蔡 芳，姜 維，白呈富，胡 濤

（長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，武漢430071）

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，以人民中心的發(fā)展理念不斷強(qiáng)化的時(shí)代背景下，目前國(guó)內(nèi)一些水利水電工程項(xiàng)目，尤其是新建水庫(kù)項(xiàng)目因環(huán)境保護(hù)、政策調(diào)整、投資等原因而暫緩建設(shè)或未能在短期內(nèi)通過(guò)行政審批或核準(zhǔn)，導(dǎo)致停建令執(zhí)行時(shí)間過(guò)長(zhǎng)［1］，如重慶長(zhǎng)江小南海水電站因環(huán)保問(wèn)題無(wú)法通過(guò)核準(zhǔn)暫停至今，停建令已執(zhí)行8年；云南嘎灑江一級(jí)水電站因建設(shè)威脅國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物的棲息地而暫停施工，停建令已執(zhí)行6年；金沙江白鶴灘水利水電工程于2011年發(fā)布停建令，2017年才開(kāi)工建設(shè)，停建令執(zhí)行長(zhǎng)達(dá)6年；湖北新集水利水電樞紐工程于2008年發(fā)布停建令，至今仍然未開(kāi)始動(dòng)遷，停建令執(zhí)行長(zhǎng)達(dá)12年。

停建令即省級(jí)人民政府發(fā)布的禁止在工程占地和淹沒(méi)區(qū)新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口通告，執(zhí)行期間，停建區(qū)域內(nèi)不得新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口，不得新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目，不得開(kāi)發(fā)土地和新建房屋及其他設(shè)施，不得栽種各種多年生經(jīng)濟(jì)作物和林木［2］。停建令是實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)計(jì)量和減少、化解矛盾的重要依據(jù)，對(duì)治理那些在工程建設(shè)中出現(xiàn)的機(jī)會(huì)投資者是非常有益的［3］。但停建令執(zhí)行時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，致使停建區(qū)域長(zhǎng)期處于凍結(jié)狀態(tài)［4］，會(huì)給當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活帶來(lái)不便，如居民房屋老舊、居住環(huán)境較差，土地開(kāi)發(fā)受限、無(wú)法長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，特色或高效農(nóng)業(yè)無(wú)法推廣，交通、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法改善，在一定程度上限制了停建區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，由此引起了較多社會(huì)矛盾，也帶來(lái)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要對(duì)此類問(wèn)題進(jìn)行深入研究和處理，為停建令后水利水電工程延期建設(shè)或暫緩建設(shè)等后續(xù)問(wèn)題處理提供決策參考。

1 研究思路

本文結(jié)合具體工程案例，借助移民安置獨(dú)立評(píng)估方法［5，6］，建立起停建令對(duì)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響分析評(píng)估體系［7］，在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，分指標(biāo)對(duì)停建區(qū)域居民生產(chǎn)生活水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行定量定性評(píng)價(jià)，得出影響最突出的指標(biāo)并提出處理影響的建議。

2 研究方法

（1）實(shí)證調(diào)查法。結(jié)合具體工程案例，開(kāi)展資料收集和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查工作，了解停建區(qū)域現(xiàn)狀問(wèn)題，得到了大量寶貴的一手資料。

（2）統(tǒng)計(jì)分析法。對(duì)取得的大量評(píng)估數(shù)據(jù)，運(yùn)用數(shù)據(jù)匯總、統(tǒng)計(jì)分組、相關(guān)分析、多元統(tǒng)計(jì)分析等方法，對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算、歸納，了解停建區(qū)域總體情況，得出有價(jià)值的趨勢(shì)性結(jié)論。

（3）對(duì)比分析法。對(duì)評(píng)估取得的數(shù)據(jù)經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析后，通過(guò)對(duì)停建區(qū)域和正常發(fā)展區(qū)域各年度評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比分析，包括縱向、橫向?qū)Ρ龋治鐾＝顚?duì)停建區(qū)域的影響情況。

（4）專家預(yù)測(cè)法。在有關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇及權(quán)重確定等工作中采用了德?tīng)柗品ɑ驅(qū)哟畏治龇ǖ葘＜翌A(yù)測(cè)法

3 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

為了科學(xué)化、系統(tǒng)化分析停建令對(duì)停建區(qū)域的影響，本文構(gòu)建了影響分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系分為四級(jí)，主要包括一級(jí)指標(biāo)（總體指標(biāo)）、二級(jí)指標(biāo)（目標(biāo)指標(biāo)）、三級(jí)指標(biāo)（結(jié)構(gòu)指標(biāo)）、四級(jí)指標(biāo)（單項(xiàng)指標(biāo)）。影響分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系詳見(jiàn)表1。

表1 停建令對(duì)停建區(qū)域影響分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Tab.1 Analysis and evaluation index system for the impact of“suspension order”on the project area

為綜合評(píng)價(jià)停建令對(duì)停建區(qū)域的影響情況，需對(duì)不同的分項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)根據(jù)其在總體指標(biāo)中所具有的重要程度，給予不同的指標(biāo)權(quán)重。本文采用德?tīng)柗品ê蛯哟畏治龇▽?duì)指標(biāo)體系進(jìn)行合理權(quán)重賦值，確定分項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重，詳見(jiàn)表2。

表2 停建令對(duì)停建區(qū)域影響分析評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重Tab.2 Weights of the evaluation indices for the impact of“suspension order”on the project area

4 某水電站停建令影響分析評(píng)價(jià)

4.1 某水利水電工程概況

某水利水電工程建設(shè)征地涉及4 個(gè)區(qū)，22 個(gè)鎮(zhèn)（街）127 個(gè)行政村（社區(qū)），城集鎮(zhèn)17 個(gè)建設(shè)征地涉及總?cè)丝?5 367 人，各類房屋面積298 萬(wàn)m2。建設(shè)征地范圍內(nèi)土地總面積5.85 萬(wàn)畝。涉及個(gè)體工商戶1 999 家，單位61 家。建設(shè)征地涉及企事業(yè)單位497 家，涉及鐵路5.94 km，等級(jí)公路10.47 km，大中型橋梁22座，此外還涉及貨運(yùn)碼頭、客運(yùn)碼頭（渡口）、高壓輸電線路、通信線路、廣播電視線路、小型水利水電工程等專業(yè)項(xiàng)目。

該水利水電工程2012年發(fā)布停建通告，后因環(huán)保原因于2014年暫停前期工作，停建令一直執(zhí)行至今，但項(xiàng)目暫緩后，各基層政府對(duì)停建令的執(zhí)行力度不一致，近兩年來(lái)不少停建區(qū)域已經(jīng)出現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等突破建設(shè)情況。

4.2 生產(chǎn)生活水平影響分析評(píng)價(jià)

4.2.1 收入水平

水利水電工程項(xiàng)目停建區(qū)域因不能新增建設(shè)項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)土地，對(duì)停建區(qū)域居民最直接的影響之一是收入水平下降。為研究停建區(qū)域居民收入水平是否受到停建令影響，本文調(diào)查獲取了2012-2016年停建區(qū)域城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)率，同時(shí)調(diào)查獲取了鄰近位置正常發(fā)展區(qū)域的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)率，調(diào)查結(jié)果如圖1 和圖2 所示，由圖可知2012-2014年停建區(qū)域人居可支配收入增長(zhǎng)率低于正常發(fā)展區(qū)域，而2014年后停建區(qū)域人居可支配收入增長(zhǎng)率與正常發(fā)展區(qū)域基本一致。這一發(fā)展趨勢(shì)反映出，2012年停建令發(fā)布后停建區(qū)域居民收入水平受到明顯影響，但是由于該水利水電工程于2014年開(kāi)始暫緩建設(shè)，基層政府對(duì)該部分區(qū)域放開(kāi)了土地開(kāi)發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)，故2014年后停建區(qū)域居民收入水平又趕上了正常發(fā)展區(qū)域。綜上，停建令執(zhí)行的嚴(yán)格與否直接影響停建區(qū)域居民的收入水平。

圖1 城鎮(zhèn)居民可支配收入增長(zhǎng)率對(duì)比Fig.1 Comparison of the growth rate of disposable income of urban residents

圖2 農(nóng)村居民可支配收入增長(zhǎng)率對(duì)比Fig.2 Comparison of the growth rate of disposable income of rural residents

4.2.2 居住條件

為研究停建令對(duì)停建區(qū)域居民居住條件的影響，本文選取人均住房面積和住房結(jié)構(gòu)比例兩項(xiàng)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

（1）人均住房面積。2012年實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段，停建區(qū)域城集鎮(zhèn)人均住房面積為37.9 m2（主房），農(nóng)村人均住房面積為39.0 m2（主房），略超過(guò)或接近正常發(fā)展區(qū)域的人均住房水平。而通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前停建區(qū)域城集鎮(zhèn)人均住房面積為36.8 m2（主房），農(nóng)村人均住房面積為40.2 m2（主房），均遠(yuǎn)低于該縣級(jí)區(qū)域平均水平，詳見(jiàn)圖3 和圖4。綜上，停建區(qū)域人均住房面積多年未顯著提高，城鎮(zhèn)居民人均住房面積還有走低趨勢(shì)，住房條件受到較大影響。

圖3 城鎮(zhèn)常住居民人均住房面積對(duì)比Fig.3 Comparison of per capita housing area of urban permanent residents

圖4 農(nóng)村常住居民人均住房面積對(duì)比Fig.4 Comparison of per capita housing area of rural permanent residents

（2）住房結(jié)構(gòu)。2012年實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段，停建區(qū)域農(nóng)村住房磚混結(jié)構(gòu)及以上房屋比例為59%，接近正常發(fā)展區(qū)域平均水平。而現(xiàn)狀停建區(qū)域農(nóng)村住房磚混結(jié)構(gòu)及以上房屋比例約為60%，遠(yuǎn)低于正常發(fā)展區(qū)域平均水平（73%），詳見(jiàn)圖5。綜上，停建區(qū)域農(nóng)村住房結(jié)構(gòu)多年未顯著改善，住房條件受到直接影響。

圖5 磚混結(jié)構(gòu)及以上房屋比例Fig.5 Proportion of houses with brick-concrete structure and above

4.2.3 生產(chǎn)條件

為研究停建令對(duì)停建區(qū)域居民生產(chǎn)條件的影響，本文選取了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)息息相關(guān)的有效灌溉面積來(lái)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

本文調(diào)查統(tǒng)計(jì)了2012年和2018年停建區(qū)域和正常發(fā)展區(qū)域有效灌溉面積，調(diào)查結(jié)果如圖6 所示。由圖可知，停建區(qū)域2012年的平均有效灌溉面積為1 304 hm2，2018年為1 531 hm2，同比增長(zhǎng)17%。而正常發(fā)展區(qū)域2012年的有效灌溉面積為1 209 hm2，2018年為1 413 hm2，同比增長(zhǎng)17%。雖然停建區(qū)域和正常發(fā)展區(qū)域有效灌溉面積增速基本相當(dāng)，但考慮到停建區(qū)域大多位于江邊，灌溉條件較好，本應(yīng)增長(zhǎng)速度較快，故認(rèn)為停建區(qū)域灌溉條件受到了停建令的影響，但影響較小。

圖6 有效灌溉面積對(duì)比Fig.6 Comparison of effective irrigation area

另外，還調(diào)查了本項(xiàng)目停建區(qū)域農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況，現(xiàn)狀農(nóng)村自種耕地面積2 473 hm2，流轉(zhuǎn)面積107 hm2，流轉(zhuǎn)面積占比僅為4.33%。而截止2009年10月，整個(gè)項(xiàng)目所在縣域耕地流轉(zhuǎn)面積比例已經(jīng)達(dá)到35.7%［8］。可見(jiàn)由于停建令的限制，土地流轉(zhuǎn)受限，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、扶持特色農(nóng)業(yè)、實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地置換方案等支持和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的措施均無(wú)法開(kāi)展，大大限制了停建區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

4.2.4 基礎(chǔ)設(shè)施條件

為研究停建令對(duì)停建區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的影響，本文選取了自來(lái)水受益率、垃圾集中處理率、污水集中處理率、防洪堤建設(shè)長(zhǎng)度等指標(biāo)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

本文調(diào)查統(tǒng)計(jì)了2018年停建區(qū)域和正常發(fā)展區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，調(diào)查結(jié)果詳見(jiàn)表3。調(diào)查結(jié)果顯示停建區(qū)域農(nóng)村自來(lái)水受益率、農(nóng)村污水集中處理率、城鎮(zhèn)污水處理廠集中處理率和防洪堤平均建設(shè)長(zhǎng)度等指標(biāo)均略低于正常發(fā)展區(qū)域，但農(nóng)村垃圾集中處理率略高于正常發(fā)展區(qū)域?？傮w而言，停建區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)略顯滯后。

表3 停建區(qū)域和正常發(fā)展區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況Tab.3 Status of infrastructure construction in uspended areas and normal development areas

4.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響分析評(píng)價(jià)

4.3.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

為分析停建區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所受影響，調(diào)查獲取了2012年至2016年停建區(qū)域和正常發(fā)展區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值的平均增長(zhǎng)率，詳見(jiàn)圖7。由圖7 可知，停建區(qū)域經(jīng)濟(jì)停建前后均較正常發(fā)展區(qū)域發(fā)達(dá)，由于停建區(qū)域主淹沒(méi)涉及城集鎮(zhèn)17 個(gè)，平均淹沒(méi)城集鎮(zhèn)范圍面積比重20%，受影響的主要為農(nóng)村，停建區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值未受明顯影響。

4.3.2 城鎮(zhèn)發(fā)展情況

為分析停建區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展所受影響，調(diào)查統(tǒng)計(jì)了2012年和2018年停建涉及主要鎮(zhèn)街和正常發(fā)展區(qū)域的城鎮(zhèn)化率，詳見(jiàn)圖8。由圖8 可知，停建區(qū)域2012年城鎮(zhèn)化率為43%，2018年為50%，同比增長(zhǎng)7%。而正常發(fā)展區(qū)域2012年城鎮(zhèn)化率為36%，2018年為42%，同比增長(zhǎng)6%。由此可見(jiàn)，停建區(qū)域城鎮(zhèn)化率較正常發(fā)展區(qū)域高且發(fā)展速度較快。出現(xiàn)這一現(xiàn)象有兩方面原因，一方面停建區(qū)域緊鄰主城區(qū)，涉及較多集鎮(zhèn)，本身城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)比臨近正常發(fā)展區(qū)域高。另一方面，停建區(qū)域居民基于項(xiàng)目預(yù)期，提前在淹沒(méi)線上集鎮(zhèn)購(gòu)房，促進(jìn)了停建區(qū)域集鎮(zhèn)的發(fā)展。這給停建區(qū)域集鎮(zhèn)發(fā)展帶來(lái)了正面影響，同時(shí)也引起一些問(wèn)題，比如項(xiàng)目無(wú)限期暫緩或取消，提前購(gòu)房的居民線下房屋無(wú)法處理，且面臨生活成本增高問(wèn)題等。

圖8 城鎮(zhèn)化率對(duì)比Fig.8 Comparison of urbanization rate

4.4 影響分析評(píng)價(jià)結(jié)論

在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，基于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)該停建令的影響進(jìn)行整體評(píng)價(jià)。各評(píng)價(jià)方法的基本思路是根據(jù)指標(biāo)體系將指標(biāo)值逐級(jí)與權(quán)重相乘累加，形成最終綜合評(píng)分。項(xiàng)單項(xiàng)指標(biāo)打分方法是根據(jù)調(diào)查成果計(jì)算值賦值。

對(duì)各單項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分賦值，結(jié)果詳見(jiàn)表4。最終計(jì)算得到，停建區(qū)域綜合評(píng)價(jià)得分48 分，其余正常發(fā)展區(qū)域綜合評(píng)價(jià)得分52 分。停建區(qū)域綜合評(píng)價(jià)得分低于其余正常發(fā)展區(qū)域綜合評(píng)價(jià)得分，但綜合得分差距不大，詳見(jiàn)表5。

表4 影響評(píng)價(jià)分項(xiàng)指標(biāo)得分Tab.4 Sub-index scores of impact evaluation

表5 影響評(píng)價(jià)綜合得分情況Tab.5 Comprehensive scores of impact evaluation

綜上可得影響綜合分析評(píng)價(jià)結(jié)論：通過(guò)與停建區(qū)域外正常發(fā)展水平進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋l(fā)現(xiàn)停建令對(duì)本項(xiàng)目停建區(qū)域有一定影響，主要是對(duì)停建區(qū)域居民生產(chǎn)生活造成了較大影響，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響并不明顯。居民生產(chǎn)生活水平所受影響主要體現(xiàn)在居住條件較差、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、收入水平降低等方面。

5 停建令影響處理建議

對(duì)于停建令影響的處理可分為兩類情況，一類是停建令后水利水電工程延期建設(shè)項(xiàng)目影響處理，另一類是停建令后水利水電工程暫緩或取消建設(shè)項(xiàng)目影響處理。

5.1 延期建設(shè)項(xiàng)目影響處理

停建令執(zhí)行時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的水利水電工程項(xiàng)目，居民居住條件較差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，收入水平也有所降低，生產(chǎn)生活受到一定影響。而我國(guó)水利水電工程移民補(bǔ)償按照原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者是恢復(fù)原功能的“三原”原則計(jì)算相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用［9］，未考慮到長(zhǎng)時(shí)間禁止建設(shè)、限制停建區(qū)域居民發(fā)展所造成的損失，引起了部分項(xiàng)目移民的不滿。因此，為消除停建令執(zhí)行時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的影響，建議在移民安置規(guī)劃中應(yīng)適當(dāng)考慮增長(zhǎng)因素。比如說(shuō)，房屋補(bǔ)償計(jì)算時(shí)不是按原有住房面積補(bǔ)償，而是根據(jù)停建區(qū)域當(dāng)?shù)氐娜司》棵娣e增長(zhǎng)速度，考慮一定的增長(zhǎng)率后再計(jì)算補(bǔ)償［10］。同樣，進(jìn)行專業(yè)項(xiàng)目復(fù)建規(guī)劃時(shí)，也應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，考慮一定指標(biāo)的增長(zhǎng)率。

5.2 暫緩或取消建設(shè)項(xiàng)目影響處理

對(duì)于因環(huán)境保護(hù)、政策調(diào)整、投資等原因而暫緩建設(shè)的項(xiàng)目，若長(zhǎng)時(shí)間令停建區(qū)域處于凍結(jié)狀態(tài)，當(dāng)?shù)鼐用袷杖胂陆?、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后且居住條件日益惡劣，同時(shí)又看不到項(xiàng)目建設(shè)的希望，會(huì)使得停建令執(zhí)行難度逐年加大，同時(shí)會(huì)帶來(lái)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)［11］。因此，首先建議盡早解除停建令，其次要對(duì)停建區(qū)域居民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，實(shí)行政策傾斜，以科技補(bǔ)償為選擇方向，提高移民科技素質(zhì)，擴(kuò)大移民就業(yè)范圍［12］，增加停建區(qū)域項(xiàng)目扶持力度，促使停建區(qū)域快速的自我恢復(fù)、自主發(fā)展。 □