劉佳奇

（遼寧大學法學院，遼寧沈陽，110136）

近年來，“環(huán)境公共利益”已成為環(huán)境法領域的一個“熱詞”。但是，在關于環(huán)境公共利益的法學理論研究和法律實踐中，還存在一個值得注意的問題，即人們普遍將“環(huán)境公共利益”當成一個不證自明的法律概念使用，沒有對其加以必要識別。即使對環(huán)境公共利益的識別有所考量，往往也只關注識別后的靜態(tài)結果，即僅關注某種利益“是或不是”環(huán)境公共利益，而忽視作出該判斷的標準、方式和過程等。如此，既造成了關于環(huán)境公共利益的認知上的困惑與混亂，也導致對該法律概念的誤用或濫用。如在立法中，對環(huán)境公共利益的概念或避之不用、或與相關概念不加區(qū)分；在執(zhí)法中，以“環(huán)境公共利益”為名搞“一刀切”；在司法中，對是否屬于環(huán)境公共利益受損往往不加具體分析和判斷；等等。因此，對環(huán)境公共利益的識別這一基礎性與前提性問題進行研究，是十分必要和迫切的。

一、環(huán)境公共利益識別的標準

實際上，目前對于環(huán)境公共利益的識別存在問題并不奇怪。誠如我國臺灣學者陳新民所言：公共利益的特別之處“在于其內容的不確定性”。因為“對利益形成和利益價值的認定無法固定成型”且享有公共利益者的“范圍難以確定”，“公共一詞無法完全清晰定義”[1]。公共利益這一概念在整體上存在內容、范圍的模糊性和不確定性，勢必會影響到作為其下位概念的環(huán)境公共利益。但這并不意味著環(huán)境公共利益不能被識別，而且識別本身就是對環(huán)境公共利益進行的“解釋”。通過識別，環(huán)境公共利益可以從理論上的模糊與不確定，走向具體實踐中的清晰與確定。當然，識別不是任意的，必須首先確立一定的標準。

(一)環(huán)境公共利益識別的基本標準

環(huán)境公共利益在理論上屬于公共利益的一種具體類型。因此，從整體上理解和判斷公共利益的標準，理應成為環(huán)境公共利益識別的基本標準。如莫于川教授提出了公共利益的六條判斷標準，即合法合理性、公共收益性、公平補償性、公開參與性、權力制約性、權責統(tǒng)一性[2]；韓大元教授提出了判斷公共利益時需要關注的六大因素——公益性、個體性、目標性、合理性、制約性、補償性[3]；袁曙宏教授提出了正確界定公共利益應遵循的四項基本標準——公共性、合理性、正當性、公平性[4]；等等。概言之，可將公共利益識別的基本標準分為實體標準和程序標準。其中，實體標準主要包括公共性、合理合法性、權力制約性；程序標準主要包括公開參與性、公平受償性[5]（57-58）。

在此基礎上，考慮到資源環(huán)境是滿足人類生存和發(fā)展的基本物質保障，而人對于資源環(huán)境的需求不僅涉及當代人，還涉及后代人，因此，除前述公共利益識別的基本標準外，環(huán)境公共利益的識別還應遵循可持續(xù)性標準。首先，主體的可持續(xù)性，即在判斷某一利益是否為環(huán)境公共利益時，不應僅將其局限于滿足當代人的需要，而應當著眼于未來，為子孫后代謀福[6]。其次，客體的可持續(xù)性，即人類的經(jīng)濟社會活動應以資源環(huán)境的承載能力為基礎，確保資源環(huán)境能夠持久維系人類的生存和發(fā)展。最后，客體滿足主體需求的可持續(xù)性，即確保人對資源環(huán)境的基本需求（如清潔的空氣、干凈的水、安全的土壤等）得到滿足，而不是簡單消耗資源環(huán)境以追求市場上商品（服務）的增加[7]。

(二)環(huán)境公共利益識別的基準

“基準”原本是標準化管理和標準科學中的概念，意為制定標準的科學依據(jù)。本文借用這一概念，旨在結合環(huán)境公共利益的特殊性，為上述基本標準在具體適用于環(huán)境公共利益的識別時找準“前提”和“基礎”，即確定環(huán)境公共利益識別“標準的標準”。

1.生態(tài)環(huán)境安全是環(huán)境公共利益識別的基準

1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》中正式使用了“環(huán)境安全”一詞。這說明除人身安全、財產(chǎn)安全、國家安全等傳統(tǒng)安全外，生態(tài)環(huán)境安全已成為安全價值中的新內容，是其中具有戰(zhàn)略意義的問題之一[8]。所謂生態(tài)環(huán)境安全，是指維系主體生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。之所以將其作為環(huán)境公共利益識別的基準，是因為工業(yè)革命以來生態(tài)環(huán)境問題處于不斷演進和變化中。受此影響，人類通過資源環(huán)境獲取的利益中，利己和利他的部分在內容上均發(fā)生了相應的改變。由于環(huán)境公共利益本質上是對這兩部分利益的平衡和協(xié)調，是利益中需要人與人共享的部分，因此該部分也必然是動態(tài)發(fā)展的，其內涵和外延不可能完全固定不變。這就需要在識別環(huán)境公共利益時，對多元利益類型和內容進行一定的價值排序、衡量和選擇。顯然，這種對利益的價值排序、衡量和選擇不是無底線的。也就是說，環(huán)境公共利益的識別必須遵守某些必要的前提和價值準則，否則，識別過程及其結果就可能失控，甚至與維護環(huán)境公共利益的初衷相悖。

人不僅是社會中的人，具有社會屬性，需要進行社會交往；人也是自然中的人，具有自然屬性，需要良好的資源環(huán)境支撐其生存[9]。作為地球生態(tài)系統(tǒng)中的一員，人類活動特別是滿足自身社會屬性的經(jīng)濟活動必須受到自然規(guī)律的約束，并且不能擠占或者減損滿足其自然屬性所需的資源環(huán)境條件。換言之，只有在不損害大自然或者最大可能地減少環(huán)境負荷的前提下，生產(chǎn)與消費所創(chuàng)造的財富才有意義[10]?，F(xiàn)代意義上的生態(tài)環(huán)境的問題之所以出現(xiàn)，本質上就是人類為了滿足自身的社會屬性而從事的經(jīng)濟活動，嚴重擠占甚至減損了滿足其自然屬性所需的資源環(huán)境條件[11]。如果人類社會希望持續(xù)獲得并享受由資源環(huán)境所帶來的各種利益，首先就必須使生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。如果背離了生態(tài)環(huán)境安全這一前提，無論如何進行利益的價值排序、協(xié)調和選擇，對環(huán)境公共利益的識別均將失去意義。

2.作為環(huán)境公共利益識別基準的生態(tài)環(huán)境安全所包含的三個層次

安全作為法律追求的一種價值目標，其在理論上也是一個主客觀相統(tǒng)一的范疇。申言之，安全既要求在客觀上沒有不安全的狀態(tài)以及消除可能導致不安全的隱患，也需要使主體在主觀上沒有不安全的感受并可進一步獲得安全之上更高層次的享受。這就意味著作為環(huán)境公共利益識別的基準，生態(tài)環(huán)境安全可以遞進地包括維系、預防、增益三個層次。

維系。即通過維護環(huán)境公共利益，使得生態(tài)環(huán)境安全的狀態(tài)、程度等不至降低或減損，這是基準中最低的層次和要求。如德國于2012年制定的《促進循環(huán)經(jīng)濟和確保合乎環(huán)境承受能力廢棄物管理法》第15 條第2 款規(guī)定，廢棄物應當在不損害公共利益的方式下被處理。這種損害尤其指在以下情形下產(chǎn)生：①人們健康受到損害；②動物或植物被威脅；③水域或土壤受到有害影響；④通過空氣污染或噪音，有害環(huán)境的影響被造成；⑤涉及空間規(guī)劃的目標、原則與其他要求未被關注或者涉及自然保護、景觀管理以及城市規(guī)劃的利害關系未被引起注意；⑥公共安全或公共秩序以其他方式被威脅或干擾[12]。盡管上述立法例的列舉未必窮盡所有情形，但也充分展示了維護環(huán)境公共利益至少不應降低或減損生態(tài)環(huán)境安全這一“底線”。

預防。即通過維護環(huán)境公共利益，盡量避免未來出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境安全受損的結果或可能。這是生態(tài)環(huán)境問題本身具有的嚴重性、難以逆轉性對保障生態(tài)環(huán)境安全提出的必然要求。如《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1 條規(guī)定，我國環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍包括“對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”。實踐中，著名的“五小葉槭案”“綠孔雀案”等預防性環(huán)境公益訴訟案件的出現(xiàn)，其功能不在于對污染環(huán)境、破壞生態(tài)等損害后果的救濟，而在于防患未然。

增益。即在安全的基礎上，進一步增加良好生態(tài)環(huán)境給人們帶來的福祉。根據(jù)“馬斯洛需求層次理論”的觀點，安全處于人們需求的較低層次。當這一需求得到滿足之后，必然追求更高層次的需求。如日本于2004年施行的《景觀法》第2 條規(guī)定：“良好景觀是國民共通之資產(chǎn)，應予妥善整備與保全，使現(xiàn)在及將來之國民均能享受其恩澤?！痹趯嵺`中，我國許多城市建設人工濕地、沿河景觀帶等，不僅有助于維系水環(huán)境質量，更滿足了公眾“享受良好水環(huán)境”這一更高層次的公共利益需求。

二、環(huán)境公共利益識別的方式

由于公共利益概念的模糊性和不確定性，較難用規(guī)范的語言對其加以界定，故對其進行類型化，即將公共利益劃分為具體類型就成為重要的研究范式和識別方式。如羅斯科·龐德將社會利益劃分為如下類型：①一般保障（包括和平與秩序的要求、一般安全、一般的健康狀態(tài)、占有物的保障以及買賣的保障）；②保障家庭、宗教、政治和經(jīng)濟等各種社會制度的利益；③一般道德方面的利益；④使用和保存社會資源方面的利益；⑤在社會、政治、經(jīng)濟、文化等方面一般進步的利益；⑥個人生活中的利益①。當然，選擇不同的類型化依據(jù)，得到的是不同的類型化結果。如前述龐德的類型化依據(jù)主要是利益的內容。有學者則從公共行政需要的角度，將公共利益分為管制性公共利益、基礎性公共利益、服務性公共利益和保障性公共利益等類型[13]。

作為公共利益的一種具體類型，環(huán)境公共利益這一概念雖然已經(jīng)法律化，但如前所述，同樣存在不確定性的問題。故對其進行適當?shù)念愋突M而分類加以識別，盡量避免簡單地使用空泛且抽象的法律概念，就可為制定具體的法律規(guī)范以及法律適用提供可操作的依據(jù)，對于全面理解、正確運用環(huán)境公共利益無疑具有重要意義[14]。通過梳理相關立法、執(zhí)法和司法過程可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公共利益這一具有不確定性的法律概念在法治實踐中并非毫無規(guī)律可循。申言之，這一概念在法律化之后，特別在立法中明顯帶有一定的規(guī)范目的。故根據(jù)規(guī)范目的不同，可以將環(huán)境公共利益劃分為四種類型——立法目的型、權利依據(jù)型、權力依據(jù)型、內容列舉型。進而，對于各種類型的環(huán)境公共利益就可以采用不同方式加以具體識別[5]（128-131）。

(一)立法目的型環(huán)境公共利益的識別方式

所謂立法目的型環(huán)境公共利益，即維護環(huán)境公共利益本身就是環(huán)境資源法律中所確認的立法目的（之一）。具體又呈現(xiàn)兩種樣態(tài)：一是將維護（環(huán)境）公共利益直接表述為立法目的。如《張家口市禁牧條例》第1 條規(guī)定：“為了保護草原、森林資源，維護公共利益，……制定本條例?！倍且原h(huán)境公共利益的具體類型或內容作為立法目的。如我國《環(huán)境保護法》第1 條規(guī)定：“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”其中，“保障公眾健康”針對的是不特定多數(shù)主體，明顯關乎環(huán)境公共利益。

對立法目的型環(huán)境公共利益的識別，關鍵是判斷利益的實際需求或狀態(tài)與該法所確認的環(huán)境公共利益（或其具體類型、內容等）是否匹配，抑或是利益的維護、恢復等實際活動能否或者在多大程度上實現(xiàn)相關立法目的。

如河南省高級人民法院在（2019）豫民終1592號民事判決書中認為，從新力公司在二審中提交的和解協(xié)議草案內容來看，約定由新力公司在其新廠址內按損害數(shù)額相當范圍進行植樹造林，以此方式對受損害的環(huán)境進行修復補償。該項內容的履行雖然在客觀上對改善大氣環(huán)境有幫助，但是這種和解方案難以為社會公眾所接受，因為企業(yè)改善自己廠區(qū)的環(huán)境是其分內之事，公益性并不突出，受益最大的還是企業(yè)自己，達不到讓新力公司承擔污染環(huán)境法律責任、實現(xiàn)修復生態(tài)環(huán)境的目的。首先，改善大氣環(huán)境是維護環(huán)境公共利益的重要內容之一，也是《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等的基本立法目的之一。在這種環(huán)境公共利益被實際侵害的情況下，采取具體措施加以恢復是實現(xiàn)該立法目的的必然要求。但本案中，人民法院之所以未確認該環(huán)境民事公益訴訟和解協(xié)議草案，重要的理由在于企業(yè)在其廠區(qū)內植樹造林這一具體恢復方式及其結果的“公益性不突出”，未能達到與立法目的“重新匹配”的狀態(tài)。

(二)權利依據(jù)型環(huán)境公共利益的識別方式

所謂權利依據(jù)型環(huán)境公共利益，是指環(huán)境公共利益是相關具體權利行使的條件和依據(jù)。詳言之，此種類型又包括以下三種情形。

1.權利禁止依據(jù)

權利禁止依據(jù)，具體是指環(huán)境公共利益是禁止某項權利行使的法定依據(jù)。如我國《水法》第28 條規(guī)定：“任何單位和個人引水、截（蓄）水、排水，不得損害公共利益和他人的合法權益?！憋@然，有關單位和個人飲水、截（蓄）水、排水是其依法可以行使的權利，但該權利的行使存在“紅線”——不得損害公共利益。如某人不當截水造成河流斷流，顯然其行為損害了環(huán)境公共利益，應為該法所禁止。對于此種類型的環(huán)境公共利益，其識別方式具體應為：確認有關主體是否依法享有該權利→確認該權利行使是否存在維護環(huán)境公共利益方面的禁止性條件（規(guī)定）→確認實際利益需求或狀態(tài)是否屬于禁止性條件（規(guī)定）的情形→確認該情形的存在與該權利行使的實際狀態(tài)之間的關系→確認是否基于該情形而禁止有關主體對該權利的實際行使。

2.權利限制依據(jù)

權利限制依據(jù)，具體是指環(huán)境公共利益是限制某項權利行使的法定依據(jù)。如《廣西壯族自治區(qū)實施〈中華人民共和國水法〉辦法》第25條規(guī)定：“取水妨礙公共利益、環(huán)境安全或者損害他人合法權益的，縣級以上人民政府水行政主管部門應當限制其取水……。”取水權是《水法》規(guī)定的一項權利，但辦法對該權利的行使提出了一定的限制條件，即“取水妨礙公共利益”。是故，此種類型的環(huán)境公共利益的識別方式具體為：確認有關主體是否依法享有該權利→確認該權利行使是否存在維護環(huán)境公共利益方面的限制性條件（規(guī)定）→確認實際利益需求或狀態(tài)是否屬于限制性條件（規(guī)定）的情形→確認該情形的存在與該權利行使的實際狀態(tài)之間的關系→確認是否基于該情形而對有關主體實際行使該權利進行必要限制。

3.權利行使依據(jù)

權利行使依據(jù)，具體是指環(huán)境公共利益是獲得或者啟動某項權利的法定依據(jù)。如我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》第121 條規(guī)定：“固體廢物污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害國家利益、社會公共利益的，有關機關和組織可以依照《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》等法律的規(guī)定向人民法院提起訴訟。”提起環(huán)境公益訴訟是有關機關和組織的法定權利，但該權利的行使必須滿足法定的基本前提條件，即存在損害公共利益的事實。所以，此種類型的環(huán)境公共利益的識別方式具體為：確認有關主體是否依法享有該權利→確認實際利益需求或狀態(tài)是否屬于法定的維護環(huán)境公共利益的情形→確認有關主體是否基于該情形而實際行使了該權利。

如在自然之友訴都市芳園公司、九欣物業(yè)公司固體廢物污染責任糾紛環(huán)境民事公益訴訟案中，原告認為二被告向北京市昌平區(qū)都市芳園小區(qū)人工湖區(qū)（原告主張為“濕地”）填埋開槽土的行為，破壞了當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)，遂提起訴訟并主張將所破壞“濕地”的生態(tài)環(huán)境修復到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。但北京市第四中級人民法院在（2015）四中民初字第233 號民事判決書中認為，人工湖屬于小區(qū)內景觀附屬設施，產(chǎn)權歸屬于本小區(qū)的全體業(yè)主，并由物業(yè)服務企業(yè)進行維修、養(yǎng)護、管理，未對植被、濕地等生態(tài)環(huán)境造成破壞。顯然，受案法院并未因對湖泊或濕地的通常認知就將涉案事實簡單識別為一種環(huán)境公共利益，而是準確把握了涉案人工湖產(chǎn)權可以分割的屬性。質言之，涉案人工湖受損的狀態(tài)不屬于環(huán)境公共利益受到損害，故該社會組織雖然依法享有環(huán)境公益訴訟權，但就本案而言，其實際行使該權利的前提條件并不成立。

(三)權力依據(jù)型環(huán)境公共利益的識別方式

所謂權力依據(jù)型環(huán)境公共利益，是指環(huán)境公共利益是某項公權力運行的依據(jù)。具體而言，此種類型又包括以下兩種情形。

1.權力行使依據(jù)

與前述權利行使依據(jù)類似，權力行使依據(jù)意指環(huán)境公共利益是啟動或行使某項公權力的依據(jù)。如我國《土地管理法》第45 條規(guī)定，為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農民集體所有的土地的，可以依法實施征收：“……（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社區(qū)綜合服務、社會福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護等公共事業(yè)需要用地的；……”毫無疑問，依法對農民集體所有的土地進行征收是《憲法》《土地管理法》等賦予政府的權力，但行使該權力需具備一定的條件，其中就包括此處列舉的為了環(huán)境公共利益的需要（具體表述為“生態(tài)環(huán)境和資源保護”）。因而，此種類型的環(huán)境公共利益的識別方式具體為：確認法律是否賦予政府（包括各級政府及其職能部門，下同）某項權力→確認實際利益需求或狀態(tài)是否屬于法定的維護環(huán)境公共利益的情形→確認政府是否基于該情形而實際行使了該權力。

如長春市中級人民法院在（2018）吉01 行終49 號行政裁定書中認為，要求行政機關履行運用公共權力對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進行制止和處罰的監(jiān)督管理職責以及要求確認行政機關不履行上述職責違法，屬于行政公益訴訟的受案范圍。需要說明的是，在提起該類訴訟時應正確界定監(jiān)督管理的責任主體。雖然本案被告朝陽鄉(xiāng)對境內違法形成的垃圾處理場未進行徹底整治，公共利益仍處于持續(xù)損害之中，但結合相關法律、地方性法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，法院認定朝陽鄉(xiāng)政府不是履行對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進行制止和處罰的監(jiān)管責任主體，進而據(jù)此駁回檢察機關的上訴。也就是說，行政機關依法清除垃圾確屬維護環(huán)境公共利益的實際需要，但這一權力必須由法定主體行使。按前述識別方式，雖然環(huán)境公共利益存在實際受損的情形，但本案中的鄉(xiāng)政府并非行使該權力的法定主體，故權力未行使（行政不作為）與該情形之間的關系，至少對該鄉(xiāng)政府而言不成立。

2.權力控制依據(jù)

權力控制依據(jù)，是指環(huán)境公共利益是控制或者限制某項權力行使的依據(jù)。如我國《森林法》第21 條規(guī)定：“為了生態(tài)保護、基礎設施建設等公共利益的需要，確需征收、征用林地、林木的，應當依照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理審批手續(xù)，并給予公平、合理的補償?！比缜八?，為了環(huán)境公共利益的需要是征收、征用權行使的法定依據(jù)之一。雖然該法進一步規(guī)定可以在此種情況下行使林地、林木征收或征用權，但同時也要受到約束——辦理審批手續(xù)并給予補償?？梢姡朔N類型的環(huán)境公共利益的識別方式具體為：確認法律是否賦予政府某項權力→確認該權力行使是否存在維護環(huán)境公共利益方面的限制性條件（規(guī)定）→確認實際利益需求或狀態(tài)是否屬于法定的維護環(huán)境公共利益的情形→確認政府是否基于該情形而對該權力的具體行使作出了必要限制。

(四)內容列舉型環(huán)境公共利益的識別方式

所謂內容列舉型環(huán)境公共利益，是指通過立法的方式明確列舉環(huán)境公共利益的具體內容、情形等，進而加以法律保護。毫無疑問，這似乎是識別并消除不確定性的“最佳”方式之一。但實際上，即便明示或詳盡列舉了環(huán)境公共利益的具體內容、情形等，依然存在如下兩方面的識別需求。

1.識別環(huán)境公共利益的具體表現(xiàn)

如《海東市美麗鄉(xiāng)村建設條例》第45 條規(guī)定，村莊內禁止下列行為：①擅自侵占、損毀村莊環(huán)境保護基礎設施；②在公共場所、村莊道路、田間通道、溝渠傾倒廢料廢渣、垃圾、生活污水、糞便以及堆放柴草、焚燒秸稈、雜物等；③擅自在村莊建筑物及其他公共設施上噴涂、張貼廣告、海報等宣傳品；④丟棄農藥、化肥包裝物和農用薄膜等污染村莊環(huán)境衛(wèi)生的生產(chǎn)廢棄物；⑤損壞村內環(huán)境綠化物及附屬設施；⑥其他損害村莊公共利益，影響村容村貌和環(huán)境衛(wèi)生的行為。就上述規(guī)定而言，其中絕大部分“損害村莊公共利益”的具體情形可歸屬于環(huán)境公共利益。在此種情況下，雖然環(huán)境公共利益已實現(xiàn)立法的具體化，但仍需具體識別影響實際利益需求或狀態(tài)的相關行為與立法所列內容、情形等之間的對應關系（如是否屬于損壞了村內的環(huán)境綠化物）。

2.識別各類公共利益中的環(huán)境公共利益

由于生態(tài)環(huán)境問題具有社會性和系統(tǒng)性，與經(jīng)濟社會發(fā)展的其他領域高度關聯(lián)，因此，維護環(huán)境公共利益與維護其他類型的公共利益之間、維護環(huán)境公共利益與維護整體意義上的公共利益之間都存在聯(lián)系。這表現(xiàn)在相關立法中，就是具體的列舉結果不僅包括環(huán)境公共利益，還同時涉及整體或其他類型的公共利益。如《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》第4 條規(guī)定，城市更新應當增進社會公共利益，實現(xiàn)下列目標：①加強公共設施建設，提升城市功能品質；②拓展市民活動空間，改善城市人居環(huán)境；③推進環(huán)保節(jié)能改造，實現(xiàn)城市綠色發(fā)展；④注重歷史文化保護，保持城市特色風貌；⑤優(yōu)化城市總體布局，增強城市發(fā)展動能。在此情況下，識別環(huán)境公共利益的方式具體為：在各種公共利益的實際需求或狀態(tài)中確認是否存在或者屬于環(huán)境公共利益→判斷維護環(huán)境公共利益與維護其他類型公共利益之間的關系。如果維護環(huán)境公共利益與維護其他類型公共利益的行為與效果同向，則可徑行確認該利益需求或狀態(tài)為環(huán)境公共利益；如果維護環(huán)境公共利益與維護其他類型的公共利益之間存在一定的矛盾甚至沖突，則應在有關公共利益類型之間進行價值衡量與排序，再確認環(huán)境公共利益的實際范圍、內容、實現(xiàn)方式等。

如在環(huán)保執(zhí)法和北方冬季取暖“煤改氣”過程中，曾出現(xiàn)過“一刀切”現(xiàn)象。“一刀切”在客觀上是欲通過加強環(huán)保執(zhí)法、加大相關污染治理措施的執(zhí)行力度，實現(xiàn)對環(huán)境公共利益（具體為改善大氣環(huán)境）的維護。但是，維護環(huán)境公共利益不等于對其無限度地、單純地追求，因為讓群眾在冬季“過得暖”本身也是一種民生類的公共利益，不能簡單地以維護環(huán)境公共利益為由就不計成本、不計結果地行動，甚至為了追求環(huán)境公共利益而犧牲其他同樣重要的公共利益。為此，2019年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確強調污染防治不能“一刀切”。之所以要杜絕“一刀切”現(xiàn)象，就是因為這種不計成本、不計結果、不加限制的做法，未能充分考慮實際情況、執(zhí)行成本等因素，其結果非但無助于環(huán)境公共利益的維護，反而給其他類型公共利益的維護以及相關主體合法權益的保障造成了負面影響，可能引發(fā)更大、更廣泛的利益沖突和社會問題。

三、環(huán)境公共利益識別的要點

環(huán)境公共利益識別的要點，是指在運用前述標準、方式識別環(huán)境公共利益的過程中，必須特別關注的重要問題。

(一)準確把握環(huán)境公共利益的作用機理

無論在西方國家還是在我國，公共利益這一概念的出現(xiàn)及其法律化均與社會主體的分化直接相關。正因為社會主體出現(xiàn)了分化，才形成了不同的利益主體以及差異化的利益需求，而在不同主體（“人”）之間進行利益的溝通與協(xié)調時，公共利益是必須確認和維護的。只有以保障公共利益為相互接受的基本條件，才能找到他人受益、自己也受益的重合線和結合點[15]。這就意味著，公共利益的作用機理通常是從一方利益主體直接作用于他方利益主體，即“人→人”。誠然，環(huán)境公共利益作為公共利益的一種具體類型，也是在多元主體之間產(chǎn)生作用并協(xié)調不同“人”之間的利益關系。但相比其他公共利益類型，其明顯存在特殊的作用機理，即人與人之間的利益關系是通過環(huán)境這一中介連接起來的。由于環(huán)境自身所具有的屬性以及規(guī)律性，使得環(huán)境公共利益的傳導過程往往不是一方利益主體直接作用于他方利益主體，而是一方利益主體首先作用于環(huán)境，進而傳導至他方利益主體。正因如此，從環(huán)境公共利益的實際表現(xiàn)來看，其中既包括各方主體的利益狀態(tài)，也包括環(huán)境本身的利益狀態(tài)，甚至在某些情況下，僅存在環(huán)境本身的利益狀態(tài)，他方主體的利益狀態(tài)尚未顯現(xiàn)或尚不存在②。這種“人→環(huán)境→人”的特殊作用機理，對環(huán)境公共利益的識別提出了如下要求。

1.不能以科學理性代替價值判斷

環(huán)境公共利益的識別本質上是價值的判斷、排序與選擇，其背后彰顯的是對價值理性的追求。然而，價值理性實現(xiàn)的前提是對生態(tài)環(huán)境問題進行事實判斷。申言之，在“人→環(huán)境→人”這一特殊作用機理中，需要首先判斷一方利益主體的行為對環(huán)境本身利益狀態(tài)的影響，進而判斷是否以及在多大程度上傳導至他方利益主體。而生態(tài)環(huán)境問題相較于其他社會問題，最大特色在于其涉及高度的科技背景[16]。如在“泰州天價環(huán)境公益訴訟案”中，無論是被告的違法行為與污染水體的結果之間的因果關系，還是1.6 億多元的環(huán)境修復費用，對這些事實的判斷均已大大超出社會一般認知能力的范圍。這說明，環(huán)境公共利益識別中的事實判斷主要是科學技術判斷，而科學理性的實現(xiàn)、環(huán)境問題的解決都有賴于專業(yè)知識的運用[17]。為了將科學理性帶入環(huán)境公共利益的識別過程，具備專門科學知識和技能的專家自然要扮演重要的角色，故較之其他領域，在環(huán)境公共利益的識別中，我們可以更多地看到專家的身影③。

盡管科學理性對環(huán)境公共利益的識別具有非常重要的作用，但該過程本質上不只需要科學證據(jù)。換言之，科學理性、專家參與不能解決環(huán)境公共利益識別中的所有問題，特別是最核心的價值判斷和選擇問題，因為“科學只會告訴我們是什么而不會告訴我們應該是什么”[18]。對科學理性的過分依賴，有可能使環(huán)境公共利益的識別走向形式化和工具化的歧路，甚至出現(xiàn)對價值理性的排斥[19]。為了避免這種情況的出現(xiàn)，科學的“客觀性”不能成為識別環(huán)境公共利益的唯一理由。質言之，專家提供的僅是技術層面的多學科支持，專家并不是各方面利益的代表，他們的觀點、意見不能完全成為左右環(huán)境公共利益識別的唯一依據(jù)。這就要求環(huán)境公共利益的識別既要尊重科學理性、尊重專家在技術判斷方面的支配地位，也要避免借口專家的科學理性而“綁架”識別過程及結果，以及單純依靠專家的科學理性而忽視必要的價值判斷和利益衡量④。

2.所涉多元利益主體間應具有交涉性

由于良好的資源環(huán)境是典型的公共物品，由其帶來的環(huán)境公共利益因而是一種任何利益主體都可能享有的利益類型。換言之，任何“人”都可能處于“人→環(huán)境→人”這一特殊作用機理的兩端。但同時，現(xiàn)代社會越來越呈現(xiàn)出碎片化和異質性，進而，處于作用機理兩端的“人”對于“環(huán)境”這一中介本身及傳導過程、結果等的需求存在較大差異。這就決定了環(huán)境公共利益的識別想以一種“和事佬”的狀態(tài)存在是不現(xiàn)實的，勢必需要某些利益主體作出讓步甚至犧牲。更重要的是，不同利益主體參與社會博弈的能量與機會并不均等，對公共利益的認知程度或能力存在較大差距。這極易導致識別過程被操控甚至異化，其結果可能造成在一部分優(yōu)勢群體順利實現(xiàn)其價值、利益合法化的同時，另一部分弱勢群體的價值、利益被否定與忽視[20]。為使利益的讓步甚至犧牲具有可接受性，抑或使環(huán)境公共利益的識別具有充分的合法性，必須確保多元利益主體間具有交涉性。

首先，政府是交涉過程的組織者和決策者。雖然在某些特定的時空條件下（如奧斯特羅姆所謂之“公共池塘”），利益的協(xié)調可能無須政府直接介入。但生態(tài)環(huán)境問題整體上屬于公共行政事務，政府無疑應是其組織者和最終決策者。誠然，環(huán)境公共利益的識別需要企業(yè)、公眾等多元利益主體的參與，以實現(xiàn)多元主體的合作與協(xié)商、多元利益的協(xié)調與整合。但是，政府放任多元主義不管的做法是無法滿足多元主體真正的需求的，其對于維持識別過程中合理的秩序依然不可或缺[21]。其次，參與交涉的多元主體要在一定程度上反思自身的“合法權益”。在現(xiàn)代社會中，私權負有應當適合于公共福祉的社會性責任[22]。生態(tài)環(huán)境的整體性和唯一性、良好環(huán)境產(chǎn)品和服務的非排他性都說明任何人無法獨占環(huán)境、獨享資源，謀求自身的合法權益絕不等于唯“一己私利”是圖，必然有賴于環(huán)境公共利益的達成。如果不在某種程度上限制“人”作為單個個體所享有的那些權利，其作為生活共同體成員所享有的權利就只能停留在規(guī)范狀態(tài)，成不了現(xiàn)實[23]。為了形成多元主體共同的、長遠的環(huán)境公共利益，個人的、當下的合法權益在某些情況下勢必要作出一定的限制甚至犧牲。是故，多元主體要看到自身利益與環(huán)境公共利益的相關性，應從這種關系中把握自我權利的界限，尋求實現(xiàn)利益的最佳路徑，而非罔顧手段地一味對抗、沖撞其他利益主體[24]。

3.識別程序應具有正當性

雖然主體間的交涉性否定了政府包辦環(huán)境公共利益的識別，但并不能就此否認政府在識別過程中的必要性和重要性。更何況，隨著生態(tài)環(huán)境問題的不斷發(fā)展變化，需要政府介入的環(huán)境公共事務越來越多。當法律不斷授予政府介入環(huán)境公共事務的權力時，實際上也在不斷制造新的合法性危機。因為在“人→環(huán)境→人”這一特殊作用機理中，政府也可能是一方利益主體，其固然負有監(jiān)管其他主體的權力，但在此過程中也可能會追求自身的利益。如地方政府既與企業(yè)具有利益的一致性（追求GDP 指標），又與企業(yè)在污染治理問題上形成監(jiān)管與被監(jiān)管的關系。這種“角色混同”很可能使政府在得到法律授權后，其實體性權力往往獲得“外觀上”的合法性，從而存在權力濫用的空間與失控的可能。結果是政府在該作用機理中濫用處于優(yōu)勢地位的權力，對環(huán)境公共利益的識別產(chǎn)生負面作用。在此情況下，程序既是避免權力濫用的重要保障，更是控制環(huán)境公共利益識別過程不可或缺的載體。

但事實上程序既可以促進環(huán)境公共利益的識別，也可能妨礙環(huán)境公共利益的識別。因為人們更多的是從程序的正面效應來觀察和分析程序的價值，以突出程序的重要性，從而自覺或不自覺地將程序等同于正當程序，忽視或不注重正當程序的對立面——繁文縟節(jié)、形式主義的程序[25]。特別是在受政府權力操控的情況下，環(huán)境公共利益的識別程序很可能流于形式。這種僅滿足形式合法性的識別程序，與其說是反映民意、發(fā)揚民主，倒不如說是這種“局內人”“局外人”的分野被政府以難以捉摸的“公共利益”為由而確認下來[26]。如此，不僅無法實現(xiàn)主體間真正的交涉性，還會適得其反，引起憤怒和不信任[27]。因此，環(huán)境公共利益的識別程序不能滿足于形式合法性，還必須在此基礎上建立以表達權為核心的正當程序，使多元利益主體有平等的機會和有效的途徑參與其中。所謂表達權，是指多元主體在環(huán)境公共利益識別的過程中，通過各種途徑公開發(fā)表自己有關環(huán)境權益的思想、觀點、主張和看法的權利[28]，并使這些參與形成實質性結果。這就要求政府應當針對不同群體設計不同參與方式，保障其充分參與、辯解的資格和途徑[29]。在此基礎上，相關利益主體對表達權的行使雖然不能代替政府的組織和最終決策，但其相關訴求的表達必須得到政府、企業(yè)等充分的考慮和及時、必要的反饋，使之對環(huán)境公共利益的識別產(chǎn)生實質影響。

(二)厘清環(huán)境公共利益與相關利益類型的關系

總體而言，資源環(huán)境能夠給人帶來的各種利益的內容和類型可以統(tǒng)稱為“環(huán)境利益”。而公共利益是一個以“公共性”為存在基礎的范疇，公共性為其基本識別標準之一。鑒于資源環(huán)境能夠給人帶來的利益未必都具有公共性，故環(huán)境公共利益不可能是環(huán)境利益中唯一的類型。更何況，“公共性”本身也不是一個絕對確定的概念，從不同的價值標準出發(fā)，會得出不同的認識。加之環(huán)境公共利益問題涉及政治、經(jīng)濟、社會、安全、文化、時空條件等諸多復雜因素，使得環(huán)境公共利益與“環(huán)境利益”所涵蓋的其他利益類型之間不僅存在關聯(lián)，甚至可能存在交叉、重疊之處。有鑒于此，在環(huán)境公共利益的識別過程中，還必須厘清其與相關利益類型的關系，既要避免不同利益類型之間的相互混淆，又要充分考慮維護環(huán)境公共利益時對于其他利益類型的影響。

1.環(huán)境公共利益與“環(huán)境眾益”

所謂“環(huán)境眾益”，是指社會成員全體、集體或數(shù)量眾多的主體等的環(huán)境利益。人們常常認為所有集體的利益都是該社會的普遍利益，甚至有人認為只有最大的集體——人類的共同環(huán)境利益才是“環(huán)境公共利益”[30]。在通常情況下，環(huán)境公共利益的受益人確為不確定的多數(shù)，但不能據(jù)此認為環(huán)境公共利益等同于“環(huán)境眾益”。這是因為，“環(huán)境眾益”之“眾”應從以下三個層次加以全面把握：第一層次，“眾”可能是包括有關居民、各類專業(yè)人士以及社會團體在內的全體公民甚至全人類。如我國《環(huán)境保護法》第5條規(guī)定了公眾參與原則。其中的“公眾參與”，是指全體公民人人皆有權利參與。第二層次，“眾”可能是指利益主體的不特定性，即社會上的大多數(shù)人，類似于《刑法》第176 條規(guī)定的“非法吸收公眾存款罪”中的“公眾”。此層次之“環(huán)境眾益”，可以用來區(qū)分個人、公眾、國家等不同的環(huán)境利益主體類型。第三層次，“眾”是指其成員面臨著某種共同問題、共同利益的社會群體。故此層次之“眾”，專指與所涉生態(tài)環(huán)境問題或環(huán)境利益直接相關的特定群體。如我國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，建設單位在報批環(huán)境影響報告書前，應當征求有關單位、專家和公眾的意見。其中的“公眾”，既不是全體公民，也不是社會上的大多數(shù)主體，而是與該建設項目有關的特定群體（如擬建工廠周邊的居民）。

可見，無論是哪個層次，“眾”是從利益主體的角度對環(huán)境利益進行類型化的一種結果，“眾益”都是就享有環(huán)境利益的主體數(shù)量多寡而言的。因此，不能將其與從利益性質角度的類型化結果——環(huán)境私益與環(huán)境公共利益混為一談⑤。雖然受益人的數(shù)量（不能為零）能夠影響某種利他性行為的公共性強弱，但不能完全決定其公共性的有無。也就是說，主體的數(shù)量不是判斷環(huán)境公共利益的唯一、絕對標準。一方面，個體的環(huán)境利益未必不是環(huán)境公共利益。個體只體現(xiàn)了環(huán)境利益的享有主體在數(shù)量上的單一性，其涉及的利益在性質上仍有可能是環(huán)境公共利益。在某些情況下，環(huán)境公共利益的獲益或減損主體可能是數(shù)量上唯一的主體。如政府對于退漁還湖的漁民實施生態(tài)移民安置，但獲得安置者最后可能只有一位。此時，不能因為獲益者僅為一人就認為退漁還湖所維護的不是環(huán)境公共利益。另一方面，“環(huán)境眾益”雖然涉及的人數(shù)眾多，但其所涉利益既可能具有私人性質，也可能具有公共性質，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性[31]。如流域內某一區(qū)域修筑閘壩以調蓄水資源，對于本區(qū)域而言可能是“公共利益”，但對于上下游、左右岸相關地區(qū)甚至整個流域而言則可能是“私益”。

2.環(huán)境公共利益與政府利益

理論上，由于對公共物品的配置存在明顯的“市場失靈”，需要政府“有形之手”的介入，為社會提供良好的環(huán)境公共產(chǎn)品和服務。政府由此就成了環(huán)境公共利益的代表者，其獲得并行使權力的目的也是為了維護環(huán)境公共利益。但實際上，政府利益并不必然等同于環(huán)境公共利益。

首先，如前所述，政府也是一方利益主體，自身可能存在一定的利益需求。特別是，政府本身并不是一個同質的集團。出于公共行政的需要，政府內部進行了“條塊分割”——劃分為不同的政府層級和各層級所屬的職能部門，隨之也就產(chǎn)生了地方利益和部門利益。盡管地方和部門的劃分具有正當性，但現(xiàn)實中過分強調地方利益和部門利益，勢必造成環(huán)境公共利益受損[32]。其次，從公共管理學的角度而言，政府并非公共物品的唯一提供者，現(xiàn)代國家正在將原來由其獨自承擔的責任轉移給各種私人部門和公民自愿性團體[33]。如行業(yè)協(xié)會、環(huán)保服務企業(yè)等非政府主體，在環(huán)境治理中都發(fā)揮著重要的作用。再次，受功利主義的影響，公共行政在實踐中往往因為缺乏必要的價值考量而導致其公共性的喪失。這突出表現(xiàn)為政府在公共行政中往往追求短期利益、經(jīng)濟利益，而忽視了環(huán)境公共利益的可持續(xù)性。最后，在以下兩種情況下，政府也不能完成維護環(huán)境公共利益之任務：其一，政府本身的行為損害環(huán)境公共利益，如其制定的有關經(jīng)濟、技術政策不符合環(huán)境保護的要求。其二，政府對其他主體損害環(huán)境公共利益的行為不及時制止和糾正，如對一些造成嚴重環(huán)境污染和破壞的行為視而不見，甚至縱容鼓勵[34]。

3.環(huán)境公共利益與環(huán)境私益

由于資源環(huán)境能夠給人帶來的利益（即前述之“環(huán)境利益”）首先需要滿足每一生命個體的需求，包括維持與延續(xù)個體的生命以及實現(xiàn)個人的人生價值，因此，從性質的角度看，環(huán)境利益首先應包括環(huán)境私益這種具體類型。如某人從池塘里取水飲用并灌溉自家農田，理論上可歸屬于環(huán)境私益。正因為人對環(huán)境私益的不斷追求，才支撐了各種社會關系通過各類社會實踐不斷地形成和發(fā)展，進而推動人類社會的不斷進步。也正是由于人類社會不斷地從資源環(huán)境中索取私益，最終導致了生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)及惡化，進而激發(fā)人類對環(huán)境公共利益的需求。質言之，存在并追求環(huán)境私益為環(huán)境公共利益的出現(xiàn)及對其的需求提供了必要的初始動能。不承認環(huán)境利益在性質上首先存在環(huán)境私益這種類型，是不可能準確理解環(huán)境公共利益的。

誠然，相較環(huán)境私益而言，環(huán)境公共利益長期處于被遺忘的角落。歷史上，生態(tài)環(huán)境問題也主要是因為對環(huán)境私益的過分追求侵害了環(huán)境公共利益。故在解決生態(tài)環(huán)境問題的過程中，環(huán)境公共利益總體上應優(yōu)先于環(huán)境私益，追求環(huán)境私益不應損害環(huán)境公共利益。但是，這些并不能成為環(huán)境公共利益絕對優(yōu)于環(huán)境私益的理由。環(huán)境公共利益絕對優(yōu)于環(huán)境私益這種典型的、善惡對立的環(huán)境倫理話語方式，使得人們以極其簡單的思維方式看待生態(tài)環(huán)境問題中的善惡關系，進而掩蓋了復雜生態(tài)環(huán)境問題中的利益關系[35]，導致實踐中將環(huán)境公共利益在價值順位中的“優(yōu)先”異化為“絕對至上”。這種極端化的價值取向明顯過于苛刻，因而產(chǎn)生很高的執(zhí)行成本，實施起來障礙重重，爭議未斷[36]。實際上，就公益和私益的本質而言，公益的概念并非絕對排斥由基本權利賦予人民的私益[37]。特別是實現(xiàn)環(huán)境公共利益本身可能存在對相關主體環(huán)境私益的限縮，這種限縮不應當是無條件的、不受限制的，既要考慮限縮是否必要、適當，還必須對限縮合法環(huán)境私益這種“特別犧牲”給予充分的考量⑥。

四、結語

環(huán)境公共利益的識別會伴隨著環(huán)境公共利益的存在和發(fā)展而成為一個持久的話題。本文雖為其識別提出了標準、方式和要點，但這并不意味著環(huán)境公共利益從此就變得不再模糊。實際上，這些識別標準、方式、要點對于環(huán)境公共利益識別的具體“個案”來說，無疑更有意義。而且，這些識別標準、方式、要點之間既不是一種有你無我的關系，也不必然是一種同時滿足的關系。在環(huán)境公共利益的識別中，它們既可能并列適用，也可能選擇適用，還可能部分并列或選擇適用。

注釋：

① 龐德雖然將利益分為個人利益、公共利益和社會利益，其中包括“公共利益”這一類型和表述，但實際上，龐氏所謂之“公共利益”趨近于今天的“國家利益”，而其所謂之“社會利益”與當前以及本文語境中的“公共利益”更為接近。參見[美]羅斯科·龐德.通過法律的社會控制.沈宗靈譯。北京:商務印書館,2008:34-38.

② 如我國《土壤污染防治法》第20 條規(guī)定：“國務院生態(tài)環(huán)境主管部門應當會同國務院衛(wèi)生健康等主管部門，根據(jù)對公眾健康、生態(tài)環(huán)境的危害和影響程度，對土壤中有毒有害物質進行篩查評估，公布重點控制的土壤有毒有害物質名錄，并適時更新?！焙翢o疑問，土壤中的有毒有害物質可能對環(huán)境公共利益造成影響。值得稱道的是，該法將可能受到影響的環(huán)境公共利益分為兩種情況，即土壤污染對公眾健康的危害和對生態(tài)環(huán)境的危害。從“人→環(huán)境→人”這一環(huán)境公共利益的作用機理來理解，就是有毒有害物質進入土壤后首先會對（土壤）生態(tài)環(huán)境本身造成危害，進而可能傳導（如種植農作物）至公眾（如造成健康危害）。并且在很多情況下，這種對環(huán)境公共利益的影響僅表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境本身受到不利影響（如土壤污染），并未或尚未傳導至公眾。

③ 如《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第9 條規(guī)定：“當事人申請通知一至兩名具有專門知識的人出庭，就鑒定意見或者污染物認定、損害結果、因果關系等專業(yè)問題提出意見的，人民法院可以準許?！?/p>

④ 如我國《環(huán)境影響評價法》第13 條規(guī)定了專項規(guī)劃環(huán)評的專家審查制度：“設區(qū)的市級以上人民政府在審批專項規(guī)劃草案，作出決策前，應當先由人民政府指定的環(huán)境保護行政主管部門或者其他部門召集有關部門代表和專家組成審查小組，對環(huán)境影響報告書進行審查。審查小組應當提出書面審查意見?！蓖瑫r，該法也明確了專家審查的法律效力，即第14 條規(guī)定：“設區(qū)的市級以上人民政府或者省級以上人民政府有關部門在審批專項規(guī)劃草案時，應當將環(huán)境影響報告書結論以及審查意見作為決策的重要依據(jù)?！笨梢?，專家審查不能代替政府的最終審批，而只是審批的重要依據(jù)。

⑤ 如我國《人民陪審員法》第15 條規(guī)定：“人民法院審判第一審刑事、民事、行政案件，有下列情形之一的，由人民陪審員和法官組成合議庭進行：（一）涉及群體利益、公共利益的……?！憋@然，群體利益所涉主體往往人數(shù)眾多，但其與公共利益仍非同一概念。

⑥ 如《湖北省湖泊保護條例》第12 條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當根據(jù)湖泊保護規(guī)劃的要求和恢復湖泊生態(tài)功能的需要，對居住在湖上，岸上無房屋、無耕地的漁民和居住在湖泊保護區(qū)內的其他農（漁）民實施生態(tài)移民，采取資金支持、技能培訓、轉移就業(yè)、社會保障等方式予以扶持?！?/p>