公平與效率之變
——關(guān)于我國(guó)高考制度改革歷程的梳理與思考

王 曦，陳 鐸，郝彥輝

（吉林大學(xué)1.招生辦公室；2.教務(wù)處，吉林長(zhǎng)春130012）

高考作為我國(guó)最高規(guī)格的高等教育選拔機(jī)制，一直與“改革”一詞密切聯(lián)系。高考的主要功能，一方面是為國(guó)家公正、公平、公開地選拔人才，另一方面是賦予人們公平、公正地接受高等教育的機(jī)會(huì)，我們對(duì)于高考改革的步伐和實(shí)踐探索圍繞著公平與效率這兩個(gè)主題從未停止。

教育部部長(zhǎng)陳寶生在討論十九大報(bào)告時(shí)表示，上海和浙江高考試點(diǎn)已經(jīng)在2017年落地，經(jīng)評(píng)估已取得成功；到2020 年，新的高考改革制度將會(huì)全面建立起來。［1］回顧恢復(fù)高考四十余年以來走過的歷程，其中既有寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也有值得借鑒的教訓(xùn)。

一、公平之變——讓更多的考生享有平等接受高等教育的機(jī)會(huì)

我國(guó)《教育法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)?！睘榱寺鋵?shí)這一主旨，多年來，我國(guó)政府對(duì)報(bào)名參加高考的考生條件一直在放寬。在恢復(fù)高考的1977年，報(bào)考條件中首先去掉了對(duì)考生的絕大多數(shù)政治條件要求——例如家庭成分和個(gè)人出身，尤其是去掉了“單位同意”這一項(xiàng)要求，意味著基本實(shí)現(xiàn)了考生的自由報(bào)考。2001 年，教育部發(fā)布《教育部關(guān)于做好2001 年普通高等學(xué)校招生工作的通知》，取消了之前的報(bào)名條件中關(guān)于考生自身?xiàng)l件“未婚，年齡一般不超過二十五周歲”的限制；在學(xué)歷要求上，取消了“應(yīng)屆中等職業(yè)教育（中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、職業(yè)高中）畢業(yè)生，可報(bào)考高等職業(yè)教育”的要求。從此，每年在高考的考場(chǎng)上都可以看到25 歲以上大齡考生的身影。取消考生年齡、婚否及放寬學(xué)歷的限制被認(rèn)為是確立終身教育體系的重要舉措。2012 年，教育部、國(guó)家發(fā)改委、公安部、人力資源和社會(huì)保障部四部委聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，標(biāo)志著“異地高考”政策正式開啟。這一舉措使許多非戶籍地的考生能夠享受父母務(wù)工所在地的教育資源，并具有與本地考生相同的高考資格。

隨著報(bào)考條件的放開，每年高校招生人數(shù)上也屢創(chuàng)新高。1977 年恢復(fù)高考的當(dāng)年，高考報(bào)名人數(shù)570 萬，錄 取 新 生 人數(shù)27 萬，錄 取 率 為4.74%；到了恢復(fù)高考40 年的2017 年，高考報(bào)名人數(shù)940萬，錄取人數(shù)700 萬，錄取率高達(dá)74.47%。［2］種種跡象表明，我國(guó)政府正在致力于完成高等教育由精英教育向大眾教育的轉(zhuǎn)變，讓所有人都能有公平、公正地接受高等教育的機(jī)會(huì)。

然而，隨著我國(guó)高等教育毛入學(xué)率的節(jié)節(jié)攀升，多年前“千軍萬馬過獨(dú)木橋”的局面不復(fù)存在，大學(xué)生也失去了“天之驕子”的光環(huán)。當(dāng)用人單位對(duì)于競(jìng)聘者“學(xué)歷”的要求慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶v”要求，“擇?！庇执妗叭雽W(xué)”成為高等教育資源競(jìng)爭(zhēng)中新的問題被凸顯出來。

我國(guó)的高校是有“層級(jí)”之分的。在建國(guó)之初，由于文化教育資源短缺，為了集中有限資源建設(shè)一批水平相對(duì)較高的大學(xué)，我國(guó)政府以國(guó)家意志和政策主導(dǎo)的方式來劃分了高校的等級(jí)。1954 年，《關(guān)于重點(diǎn)高等學(xué)校和專家工作范圍的決議》確立了北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、北京醫(yī)學(xué)院、北京農(nóng)業(yè)大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)為首批6 所全國(guó)重點(diǎn)大學(xué)。1959 年，《中共中央關(guān)于在高等學(xué)校中指定一批重點(diǎn)學(xué)校的決定》確定20 所高校為全國(guó)重點(diǎn)大學(xué)。1960 年又增加了44 所大學(xué)為全國(guó)重點(diǎn)大學(xué)。1978年，《國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)教育部關(guān)于恢復(fù)和辦好全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校的報(bào)告的通知》確定88所大學(xué)為全國(guó)重點(diǎn)大學(xué)，至1981 年陸續(xù)追加至99 所。1993 年國(guó)家教委《關(guān)于重點(diǎn)建設(shè)一批高等學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)科點(diǎn)的若干意見》提出，要面向21 世紀(jì)重點(diǎn)建設(shè)100 所大學(xué)和一批重點(diǎn)學(xué)科——“211 工程”高校應(yīng)運(yùn)而生。1999年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《面向21 世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》——“985 工程”正式啟動(dòng)建設(shè)。2015 年出臺(tái)的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》使“雙一流”又成為另一種高校等級(jí)排位方式。［3］在這種情況下，上優(yōu)等高校，特別是偏遠(yuǎn)、貧困、農(nóng)村等基礎(chǔ)教育水平較低地區(qū)的學(xué)生想上優(yōu)等高校，變成了新的難題。

20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域二元結(jié)構(gòu)日趨分化、經(jīng)濟(jì)差異不斷擴(kuò)大，由于教育產(chǎn)業(yè)化的推廣，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的差異直接影響到基礎(chǔ)教育的發(fā)展水平。一般的大中型城市有充足的財(cái)力、物力投資各類教學(xué)設(shè)施建設(shè)，引進(jìn)高水平師資力量，能夠擁有較高水平的基礎(chǔ)教育。但在大多數(shù)不發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其偏遠(yuǎn)和貧困地區(qū)，基礎(chǔ)教育即使能夠普及，薄弱的教育水平也使孩子們難以享受平等的教育機(jī)會(huì)。劉云杉以1978-2005 年北京大學(xué)錄取新生的家庭出身作為統(tǒng)計(jì)對(duì)象，發(fā)現(xiàn)來自農(nóng)村學(xué)生的比例自上世紀(jì)90 年代中期開始下滑，至2005 年僅為10%左右。［4］金成林對(duì)分屬不同層次的高校新生進(jìn)行抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)生和城鎮(zhèn)學(xué)生呈現(xiàn)明顯的二元分化，農(nóng)村籍新生主要分布在地方高校，城鎮(zhèn)學(xué)生則成為部屬高校新生的主要來源。［5］由于受到基礎(chǔ)教育資源極端不均衡分配等因素的影響，我國(guó)不同層級(jí)高校的學(xué)生形成明顯社會(huì)階層等級(jí)格局已是一種不爭(zhēng)的社會(huì)事實(shí)，這不僅有失公平，最終也會(huì)影響中國(guó)高等教育的整體素質(zhì)和水準(zhǔn)。

為了保障教育資源分配中弱勢(shì)群體的權(quán)益，2012 年教育部、國(guó)家發(fā)展改革委等5 部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施面向貧困地區(qū)定向招生專項(xiàng)計(jì)劃的通知》，決定每年由部屬高校專門安排1萬名左右招生計(jì)劃，面向680 個(gè)集中連片特殊困難縣，以單列計(jì)劃、單設(shè)批次、單填志愿、單獨(dú)劃線的辦法實(shí)行定向招生。這一舉措取得了立竿見影的效果，當(dāng)年集中連片特殊困難地區(qū)學(xué)生考上一本大學(xué)的錄取率提高了10%。2013 年，專項(xiàng)計(jì)劃增至3 萬名，招生區(qū)域也擴(kuò)大到832 個(gè)貧困縣。2016 年，計(jì)劃數(shù)增至6 萬名，實(shí)施區(qū)域擴(kuò)大至集中連片特殊困難縣、國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣以及新疆南疆4 地州學(xué)生。同期實(shí)施的還有針對(duì)農(nóng)村學(xué)生招生的高校專項(xiàng)計(jì)劃，由教育部直屬高校和其他自主招生試點(diǎn)高校承擔(dān)，安排不少于年度本科招生規(guī)模2%的招生計(jì)劃，用于招收邊遠(yuǎn)、貧困、民族等地區(qū)縣（含縣級(jí)市）以下農(nóng)村學(xué)生。

這些措施大大緩解了農(nóng)村地區(qū)和邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)學(xué)生上大學(xué)難，特別是上優(yōu)等高校難的問題。教育部部長(zhǎng)陳寶生在十九大發(fā)言中指出，五年來我國(guó)實(shí)行的針對(duì)農(nóng)村、貧困地區(qū)的專項(xiàng)招生計(jì)劃，以及中西部招生協(xié)作計(jì)劃，一共多招收了37 萬名大學(xué)生。如果假設(shè)一個(gè)大學(xué)一年新增2000 個(gè)新生的話，那就是多建了100多所大學(xué)。

二、效率之變——圍繞科學(xué)選材方式的爭(zhēng)論與反復(fù)

怎樣選拔人才，選拔什么樣的人才，是多年來我國(guó)高考制度改革圍繞的另一個(gè)焦點(diǎn)。從基礎(chǔ)教育的角度上，高考是一根強(qiáng)勢(shì)“指揮棒”，學(xué)生與中學(xué)的注意力完全放在考試內(nèi)容上，甚至可以說考什么便學(xué)什么，對(duì)于不考的知識(shí)點(diǎn)完全不關(guān)注。這種學(xué)習(xí)和教育心態(tài)雖然畸形，但也的確是我國(guó)現(xiàn)階段考試評(píng)價(jià)制度的必然結(jié)果。所以，為了科學(xué)選材，我國(guó)政府多年來一直在規(guī)劃考試內(nèi)容、設(shè)置考試科目、研究選拔方式上煞費(fèi)苦心。

恢復(fù)高考的當(dāng)年，《教育部關(guān)于1977 年高等學(xué)校招生工作意見》確定，高考分為文理科，兩者都要考語文、數(shù)學(xué)、政治，文科需要考?xì)v史和地理，理科需要考物理和化學(xué)。1979 年，外語加入到考試科目中。1987 年，國(guó)家教委發(fā)布《普通高等學(xué)校招生暫行條例》，要求理科增考生物，考試科目增至7門，文科考試科目為6 門。1993 年，國(guó)家教委辦公廳發(fā)出《關(guān)于印發(fā)＜一九九三年試行國(guó)家教委高考新科目組考試的方案＞的通知》，將政治由必考科目代替地理歸入文科考試科目，在理科考試科目中刪除了生物。此后，高考考試科目設(shè)置變?yōu)椤?+2”模式。1999 年教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化普通高等學(xué)校招生考試制度改革的意見》，提出“用三年左右的時(shí)間推行‘3+X’科目設(shè)置方案”?！?”指文理科考生都必考的語文、數(shù)學(xué)、外語；“X”為小綜合，即文科考生需考政治、歷史、地理3 門科目合并考察的一張?jiān)嚲?，理科考生考物理、化學(xué)、生物3門科目合并考察的一張?jiān)嚲恚⒃谠囶}設(shè)計(jì)上增加考查學(xué)生綜合運(yùn)用所學(xué)知識(shí)分析、解決實(shí)際問題的能力。

2014 年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》，提出“增強(qiáng)高考與高中學(xué)習(xí)的關(guān)聯(lián)度，考生高考成績(jī)由語文、數(shù)學(xué)、外語3 科和高中學(xué)業(yè)水平考試3 科成績(jī)組成，由考生根據(jù)報(bào)考高校要求和自身特長(zhǎng)，在思想政治、歷史、地理、物理、化學(xué)、生物等科目中自主選擇”，為新高考制度發(fā)出了先聲。2017 年改革方案在浙江和上海落地，浙江省選考方式為“7 選3”，多了一門“技術(shù)”，而上海市是在傳統(tǒng)科目中“6選3”。

在選拔方式上，多年以來，高考最為人們?cè)嵅『团械囊稽c(diǎn)就是由單一的錄取方式導(dǎo)致的“唯分?jǐn)?shù)論”和“應(yīng)試教育”。為了改變以往單純以高考分?jǐn)?shù)評(píng)價(jià)考生的評(píng)價(jià)模式，2003 年，教育部開始推行自主招生政策，包括北京大學(xué)、清華大學(xué)在內(nèi)的22所高校被賦予了占當(dāng)年本科招生計(jì)劃數(shù)5%的自主招生權(quán)，開創(chuàng)了高考錄取評(píng)價(jià)體系的多元化路徑。2008 年開始鼓勵(lì)課改與考改相結(jié)合，建立全面、綜合、多元化的考試評(píng)價(jià)制度和高等學(xué)校多樣化的選拔錄取制度，高校的招生自主權(quán)得到進(jìn)一步擴(kuò)大。2011 年，浙江省發(fā)布《浙江省深化高校考試招生制度綜合改革試點(diǎn)方案》，提出依據(jù)考生統(tǒng)一高考、高中學(xué)考和綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)成績(jī)按比例合成綜合成績(jī)，擇優(yōu)錄?。ㄋ追Q“三位一體”），高考成績(jī)占比原則上不低于綜合成績(jī)的50%。這種錄取評(píng)價(jià)方式改變的初衷在于用更全面、科學(xué)、多元化的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)考生作出評(píng)價(jià)。2013 年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要推行初高中學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)。截至2018 年，具有自主招生選拔考試資格的高校達(dá)到90所；實(shí)施“三位一體”的招生院校數(shù)量較2011 年增長(zhǎng)了25 倍，招生規(guī)模達(dá)到8千余人。

三、關(guān)于我國(guó)高考制度改革歷程的經(jīng)驗(yàn)與反思

（一）公平與效率的反思

高考的直接目的是選拔人才，既然是選拔，就會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)，只要是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，必然會(huì)存在博弈。高考之所以萬眾矚目，是因?yàn)闀r(shí)至今日，它仍然是促使萬千學(xué)子突破自身所在社會(huì)階層，有序向上流動(dòng)的主要渠道，所體現(xiàn)的矛盾與爭(zhēng)論其實(shí)都是在優(yōu)質(zhì)高等教育資源有限的情況下，各種社會(huì)階層利益的沖突與平衡問題。在這種背景下，高等教育資源作為最為重要的一種社會(huì)公共資源，保障其分配制度的公平，是守護(hù)社會(huì)公平的底線。什么樣的高考制度才能最大限度地體現(xiàn)公平。從入學(xué)權(quán)力來說，每個(gè)人不論性別、民族、家庭背景、經(jīng)濟(jì)情況如何，都平等地享有通過某種選拔方式進(jìn)入高等教育體系的權(quán)利?；诖?，教育部近年來取消了對(duì)于考生年齡、婚否等個(gè)人身份上的條件限制，同時(shí)為了保障考核過程中的公平，又逐步取消了全國(guó)鼓勵(lì)性加分政策，并對(duì)地方性加分政策項(xiàng)目的分值進(jìn)行了規(guī)范，盡可能地保障考生在入學(xué)起點(diǎn)的公平性。但是圍繞著制度公平的問題，依然有一個(gè)問題是無法繞過的，那就是高等教育招生計(jì)劃分配的地域差異問題。不同區(qū)域之間以及省際高等教育資源分配仍不均衡，在縮小各省高考錄取率之間的差距、促進(jìn)教育公平的過程中，如何更好地兼顧群體利益與個(gè)體利益，成為近些年高考改革最難的命題。有研究表明，我國(guó)不同省份之間高考考生入學(xué)機(jī)會(huì)差異明顯，以“985”高校招生計(jì)劃分配為例，上海和北京考生的入學(xué)機(jī)會(huì)明顯高于其他29個(gè)省區(qū)，西部民族地區(qū)在招生計(jì)劃分配中也占居明顯優(yōu)勢(shì)，而河南、河北等人口大省考生進(jìn)入重點(diǎn)高校則處于劣勢(shì)。對(duì)于未設(shè)立“985”高校的省份，其招生名額分配上的弱勢(shì)比較明顯。有輿論認(rèn)為教育資源的分配不均和招生制度的不合理才導(dǎo)致不同省區(qū)之間名額分配差異巨大，也有人認(rèn)為，戶籍制度才是導(dǎo)致教育不公的根本原因，只有大力推行異地高考，突破戶籍制度的桎梏，才能有效促進(jìn)教育公平。雖然多年以來，我國(guó)政府一直致力于縮小各省區(qū)之間的入學(xué)機(jī)會(huì)差異，十九大報(bào)告顯示，我國(guó)中西部高校錄取率最低的省份和全國(guó)平均水平的差距，已經(jīng)由5 年前的15.3%，降到了今天的4%以內(nèi)。在招生計(jì)劃分配方面，也在向更加均衡、公平的方向發(fā)展。但目前形成的招生名額分配格局受到很多歷史條件的影響，各類重點(diǎn)高校擺脫“屬地”烙印而施行招生計(jì)劃區(qū)域公平分配的阻力依然很大。教育主管部門在督促高校優(yōu)化招生名額的均衡配置，限制屬地招生比例的同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)高等教育資源弱勢(shì)省份的投入，建立起當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)高等教育資源體系，以解燃眉之急。

（二）單一與多元評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)論與思考

隨著高考改革的深入，高校各種選拔類型越來越多，每一種選拔類型都是對(duì)于以分?jǐn)?shù)為唯一錄取評(píng)價(jià)指標(biāo)的補(bǔ)充，也是高校行使招生自主權(quán)的直接體現(xiàn)。雖然高考“唯分?jǐn)?shù)論”的桎梏被漸漸打破，但不可否認(rèn)的是，高考分?jǐn)?shù)作為評(píng)價(jià)指標(biāo)雖然單一，也不足以反映出一個(gè)考生全面的綜合素質(zhì)，但是，它卻是一個(gè)客觀公正的評(píng)價(jià)指標(biāo)。自主選拔、“三位一體”等以學(xué)科特長(zhǎng)和綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)為錄取評(píng)價(jià)方式的改革，雖然能打破高考“唯分?jǐn)?shù)論”的窠臼，鼓勵(lì)了更多的考生發(fā)展個(gè)性和特色，提升自身綜合素質(zhì)，但是將其視為降分上大學(xué)的一種“捷徑”的同樣大有人在。而走“捷徑”需要一定的財(cái)力支持和人脈基礎(chǔ)，在農(nóng)村地區(qū)和弱勢(shì)階層的學(xué)?；A(chǔ)教育條件已經(jīng)非常不利的情況下，每一次的高考改革都使他們陷于更加不利的局面——例如，加試英語口語、增加面試考評(píng)，強(qiáng)調(diào)試題的靈活性、綜合性和創(chuàng)新性等。面對(duì)考試內(nèi)容的花樣翻新，由于基礎(chǔ)教育水平的薄弱，弱勢(shì)階層子弟在高考競(jìng)爭(zhēng)中的表現(xiàn)日益孱弱和衰退。高考改革過程中，加強(qiáng)對(duì)高校招生自主權(quán)的監(jiān)督與制約就顯得尤為重要。綜觀全世界各國(guó)的考試制度，制度設(shè)計(jì)的核心理念都是公平競(jìng)爭(zhēng)。即使這種制度的差異性是不可避免的，但是應(yīng)該在制度公平的基礎(chǔ)上去調(diào)和局部的差異性，只有這樣，才能使改革的目的是更好地實(shí)現(xiàn)科學(xué)與公平，而不是相反。

（三）改革成功的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

任何改革都不是一蹴而就的，如同多年來中國(guó)歷經(jīng)的所有改革進(jìn)程一樣，一部考試的歷史，就是爭(zhēng)論不斷、屢廢屢復(fù)的歷史?，F(xiàn)行的高考制度一直充滿著各種嘗試、改進(jìn)甚至反復(fù)，即使一項(xiàng)考試命題的方式，也經(jīng)歷了分散→統(tǒng)一→再分散→再統(tǒng)一的變化過程。所以，評(píng)判這次恢復(fù)高考以來規(guī)模最大、涉及面最廣、難度最艱巨的高考制度改革，僅在其落地一年后便認(rèn)定成功還為時(shí)尚早。針對(duì)試點(diǎn)省市——浙江和上海參加2017 年高考考生的調(diào)查結(jié)果顯示：在浙江省，出于興趣選擇選考科目占比超過70%，一定意義上實(shí)現(xiàn)了“學(xué)其所好，考其所長(zhǎng)”的目標(biāo)。但仍有超過25%的考生不是出于興趣，而是基于認(rèn)為自己能夠較其他人取得更高分?jǐn)?shù)。這說明，考生選考什么科目并不是出于興趣特長(zhǎng)或者高校的要求，而是出于功利和算計(jì)，這又在很大程度上違背了改革的初衷。任何一項(xiàng)改革，大到方向性把握，小到評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，都必須經(jīng)過深思熟慮，因?yàn)楦缓Y源分配色彩的高考選拔功能是如此強(qiáng)大，以至任何的一點(diǎn)變化都能對(duì)考生、學(xué)校，乃至整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生重要影響。只有讓時(shí)間和實(shí)踐來檢驗(yàn)改革的結(jié)果，同時(shí)對(duì)評(píng)價(jià)改革的內(nèi)容、方法、認(rèn)定研究，反復(fù)推敲，提升其信度和效度，才能使高等教育考試改革工作有效推進(jìn)。