韓春暉

(中共中央黨校〔國家行政學(xué)院〕政治和法律教研部，北京 100091)

引 言

近年來，通過優(yōu)化營商環(huán)境促進企業(yè)創(chuàng)新和提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，逐漸成為政府工作中的重要任務(wù)。2018年，我國開始自主組織開展營商環(huán)境評價工作。2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中將“激發(fā)市場活力，著力優(yōu)化營商環(huán)境”列為當(dāng)年經(jīng)濟工作的重要內(nèi)容。2021年8月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025)》再次強調(diào)，“持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境。緊緊圍繞貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，打造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境”。(1)中共中央 國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》[EB/OL].(2021-08-11)[2021-09-30]. http：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm.可見，優(yōu)化法治化營商環(huán)境是未來五年法治政府建設(shè)的重要主題。

相伴而行，數(shù)字政府建設(shè)也已然成為我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是未來五年我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》(2)中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要[EB/OL].(2021-03-13)[2021-09-30]. http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.提出，要提高數(shù)字政府建設(shè)水平，將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化。也就是說，我們所說的“數(shù)字政府”，絕不只是“數(shù)字技術(shù)的監(jiān)管(Regulation of digital technology)”和“監(jiān)管的數(shù)字技術(shù)(Digital technology of regulation)”，而是一種適應(yīng)數(shù)字時代的要求，對政府理念、機構(gòu)、職能、流程再造的治理模式(Model of governance)。其目標是建設(shè)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享、部門業(yè)務(wù)高效協(xié)同、社會治理精準有效、公共服務(wù)便捷高效、決策支撐科學(xué)智能、安全保障可管可控的智慧化服務(wù)型政府。(3)孫友晉，高樂.加強數(shù)字政府建設(shè) 推進國家治理現(xiàn)代化： 中國行政管理學(xué)會2020年會會議綜述[J].中國行政管理，2020(11)： 147-150.如上所述，數(shù)字政府建設(shè)是一種治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，優(yōu)化營商環(huán)境是一種功能目標的調(diào)整，兩者之間必然形成一種“結(jié)構(gòu)—功能”的關(guān)聯(lián)。

結(jié)構(gòu)功能主義認為，社會是由諸多相互依存的單元組成的統(tǒng)一系統(tǒng)，其內(nèi)部存在著結(jié)構(gòu)上的分工，每個單元都各自發(fā)揮著特定的功能，它們相互依存又相互制約，維系著社會作為一個有機統(tǒng)一的系統(tǒng)而存在；如果社會系統(tǒng)的一個部分發(fā)生變化，勢必影響到其他部分甚至整體系統(tǒng)。(4)鄭杭生.社會學(xué)中國化的幾個問題[J].學(xué)海，2000(6)： 75-81；劉潤忠.試析結(jié)構(gòu)功能主義及其社會理論[J].天津社會科學(xué)，2005(5)： 52-56.也就是說，在治理系統(tǒng)中，其結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為一種功能。由此出發(fā)，我們可以更加全面深入地思考數(shù)字政府建設(shè)在改造現(xiàn)有治理模式的同時，會由內(nèi)至外對優(yōu)化營商環(huán)境這一發(fā)展目標產(chǎn)生怎樣的作用和影響。

一、 數(shù)字政府建設(shè)有利于優(yōu)化營商環(huán)境

優(yōu)化營商環(huán)境與數(shù)字政府建設(shè)存在一種積極的正向關(guān)聯(lián)，這已經(jīng)成為學(xué)界的普遍共識?？梢哉f，優(yōu)化營商環(huán)境是評價政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型成效好壞的重要指標，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是優(yōu)化營商環(huán)境取得成功的一個關(guān)鍵因素。(5)陳濤，郜啊龍.政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動下優(yōu)化營商環(huán)境研究： 以東莞市為例[J].電子政務(wù)，2021(3)： 83-93.

從世界銀行所選取的營商環(huán)境(Doing business)評估指標來看，這種正向關(guān)聯(lián)度非常明顯。世界銀行依據(jù)企業(yè)的生命周期，選取了十二個評估營商環(huán)境的一級指標： 開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲取電力、不動產(chǎn)登記、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、繳納稅費、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)、雇用工人和公共采購。以法律術(shù)語來表達，其中的“開辦企業(yè)”實為企業(yè)注冊登記，是一種關(guān)于資格的行政許可；“辦理施工許可證”是一種關(guān)于行為的行政許可，兩者的二級指標都是關(guān)注行政許可的程序、時間和費用問題；“跨境貿(mào)易”的二級指標包括“單證合規(guī)”“邊界合規(guī)所耗時間”，實為行使行政檢查權(quán)的合法性與效率性問題；“不動產(chǎn)登記”是行政確認，“繳納稅費”是行政征收，兩者都包括“程序”“時間”“成本”等二級指標，實際上是關(guān)注公共服務(wù)的效率問題；“保護投資者”的二級指標主要關(guān)注企業(yè)內(nèi)部治理的透明度問題，也有賴于政府監(jiān)管和信息披露來實現(xiàn)?！皥?zhí)行合同”包括“時間”“成本”和“司法程序質(zhì)量”三個二級指標，實際上是關(guān)注合同糾紛解決機制運行效率問題。世界銀行聲稱其所劃分的營商環(huán)境指標體系包含便利化、國際化和法治化三個維度。顯而易見，便利化(效率性)是其中最首要的，國際化實為特殊情形的便利化，但法治化的維度并不清晰。毫無疑問，對于提升行政許可、行政征收、行政檢查、公共服務(wù)、政府信息公開、糾紛解決的便利化(效率性)而言，數(shù)字政府建設(shè)大有可為。

第一，加強公共數(shù)字開放共享有利于優(yōu)化營商環(huán)境。政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于打破信息壁壘，保障數(shù)據(jù)信息在不同政府部門之間自由流通。這就必然要求基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)安全有序開放，公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系，推動企業(yè)登記監(jiān)管、所有權(quán)和管理權(quán)等高價值數(shù)據(jù)向社會開放，這既有利于政府的有效監(jiān)管，又更加有利于“保護投資者”。

第二，推動政務(wù)信息化共建共享有利于優(yōu)化營商環(huán)境。政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，重點在于流程再造，通過技術(shù)手段實現(xiàn)不同版式程序的重構(gòu)、銜接，避免線下辦理的來回奔波和材料重復(fù)提交。這就必然要求加大政務(wù)信息化建設(shè)統(tǒng)籌力度，持續(xù)深化政務(wù)信息系統(tǒng)整合，布局建設(shè)經(jīng)濟治理、市場監(jiān)管、公共安全、生態(tài)環(huán)境等重大信息系統(tǒng)，提升跨部門協(xié)同治理能力。這種跨部門協(xié)同治理，使得企業(yè)在申請行政許可時不需要重復(fù)提供跨部門可查詢的企業(yè)信息，增強行政許可的便利性。而且，多個部門的信息共享，也使得行政征收和行政檢查的效率大大提升。

第三，推行精準智能的執(zhí)法證據(jù)收集有利于優(yōu)化營商環(huán)境。政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，其中一個熱點在于以數(shù)字技術(shù)提高執(zhí)法部門的證據(jù)收集能力，特別是對企業(yè)的安全生產(chǎn)信息、環(huán)境污染信息的精準收集，有助于解決執(zhí)法部門舉證能力弱、執(zhí)法力度不夠等問題。這意味著，政府能夠更加精準地打擊企業(yè)外部性問題，防止出現(xiàn)“公地災(zāi)難”，維護優(yōu)良的營商環(huán)境。

第四，提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能有利于優(yōu)化營商環(huán)境。政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，著力點之一在于建設(shè)全過程的合作監(jiān)管機制。這必然要求加快構(gòu)建數(shù)字技術(shù)輔助政府的市場監(jiān)管機制，提高基于高頻大數(shù)據(jù)的精準動態(tài)監(jiān)測預(yù)測預(yù)警水平。這意味著，政府能夠更加精準預(yù)測市場風(fēng)險和行業(yè)風(fēng)險，盡可能通過有效的事前和事中措施調(diào)控防止大量“執(zhí)行合同”糾紛的發(fā)生。

二、 數(shù)字政府建設(shè)對營商環(huán)境的法治風(fēng)險

數(shù)字政府的核心是數(shù)據(jù)，重視數(shù)據(jù)的重要作用和價值，旨在形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”(6)國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知[EB/OL].(2015-09-05)[2021-09-30]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm.的現(xiàn)代治理模式。然而，任何技術(shù)都具有“雙刃劍”的屬性，運用恰當(dāng)與否會產(chǎn)生截然相反的社會效果，這是技術(shù)進步過程中的天然風(fēng)險。顯然，以數(shù)字技術(shù)為運行基礎(chǔ)的數(shù)字政府建設(shè)，也面臨著這種技術(shù)風(fēng)險。而且，這種技術(shù)風(fēng)險傳導(dǎo)到營商環(huán)境中，可能展現(xiàn)為一些急需防范和有待解決的法治風(fēng)險。

第一，數(shù)據(jù)收集可能侵犯商業(yè)秘密。數(shù)字政府建設(shè)必然要求大量收集相關(guān)數(shù)據(jù)，這是為企業(yè)提供快速便捷服務(wù)的前提，也是對企業(yè)進行全過程監(jiān)管的基礎(chǔ)。比如，世界銀行選取“獲取電力”這一營商環(huán)境評價指標，具體包含“獲取電力連接的流程環(huán)節(jié)數(shù)”“時間”“費用”三個二級指標。通過提前收集企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)，當(dāng)然可以縮減獲取電力連接的流程環(huán)節(jié)和時間，但是也意味著該企業(yè)與獲取電力不相關(guān)的其他信息(甚至是商業(yè)信息)被電力部門電子化儲存，存在泄露給其他同行企業(yè)的風(fēng)險。而且，在我國，電力部門也具有企業(yè)屬性，其自身就與有些申請獲取電力的企業(yè)有利益關(guān)聯(lián)，這種數(shù)據(jù)收集很可能導(dǎo)致該企業(yè)的某些信息被不正當(dāng)利用。再如，“保護中小投資者”這一評估指標包含“披露程度指數(shù)”“董事責(zé)任程度指數(shù)”等二級指標，通過數(shù)據(jù)收集有利于更加便捷地進行信息披露，增加公司內(nèi)部治理透明度，但是，這種便捷化的數(shù)據(jù)共享和公開，也使得商業(yè)信息的保護難度更大。

第二，“數(shù)字鴻溝”可能增加企業(yè)負擔(dān)。進入數(shù)字社會以來，一些老年人因不熟悉網(wǎng)絡(luò)技術(shù)而成為“數(shù)字難民”，網(wǎng)上預(yù)約、微信支付、掃碼乘車等諸多數(shù)字技術(shù)帶來的生活便利，卻成為他們難以逾越的“數(shù)字鴻溝”。隨著數(shù)字政府建設(shè)的推進，許多小微企業(yè)同樣有成為“數(shù)字難企”的潛在風(fēng)險。建設(shè)數(shù)字政府的關(guān)鍵在于做好政府的部分關(guān)鍵職能，即數(shù)字身份、數(shù)據(jù)交換和數(shù)字支付，在此基礎(chǔ)上支持稅收與公共財政、公共利益、資產(chǎn)跟蹤、土地所有權(quán)、公民參與和投票、采購、重要記錄和商業(yè)信息的公共登記處等政府服務(wù)。對有些小微企業(yè)來說，進行廣泛的數(shù)字身份認證、轉(zhuǎn)換并提供大量的數(shù)字信息，接受常態(tài)性的數(shù)字化監(jiān)管成為一種過重負擔(dān)。比如，《中華人民共和國電子商務(wù)法》(以下簡稱《電子商務(wù)法》)第二十八條規(guī)定，“電子商務(wù)平臺經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向市場監(jiān)督管理部門報送平臺內(nèi)經(jīng)營者的身份信息”，以及“與納稅有關(guān)的信息”，或者有關(guān)主管部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定要求電子商務(wù)經(jīng)營者提供有關(guān)電子商務(wù)數(shù)據(jù)信息的，電子商務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)提供。(7)《電子商務(wù)法》第二十八條：“電子商務(wù)平臺經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向市場監(jiān)督管理部門報送平臺內(nèi)經(jīng)營者的身份信息，提示未辦理市場主體登記的經(jīng)營者依法辦理登記，并配合市場監(jiān)督管理部門，針對電子商務(wù)的特點，為應(yīng)當(dāng)辦理市場主體登記的經(jīng)營者辦理登記提供便利。”中華人民共和國電子商務(wù)法[EB/OL].(2018-08-31)[2021-09-30]. http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2018-08/31/content_2060827.htm.由于這些規(guī)定比較原則化，在現(xiàn)實操作中數(shù)據(jù)報送、提供義務(wù)往往給電商平臺帶來極大的困擾。一是提供信息事項過多，電子商務(wù)平臺合規(guī)成本過大?，F(xiàn)實中往往是有多少送多少，企業(yè)需要為此付出巨大的時間和人力成本。二是有權(quán)要求提交信息的主體太多太雜。往往相同的信息需要多次提交，不僅浪費平臺的管理資源，而且導(dǎo)致商業(yè)秘密和個人信息的泄露。三是數(shù)據(jù)報送次數(shù)過于頻繁。監(jiān)管部門隨時可以要求電子商務(wù)平臺進行數(shù)據(jù)報送，不受時間段的限制。

第三，“算法黑箱”可能侵犯企業(yè)權(quán)利。在數(shù)字政府中，數(shù)據(jù)是材料，算法是火焰。但是，“算法黑箱”往往也與數(shù)字技術(shù)的發(fā)展相伴而行，它使得很多與企業(yè)密切相關(guān)的政府決策和監(jiān)管措施可以規(guī)避審查和監(jiān)督。因為大多數(shù)算法系統(tǒng)都是不透明的，被監(jiān)管企業(yè)無法看清其中的規(guī)則，也不能參與決策過程，只能接受最終的結(jié)果。就好像企業(yè)的數(shù)據(jù)被裝進了“黑箱”，企業(yè)無從了解它們的工作原理，這些算法將有助于控制企業(yè)的行為。(8)盧克·多梅爾.算法時代： 新經(jīng)濟的新引擎[M].胡小銳，鐘毅，譯.北京： 中信出版社，2016： 213.在一定意義上，政府對企業(yè)監(jiān)管的“算法”是一種行政權(quán)的行使。只要這種“算法”對不同性質(zhì)企業(yè)提供的不同類別信息賦予不同的權(quán)重，系統(tǒng)就會自動生成企業(yè)是否獲得許可、是否合規(guī)、是否處罰的判斷和決定，對企業(yè)權(quán)利產(chǎn)生重大影響。但是，由于“算法”不是“信息”，企業(yè)甚至無法依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》來申請政府予以公開，更無其他有效的權(quán)利救濟途徑。例如，世界銀行選取的“跨境貿(mào)易”這一營商環(huán)境評價指標，包含“單證的合規(guī)性”“邊界合規(guī)審查所耗時間”兩個二級指標。其中，“邊界合規(guī)審查”的結(jié)果就可能是邊檢部門運用算法所作出的決定。如果這種“算法”不透明，實際上很可能損害營商環(huán)境。

第四，“算法濫用”可能危及企業(yè)發(fā)展。在數(shù)字政府中，大量企業(yè)數(shù)據(jù)的共享和算法的運用服務(wù)于多樣化的政府職能，它既可能服務(wù)于經(jīng)濟監(jiān)管，又可能服務(wù)于社會管理。基于不同的目標導(dǎo)向，政府也可能出現(xiàn)“算法濫用”，侵犯企業(yè)的合法權(quán)益，影響到企業(yè)的健康發(fā)展。例如，世界銀行選取的“雇用工人”這一營商環(huán)境評價指標，重點關(guān)注勞動力市場監(jiān)管。但是，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型必然要求企業(yè)雇用工人的相關(guān)數(shù)據(jù)也可以被社會管理部門共享。在政府的社會管理系統(tǒng)中，很可能出現(xiàn)“算法歧視”問題。例如在美國，犯罪預(yù)警系統(tǒng)中的算法將有色人種賦予更高關(guān)注權(quán)重，導(dǎo)致有色人種被過度執(zhí)法。假如我們的社會治安管理系統(tǒng)中的算法將不同地區(qū)的工人賦予不同的權(quán)重，就會導(dǎo)致有些企業(yè)由于某一地區(qū)工人占比高而被過度執(zhí)法。這種算法濫用造成“地域歧視”，必然影響到企業(yè)的健康發(fā)展。再例如，世界銀行選取的“公共采購”這一營商環(huán)境評價指標，在現(xiàn)實中政府也可能存在“算法濫用”的風(fēng)險?；诘胤奖Ｗo主義等目的，地方政府很可能通過設(shè)定算法的規(guī)則和條件賦予某些特定企業(yè)競爭優(yōu)勢，進而損害市場公平，破壞市場大循環(huán)。

第五，“算法未知”可能影響企業(yè)信譽。在數(shù)字政府中，由于政府建設(shè)和共享的數(shù)據(jù)庫中難以完全排除一些“異常數(shù)據(jù)”，很可能導(dǎo)致出現(xiàn)“算法未知”，進而引發(fā)政府對有關(guān)企業(yè)進行錯誤的監(jiān)管和執(zhí)法。2017年微軟的Chatting Bot Tay 在16個小時后不得不被關(guān)閉，因為它變成了種族主義者、性別主義者，并且否認大屠殺。(9)Buiten M C. Towards Intelligent Regulation of Artificial Intelligence[J]. European Journal of Risk Regulation， 2019， 10(1)： 1-19.這種算法技術(shù)的失控趨勢被學(xué)者稱為“算法未知”，很可能引發(fā)嚴厲的政府規(guī)制。在美國，聯(lián)邦尋親處使用的算法曾誤將某公民認定為“拒付撫養(yǎng)費的父母”，并對其開出20.6萬美元的罰單。(10)張凌寒.算法權(quán)力的興起、異化及法律規(guī)制[J].法商研究，2019(4)： 63-75.在我國，《電子商務(wù)法》第三十九條規(guī)定：“電子商務(wù)平臺經(jīng)營者不得刪除消費者對其平臺內(nèi)銷售的商品或者提供的服務(wù)的評價?！?11)《電子商務(wù)法》第三十九條：“電子商務(wù)平臺經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立健全信用評價制度，公示信用評價規(guī)則，為消費者提供對平臺內(nèi)銷售的商品或者提供的服務(wù)進行評價的途徑?！薄半娮由虅?wù)平臺經(jīng)營者不得刪除消費者對其平臺內(nèi)銷售的商品或者提供的服務(wù)的評價?！敝腥A人民共和國電子商務(wù)法[EB/OL].(2018-08-31)[2021-09-30]. http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2018-08/31/content_2060827.htm.但在實踐中，由于網(wǎng)絡(luò)空間信用體系對公民個人的約束力偏弱，一些消費者常以不合理的評價、異常退款、惡意拍下、惡意投訴等“異常行為”來對電商平臺企業(yè)進行敲詐。由于信譽因素對電商平臺企業(yè)至關(guān)重要，他們對此往往只能選擇息事寧人。當(dāng)這些“異常行為”形成的“異常數(shù)據(jù)”進入政府監(jiān)管的數(shù)據(jù)庫，就有可能出現(xiàn)“算法未知”問題，嚴重損害企業(yè)信譽。毫無疑問，企業(yè)信譽的受損會對世界銀行選取的“獲得信貸”這一營商環(huán)境評價指標產(chǎn)生不良影響。

三、 以建設(shè)數(shù)字法治政府打造最優(yōu)的營商環(huán)境

習(xí)近平總書記指出，“法治是最好的營商環(huán)境”。(12)習(xí)近平.完善法治建設(shè)規(guī)劃提高立法工作質(zhì)量效率 為推進改革發(fā)展穩(wěn)定工作營造良好法治環(huán)境[N].人民日報，2019-02-26(1).營商環(huán)境是一項系統(tǒng)工程，包括公平競爭的市場環(huán)境、高效廉潔的政務(wù)環(huán)境、開放包容的人文環(huán)境和公正透明的法治環(huán)境四個維度。其中，法治是營商環(huán)境中的核心要素，是改善其他要素的重要抓手，是維護整體營商環(huán)境的根本保障。從我國當(dāng)前發(fā)展狀況來看，構(gòu)建法治化的營商環(huán)境難以一蹴而就，它以數(shù)字政府的法治化為必經(jīng)階段。從具體工作思路來看，它可以分為兩個層面： 一是我們更加積極地以世界銀行指標引領(lǐng)數(shù)字政府建設(shè)；二是我們更加審慎地以建設(shè)數(shù)字法治政府持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境。

(一) 以世界銀行評價指標持續(xù)引領(lǐng)數(shù)字政府建設(shè)

世界銀行現(xiàn)行的營商環(huán)境評價指標體系緊緊圍繞著效率這一價值目標而設(shè)定。而且，世界銀行專家對各領(lǐng)域的打分，均采取“問”與“查”的方式來進行。“問”是指向中小企業(yè)、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、建筑師事務(wù)所、報關(guān)公司等相關(guān)人士發(fā)放問卷?！安椤笔侵覆殚喢恳粋€問題對應(yīng)法律法規(guī)或規(guī)范性文件，以確保被測評經(jīng)濟體的相關(guān)舉措具有法律拘束力。(13)夏青.世行營商環(huán)境指標體系特點及啟示[J].浙江經(jīng)濟，2018(20)： 48-49.從價值觀與方法論來看，世界銀行的營商環(huán)境評價指標體系總體科學(xué)客觀，符合技術(shù)理性，對于提升被評估的國家或城市的治理體系和治理結(jié)構(gòu)作用巨大。顯而易見，這些評價指標對于數(shù)字政府建設(shè)也具有非常良性的引導(dǎo)功能。

第一，它可引領(lǐng)建立全國統(tǒng)一的數(shù)字化登記平臺。世界銀行關(guān)于“登記機構(gòu)和登記系統(tǒng)”的規(guī)則要求，為了方便查詢，降低信息收集成本，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的登記機構(gòu)和登記系統(tǒng)。(14)羅培新.論世行營商環(huán)境評估“獲得信貸”指標得分的修法路徑： 以我國民法典頒布為契機[J].東方法學(xué)，2020(1)： 49-57.當(dāng)前，我國登記財產(chǎn)成本占財產(chǎn)價值的4.6%，得分僅為69.2分，全球排第87名。(15)潘加順.世行營商環(huán)境指標體系研究[J].中國工程咨詢，2019(9)： 83-87.因此，為了提高世界銀行對我們營商環(huán)境的評價分數(shù)，應(yīng)該盡快互聯(lián)互通，整合共享各個省市已有的登記平臺，打造全國統(tǒng)一的登記平臺。

第二，它可引領(lǐng)稅務(wù)申報系統(tǒng)升級更新。2018年，國地稅合并對于納稅營商環(huán)境產(chǎn)生直接影響。其中，兩套申報系統(tǒng)的整合是一個難題。按照世界銀行“繳納稅費”指標所包含的時間和成本的要求，我們必然要整合企業(yè)所得稅的兩套申報系統(tǒng)，將各個稅種的申報系統(tǒng)統(tǒng)一到一個應(yīng)用平臺，并對整個申報系統(tǒng)進行統(tǒng)一的后臺管理。而且，還可嘗試建立標準操作納稅的時間模型，與企業(yè)辦稅人員的實際操作時間進行比對，來判斷納稅人的操作提升空間。2017年，世界銀行的報告中開始引入稅后事項指標，開始關(guān)注退稅程序問題。我國在這一指標上排名一直比較落后。因此，在政府服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，可以嘗試引入第三方作為企業(yè)所得稅錯報更正的前置程序，提升報稅后事項的服務(wù)質(zhì)量。(16)李成，施文潑.世界銀行納稅營商環(huán)境指標體系研究[J].廈門大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2020(5)： 118-130.

第三，它可引領(lǐng)政府提供智能高效的公共服務(wù)。比如，世界銀行“辦理破產(chǎn)”指標可以引領(lǐng)網(wǎng)拍在破產(chǎn)程序中的應(yīng)用，以更加智能高效的公共服務(wù)來降低破產(chǎn)成本。更重要的是，要基于此類公共服務(wù)中所獲得政務(wù)數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)，逐步研發(fā)趨勢預(yù)測、標桿分析、問題解析和對策設(shè)計的追蹤服務(wù)模塊，開發(fā)能夠應(yīng)用多種特定情境和場景的營商算法，為企業(yè)提供更加精準優(yōu)質(zhì)的營商服務(wù)。

第四，它可以引領(lǐng)建立更具代表性的評價案例和數(shù)據(jù)庫。世界銀行現(xiàn)有的指標體系在科學(xué)性和可比性方面仍存在一定局限性。其一，為了保證這些指標在不同國家和地區(qū)具有可比性，選擇案例時往往將條件特定化和標準化，導(dǎo)致收集數(shù)據(jù)的范圍相對較窄。其二，這些指標關(guān)注一國最大商業(yè)城市，以及人口數(shù)超過1億國家的第二大城市，往往由于國家地區(qū)差異過大導(dǎo)致指標的可代表性不強。(17)夏青.世行營商環(huán)境指標體系特點及啟示[J].浙江經(jīng)濟，2018(20)： 48-49.數(shù)字政府建設(shè)則可以適度彌補這些局限性。一方面，它可以通過政府?dāng)?shù)字平臺來更加廣泛地收集評價指標所需要的數(shù)據(jù)，在一定程度上解決案例的單一化問題；另一方面，它可以通過對不同地區(qū)賦予不同算法權(quán)重的方式來調(diào)整指標的分值分布，在一定程度上解決指標代表性不足問題。

(二) 以建設(shè)數(shù)字法治政府持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境

2018年，我國開始探索構(gòu)建中國特色、國際可比的營商環(huán)境評價指標體系。目前，國家發(fā)展和改革委員會選取的指標在世界銀行選取的12個指標基礎(chǔ)上增加了6個，構(gòu)成了由18個指標組成的評價體系。新增的6個指標為“用水”“招投標”“知識產(chǎn)權(quán)保護和運用”“政務(wù)服務(wù)”“市場監(jiān)管”和“包容普惠創(chuàng)新”。可以看到，其中“招投標”“知識產(chǎn)權(quán)保護和運用”“市場監(jiān)管”必定包含著合法合規(guī)性評價，其法治維度更加凸顯。2019年頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第四條也明確提出，優(yōu)化營商環(huán)境要堅持法治化原則。(18)優(yōu)化營商環(huán)境條例[EB/OL].(2019-10-23)[2021-09-30]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-10/23/content_5443963.htm.

同樣，在當(dāng)前的數(shù)字政府建設(shè)中，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的價值取向局限于效率目標，對數(shù)字治理的倫理性和公平性關(guān)注較少，法治維度非常缺乏，存在“數(shù)字專制主義”的法治風(fēng)險。顯而易見，政務(wù)環(huán)境與市場環(huán)境之間存在一種密切的關(guān)聯(lián)互動。這種法治風(fēng)險必然會被政府在數(shù)字化治理過程中傳輸?shù)秸麄€市場領(lǐng)域，嚴重損害整體營商環(huán)境?？梢哉f，數(shù)字政府的法治化是構(gòu)建法治化營商環(huán)境的前提，我們必須以法治化的數(shù)字政府來打造最優(yōu)的營商環(huán)境。正因為此，2021年8月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025)》提出了“數(shù)字法治政府”這一非常具有理論創(chuàng)新性的概念，明確要求各地區(qū)各部門著力實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合。

第一，要以法律制度規(guī)范政府對企業(yè)的數(shù)據(jù)的收集、管理和使用行為。其一，要通過立法明確規(guī)定政府對企業(yè)一定范圍和事項有關(guān)數(shù)據(jù)的收集、管理、使用的權(quán)力，進行明確具體的“數(shù)據(jù)確權(quán)”。“數(shù)據(jù)確權(quán)”是數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)性問題，直接關(guān)系到數(shù)據(jù)的流動性和有效使用，明確政府對一定數(shù)據(jù)的創(chuàng)制權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)，是落實數(shù)據(jù)質(zhì)量責(zé)任、確保數(shù)據(jù)在政府內(nèi)部有序流動的必然要求。(19)顧平安.數(shù)據(jù)治理賦能數(shù)字政府建設(shè)[J].社會治理，2021(4)： 30-35.其二，要建立政府?dāng)?shù)據(jù)庫分享和使用主體的數(shù)字身份識別平臺，制定與之相配套的身份識別安全標準和認證標準，對于非經(jīng)濟監(jiān)管部門分享和運用企業(yè)數(shù)據(jù)的范圍和權(quán)限進行必要限制，防止無關(guān)部門不正當(dāng)使用企業(yè)數(shù)據(jù)，避免泄露企業(yè)商業(yè)秘密，保密商業(yè)信息，保障“數(shù)據(jù)安全”。其三，要盡早制定《數(shù)據(jù)和虛擬財產(chǎn)保護條例》，對企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利進行有效保護。2021年6月10日剛剛通過的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》)重點規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)，旨在保障政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)力，以維護公共安全和國家安全。(20)中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法[EB/OL].(2021-06-10)[2021-09-30]. http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202106/7c9af12f51334a73b56d7938f99a788a.shtml.與“政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)力”相對應(yīng)的范疇是“企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利”和“個人數(shù)據(jù)權(quán)利”，這是能夠在一定程度上規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)收集權(quán)力的兩個概念，但是尚無相關(guān)法律法規(guī)對此進行有效的制度保障。例如，企業(yè)行使自身經(jīng)營自主權(quán)所形成的數(shù)據(jù)，企業(yè)享有完全的所有權(quán)，政府部門一般不宜強制性收集。其四，要運用比例原則對政府收集企業(yè)數(shù)據(jù)的行為進行考量和審查。所謂比例原則，是指在法律適用過程中，應(yīng)當(dāng)盡量以最小的成本付出獲取最大的收益，手段與結(jié)果必須合乎比例，不宜用“大炮轟蚊子”的方式。依據(jù)該原則，政府免費且強制收集企業(yè)數(shù)據(jù)的行為一般應(yīng)符合如下四種情形才具有合法性： 其一，出于《數(shù)據(jù)安全法》第三十五條規(guī)定的維護國家安全或偵查犯罪的需要；(21)《數(shù)據(jù)安全法》第三十五條：“公安機關(guān)、國家安全機關(guān)因依法維護國家安全或者偵查犯罪的需要調(diào)取數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，依法進行，有關(guān)組織、個人應(yīng)當(dāng)予以配合?！敝腥A人民共和國數(shù)據(jù)安全法[EB/OL].(2021-06-10)[2021-09-30]. http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202106/7c9af12f51334a73b56d7938f99a788a.shtml.其二，是《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定的企業(yè)申請某一許可必須提供的有關(guān)材料所形成的數(shù)據(jù)；(22)中華人民共和國行政許可法[EB/OL].[2021-05-07]. http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201905/64f52a065d3142ae92d95fa860e2f0e0.shtml.(2003年8月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過 根據(jù)2019年4月23日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國建筑法〉等八部法律的決定》修正)。其三，是政府部門采取數(shù)據(jù)技術(shù)對企業(yè)執(zhí)法檢查而形成的相關(guān)電子證據(jù)；其四，是政府部門智能高效地為企業(yè)提供公共服務(wù)所需要的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)。

第二，要建立專門的企業(yè)數(shù)據(jù)收集服務(wù)機構(gòu)、異常數(shù)據(jù)審查處理機構(gòu)和政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制。其一，要成立專門服務(wù)于企業(yè)的數(shù)據(jù)收集機構(gòu)，既要一般性地對所有企業(yè)履行數(shù)據(jù)提供義務(wù)提供相應(yīng)的指導(dǎo)咨詢，又要特別性地主動上門到大量小微企業(yè)收集有關(guān)數(shù)據(jù)，減少企業(yè)因提供數(shù)據(jù)造成的成本負擔(dān)。其二，要成立專門對收集到的企業(yè)數(shù)據(jù)進行研究分析的審查機構(gòu)。一方面，要通過對企業(yè)數(shù)據(jù)的深入挖掘分析，對本地營商環(huán)境的發(fā)展變化進行動態(tài)監(jiān)測，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進步提供精準預(yù)測預(yù)警，為具體的經(jīng)濟監(jiān)管決策和措施提供科學(xué)依據(jù)。另一方面，要通過對企業(yè)數(shù)據(jù)的細致審查，對因異常行為產(chǎn)生的“異常數(shù)據(jù)”予以排除或者降低權(quán)重，避免因“算法未知”導(dǎo)致政府監(jiān)管方向偏差和監(jiān)管措施失當(dāng)。其三，要建立政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，避免多頭主體反復(fù)要求企業(yè)提供相同數(shù)據(jù)，加大企業(yè)數(shù)據(jù)提供負擔(dān)。建議盡快修改《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(國發(fā)〔2016〕51號)，確立國家統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享交換平臺以及標準體系，階梯性地規(guī)定政府部門拒絕共享情形及其不當(dāng)行為的法律責(zé)任。(23)國務(wù)院關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法的通知[EB/OL].(2016-09-19)[2021-09-30]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/19/content_5109486.htm.如果某一類企業(yè)數(shù)據(jù)與國家安全、公共安全、社會治理具有關(guān)聯(lián)性，則掌握該數(shù)據(jù)的部門不得拒絕共享；如果某一類企業(yè)數(shù)據(jù)僅與經(jīng)濟安全、金融安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有關(guān)聯(lián)性，則掌握該數(shù)據(jù)的經(jīng)濟部門可以拒絕和與之無關(guān)的非經(jīng)濟部門共享；如果某一類企業(yè)數(shù)據(jù)僅與行業(yè)主管部門職能具有關(guān)聯(lián)性，則掌握該數(shù)據(jù)的行業(yè)主管部門可以拒絕與其他政府部門共享，以保護企業(yè)自身發(fā)展利益。

第三，要貫徹法治原則來破除“算法黑箱”、防止“算法濫用”和“算法未知”。具體來說，應(yīng)當(dāng)在數(shù)字政府建設(shè)中運用和貫徹五大法治原則。一是公開透明原則。建議修改《中華人民共和國政府信息公開條例》有關(guān)規(guī)定，將政府重要監(jiān)管系統(tǒng)的“算法”列入“政府信息”，要求相關(guān)政府部門主動公開；對于特定行業(yè)進行監(jiān)管的“算法”，則可以由相關(guān)企業(yè)依法申請公開。二是正當(dāng)法律程序原則。政府部門建立與企業(yè)相關(guān)的數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)廣泛征求和聽取相關(guān)企業(yè)的意見，并且向相關(guān)企業(yè)說明建立這一系統(tǒng)的法律依據(jù)、監(jiān)管目的以及算法的多種變量取舍。執(zhí)法部門通過數(shù)字化手段進行檢查、調(diào)查、督察所收集證據(jù)，應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)企業(yè)的陳述和申辯，保障企業(yè)的程序性權(quán)利。三是平等保護原則。在美國，聯(lián)邦法院將搜索引擎的算法視為“言論”，算法中關(guān)于性別、種族等不當(dāng)變量的設(shè)定構(gòu)成“歧視性言論”，違反了平等保護原則。在我國，政府監(jiān)管系統(tǒng)的算法也要盡量避免以性別、地域、學(xué)歷來設(shè)定變量，防止“算法濫用”。四是司法救濟原則。政府監(jiān)管系統(tǒng)算法的每一次運用，都是依據(jù)其收集掌握的企業(yè)信息自動生成對企業(yè)的監(jiān)管決定或措施，其實質(zhì)就是行政權(quán)的行使，是一種行政行為。在我國智慧交通體系的建設(shè)中，算法可以直接對監(jiān)控查獲的交通違法行為處以罰款。這種行政行為也可能因“算法濫用”導(dǎo)致侵權(quán)，引發(fā)企業(yè)與政府之間的行政糾紛。依據(jù)法理，此類情形當(dāng)然屬于行政訴訟的受案范圍，應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)通過司法救濟的方式來保護自己的合法權(quán)益。五是風(fēng)險預(yù)防原則。風(fēng)險預(yù)防應(yīng)該成為現(xiàn)代社會風(fēng)險治理的首要原則，它要求政府在國民面臨不確定的威脅時，應(yīng)當(dāng)針對科學(xué)知識上的不確定性而采取保護國民的預(yù)防性風(fēng)險規(guī)制行動。在一定意義上來說，“算法未知”也是由于科學(xué)技術(shù)的不確定性導(dǎo)致的風(fēng)險，必須建立健全風(fēng)險防控機制，運用制度威力應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的沖擊。例如，可以考慮強制規(guī)定作為算法載體而存在的政府監(jiān)管系統(tǒng)的所有者或者運營者購買一定份額的保險或者建立一個算法風(fēng)險補償基金，以分擔(dān)“算法未知”的安全風(fēng)險對企業(yè)造成的損失。

第四，要建立完善多元化的權(quán)利保護模式來保護知識產(chǎn)權(quán)、激活企業(yè)創(chuàng)新。在我國自主開展的營商環(huán)境評價中，“知識產(chǎn)權(quán)保護和運用”“包容普惠創(chuàng)新”是兩個非常重要的指標。正如習(xí)近平總書記指出：“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，保護知識產(chǎn)權(quán)就是保護創(chuàng)新?！?24)習(xí)近平在中央政治局第二十五次集體學(xué)習(xí)時強調(diào) 全面加強知識產(chǎn)權(quán)保護工作 激發(fā)創(chuàng)新活力推動構(gòu)建新發(fā)展格局[N].人民日報，2020-12-02(1).這兩個指標是內(nèi)在一致互相促進的關(guān)系，但工作的著力點必然是知識產(chǎn)權(quán)保護。在數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會共同構(gòu)建的數(shù)字生態(tài)中，由于在線侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為復(fù)制成本較低，傳播速度快，隱蔽性強，線上線下聯(lián)合作案，加上政府監(jiān)管能力不足，監(jiān)管力度偏弱，監(jiān)管措施不及時，因而各種類型的知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛頻發(fā)。因此，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)致力于建立完善多元化的知識產(chǎn)權(quán)保護模式，來維護和保障企業(yè)創(chuàng)新的營商環(huán)境。其一，知識產(chǎn)權(quán)主管部門要更加廣泛地運用數(shù)字技術(shù)體系提升知識產(chǎn)權(quán)保護水平與效果。要按照2018年頒發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)+”知識產(chǎn)權(quán)保護工作方案》要求，盡早建立和完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、侵權(quán)假冒線索智能檢測系統(tǒng)等技術(shù)支持體系，以及建立侵權(quán)假冒線索檢測啟動與推送機制、智能檢測與人工判斷銜接機制、標識電子化管理機制等運行機制。其二，要建立統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法立案標準，健全多部門聯(lián)合執(zhí)法機制。要鼓勵、獎勵電商平臺、個人、企業(yè)等為執(zhí)法辦案提供數(shù)據(jù)信息，發(fā)揮企業(yè)、消費者等社會大眾在知識產(chǎn)權(quán)保護中的作用，探索“政府—平臺—商戶—用戶”的合作治理機制。其三，促進知識產(chǎn)權(quán)保護機制的專業(yè)化、高效化和多元化。努力實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)審判專業(yè)化與高效化，建立行政調(diào)解、行政裁決和司法裁判等知識產(chǎn)權(quán)糾紛解決的多元化機制。司法機關(guān)可以通過典型案例或者規(guī)范性文件的形式，就判定在線知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為制定詳細的認定規(guī)則，明確規(guī)定構(gòu)成專利權(quán)、商標權(quán)、著作權(quán)等侵權(quán)行為和不正當(dāng)競爭行為的具體情形，并且對實踐中難以判定的復(fù)雜情形進行專業(yè)性解讀，為企業(yè)正常的在線經(jīng)營活動指明安全范圍。

結(jié) 語

在新的征程上，全面建設(shè)數(shù)字法治政府是我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略。相較于傳統(tǒng)的政府治理模式，它不僅意味政府流程的再造，而且意味著政府結(jié)構(gòu)的重塑；它不僅意味著治理效能的提升，而且意味著價值倫理的輸出；它不僅意味著數(shù)字生態(tài)的共建，而且意味著法治生態(tài)的改善。

法律是價值的最佳載體，法治是治理的最優(yōu)機制，法治營商環(huán)境是最穩(wěn)固的營商環(huán)境。因此，堅持技術(shù)思維和法治思維并重，是數(shù)字政府法治化轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵所在。而法治營商環(huán)境的優(yōu)化與否，則是檢驗數(shù)字法治政府建設(shè)成功與否的重要標尺。