”“返鄉(xiāng)大學(xué)生”“新鄉(xiāng)賢”等群體向農(nóng)村牧區(qū)流動(dòng)，不斷破除人才流動(dòng)、考核評(píng)價(jià)、收益分紅等方面的制度壁壘。三要加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民牧民培育，引導(dǎo)更多人才到祖國(guó)最需要的地方，支援和建設(shè)西部偏遠(yuǎn)地區(qū)。第二，引進(jìn)一批高素質(zhì)人才隊(duì)伍。一要設(shè)立特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，引進(jìn)急需的專業(yè)性人才。吸引一批具有鄉(xiāng)村電商、觀光農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等新發(fā)展理念的高素質(zhì)人才隊(duì)伍，為西部民族地區(qū)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人才支撐，拓寬農(nóng)牧產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道，推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展。二要制定符合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的人才引進(jìn)計(jì)劃，強(qiáng)化對(duì)西部民族地區(qū)資金、政策、人員等方面的扶持，充分利用選調(diào)生、“志愿服務(wù)西部”“三支一扶”等方式招攬一批年輕人才。第三，改善農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)條件，搭建農(nóng)牧民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。一是全面改善交通、醫(yī)療、教育、娛樂(lè)等基礎(chǔ)條件，完善基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步提高農(nóng)村牧區(qū)的生活質(zhì)量，吸引人才到基層工作。二是大力扶持種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)牧場(chǎng)、合作社、涉農(nóng)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，支持發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)，大力發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)品加工流通業(yè)，積極搭建農(nóng)牧民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。三是大力弘揚(yáng)創(chuàng)新精神，營(yíng)造有利于人才輩出、人盡其才、才盡其用的良好環(huán)境。