□周悅麗 馬家輝

（中共北京市委黨校法學(xué)教研部，北京100044）

隨著黨內(nèi)法規(guī)理論研究以及黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的逐步深入，尤其是自黨的十八屆四中全會(huì)明確全面依法治國(guó)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系應(yīng)當(dāng)“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[1]以來(lái)，學(xué)界開(kāi)始關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的中間地帶，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文這種制度現(xiàn)象的研究逐步深入[2]。混合性黨內(nèi)法規(guī)的提出，以及相應(yīng)研究的逐步展開(kāi)，正是發(fā)生在這個(gè)過(guò)程之中。那么，混合性黨內(nèi)法規(guī)是不是學(xué)術(shù)概念？其與普遍存在的黨政聯(lián)合發(fā)文是什么關(guān)系？它能不能或者有沒(méi)有必要獨(dú)立存在？這是關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系認(rèn)識(shí)的基本問(wèn)題?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)在形式上可歸屬于黨政聯(lián)合發(fā)文，但其制定主體、規(guī)范事項(xiàng)、調(diào)整方式、效力范圍等方面又有諸多異于傳統(tǒng)意義上的黨政聯(lián)合發(fā)文之處，而且地位與作用也有相應(yīng)的特殊性。將其區(qū)分于黨政聯(lián)合發(fā)文，目的不在于區(qū)分本身，而在于通過(guò)區(qū)分，明確混合性黨內(nèi)法規(guī)的形式和實(shí)質(zhì)特征，明確混合性黨內(nèi)法規(guī)之于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，乃至依規(guī)治黨實(shí)踐的重要意義，從而更好地貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，加快建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。

一、何為混合性黨內(nèi)法規(guī)

混合性黨內(nèi)法規(guī)是近年來(lái)新提出的一個(gè)概念，但作為一種制度現(xiàn)象可追溯到新中國(guó)成立初期，理解這一概念需要與黨政聯(lián)合發(fā)文相聯(lián)系。

（一）關(guān)于混合性黨內(nèi)法規(guī)的概念性認(rèn)識(shí)

混合性黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律一體關(guān)系的制度載體，它是指“黨的立法機(jī)構(gòu)和擁有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)針對(duì)跨領(lǐng)域近似事項(xiàng)而聯(lián)合制定，以黨組織文號(hào)印發(fā)的，在黨內(nèi)領(lǐng)域和國(guó)家特定領(lǐng)域均具有效力的一系列行為規(guī)范、規(guī)章制度的總稱”[3]88。不同于純粹規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)活動(dòng)的黨內(nèi)法規(guī)，也與其他黨政聯(lián)合發(fā)文有所區(qū)別，混合性黨內(nèi)法規(guī)之所謂“混合”，是指它的調(diào)整范圍涉及黨委與政府，或其他相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的大量事項(xiàng)，在規(guī)范內(nèi)容和對(duì)象上具有復(fù)合性、混合性，在文本規(guī)范上又采用黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的形式。

一開(kāi)始，學(xué)界對(duì)于混合性黨內(nèi)法規(guī)所代表的這種現(xiàn)象大多持否定態(tài)度，認(rèn)為它是時(shí)代而非法治的產(chǎn)物，因?yàn)橐恍┑胤近h政聯(lián)合發(fā)文非常普遍，規(guī)定的事項(xiàng)往往不限于黨內(nèi)事務(wù)，一旦一個(gè)文件加上黨委大印，同時(shí)以黨的名義發(fā)布，文件的性質(zhì)就變了，就從行政文件變成了黨的文件甚至黨內(nèi)法規(guī)[4]。隨著對(duì)黨內(nèi)法規(guī)研究的不斷深入，一些學(xué)者開(kāi)始關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的模糊地帶——即代表一種法治現(xiàn)象的黨政聯(lián)合發(fā)文，進(jìn)而提出“對(duì)于黨政聯(lián)合制定的文件、作出的規(guī)定，它們不僅體現(xiàn)了黨組織的主張和意圖，也是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)意志的體現(xiàn)，屬于黨政合意行為”[5]510。之后，混合性黨內(nèi)法規(guī)這一新興概念開(kāi)始進(jìn)入學(xué)者視野，并被作為一個(gè)獨(dú)立的制度現(xiàn)象，認(rèn)可“黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律一體關(guān)系的主要表現(xiàn)形式是混合性黨內(nèi)法規(guī)”[3]88，并進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到混合性黨內(nèi)法規(guī)在中國(guó)法治實(shí)踐中的地位與作用，

（二）混合性黨內(nèi)法規(guī)是黨政聯(lián)合發(fā)文的特殊形式

黨政聯(lián)合發(fā)文是當(dāng)代中國(guó)政治和法治實(shí)踐中一種獨(dú)特的制度現(xiàn)象。它泛指中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)因治理事項(xiàng)存在交集而共同發(fā)布的相關(guān)通知、意見(jiàn)、決定、規(guī)定、指示等制度性文件[2]。廣義而言，黨政聯(lián)合發(fā)文即由黨的機(jī)關(guān)與國(guó)家機(jī)關(guān)及其組成部門、國(guó)有企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等組織基于特定目的，以聯(lián)合署名的方式制定發(fā)布的文書(shū)的總稱。

黨政聯(lián)合發(fā)文在中國(guó)的產(chǎn)生和發(fā)展由來(lái)已久，混合性黨內(nèi)法規(guī)是黨政聯(lián)合發(fā)文的重要組成部分。新中國(guó)成立初期，黨中央為解決黨和國(guó)家面臨的糧食生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)改造等特定的、現(xiàn)實(shí)性的問(wèn)題，曾經(jīng)聯(lián)合中央人民政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的諸多事項(xiàng)采取聯(lián)合發(fā)文的形式進(jìn)行規(guī)范。改革開(kāi)放以后，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量及頻率顯著上升，僅在1979年中共中央頒布的16部黨內(nèi)規(guī)章制度中，由中共中央與國(guó)務(wù)院，或者中共中央職能部門與國(guó)務(wù)院部委聯(lián)合發(fā)布的就有8部，1979年到2019年，黨政聯(lián)合發(fā)文一共有822件①數(shù)據(jù)來(lái)源于本研究對(duì)“北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)”的統(tǒng)計(jì)。。調(diào)整領(lǐng)域及內(nèi)容由微觀、具體向宏觀、抽象的方向發(fā)展，調(diào)整方式從應(yīng)急性、臨時(shí)性的事務(wù)性調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)樾纬沙B(tài)化、固定化的治理機(jī)制調(diào)整。以中共中央辦公廳法規(guī)局2017年編寫(xiě)的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月—2016年12月）》（以下簡(jiǎn)稱《匯編》）為統(tǒng)計(jì)文本，共計(jì)收錄260部（件）中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，其中以黨政聯(lián)合方式印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共112部（件），約占收錄總數(shù)的43%。另有研究統(tǒng)計(jì)表明，2014年以前，每年發(fā)文量保持在10—20件左右，自2013年進(jìn)入全面深化改革時(shí)期以來(lái)，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量飛速上升，僅2017年到2019年三年間發(fā)文數(shù)量達(dá)到了300件以上，相當(dāng)于過(guò)去30多年的發(fā)文總量[6]。

從內(nèi)容看，黨政聯(lián)合發(fā)文大致有三種類型，即黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的其他規(guī)范性文件，以及黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合作出的既非黨內(nèi)法規(guī)、也非規(guī)范性文件中的其他類型[7]。本研究在參考其觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將其中的第一種類型——黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的名稱規(guī)范化，稱之為“混合性黨內(nèi)法規(guī)”，以突出它自身具有的典型特征，彰顯其作為黨內(nèi)法規(guī)的特定屬性——政治性、規(guī)范性和權(quán)威性②關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的特征和屬性，本文參考并采納了目前學(xué)界較為一致的說(shuō)法，即政治性、規(guī)范性、權(quán)威性。參見(jiàn)宋功德、張文顯主編《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社，2020，第24-27頁(yè)。。也就是說(shuō)，與一般的黨政聯(lián)合發(fā)文不同，混合性黨內(nèi)法規(guī)歸屬于黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)成在黨章之下，是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)或者黨的自身建設(shè)法規(guī)的內(nèi)在組成部分。

很多學(xué)者在研究混合性黨內(nèi)法規(guī)所代表的特殊法治現(xiàn)象時(shí)，會(huì)使用“黨政聯(lián)合”的概念，這從規(guī)范的從屬性上沒(méi)有問(wèn)題，但與新時(shí)代背景下黨中央就加快建設(shè)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系、推進(jìn)依規(guī)治黨的要求之間尚有偏差。一方面“黨政聯(lián)合”的概念容易模糊混合性黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)屬性?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)既定名為黨內(nèi)法規(guī)，其就具備黨內(nèi)法規(guī)的基本特征，在起草、通過(guò)、備案審查、實(shí)施等環(huán)節(jié)等都應(yīng)當(dāng)符合黨內(nèi)法規(guī)制定要求，符合《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）的規(guī)范，具有黨內(nèi)法規(guī)的效力，并可與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施、監(jiān)督保障制度之間形成有機(jī)銜接。另一方面“黨政聯(lián)合”的概念難以凸顯混合性黨內(nèi)法規(guī)的特殊功能。混合性黨內(nèi)法規(guī)裹挾在黨政聯(lián)合發(fā)文之中，體現(xiàn)不出其在文本體例、發(fā)文字號(hào)、制定主體、制定依據(jù)等方面的特殊性，進(jìn)而掩蓋了其在加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)實(shí)踐中的應(yīng)然作用?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)的特殊性主要表現(xiàn)在：首先，文本形式的特殊性。根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《公文處理工作條例》）第8條，黨政聯(lián)合發(fā)布的文件包括意見(jiàn)、通知、決定、公告、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等文本形式，其中僅有以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等命名，符合黨內(nèi)法規(guī)實(shí)質(zhì)性要求的，屬于黨內(nèi)法規(guī)，其他均是相應(yīng)的規(guī)范性文件。其次，文本體例的特殊性。混合性黨內(nèi)法規(guī)需遵守《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第6條的規(guī)定，采用條款形式表述，根據(jù)內(nèi)容需要可以分編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目。其他的黨政聯(lián)合發(fā)文不具備這樣的體例。再次，制定依據(jù)的特殊性。黨政聯(lián)合發(fā)文的主要依據(jù)是《公文處理工作條例》，但《公文處理工作條例》并非唯一規(guī)范依據(jù)；混合性黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)制度的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)符合《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查規(guī)定》）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)的程序性要求。最后，調(diào)整范圍的特殊性。黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)質(zhì)上的調(diào)整范圍涉及了黨務(wù)與國(guó)家事務(wù)的所有交叉領(lǐng)域，而混合性黨內(nèi)法規(guī)主要規(guī)范的是黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政活動(dòng)，并非對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體事務(wù)進(jìn)行直接調(diào)整。

二、混合性黨內(nèi)法規(guī)獨(dú)立于黨政聯(lián)合發(fā)文的必要與可能

概念確定是理論研究的起點(diǎn)，就本研究的觀點(diǎn)，混合性黨內(nèi)法規(guī)符合邏輯學(xué)關(guān)于概念的基本界定標(biāo)準(zhǔn)，具有明確的內(nèi)涵和具體而現(xiàn)實(shí)的外延。

（一）混合性黨內(nèi)法規(guī)符合概念的邏輯要求

《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度?！被旌闲渣h內(nèi)法規(guī)區(qū)別于一般的黨政聯(lián)合發(fā)文的特殊性也恰恰表明了，其“混合性”并不否定其體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的活動(dòng)的特性，符合“黨內(nèi)法規(guī)”的定義要求。

就概念外延看，混合性黨內(nèi)法規(guī)所涵蓋的對(duì)象是具體的、現(xiàn)實(shí)的。在由黨章、黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)，按照制定主體標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)法規(guī)可以劃分為中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)以及地方黨內(nèi)法規(guī)[4]，混合性黨內(nèi)法規(guī)縱向分布于每一個(gè)層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)制定體系中，例如由中共中央委員會(huì)、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》；由中共中央組織部、（原）人事部聯(lián)合印發(fā)的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》；由重慶市委、市政府聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人不直接分管人財(cái)物等工作的暫行規(guī)定》等。如果以調(diào)整對(duì)象為分類標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)法規(guī)可以分為黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)以及監(jiān)督保障法規(guī)[8]，其中黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)調(diào)整中國(guó)共產(chǎn)黨與人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等的關(guān)系[9]165-166，規(guī)范對(duì)象為黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)往往存在于黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革、黨的直接領(lǐng)導(dǎo)、黨政同責(zé)管控的領(lǐng)域，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為進(jìn)行規(guī)范，如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下高校思想政治工作的意見(jiàn)》《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》等。當(dāng)然，也有部分混合性黨內(nèi)法規(guī)屬于黨的自身建設(shè)、監(jiān)督保障類法規(guī)，或者是有關(guān)“三定”類的法規(guī)。本研究以某省級(jí)地方黨委和政府聯(lián)合制發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)制度為例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，自黨的十八大召開(kāi)至2020年9月，該地方共制發(fā)76部混合性黨內(nèi)法規(guī)，其中黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)17部，自身建設(shè)類法規(guī)11部，監(jiān)督保障類法規(guī)4部，另有涉及定部門職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員編制的“三定”類法規(guī)44部?？梢?jiàn)，除“三定”類法規(guī)之外，還是黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)居多①數(shù)據(jù)來(lái)源于作者在所承擔(dān)的國(guó)家社科基金項(xiàng)目調(diào)研中的某省級(jí)地方實(shí)踐。因黨內(nèi)法規(guī)仍有涉密情形，本文在引用資料時(shí)略去具體地方。。

（二）混合性黨內(nèi)法規(guī)具有自身的典型特征

以“混合”為標(biāo)志、以制度文本為依據(jù)進(jìn)行分析，混合性黨內(nèi)法規(guī)在制定主體、制定依據(jù)、調(diào)整對(duì)象、規(guī)范效力等方面，均具有自身的典型特征。

一是制定主體的復(fù)合性?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)與其他黨內(nèi)法規(guī)最明顯的區(qū)別在于它是由黨的組織和其他職權(quán)機(jī)關(guān)聯(lián)合制定。在特定事項(xiàng)管理中，黨的有權(quán)機(jī)關(guān)和同級(jí)政府機(jī)關(guān)之間出于必要的考慮，采取聯(lián)合制定、發(fā)文的形式，其中黨的機(jī)關(guān)為主發(fā)文部門，其他同級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)或部門有效參與。二是調(diào)整對(duì)象的混合性。因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)主要是通過(guò)在政府等國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立黨組織、選派黨員領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)的，從而黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部絕大多數(shù)會(huì)有職務(wù)和身份上的重合，他們往往既是黨的干部，又是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，所以，以混合性黨內(nèi)法規(guī)形式的規(guī)范可以既約束黨的組織和黨員，也可以在相當(dāng)范圍內(nèi)通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”來(lái)約束其所任職的非黨組織或部門。從中央和地方黨政合發(fā)的混合性黨內(nèi)法規(guī)看，其所規(guī)范的事項(xiàng)主要集中于黨內(nèi)事務(wù)，即通過(guò)人事任免、責(zé)任追究或者考評(píng)考核來(lái)實(shí)現(xiàn)黨員管理，包括對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行直接規(guī)范，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面產(chǎn)生間接影響等。三是規(guī)范效力上的雙重性。混合性黨內(nèi)法規(guī)中的內(nèi)容既有對(duì)黨組織和黨員的紀(jì)律要求，也有相應(yīng)的政務(wù)處分懲戒規(guī)范，因而在強(qiáng)制性上是雙重的，屬于“紀(jì)”“法”一體的情形。例如中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、（原）監(jiān)察部、國(guó)資委等2014年聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》第2條規(guī)定，“本細(xì)則所稱經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的行為?！逼渲兴Q的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，是指“地方各級(jí)黨委、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，中央和地方各級(jí)黨政工作部門、事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位的黨委（含黨組、黨工委，以下統(tǒng)稱黨委）正職領(lǐng)導(dǎo)干部和行政正職領(lǐng)導(dǎo)干部，包括主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部”①參見(jiàn)中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、（原）監(jiān)察部、國(guó)資委等聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（審經(jīng)責(zé)發(fā)〔2014〕102號(hào)）第5條。。四是制定依據(jù)的雙重性。混合性黨內(nèi)法規(guī)的制定既要依據(jù)國(guó)家法律，也要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)[3]91，國(guó)家法律以及黨內(nèi)法規(guī)都可以成為混合性黨內(nèi)法規(guī)制定的法律淵源。例如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》第1條規(guī)定，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)和《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》（現(xiàn)已失效）、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等國(guó)家法律法規(guī)，制定該規(guī)定。

（三）混合性黨內(nèi)法規(guī)具有獨(dú)立于黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性基礎(chǔ)

在中國(guó)治理和法治實(shí)踐中，黨的執(zhí)政活動(dòng)深深嵌入到國(guó)家權(quán)力體系中，黨政之間的關(guān)系不能簡(jiǎn)單地用“分離”或“合一”來(lái)表述，過(guò)于強(qiáng)調(diào)這種非此即彼的關(guān)系結(jié)構(gòu)，既不能概括我國(guó)黨政關(guān)系發(fā)展的歷史走向，也不利于黨政關(guān)系的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。有學(xué)者從經(jīng)驗(yàn)層面進(jìn)行總結(jié)，對(duì)黨政關(guān)系的動(dòng)態(tài)發(fā)展作出表述，將我國(guó)的黨政關(guān)系闡述為“中國(guó)特色黨政復(fù)合體制”②“中國(guó)特色黨政復(fù)合體制”即“在中國(guó)特色社會(huì)主義制度框架下，作為領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨與政府之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，黨政復(fù)合體制的制度依據(jù)來(lái)源于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律，在國(guó)家治理層面，黨政之間體現(xiàn)出結(jié)構(gòu)耦合、角色轉(zhuǎn)換、職能分工與功能互補(bǔ)等運(yùn)作邏輯，而和諧黨政關(guān)系能夠保障黨政復(fù)合體制的最大治理效能”。參見(jiàn)王立峰：《中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的運(yùn)作邏輯與治理效能》，《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第10期。。黨政關(guān)系的動(dòng)態(tài)發(fā)展是時(shí)代發(fā)展的脈搏，而混合性黨內(nèi)法規(guī)則是脈象的表現(xiàn)形式?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)所表現(xiàn)出來(lái)的復(fù)合性、混合性等特征，包括黨組織及其工作機(jī)關(guān)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其職能部門的主體復(fù)合，非國(guó)家公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力的權(quán)力復(fù)合，以及聯(lián)合制發(fā)黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的行為復(fù)合等制度特征，是我國(guó)黨政關(guān)系的制度表現(xiàn)。混合性黨內(nèi)法規(guī)為黨政關(guān)系協(xié)調(diào)提供了制度銜接，其作為制度規(guī)范既能保障黨的領(lǐng)導(dǎo)，又能有效進(jìn)行執(zhí)政，保障國(guó)家權(quán)力的有序運(yùn)行。

首先，混合性黨內(nèi)法規(guī)是“黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革”催生的制度現(xiàn)實(shí)。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過(guò)多次改革，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的、契合時(shí)代發(fā)展、解決當(dāng)時(shí)所面臨主要問(wèn)題的改革，可以說(shuō)，在規(guī)制內(nèi)部行政的意義上，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著行政法淵源的功效[10]。新時(shí)代新一輪“黨政機(jī)構(gòu)改革”的目標(biāo)是“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”③參見(jiàn)2018年2月28日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》。。誠(chéng)如學(xué)者所言，在堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的全面領(lǐng)導(dǎo)原則的指導(dǎo)下，黨政關(guān)系呈現(xiàn)出深度融合的趨勢(shì)。這種融合是全方位的，不僅黨政機(jī)構(gòu)相互融合，而且黨務(wù)和政務(wù)相互融合，黨政責(zé)任也相互融合[11]。隨著合署辦公、合并設(shè)立、歸口管理、對(duì)外加掛牌子等各種黨政深度融合型機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，黨政聯(lián)合發(fā)文將成為這些機(jī)構(gòu)的常態(tài)化工作模式[12]。前已述及，混合性黨內(nèi)法規(guī)所屬的黨政聯(lián)合發(fā)文由來(lái)已久，且在黨和國(guó)家治理中發(fā)揮了有益制度功能，作為一種制度現(xiàn)象，它必將服從和服務(wù)于黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革的實(shí)踐。

其次，混合性黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)一步完善進(jìn)程中的必要內(nèi)容。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中指出，我們已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。雖然從制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求看，黨內(nèi)法規(guī)體系在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，以及一些監(jiān)督保障法規(guī)方面，還存在有短板和弱項(xiàng)，但這與“比較完善”的論斷并不矛盾。從黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)兩方面的法規(guī)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)既涵蓋了黨的宏觀全面領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容，也對(duì)治黨治國(guó)治軍實(shí)踐中的某些重要事務(wù)作出的規(guī)定，這些領(lǐng)域主要為黨的直接領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域、黨政同責(zé)領(lǐng)域等?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)制度的完善，能夠有效彌補(bǔ)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的短板，監(jiān)督保障法規(guī)制度建設(shè)；另外，混合性黨內(nèi)法規(guī)以“規(guī)”的形式存在，作為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的中間地帶，一定程度上也在黨政同責(zé)、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等方面彌補(bǔ)了制度空檔，對(duì)制度銜接形成了有效補(bǔ)充。因此，明確混合性黨內(nèi)法規(guī)獨(dú)立于黨政聯(lián)合發(fā)文的定位，有助于從體系化、集成化的視角，為進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系做出貢獻(xiàn)。

最后，混合性黨內(nèi)法規(guī)是效益理論在治理實(shí)踐中的體現(xiàn)。我國(guó)政府管理和黨政機(jī)構(gòu)改革一直秉持著精簡(jiǎn)高效的原則，早在新中國(guó)成立初期，周恩來(lái)總理曾明確要求我國(guó)政府機(jī)構(gòu)必須根據(jù)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的客觀需要，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立或調(diào)整[13]。1977年以后，鄧小平同志反對(duì)官僚主義的思考逐步走向成熟，對(duì)公權(quán)力機(jī)構(gòu)的效率問(wèn)題非常關(guān)注，他強(qiáng)調(diào)，官僚主義、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象必須消除[14]。進(jìn)入新時(shí)代，政府事務(wù)的精簡(jiǎn)高效也是改革的重點(diǎn)。以合署辦公體制改革為例，各級(jí)紀(jì)委組織與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的合署辦公是近年來(lái)機(jī)構(gòu)改革的熱點(diǎn)，但同時(shí)合署辦公也面臨著新的問(wèn)題，黨的機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)針對(duì)同類事項(xiàng)的規(guī)定如何做到更好的銜接與協(xié)調(diào)？改革實(shí)踐和制度探索經(jīng)驗(yàn)表明，由黨的機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)針對(duì)同類事項(xiàng)聯(lián)合發(fā)文，避免了在各自領(lǐng)域內(nèi)重復(fù)立法的問(wèn)題，有效節(jié)約了立法成本。以2019年來(lái)紀(jì)委和監(jiān)察委聯(lián)合相繼出臺(tái)的《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》等系列制度規(guī)范為例，其調(diào)整對(duì)象為全部公職人員，調(diào)整范圍包括黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等，這一混合性黨內(nèi)法規(guī)形式有效避免了紀(jì)委和監(jiān)察委在重疊領(lǐng)域內(nèi)的重復(fù)立規(guī)，而且還可以有效解決黨規(guī)與國(guó)法在這一領(lǐng)域的銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題，并且適用標(biāo)準(zhǔn)一致，不會(huì)產(chǎn)生規(guī)范體系適用上的沖突。

三、作為制度現(xiàn)象的混合性黨內(nèi)法規(guī)：現(xiàn)狀與問(wèn)題

混合性黨內(nèi)法規(guī)廣泛存在于黨和國(guó)家各層級(jí)、各領(lǐng)域的治理中，當(dāng)然也存在一些不規(guī)范現(xiàn)象。

（一）混合性黨內(nèi)法規(guī)是黨和國(guó)家治理實(shí)踐中的普遍現(xiàn)象

混合性黨內(nèi)法規(guī)在黨和國(guó)家治理實(shí)踐中是一種較為普遍的制度現(xiàn)象，且近年來(lái)呈增多趨勢(shì)。截至2020年12月31日，“北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)”收錄的現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)623部，以制定主體為分類標(biāo)準(zhǔn)，黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)等制定印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)共有332部①統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自“北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)”黨內(nèi)法規(guī)制度專題數(shù)據(jù)庫(kù)。鑒于近年來(lái)中央對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的集中清理工作持續(xù)進(jìn)行，黨內(nèi)法規(guī)“立改廢”情況較多，黨內(nèi)法規(guī)制度文本變動(dòng)較大，因此我們沒(méi)有采用傳統(tǒng)書(shū)籍資料的匯編或選編數(shù)據(jù)，而是使用網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)收集、更新的制度文本數(shù)據(jù)。經(jīng)認(rèn)真對(duì)比，“北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)”較為全面權(quán)威，因此采用“北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)”作為制度文本收集主要來(lái)源。，由省、自治區(qū)、直轄市黨委以及中央授權(quán)的副省級(jí)城市和省會(huì)城市等制發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)共有291部（以上均不包括以其他形式發(fā)布的黨內(nèi)規(guī)范性文件或行政規(guī)范性文件）②2017年6月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，要求探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，賦予武漢、深圳、南寧、福州、沈陽(yáng)、青島、蘭州等城市黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。。其中，混合性黨內(nèi)法規(guī)共326部，約占黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的52.3%，包括由黨中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)107部，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨中央工作機(jī)關(guān)與國(guó)務(wù)院各部委聯(lián)合發(fā)布的56部，省、自治區(qū)、直轄市黨委與同級(jí)政府機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的161部，以及中央授權(quán)的副省級(jí)或省會(huì)城市黨委與同級(jí)政府機(jī)關(guān)制定的2部。除“北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)”收錄的黨內(nèi)法規(guī)庫(kù)外，本研究對(duì)地方的調(diào)研同樣顯示了這一普遍現(xiàn)象，以前述某省級(jí)地方為例，自2012年至2020年，該地方制發(fā)的混合性黨內(nèi)法規(guī)占黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的60.3%③數(shù)據(jù)來(lái)源于作者承擔(dān)的國(guó)家社科基金項(xiàng)目調(diào)研。鑒于黨內(nèi)法規(guī)涉密性要求，本文僅籠統(tǒng)引用數(shù)據(jù)。。因此，從各個(gè)層面和領(lǐng)域來(lái)講，混合性黨內(nèi)法規(guī)已總體占據(jù)黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的“半壁江山”。

以規(guī)范事項(xiàng)為分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)上述黨內(nèi)法規(guī)情況進(jìn)行分析，無(wú)論是中央層面、部委層面還是地方層面，混合性黨內(nèi)法規(guī)主要規(guī)范的是黨內(nèi)事務(wù)，涉及機(jī)關(guān)工作的規(guī)范化、領(lǐng)導(dǎo)干部管理與責(zé)任制、組織建設(shè)等事務(wù)，其中以黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)為主，也有一定比例的黨的自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)，還有一些有關(guān)“三定”的規(guī)范，如《國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》等。此外，基于特定歷史時(shí)期而產(chǎn)生的黨對(duì)某些群眾關(guān)注度較高、社會(huì)影響深遠(yuǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域的統(tǒng)籌規(guī)劃在混合性黨內(nèi)法規(guī)中也不在少數(shù)，例如反腐倡廉、生態(tài)文明建設(shè)、食品安全、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)（具體情況參見(jiàn)表1）。與之相區(qū)別，其他黨政聯(lián)合發(fā)文則主要傾向于對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政務(wù)類事務(wù)做出工作部署。

（二）混合性黨內(nèi)法規(guī)的制定實(shí)施存在諸多不規(guī)范現(xiàn)象

一是混合性黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范事項(xiàng)不夠清晰、存在“越界”情形。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第13條，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”，由于該法條并沒(méi)有明確限定所規(guī)范的內(nèi)容，實(shí)踐中一些混合性黨內(nèi)法規(guī)直接對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，涉及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、食品安全等多個(gè)領(lǐng)域。嚴(yán)格來(lái)講，這在一定程度上突破了《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的有關(guān)規(guī)定。雖然，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，黨可以對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，但是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第4條已明確了以黨內(nèi)法規(guī)對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法”進(jìn)行規(guī)范，所以，規(guī)范對(duì)象所指應(yīng)當(dāng)限于黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)干部，不能及于社會(huì)生活以及公民和法人權(quán)利等。另外，實(shí)踐中還存在部分混合性黨內(nèi)法規(guī)及于具體行政事項(xiàng)的現(xiàn)象，例如《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁進(jìn)口、復(fù)制、銷售、播放反動(dòng)黃色下流錄音錄像制品的規(guī)定》等①此類混合性黨內(nèi)法規(guī)包括：《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于中央機(jī)關(guān)團(tuán)體購(gòu)買自用農(nóng)副土特產(chǎn)品的規(guī)定》《財(cái)政部等七部門關(guān)于加強(qiáng)公檢法和工商行政管理部門行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支兩條線管理工作的規(guī)定》《關(guān)于治理亂收費(fèi)的規(guī)定》等。。事實(shí)上，這些規(guī)范事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于純粹國(guó)家事務(wù)范疇，系由行政機(jī)關(guān)按照工作職責(zé)和權(quán)限處理的“分內(nèi)事”，不應(yīng)當(dāng)成為混合性黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象。需要特別提及的是，省級(jí)黨委在履行中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職責(zé)時(shí)，離不開(kāi)行政權(quán)等的參與，需要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)行使和黨內(nèi)法規(guī)制定之間尋求制度依據(jù)。但這種制度依據(jù)應(yīng)以黨政合發(fā)的其他規(guī)范性文件的方式解決，不需要制定混合性黨內(nèi)法規(guī)。一方面，規(guī)范性文件能夠滿足以制度加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)工作部署的要求，因?yàn)楦鶕?jù)《備案審查規(guī)定》第2條，規(guī)范性文件是指“黨組織在履行職責(zé)過(guò)程中形成的具有普遍約束力、在一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件”，這里僅限定了規(guī)范性文件的制發(fā)主體，并未限定文件內(nèi)容。另一方面，如果不明確區(qū)分黨政合發(fā)的其他規(guī)范性文件和混合性黨內(nèi)法規(guī)，就不符合黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化、規(guī)范化要求，易導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)泛化。

表1“北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)”收錄混合性黨內(nèi)法規(guī)的具體情況

二是規(guī)范形式與內(nèi)容不相一致，存在“錯(cuò)位”現(xiàn)象。黨內(nèi)法規(guī)有嚴(yán)格的形式要求，即一般使用條款式體例，根據(jù)內(nèi)容需要可分為編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目。條款式體例的特點(diǎn)就是規(guī)范條理、要求清晰、責(zé)任明確，在一些事務(wù)性管理制度中使用起來(lái)也非常方便。因而在實(shí)踐中，一些規(guī)范的主旨明顯是對(duì)政府部門提出要求、做出部署，原本應(yīng)屬于政府職權(quán)范圍的制度文件，文件內(nèi)容實(shí)際上也僅在“指導(dǎo)思想”“組織領(lǐng)導(dǎo)”部分原則性地提及黨委領(lǐng)導(dǎo)，卻因?yàn)椤皰焐宵h委紅頭”而采用了黨內(nèi)法規(guī)的形式，這就偏離了“黨規(guī)姓黨”的基本原則。比如為貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意見(jiàn)》，一些省級(jí)地方在制發(fā)相應(yīng)文件過(guò)程中，一般是由知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政部門牽頭起草，原因是該政府部門對(duì)其所管理的事項(xiàng)和職責(zé)權(quán)限較為熟悉，并因此在起草過(guò)程中常借助已有的經(jīng)驗(yàn)；但在內(nèi)容上該職能政府部門卻“不敢”或不習(xí)慣于對(duì)黨委、人大、政協(xié)等提要求，文件起草的定位、視角乃至語(yǔ)言表達(dá)等，明顯具有行政規(guī)范性文件的特點(diǎn)，與黨政合發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)具有的“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的屬性不符。

三是制定程序不夠規(guī)范，存在程序泛化或虛化現(xiàn)象?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)往往涉及多部門職責(zé)，法規(guī)制度背后是多部門對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的協(xié)調(diào)推進(jìn)。同樣以加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)事項(xiàng)為例，在省級(jí)地方，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的首要責(zé)任方是知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，建立健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)地方性法規(guī)需要地方人大承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，健全完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)則需要明確法院相應(yīng)責(zé)任，同時(shí)，提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)還需要財(cái)政部門相應(yīng)的財(cái)政支持，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的推進(jìn)落實(shí)需要不同層級(jí)的黨委和政府具體落實(shí)。所有上述主體責(zé)任的落實(shí)，都需要在省級(jí)黨委政府確定的原則和部署下才能有序推進(jìn)。從《備案審查規(guī)定》實(shí)施情況可發(fā)現(xiàn)，報(bào)請(qǐng)地方黨委常委會(huì)審議的混合性黨內(nèi)法規(guī)很多情況下存在征求意見(jiàn)不充分、起草粗糙等現(xiàn)象。另外，由于實(shí)踐中混合性黨內(nèi)法規(guī)往往以牽頭政府部門起草為主，對(duì)涉及其他部門的事項(xiàng)，起草單位常憑“想象”做出規(guī)定。例如某地方在加強(qiáng)高校管理相關(guān)制度規(guī)范起草中，把學(xué)校課程安排等行政職權(quán)事項(xiàng)設(shè)定成作為黨委部門的教育工委的職責(zé)；某地方在關(guān)于示范區(qū)建設(shè)管理的相關(guān)制度規(guī)范制定中，文本內(nèi)容提到要開(kāi)展新的示范區(qū)建設(shè)或新的評(píng)比表彰項(xiàng)目，明顯與中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于清理規(guī)范創(chuàng)建示范活動(dòng)的通知》等文件精神相違背。再比如某地方的行業(yè)主管部門在未征求財(cái)政部門意見(jiàn)、不具備對(duì)應(yīng)資金支持情況下，僅根據(jù)工作推動(dòng)需要在文件起草中提出?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)財(cái)政撥付專項(xiàng)資金支持等要求。這些問(wèn)題，一方面暴露出地方在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上的能力缺陷，另一方面也反映出一些認(rèn)知錯(cuò)誤，比如僅把混合性黨內(nèi)法規(guī)的起草工作看成是“提供素材”，起草部門沒(méi)有嚴(yán)格按照黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求履職盡責(zé)。

四是制定修訂工作與黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革發(fā)展不匹配，導(dǎo)致法規(guī)效力被懸置。由于部分混合性黨內(nèi)法規(guī)制定年代較為久遠(yuǎn)，一些制定主體在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中已經(jīng)變更或撤銷，或者原機(jī)關(guān)職權(quán)范圍已經(jīng)被拆分、限縮、并入其他部門等，但相關(guān)的法規(guī)并未及時(shí)清理、修訂和廢止，導(dǎo)致混合性黨內(nèi)法規(guī)本身，以及其與相關(guān)制度規(guī)范之間在配套銜接上出現(xiàn)問(wèn)題。例如，1990年由中共中央宣傳部、中共中央組織部、（原）人事部、（原）勞動(dòng)部、財(cái)政部五部門聯(lián)合制發(fā)的《關(guān)于實(shí)施〈企業(yè)思想政治工作人員專業(yè)職務(wù)試行條例〉的若干規(guī)定》，在其后的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中就因機(jī)構(gòu)調(diào)整而面臨尷尬處境——根據(jù)2008年的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，組建國(guó)家公務(wù)員局，由人力資源和社會(huì)保障部管理，不再保留人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部①參見(jiàn)黨的十七大和十七屆二中全會(huì)精神制定的2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。。但上述法規(guī)并沒(méi)有相應(yīng)調(diào)整，也沒(méi)有明確廢止。再如，2017年由中共中央組織部、（原）國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)聯(lián)合制定印發(fā)的《公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》，按照2018年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)也不再保留，前述法規(guī)也還未調(diào)整。

四、進(jìn)一步規(guī)范混合性黨內(nèi)法規(guī)的基本思考

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家法治體系往往是由多種法治規(guī)范共同組成，不同的法治規(guī)范以不同方式在不同的領(lǐng)域發(fā)揮著其特有的功能，推動(dòng)著法治體系的運(yùn)行，任何一部分的失范都可能對(duì)法治體系造成沖擊[15]。黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系相輔相成、并行不悖、共同發(fā)展，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的要求，混合性黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)的重要類型、管黨治國(guó)理政的制度依據(jù)，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化是必要的。

（一）明確混合性黨內(nèi)法規(guī)的制定標(biāo)準(zhǔn)

法治的本質(zhì)是“良法善治”。以良法求善治，促進(jìn)發(fā)展，其前提條件是要有良法存在。但能不能制定“良法”，需要通過(guò)一系列制度、機(jī)制來(lái)保障，需要明確的標(biāo)準(zhǔn)和完備的程序來(lái)支撐[16]?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)在制定主體、規(guī)范內(nèi)容、規(guī)范形式等方面存在著標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、規(guī)范事項(xiàng)不明確、制定程序不規(guī)范等問(wèn)題，形式上與“良法”的要求就有差距。

混合性黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化建設(shè)的最基本途徑是以“入規(guī)”的形式，解決黨政聯(lián)合發(fā)文中何為黨內(nèi)法規(guī)、何為規(guī)范性文件的基本問(wèn)題。明確將混合性黨內(nèi)法規(guī)“入規(guī)”，一方面可以進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象和范圍，把國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的界限區(qū)分清楚，另一方面也進(jìn)一步規(guī)范了黨政合發(fā)規(guī)范性文件的管理，有利于提升制度質(zhì)量。由于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第13條第2款僅規(guī)定“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”，而缺乏對(duì)混合性黨內(nèi)法規(guī)的制定程序、具體規(guī)范事項(xiàng)、聯(lián)合發(fā)文形式等方面的程序性和實(shí)體性規(guī)范。從規(guī)范制定的視角，可以考慮在將來(lái)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》修改中，增加有關(guān)混合性黨內(nèi)法規(guī)的主體性規(guī)定、完善配套規(guī)定和特殊條款，為混合性黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化提供基本法理參照；也可以通過(guò)對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》進(jìn)行配套修改，增加規(guī)定其所適用的特殊條款，完善配套的程序性規(guī)定，讓黨政聯(lián)合制定的混合性黨內(nèi)法規(guī)更好地發(fā)揮效力[12]。

（二）進(jìn)一步規(guī)范混合性黨內(nèi)法規(guī)的“量”度

混合性黨內(nèi)法規(guī)因其“混合”屬性，調(diào)整對(duì)象和范圍可能因“越界”而被詬病，如何科學(xué)規(guī)范混合性黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，明確黨內(nèi)法規(guī)可規(guī)范的“量”度——?jiǎng)澏ㄕ{(diào)整范圍和規(guī)范事項(xiàng)，無(wú)疑是一個(gè)有價(jià)值的思維向度。黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，依據(jù)國(guó)家法律治國(guó)理政，以混合性黨內(nèi)法規(guī)促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，可以更好地解決重復(fù)立法（規(guī)）或立法（規(guī)）空白等問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，按照黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)聯(lián)的緊密程度和復(fù)雜性等指標(biāo)，可將二者銜接的總體狀況從強(qiáng)到弱分為5個(gè)等級(jí)：黨政合署辦公領(lǐng)域、黨管領(lǐng)域、黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用領(lǐng)域、黨發(fā)揮政治核心作用領(lǐng)域、黨建領(lǐng)域[5]495。原則上，混合性黨內(nèi)法規(guī)并非“多多益善”，其調(diào)整范圍以黨政機(jī)構(gòu)融合領(lǐng)域、黨直接管理領(lǐng)域、黨政同責(zé)領(lǐng)域?yàn)橹髯顬橥桩?dāng)。

一是黨政機(jī)構(gòu)融合領(lǐng)域。隨著黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革的推進(jìn)，黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的歸口管理、黨政合署辦公、合并設(shè)立等加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的改革形式趨于常見(jiàn)，對(duì)黨政合署領(lǐng)域以混合性黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，既有利于保障黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，又可以充分發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)的能動(dòng)性和專業(yè)性，一定程度上可減少國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范沖突，為二者銜接協(xié)調(diào)提供制度路徑。例如中紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合印發(fā)的《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》，主要調(diào)整對(duì)象是監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員；兩機(jī)構(gòu)聯(lián)合印發(fā)的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，調(diào)整范圍則覆蓋全部公職人員。但混合性黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施也必須遵循必要限度，在堅(jiān)持既有國(guó)家法律法規(guī)的前提下，宜優(yōu)先適用效益原則，有針對(duì)性地制定實(shí)施。

二是黨的直接管理領(lǐng)域。一般而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為“管方向、管大局、管戰(zhàn)略”等方面，但在一些特定領(lǐng)域，基于相關(guān)事務(wù)的重要性、敏感性，黨也需要直接介入、實(shí)施管理。黨的直接管理事項(xiàng)涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家法律不宜對(duì)之進(jìn)行調(diào)整，也涉及具體的國(guó)家事務(wù)與公民權(quán)益，純粹的黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整也有缺陷，在此情境下，黨政聯(lián)合制定的混合性黨內(nèi)法規(guī)便成為最佳的制度載體[17]。黨的直接管理事項(xiàng)主要分布在黨管干部人事、黨管軍隊(duì)、黨管人才、黨管意識(shí)形態(tài)等領(lǐng)域，對(duì)內(nèi)由黨組織適用黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提出管理要求或者意見(jiàn)建議，對(duì)外由國(guó)家機(jī)關(guān)適用法律法規(guī)對(duì)公民、法人和其他組織實(shí)行依法管理[5]179+495。第一，軍隊(duì)事務(wù)事實(shí)上涉及從中央到地方較多層級(jí)、大量國(guó)家機(jī)關(guān)的職能，采取混合性黨內(nèi)法規(guī)的制度形式，可以更好地保障相應(yīng)管理效能的實(shí)現(xiàn)。例如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、中央軍委辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《民兵政治工作規(guī)定》等混合性黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)我國(guó)的民兵、預(yù)備役部隊(duì)等武裝力量的政治工作建設(shè)提供了基本制度規(guī)范。第二，黨管干部原則是我黨長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)根本原則。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)干部大多具有雙重身份，按照一般性的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部都是共產(chǎn)黨員，在這一領(lǐng)域采取混合性黨內(nèi)法規(guī)，可針對(duì)其黨內(nèi)身份和國(guó)家公職人員的身份進(jìn)行雙重調(diào)整，能夠充分發(fā)揮制度效能。例如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》等對(duì)國(guó)家公職人員領(lǐng)導(dǎo)和管理的規(guī)范，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于新任副部長(zhǎng)、副省長(zhǎng)以上干部生活待遇的幾項(xiàng)暫行規(guī)定》等，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的生活待遇、個(gè)人情況等進(jìn)行規(guī)范，對(duì)干部管理、規(guī)范化建設(shè)等都發(fā)揮了良好的規(guī)范效能。第三，采取混合性黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整人才工作，能夠在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中更好地保障各行各業(yè)人才在黨的指引下發(fā)揮中堅(jiān)力量。近年來(lái)，各地黨委、政府因地制宜，制定不同的人才引進(jìn)和培養(yǎng)的方案、規(guī)章制度，為人才建設(shè)提供制度保障，例如海南省委、省政府《海南省杰出人才獎(jiǎng)評(píng)選獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法》等。第四，由于黨管意識(shí)形態(tài)，且意識(shí)形態(tài)工作涉及國(guó)家機(jī)關(guān)的具體事務(wù)，涉及公民、法人以及一些黨外組織和人士的權(quán)利義務(wù)中政治性較強(qiáng)的事項(xiàng)，因而宜采取混合性黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。以文化工作為例，黨對(duì)文化工作實(shí)行歸口管理，通過(guò)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《節(jié)慶活動(dòng)管理辦法（試行）》等的制定實(shí)施，能夠更好地實(shí)現(xiàn)黨對(duì)意識(shí)形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

三是黨政同責(zé)領(lǐng)域。黨政同責(zé)是黨的十八大以來(lái)中央對(duì)黨政干部提出的新要求①2013年7月18日，習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第28次常委會(huì)上提出，要實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管。同年11月24日，習(xí)近平總書(shū)記在青島看望慰問(wèn)爆燃事故中的傷者時(shí)，第二次重申了黨政同責(zé)原則。2015年7月1日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)方面的黨政同責(zé)要求。參見(jiàn)楊小軍：《黨政同責(zé)是問(wèn)責(zé)制的發(fā)展和完善》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2015年10月1日第3版。。黨政同責(zé)體制既體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨，又有助于強(qiáng)化黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用。在黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家治理中，各級(jí)黨組織具有重大決策制定權(quán)、人事推免權(quán)等重要權(quán)力，同時(shí)，基于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“人”的交叉，在權(quán)力行使、責(zé)任承擔(dān)制度上不僅有國(guó)家法律責(zé)任，而且有黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的約束和責(zé)任追究。因此，在法治建設(shè)、社會(huì)綜合治理、信訪工作、安全生產(chǎn)、食品安全、生態(tài)環(huán)保、脫貧攻堅(jiān)等特定領(lǐng)域，黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，以混合性黨內(nèi)法規(guī)明確黨政同責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任追究，能夠更好地體現(xiàn)執(zhí)政為民，實(shí)現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展。例如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，從制度層面為建立我國(guó)的黨政同責(zé)體制提供了基本依據(jù)，確保黨政同責(zé)在實(shí)踐中發(fā)展。但需注意的是，在一些機(jī)構(gòu)運(yùn)行保障領(lǐng)域，包括財(cái)政經(jīng)費(fèi)、政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)管理和公務(wù)接待等機(jī)關(guān)事務(wù)管理事項(xiàng)中，也存在著一些混合性黨內(nèi)法規(guī)，例如中宣部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》等。原則上，對(duì)涉及人民群眾生產(chǎn)生活秩序、與人民群眾利益密切相關(guān)的事務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家法律，而非黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)然也無(wú)需通過(guò)混合性黨內(nèi)法規(guī)形式進(jìn)行調(diào)整，否則就可能越俎代庖，混淆黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的制度價(jià)值。對(duì)于目前已經(jīng)存在的類似情況，可以通過(guò)將黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律法規(guī)的形式進(jìn)行處理，或先采取黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律并存的方式，使二者在保持一致的基礎(chǔ)上銜接協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范作用。然后，適時(shí)就二者的重合之處，或者兩者之間存在的沖突情況，通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的清理，對(duì)相關(guān)規(guī)定作出修改或廢止等處理，即可保持黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在共同調(diào)整范圍內(nèi)的一致，有利于國(guó)家法治體系的內(nèi)在統(tǒng)一[18]。

（三）科學(xué)規(guī)范混合性黨內(nèi)法規(guī)的制定問(wèn)題

首先，規(guī)范制定主體是混合性黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化的前提?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)首先是黨內(nèi)法規(guī)，必須強(qiáng)調(diào)只有法（規(guī)）定或者經(jīng)授權(quán)的黨組織和同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)制定。中央授權(quán)的黨組織在某些特定領(lǐng)域也有混合性黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，但授權(quán)主體是有限的，不能泛化。另外，基于混合性黨內(nèi)法規(guī)制定主體的復(fù)合性、規(guī)范事項(xiàng)的混合性，在主辦機(jī)關(guān)為有權(quán)黨組織的前提下，還必須對(duì)協(xié)助機(jī)關(guān)作出明確規(guī)定，即必須為同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)或工作部門。只有這樣，才能保障黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的科學(xué)化、規(guī)范化。

其次，規(guī)范制定程序是混合性黨內(nèi)法規(guī)制定的必要條件。黨內(nèi)法規(guī)的制定程序包括規(guī)劃和計(jì)劃、起草、前置審核、審議批準(zhǔn)、發(fā)布及修改[9]282-289?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)也應(yīng)當(dāng)按照既定的程序“軌道”前進(jìn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，混合性黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)由黨組織或其工作部門與同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)或其工作部門共同起草，這樣才能準(zhǔn)確反映混合性黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)目的和意圖，保障法規(guī)的制定質(zhì)量。在起草過(guò)程中由國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)部門共同參與，充分進(jìn)行調(diào)查研究、征求意見(jiàn)，只有在充分協(xié)商基礎(chǔ)上制定的混合性黨內(nèi)法規(guī)才能更容易被黨政機(jī)關(guān)所接受，避免在執(zhí)行中淪為一紙空文?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)的發(fā)布不僅應(yīng)當(dāng)在“題注”中載明制定機(jī)關(guān)，而且需分清主次，明確主辦機(jī)關(guān)為黨組織及其工作部門，協(xié)助機(jī)關(guān)為政府機(jī)關(guān)及其工作部門。規(guī)范混合性黨內(nèi)法規(guī)制定程序，其本身就是民主立規(guī)、科學(xué)立規(guī)的基本要求。

最后，規(guī)范制定技術(shù)是混合性黨內(nèi)法規(guī)制定的基本要求。黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范是指黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中，在結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和表述等方面應(yīng)當(dāng)遵循的技術(shù)規(guī)則和應(yīng)當(dāng)符合的標(biāo)準(zhǔn)要求[9]290。混合性黨內(nèi)法規(guī)在制定技術(shù)方面要符合政治規(guī)范、結(jié)構(gòu)規(guī)范、內(nèi)容規(guī)范和表述規(guī)范，無(wú)論在內(nèi)容還是形式上，都要符合《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第5條和第6條關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)名稱、文本體例、結(jié)構(gòu)等的要求①《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第5條第1款：“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則?！钡?條：“黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述，根據(jù)內(nèi)容需要可以分為編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目?！?。

（四）系統(tǒng)規(guī)范混合性黨內(nèi)法規(guī)的備案審查和清理工作

黨內(nèi)法規(guī)制定解決的是“有規(guī)可依”的問(wèn)題，混合性黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)體系的重要構(gòu)成部分，基于其屬性的特殊，以及在法治實(shí)踐中的龐大體量，如果不規(guī)范備案審查和清理工作，有可能會(huì)導(dǎo)致其僭越法治體系科學(xué)構(gòu)建的規(guī)則，產(chǎn)生黨內(nèi)法規(guī)入侵國(guó)家法領(lǐng)域的危險(xiǎn)。

第一，完善混合性黨內(nèi)法規(guī)的備案審查規(guī)范。備案審查有利于形成規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)體系，也能夠消除黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的規(guī)范沖突?；旌闲渣h內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中常被作為政府工作的遵循，發(fā)揮行政規(guī)范性文件的屬性功能，但因其多由黨委法規(guī)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核和審查，客觀上造成了規(guī)避行政規(guī)范性文件備案審查的事實(shí)，而黨委法制工作機(jī)構(gòu)往往又不具備充足的行政事項(xiàng)備案審查能力，使這類文件處于事前審核和事后備案審查的模糊地帶[19]。僅依靠普通黨內(nèi)法規(guī)備案審查程序不足以滿足混合性黨內(nèi)法規(guī)的審查要求，混合性黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍橫跨黨政不同領(lǐng)域，調(diào)整事項(xiàng)也大多包含其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，因此應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其他國(guó)家機(jī)關(guān)在備案審查工作上的協(xié)助作用。一方面，充分調(diào)動(dòng)混合性黨內(nèi)法規(guī)制定主體中的協(xié)辦機(jī)關(guān)的積極性，發(fā)揮其專業(yè)職能和對(duì)調(diào)整事項(xiàng)更加熟悉的優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合其同級(jí)別的法制工作部門，建立統(tǒng)一規(guī)范的審查機(jī)制。另一方面，加強(qiáng)黨的備案審查機(jī)構(gòu)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)法制工作部門和人員之間的交流學(xué)習(xí)，提高黨的備案審查機(jī)構(gòu)工作人員審查能力和專業(yè)素養(yǎng)。實(shí)踐中，有些地方如北京通過(guò)《北京市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，在備案審查中增加了“層級(jí)監(jiān)督原則”[20]，對(duì)混合性黨內(nèi)法規(guī)審查提供了很好的制度借鑒。

第二，重視混合性黨內(nèi)法規(guī)清理工作。混合性黨內(nèi)法規(guī)因其高效而被廣泛使用，但不能因其“好用”而罔顧規(guī)范性要求。混合性黨內(nèi)法規(guī)最突出的問(wèn)題在其時(shí)效性和規(guī)范性上，因而要有效運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)集中清理、專項(xiàng)清理、即時(shí)清理制度，加強(qiáng)法規(guī)清理。針對(duì)制定時(shí)間已較長(zhǎng)、同一領(lǐng)域內(nèi)數(shù)量較多的混合性黨內(nèi)法規(guī)，及時(shí)進(jìn)行時(shí)效性、協(xié)同性審查，有效組織集中清理；針對(duì)特定領(lǐng)域、特定范圍內(nèi)的混合性黨內(nèi)法規(guī)，有針對(duì)性進(jìn)行必要的專項(xiàng)清理。用好黨內(nèi)法規(guī)即時(shí)清理制度，參考黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程，對(duì)因?yàn)樾乱?guī)修改、發(fā)文機(jī)關(guān)調(diào)整等帶來(lái)的與相關(guān)法規(guī)之間的沖突，或者是被相關(guān)法規(guī)所涵蓋、替代的舊的混合性黨內(nèi)法規(guī)，同步開(kāi)展清理活動(dòng)。

結(jié)語(yǔ)

混合性黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之黨內(nèi)法規(guī)體系的應(yīng)然內(nèi)容。從黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的維度，分析黨政聯(lián)合發(fā)文，乃至其中的混合性黨內(nèi)法規(guī)的制度文本，從中提取公因式，尋求混合性黨內(nèi)法規(guī)的制度定位及其價(jià)值，厘清混合性黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性基礎(chǔ)及其規(guī)范化要求，對(duì)完善黨內(nèi)法規(guī)體系，深入推進(jìn)依規(guī)治黨是必要的。

黨內(nèi)法規(guī)可以影響到國(guó)家事務(wù)，但有一個(gè)限度和方式問(wèn)題[21]。混合性黨內(nèi)法規(guī)有其制度優(yōu)勢(shì)，但也并非多多益善。從提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的要求出發(fā)，應(yīng)當(dāng)明確混合性黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施必須恪守的邊界原則，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政活動(dòng)與憲法和法律保持一致。無(wú)論在治理體系內(nèi)還是治理實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范和調(diào)整既不能缺位，也不得越位，混合性黨內(nèi)法規(guī)從屬于黨內(nèi)法規(guī)體系，與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)，共同構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的“良法”體系。