□宋宗宇 李南樞

（重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400044）

引言

風(fēng)險(xiǎn)與城市具有天然的關(guān)聯(lián)與共性，城市在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮與文化發(fā)展的同時(shí)必然伴隨各種風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)韌性城市的目的是針對(duì)現(xiàn)代城市所面臨的不確定性擾動(dòng)，主動(dòng)探索適應(yīng)性的調(diào)整途徑和方法[1]。同時(shí)，作為城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的超大城市①根據(jù)2021年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)圖表：第七次全國(guó)人口普查超大、特大城市人口基本情況》，目前我國(guó)超大城市共有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7個(gè)城市。，在生產(chǎn)生活資料高度聚集下，不僅存在超量人口流動(dòng)帶來(lái)的不穩(wěn)定因素，而且由于老舊城區(qū)體量龐大、公共設(shè)施改造進(jìn)程滯后等內(nèi)生困境的存在，使得風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)易產(chǎn)生彌散式的“漣漪效應(yīng)”，因此超大城市在客觀上更具韌性城市建設(shè)需求。為此，“十四五”規(guī)劃明確提出“加強(qiáng)超大特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控”“加快建設(shè)韌性城市”目標(biāo)②參見全國(guó)人大：《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，其中“加強(qiáng)超大特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控”出自第28章第3節(jié)，“建設(shè)韌性城市”出自第29章第2節(jié)，2021年3月11日。。上海③參見上海市人大（含常委會(huì)）：《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第15章“提高城市治理現(xiàn)代化水平，共建安全韌性城市”，2021年1月27日。、北京④參見北京市人大（含常委會(huì)）：《北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第13篇“系統(tǒng)提升防范化解風(fēng)險(xiǎn)的能力，增強(qiáng)城市韌性”，2021年1月27日。、重慶⑤參見《重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)重慶市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的通知》（渝府發(fā)〔2021〕6號(hào)）第3章“建設(shè)新型智慧城市、海綿城市、韌性城市”，2021年2月10日。等超大城市亦在各自“十四五”規(guī)劃中要求建設(shè)韌性城市。此外，空間是思考城市治理的重要視角，近年中央文件不斷強(qiáng)調(diào)空間的復(fù)合特征，如“十四五”規(guī)劃中提出“網(wǎng)絡(luò)空間”“生態(tài)空間”等概念，2019年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》亦強(qiáng)調(diào)“科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”?？傮w而言，復(fù)合空間指城市不同功能在一定空間范圍內(nèi)的疊加、交融與互動(dòng)[2]，其為城市治理的視野拓展和理論建構(gòu)提供新方向和新路徑。因此，本文以復(fù)合空間為視角，在結(jié)合超大城市特殊性基礎(chǔ)上借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，以期為國(guó)內(nèi)超大城市韌性建設(shè)提供有益思考。

一、復(fù)合空間下超大城市韌性建設(shè)的理論與框架

城市特別是超大城市，本身是人類文明創(chuàng)造的最大空間樣態(tài)，其絕非只有單一空間維度，而是多元復(fù)雜空間集聚的有機(jī)體。

（一）復(fù)合空間與韌性城市建設(shè)的理論淵源

復(fù)合空間并非全新概念，早期霍華德的“田園城市”理論即認(rèn)為城市應(yīng)是一種自然與人文兼具的復(fù)合空間[3]。著名城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家雅各布斯認(rèn)為，城市擁有眾多人口并存在多樣化需求，城市空間在構(gòu)成內(nèi)容上亦需具有功能復(fù)合特征[4]。1977年，國(guó)際建筑協(xié)會(huì)通過(guò)《馬丘比丘憲章》明確城市空間的功能是滿足人類不同需求，而多樣化需求必然存在不同城市空間，由此，進(jìn)一步發(fā)展了復(fù)合空間理論[5]。美國(guó)城市土地學(xué)會(huì)將城市復(fù)合空間明確為兩種或兩種以上的城市功能在一定城市空間中相互區(qū)別與兼容[5]。1983年歐洲區(qū)域規(guī)劃部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃憲章》將城市空間劃分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)空間，鼓勵(lì)不同空間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展[6]。

但是，早期“空間”一詞僅被理解為物質(zhì)存在的客觀表現(xiàn)形式，即由長(zhǎng)、寬、高等維度具體化的物理客體。事實(shí)上，空間不僅具有尺度作用，也并非單指物理空間，其形式與結(jié)構(gòu)隨著尺度不同而產(chǎn)生差異[7]。例如，“十四五”規(guī)劃中的生態(tài)空間具有范圍限定的功能，但并沒有明確的長(zhǎng)寬高，難以具體把握。概言之，空間概念具有擴(kuò)展性與外延性，除物理空間外，亦存在突破具體維度的空間形式，城市治理應(yīng)在多元維度中實(shí)現(xiàn)空間的橫向擴(kuò)展與縱向加深。特別是隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)，美國(guó)學(xué)者席瓦爾將“賽博空間”等數(shù)字空間與物理空間相結(jié)合，使得復(fù)合空間理論進(jìn)一步延伸[8]。相關(guān)研究亦強(qiáng)調(diào)，復(fù)合空間雖然表面是各空間互嵌、共構(gòu)與融合的產(chǎn)物，但其內(nèi)部存在復(fù)雜交錯(cuò)的內(nèi)在邏輯，各空間仍存在必要邊界[9]。

同時(shí)，韌性城市概念的理解較為一致，指城市遭受風(fēng)險(xiǎn)后能吸收與化解風(fēng)險(xiǎn)并保持自身相對(duì)穩(wěn)定，即具備抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的城市[10]。而風(fēng)險(xiǎn)帶有明顯的空間特質(zhì)，具有空間基因，城市風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)即主體在城市空間實(shí)踐中，由城市空間各領(lǐng)域的不確定性而導(dǎo)致的破壞性狀態(tài)。因此，復(fù)合空間理論與韌性城市建設(shè)具有緊密聯(lián)系。事實(shí)上，中國(guó)城市空間實(shí)踐在較短時(shí)間內(nèi)完成了發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)百年的進(jìn)程，傳統(tǒng)單一、封閉的社會(huì)結(jié)構(gòu)被打破，逐漸向多元社會(huì)、流動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型，實(shí)踐進(jìn)程高效率的同時(shí)亦伴隨高風(fēng)險(xiǎn)。并且，城市空間性表現(xiàn)的主要特征是集聚性，城市資源越集中，矛盾與沖突越會(huì)更加尖銳與突出。因此，城市的復(fù)合空間特征導(dǎo)致不確定性風(fēng)險(xiǎn)亦是多元、累計(jì)與疊加的，最終難免形成復(fù)合型的城市危機(jī)，這就要求韌性城市建設(shè)需注重空間的多維度，以增加風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的思路。

（二）復(fù)合空間下超大城市韌性建設(shè)的分析框架

復(fù)合空間為超大城市韌性建設(shè)構(gòu)建起立體多元、虛實(shí)互動(dòng)的空間觀，從不同角度觀察或依照不同標(biāo)準(zhǔn)，復(fù)合空間的劃分存在不同類型。但應(yīng)當(dāng)明確，空間安全是人民選擇城市聚居的初衷，亦是保障人民美好生活的基本要求。超大城市在將人口、財(cái)富、信息等資源匯聚的同時(shí)，亦面臨城市區(qū)域發(fā)展不均衡、資源要素分布不合理等負(fù)面因素，使風(fēng)險(xiǎn)存在突發(fā)性、多樣性、隱蔽性、放大性、擴(kuò)散性、碎片性等諸多特征，易形成極具破壞性的風(fēng)險(xiǎn)合力，進(jìn)而將超大城市拖入“風(fēng)險(xiǎn)陷阱”中，破壞城市的空間安全。因此，以不確定性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能場(chǎng)所為標(biāo)準(zhǔn)劃分復(fù)合空間，是超大城市韌性建設(shè)的關(guān)鍵。

一是物理空間。能夠看到且觸摸到的場(chǎng)所即屬于物理空間，例如城市的基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源等均處在物理空間中，地震、氣候變化等常規(guī)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)即來(lái)自物理空間。而超大城市作為全國(guó)或區(qū)域中心，其物理空間范圍更加廣闊，常規(guī)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)亦更可能突破原有空間范圍限制，并加大風(fēng)險(xiǎn)蔓延速度，呈現(xiàn)出更大的擴(kuò)散性與危害性，即存在風(fēng)險(xiǎn)“放大效應(yīng)”。

二是虛擬空間。人工智能、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)塑造了獨(dú)立于物理空間之外的虛擬空間。但虛擬空間在提高城市韌性的同時(shí)似一把“達(dá)摩克利斯之劍”，其本身即是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的重要場(chǎng)所。如2021年7月16日，國(guó)家網(wǎng)信辦等七部門進(jìn)駐滴滴出行科技有限公司進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安全審查①2021年7月16日，國(guó)家網(wǎng)信辦會(huì)同公安部、國(guó)家安全部、自然資源部、交通運(yùn)輸部、稅務(wù)總局、市場(chǎng)監(jiān)管總局等部門聯(lián)合進(jìn)駐滴滴出行科技有限公司，開展網(wǎng)絡(luò)安全審查。資料來(lái)源：國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室網(wǎng)站，http：//www.cac.gov.cn/2021-07/16/c_1628023601191804.htm，訪問(wèn)日期：2021年7月20日。，正是認(rèn)識(shí)到作為掌握用戶出行軌跡、城市道路信息等敏感數(shù)據(jù)的企業(yè)，數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生不僅涉及財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，更關(guān)系個(gè)人與國(guó)家安全，可見，虛擬空間安全已經(jīng)引起人們的深入思考和政府的重視。

三是經(jīng)濟(jì)空間。經(jīng)濟(jì)空間是城市為各經(jīng)濟(jì)要素在城市內(nèi)的流動(dòng)、配置與整合所提供的空間載體。經(jīng)濟(jì)空間是經(jīng)濟(jì)韌性的空間投影，關(guān)注城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。超大城市是國(guó)家或區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心，為維持城市經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展動(dòng)能，面臨國(guó)際國(guó)內(nèi)資本流動(dòng)、市場(chǎng)培育和招商引資等巨大經(jīng)濟(jì)壓力，一旦遭受內(nèi)外部沖擊易引發(fā)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，因超大城市在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要地位，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)更易突破地緣屏障，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)串聯(lián)。

四是社會(huì)空間。社會(huì)空間是社會(huì)群體居住生活的區(qū)域，是主體創(chuàng)造用于社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)組織的空間，社區(qū)、家庭、學(xué)校等都是社會(huì)空間的基本方面。但在戶籍制度改革與人民美好生活向往的雙重作用下，超大城市大規(guī)模人口涌入，不僅存在人口膨脹、交通擁擠等“大城市病”，更面臨社會(huì)公意難以凝聚，城市協(xié)同性不足，不同利益訴求和背景的市民群體間沖突加劇并呈現(xiàn)碎片化的形勢(shì)，使得構(gòu)建共建共治共享的城市治理格局面臨挑戰(zhàn)。

此外，規(guī)范亦存在獨(dú)特的空間特征。規(guī)范空間是制度的空間表現(xiàn)形式，包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等，其功能是限制其他空間的無(wú)序發(fā)展，根據(jù)規(guī)范所創(chuàng)造的定義和要求來(lái)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，并增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力?？傮w而言，超大城市各空間既有聯(lián)系又有區(qū)別，物理與虛擬空間存在一定的鏡像關(guān)系，但又絕非一致。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)空間是主體生存的一體兩面，其既可存在于物理空間又可存在于虛擬空間。而規(guī)范空間本身雖非風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的場(chǎng)所，但因其與風(fēng)險(xiǎn)治理密切相關(guān)，會(huì)直接影響前述空間的韌性建設(shè)。復(fù)合空間的整體結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 復(fù)合空間結(jié)構(gòu)圖

二、復(fù)合空間下超大城市韌性建設(shè)的現(xiàn)狀與困境

2008年《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》從空間產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境、人口安置、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面提升城市安全，被視為國(guó)內(nèi)韌性城市建設(shè)的雛形。近年，北京、上海等超大城市在各自城市總體規(guī)劃中提出韌性城市目標(biāo)，特別是隨著十九屆五中全會(huì)首次將韌性城市建設(shè)納入國(guó)家戰(zhàn)略，超大城市韌性建設(shè)取得積極進(jìn)展，但在復(fù)合空間視角下仍面臨諸多困境。

（一）物理空間與社會(huì)空間的現(xiàn)狀與困境

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)超大城市不斷強(qiáng)化物理與社會(huì)空間建設(shè)以提高城市韌性。如北京從“加強(qiáng)自然資源管理、提高水安全保障能力、健全城市防災(zāi)減災(zāi)管理體制”等方面建設(shè)韌性城市①參見北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)：《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》第5章第90條，2017年9月28日。，上海提出“構(gòu)建低碳韌性路徑模式以加強(qiáng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控”②參見上海市人民政府：《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》第1章第5條，2018年1月4日。，廣州從“預(yù)防地質(zhì)災(zāi)害、增強(qiáng)水資源與能源安全保障”等角度建設(shè)安全韌性城市③參見廣州市國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)：《廣州國(guó)土空間總體規(guī)劃（2018—2035年）》第7章第3條，2019年6月13日。，深圳形成“交通設(shè)施互聯(lián)互通，市政設(shè)施韌性安全”的建設(shè)思路④參見深圳市規(guī)劃和自然資源局：《深圳市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2020—2035年）》第9章，2021年6月11日。，天津著力“提升災(zāi)害和疫情等突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)能力，強(qiáng)化應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)”⑤參見天津市規(guī)劃和自然資源局：《天津市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》第7章，2021年9月27日。，重慶要求建立“綜合性、全方位、系統(tǒng)化、現(xiàn)代化的應(yīng)急救援體系與風(fēng)險(xiǎn)減災(zāi)管控體系”⑥參見重慶市規(guī)劃和自然資源局：《重慶市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》第5章，2021年5月27日。，成都明確“構(gòu)建高效綠色交通體系，完善智慧韌性安全的市政基礎(chǔ)設(shè)施和綜合防災(zāi)體系”的韌性城市建設(shè)方向⑦參見成都市規(guī)劃和自然資源局：《成都市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2020—2035年）》第11章，2021年7月8日。?？梢?，物理與社會(huì)空間是當(dāng)前國(guó)內(nèi)超大城市韌性建設(shè)實(shí)踐的重點(diǎn)。事實(shí)上，過(guò)去“躍進(jìn)式”的城鎮(zhèn)化已導(dǎo)致城市物理空間難堪重負(fù)，尤其超大城市本身人口數(shù)量密集且結(jié)構(gòu)復(fù)雜，易引發(fā)社會(huì)危機(jī)，確需增強(qiáng)物理與社會(huì)空間建設(shè)以保障不確定性風(fēng)險(xiǎn)下城市基本功能正常運(yùn)行。

然而，超大城市物理與社會(huì)空間韌性建設(shè)仍然在綠色發(fā)展理念貫徹與社會(huì)共治能力提升方面存有不足。一方面，由于工業(yè)化與快速城鎮(zhèn)化對(duì)城市生態(tài)環(huán)境帶來(lái)前所未有的沖擊，人類與自然的矛盾加劇，為韌性城市建設(shè)帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。盡管近年來(lái)，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，國(guó)內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)取得突出成績(jī)，但超大城市綠色發(fā)展仍面臨巨大壓力。例如，在“碳達(dá)峰”與“碳中和”目標(biāo)壓力下，建筑作為碳排放的主要來(lái)源需引起高度重視，但總體而言各超大城市卻均未從韌性城市規(guī)劃和建設(shè)的角度對(duì)綠色建筑等新建筑形態(tài)予以關(guān)注，目前僅有上海城市總體規(guī)劃的城市安全專章中提出“全面推廣綠色建筑，推廣裝配式建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)應(yīng)用”①目前超大城市建設(shè)規(guī)劃中僅《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》將韌性城市與生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，不僅提出低碳韌性路徑，更在第7章第1節(jié)“氣候變化應(yīng)對(duì)”中對(duì)綠色建筑發(fā)展作出明確規(guī)定。北京與成都亦提及綠色建筑，但分別被置于“城市特色風(fēng)貌”與“公園城市”章節(jié)中，與韌性城市關(guān)聯(lián)不強(qiáng)，其余超大城市相關(guān)建設(shè)規(guī)劃并未給予關(guān)注。，從而在宏觀上規(guī)劃了“低碳韌性”的發(fā)展路徑。另一方面，超量的人口流入無(wú)疑加劇了超大城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂與風(fēng)險(xiǎn)放大的程度，甚至易引發(fā)系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前超大城市對(duì)社會(huì)共治的關(guān)注不足，不僅面臨因政府決策失誤引發(fā)“二次災(zāi)害”的風(fēng)險(xiǎn)，更缺乏韌性建設(shè)的可持續(xù)性與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的自主能動(dòng)性。以城市社區(qū)為例，作為抵御不確定性風(fēng)險(xiǎn)的基本單元，社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)治理中存在政府（街道）、居委會(huì)、房東、租戶、社會(huì)組織、企業(yè)等與韌性城市建設(shè)利益攸關(guān)的多元主體，共治是減少社區(qū)矛盾與沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同的必然趨勢(shì)。

（二）虛擬空間與經(jīng)濟(jì)空間的現(xiàn)狀與困境

因過(guò)去曾狹隘地認(rèn)為城市不確定性風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自自然災(zāi)害與社會(huì)危機(jī)，致使韌性建設(shè)更為關(guān)注物理與社會(huì)維度。但通過(guò)2020年以來(lái)的新冠肺炎疫情防控工作，虛擬與經(jīng)濟(jì)空間在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的關(guān)鍵作用得到重視。一是大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)在疫情防控中有效維持了城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了政府、社區(qū)、個(gè)人多層面的銜接，為城市治理提供了智慧支持。二是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在疫情壓力下持續(xù)發(fā)揮應(yīng)有功能，為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供了充足資源儲(chǔ)備，如在疫情初期口罩曾嚴(yán)重短缺，但在需求刺激和政策引導(dǎo)下較短時(shí)期便擴(kuò)大了生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)口罩產(chǎn)量提升進(jìn)而向全球供給?？梢姡摂M空間與經(jīng)濟(jì)空間在超大城市韌性建設(shè)中具有不可或缺的地位，只是由于長(zhǎng)期被忽視，致使二者當(dāng)前發(fā)展仍存在困境。

一方面，虛擬空間建設(shè)效率緩慢且規(guī)制不足。在本次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，超大城市除暴露出智能設(shè)備布置較為零散、人工智能替代及普及率不高等問(wèn)題外，亦存在風(fēng)險(xiǎn)信息共享有限、信息傳播失真與信息碎片化等困境。特別是自媒體的興起改變了傳統(tǒng)話語(yǔ)權(quán)結(jié)構(gòu)，尤其在風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境下，虛擬空間易出現(xiàn)信息爆炸，導(dǎo)致政府相關(guān)部門對(duì)信息的采集、處理、交互與決策受阻，甚至引發(fā)社會(huì)秩序混亂。同時(shí)，虛擬空間建設(shè)需要大量數(shù)據(jù)支撐，但現(xiàn)實(shí)生活中卻廣泛存在“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，即因利益沖突、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、隱私安全等風(fēng)險(xiǎn)，各治理主體均面臨數(shù)據(jù)整合的重重阻力。此外，伴隨著超大城市虛擬空間建設(shè)力度加強(qiáng)，新的違法和犯罪形態(tài)亦出現(xiàn)，并因虛擬空間的方式而呈現(xiàn)隱蔽性、行為非現(xiàn)場(chǎng)性與危害可復(fù)制性等特征，加大了治理難度。

另一方面，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，超大城市經(jīng)濟(jì)空間面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)集聚壓力。一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，新冠肺炎疫情防控期間我國(guó)傳統(tǒng)制造業(yè)份額有所下降，但電子設(shè)備、計(jì)算機(jī)、通信等高端制造業(yè)卻保持良好增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)②2020年一季度，全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)增加值同比下降8.4%，其中傳統(tǒng)制造業(yè)同比下降10.2%，但高端制造業(yè)整體同比增長(zhǎng)8.9%，其中計(jì)算機(jī)、通信和電子設(shè)備制造業(yè)增長(zhǎng)9.9%。數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2020年4月17日發(fā)布的《統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成效顯著3月份主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)降幅明顯收窄》，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-04/17/content_5503429.htm，訪問(wèn)日期：2021年8月4日。。但當(dāng)前我國(guó)在芯片制造、5G等關(guān)鍵領(lǐng)域受到外部沖擊較大，超大城市高端制造業(yè)發(fā)展還面臨價(jià)值鏈水平較低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)度不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與比較優(yōu)勢(shì)相背離等問(wèn)題，要求實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以提升城市韌性[11]。二是產(chǎn)業(yè)集聚，已有研究表明多樣化產(chǎn)業(yè)集聚對(duì)提升超大城市經(jīng)濟(jì)韌性作用顯著[12]。單一化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因經(jīng)濟(jì)主體高度相關(guān)造成市場(chǎng)擁擠，面對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)易陷入長(zhǎng)期衰退。而多樣化產(chǎn)業(yè)集聚能加強(qiáng)分工合作，有效分散經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。但應(yīng)當(dāng)明確，只有高水平產(chǎn)業(yè)集聚方能產(chǎn)生正外部性，而我國(guó)超大城市過(guò)去長(zhǎng)期致力于發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)，難免形成一定程度的路徑依賴，有很多經(jīng)濟(jì)空間實(shí)為低水平產(chǎn)業(yè)集聚。

（三）規(guī)范空間的現(xiàn)狀與困境

規(guī)范空間是韌性城市建設(shè)的主要平衡器，在城市遭受風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能有效調(diào)節(jié)矛盾并推動(dòng)新平衡狀態(tài)的產(chǎn)生。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)針對(duì)單一風(fēng)險(xiǎn)相繼頒行多份法律規(guī)范，如《防洪法》《傳染病防治法》《防震減災(zāi)法》等。如上文所述，2021年的“十四五”規(guī)劃將建設(shè)韌性城市作為城市發(fā)展的新理念新趨勢(shì)，北京、上海等超大城市在各自的規(guī)劃中亦明確提出韌性城市建設(shè)要求，但我國(guó)目前并無(wú)韌性城市建設(shè)的專門規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容分散于不同規(guī)范性文件中。并且，面臨復(fù)合空間下超大城市的特殊性，現(xiàn)有規(guī)范內(nèi)容存在諸多問(wèn)題，難以高效穩(wěn)定指導(dǎo)韌性建設(shè)實(shí)踐。

其一，政府主體重權(quán)力輕責(zé)任。當(dāng)前超大城市規(guī)范空間將政府管理作為核心，導(dǎo)致政府“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”。應(yīng)當(dāng)明確，規(guī)范空間不應(yīng)僅關(guān)注政府的管理能力，更需強(qiáng)調(diào)搭建韌性建設(shè)中各主體的權(quán)責(zé)體系。事實(shí)上，責(zé)任與權(quán)力相互依存，公權(quán)力來(lái)源于私權(quán)利的讓渡，責(zé)任機(jī)制是驅(qū)動(dòng)政府積極介入并合理劃分公私邊界的關(guān)鍵。

其二，社會(huì)主體重義務(wù)輕權(quán)利。目前超大城市規(guī)范空間建設(shè)更多的是在強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的服從義務(wù)，如《重慶市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》第35條規(guī)定社會(huì)主體應(yīng)服從政府的決定，積極配合實(shí)施應(yīng)急處置措施；而在該條例中就社會(huì)主體權(quán)利進(jìn)行規(guī)范的第41條，僅規(guī)定了在應(yīng)急征用中被征用的財(cái)產(chǎn)毀損滅失應(yīng)給予補(bǔ)償，但具體的補(bǔ)償程序與標(biāo)準(zhǔn)卻未予以明確。這就致使社會(huì)主體在韌性城市建設(shè)中僅僅處于非制度化與非常規(guī)化的弱參與，難以與政府形成共識(shí)與合作，突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)總體仍局限于政府單一治理模式。

其三，經(jīng)濟(jì)主體重形式平等輕實(shí)質(zhì)平等。經(jīng)濟(jì)空間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)聚集均具有正外部性，即讓他人或社會(huì)受益，但卻需自身承擔(dān)更高成本。過(guò)去規(guī)范空間片面追求市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，即注重了形式平等而忽視了在制度上的合理安排，未能實(shí)現(xiàn)私人收益率接近社會(huì)收益率的實(shí)質(zhì)平等，長(zhǎng)期來(lái)看不利于超大城市韌性建設(shè)。

三、復(fù)合空間下超大城市韌性建設(shè)的域外經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，域外就韌性的研究逐漸由自然生態(tài)學(xué)向人類生態(tài)學(xué)延展，城市作為人類生態(tài)學(xué)的重要主體，愈發(fā)重視這一理念與實(shí)踐，如倫敦在2001年建立“氣候變化伙伴關(guān)系”，為我國(guó)超大城市韌性建設(shè)提供了啟示[13]。

（一）強(qiáng)調(diào)構(gòu)建系統(tǒng)的規(guī)范空間

構(gòu)建系統(tǒng)的規(guī)范空間是域外韌性城市建設(shè)最重要的經(jīng)驗(yàn)。如針對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)，早在2008年芝加哥便頒布《芝加哥氣候防護(hù)計(jì)劃》，制定適宜的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)與管理措施。隨著國(guó)外韌性城市理論的日益完善，規(guī)范空間建設(shè)路徑逐漸明晰，即制定全面可行的規(guī)劃方案與政策法規(guī)，為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供指導(dǎo)和依據(jù)，現(xiàn)已形成數(shù)個(gè)超大城市韌性建設(shè)樣板。

英國(guó)從國(guó)家到地方層面都非常重視韌性城市的規(guī)范空間建設(shè)，針對(duì)單一風(fēng)險(xiǎn)先后制定《高溫?zé)崂艘?guī)劃》《英國(guó)氣候影響計(jì)劃》等，并在戰(zhàn)略規(guī)劃上將韌性城市與韌性國(guó)家結(jié)合，在國(guó)家層面頒行《氣候法》《規(guī)劃法》《市政意外法》等規(guī)范性文件，與《韌性倫敦規(guī)劃》及“倫敦氣候變化公私協(xié)力機(jī)制”等城市規(guī)范配合，構(gòu)建了從中央到地方的韌性建設(shè)權(quán)責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)超大城市韌性建設(shè)的綜合治理，有效調(diào)動(dòng)韌性城市建設(shè)集體行動(dòng)的積極性[14]。美國(guó)自受到“9·11”恐怖襲擊后開始關(guān)注韌性城市建設(shè)，設(shè)立經(jīng)濟(jì)韌性辦公室等機(jī)構(gòu)并制定《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》《減災(zāi)和緊急救援法》等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，紐約頒行《紐約市氣候恢復(fù)設(shè)計(jì)指南》《一個(gè)更強(qiáng)大，更有韌性的紐約》等文件，進(jìn)一步完善韌性城市規(guī)劃[15]。日本作為自然災(zāi)害高發(fā)國(guó)亦重視城市韌性建設(shè)，并相應(yīng)制定《國(guó)土強(qiáng)韌化基本法》《國(guó)土強(qiáng)韌化規(guī)劃》等，東京提出物理空間與經(jīng)濟(jì)空間相結(jié)合的韌性城市建設(shè)策略，形成較為完善的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系[16]。

除綜合性韌性建設(shè)規(guī)范外，系統(tǒng)的規(guī)范空間構(gòu)建亦重視應(yīng)對(duì)單一空間風(fēng)險(xiǎn)的韌性建設(shè)規(guī)范制定。以數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)為例，數(shù)據(jù)作為虛擬空間最重要的資源，亦是數(shù)字經(jīng)濟(jì)得以進(jìn)步和迭代的基礎(chǔ)，其價(jià)值日益凸顯，數(shù)據(jù)安全流動(dòng)成為預(yù)防虛擬空間風(fēng)險(xiǎn)的必要條件。為此，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》、美國(guó)《合法使用境外數(shù)據(jù)明確法》《CISA 5G戰(zhàn)略：確保美國(guó)5G基礎(chǔ)設(shè)施安全和韌性》等規(guī)范性文件相繼頒行，用于推動(dòng)虛擬空間韌性建設(shè)。

（二）完善復(fù)合空間的建設(shè)措施

一方面，域外超大城市針對(duì)規(guī)范空間提出完善執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置與資源配置機(jī)制的具體措施，有利于明確韌性建設(shè)的責(zé)任主體。其中執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置包括新設(shè)機(jī)構(gòu)與舊有機(jī)構(gòu)協(xié)作方式和新設(shè)機(jī)構(gòu)專職負(fù)責(zé)方式兩種：前者如倫敦《管理風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)韌性》規(guī)定倫敦韌性小組僅負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)干旱風(fēng)險(xiǎn)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其他韌性城市工作由舊有機(jī)構(gòu)牽頭負(fù)責(zé)；后者如紐約政府成立長(zhǎng)期規(guī)劃和可持續(xù)性辦公室（OLTPS），專職負(fù)責(zé)韌性城市建設(shè)，并下設(shè)韌性合作工作小組等跨部門合作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)居中協(xié)調(diào)。資源配置機(jī)制主要是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施與鼓勵(lì)公眾參與：經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是推動(dòng)韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵動(dòng)能，如美國(guó)《能源政策法案》要求為既有建筑節(jié)能改造提供30%的稅收優(yōu)惠；而鼓勵(lì)公眾參與是保障規(guī)范執(zhí)行公開透明高效的前提，如紐約在規(guī)范制定時(shí)邀請(qǐng)社會(huì)組織、學(xué)校、社區(qū)等多主體參與，加強(qiáng)溝通聯(lián)系，有效提升規(guī)范執(zhí)行的效率。

另一方面，在完善規(guī)范空間建設(shè)措施的基礎(chǔ)上，許多域外超大城市進(jìn)一步豐富其他空間建設(shè)的措施以增強(qiáng)城市韌性。物理空間上，域外有強(qiáng)調(diào)城市設(shè)施、設(shè)備的充足與可靠性，并重視城市生態(tài)的抗壓和可恢復(fù)性，如鹿特丹要求將綠色基礎(chǔ)設(shè)施作為城市規(guī)劃的重要方向，推廣節(jié)能環(huán)保材料，并配套水資源管理與固體廢棄物設(shè)施作為支撐[15]。虛擬空間上，域外有重視智慧化城市建設(shè)并加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全防護(hù)的探索，如《紐約規(guī)劃2050》運(yùn)用智能設(shè)備監(jiān)測(cè)城市人口、氣候、自然資源等多領(lǐng)域數(shù)據(jù)，以分析風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及響應(yīng)機(jī)制[17]。同時(shí)，美國(guó)《聯(lián)邦信息及信息系統(tǒng)最低安全要求》又設(shè)置訪問(wèn)控制、審計(jì)、介質(zhì)保護(hù)等17類安全控制以預(yù)防數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)[18]。經(jīng)濟(jì)空間上，域外有城市通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)以最小化經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，如倫敦在2009年便推出“數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略”，加強(qiáng)政府對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，并完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)保護(hù)規(guī)定，釋放數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛力[14]。社會(huì)空間上，域外有鼓勵(lì)社區(qū)自治，要求建立完善的社會(huì)制度和自治機(jī)制，如新西蘭鼓勵(lì)居民積極參與社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及應(yīng)對(duì)措施討論，并推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等其他主體支持和引導(dǎo)社區(qū)自治，以幫助社區(qū)在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)能更快速行動(dòng)[19]。

（三）注重多空間的整體協(xié)同性

美籍奧地利科學(xué)家貝塔朗菲在1945年的《德國(guó)哲學(xué)周刊》中提出一般系統(tǒng)論，其主要研究整體性問(wèn)題，即系統(tǒng)總效率大于系統(tǒng)內(nèi)部各單一要素相加之和，各要素在相互作用下將推動(dòng)系統(tǒng)向更高階段發(fā)展①一般系統(tǒng)論是貝塔朗菲在其“機(jī)體系統(tǒng)論”基礎(chǔ)上提升出來(lái)的一種理論，其以整體與部分的關(guān)系為客觀基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)整體大于部分之和，系統(tǒng)的整體功能與單一要素的功能數(shù)目成正比例，即“組合性特征不能用孤立部分的特征來(lái)解釋”，而只有用“系統(tǒng)所包含的所有組成部分以及它們之間的各種關(guān)系”。概言之，一般系統(tǒng)論要求思考問(wèn)題時(shí)將各要素視為有機(jī)整體，注重發(fā)揮整體效能。相關(guān)研究參見馮·貝塔朗菲：《一般系統(tǒng)論：基礎(chǔ)發(fā)展和應(yīng)用》，林康義、魏宏森等譯，清華大學(xué)出版社，1987，第3、30、51頁(yè)。。韌性城市實(shí)踐中，超大城市復(fù)合空間構(gòu)成復(fù)雜，如物理空間內(nèi)部包括建筑、交通、生態(tài)等子空間，而建筑空間又包括民用建筑、商業(yè)建筑等次級(jí)子空間，各空間內(nèi)部子系統(tǒng)結(jié)合最終形成多層級(jí)結(jié)構(gòu)的復(fù)合空間。若復(fù)合空間內(nèi)部各子空間缺乏有效協(xié)同，韌性城市建設(shè)效率將受到制約。因此，域外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)普遍重視超大城市韌性建設(shè)中復(fù)合空間的整體性，促進(jìn)各空間的協(xié)同發(fā)展。

以倫敦應(yīng)對(duì)城市高溫風(fēng)險(xiǎn)為例，其強(qiáng)調(diào)推動(dòng)復(fù)合空間整體協(xié)同，具有典型性[20]。倫敦首先通過(guò)規(guī)范空間上的《氣候適應(yīng)戰(zhàn)略規(guī)劃》《韌性倫敦規(guī)劃》等文件，從高溫風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防角度提出整體性應(yīng)對(duì)措施，如制定高溫預(yù)警方案、頒行城市節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)、明確高溫風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)責(zé)任主體等。同時(shí)倫敦在物理空間層面從城市綠化規(guī)制、建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、綠色基礎(chǔ)設(shè)施等多方面減少城市熱島效應(yīng)，社會(huì)空間層面亦重點(diǎn)完善了公民參與和自救措施，增強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)內(nèi)容。并且，倫敦通過(guò)增加城市智能設(shè)備促進(jìn)虛擬空間與物理空間結(jié)合，提升城市監(jiān)測(cè)水平，并根據(jù)實(shí)施條件的變化定期修改監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，確保城市應(yīng)對(duì)高溫風(fēng)險(xiǎn)的有效性與精準(zhǔn)性。此外，東京《國(guó)土形成計(jì)劃》亦從經(jīng)濟(jì)空間、社會(huì)空間與物理空間三個(gè)維度，構(gòu)建了“人口、商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、能源、氣候等多維度的韌性城市指標(biāo)體系，推動(dòng)各空間的整體協(xié)同”[21]。《紐約市城市總體規(guī)劃（2019—2050）》要求公眾參與政策制定以減少利益沖突，由此在制定紐約空氣污染標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，通過(guò)開發(fā)智能調(diào)查軟件，實(shí)現(xiàn)虛擬、社會(huì)與規(guī)范空間的緊密聯(lián)系，公眾可以隨時(shí)隨地上傳周邊空氣質(zhì)量信息，實(shí)現(xiàn)了低成本的信息溝通[22]。

四、復(fù)合空間下超大城市韌性建設(shè)的路徑優(yōu)化

觀察域外經(jīng)驗(yàn)可知，系統(tǒng)的規(guī)范空間是韌性建設(shè)的關(guān)鍵，目前其他空間客觀上存在諸如發(fā)展不平衡不充分、資源錯(cuò)配與結(jié)構(gòu)失衡等困境，需要規(guī)范空間發(fā)揮底線管控功能，強(qiáng)化空間公平與正義。未來(lái)應(yīng)制定與頒行超大城市韌性建設(shè)的專門規(guī)定，構(gòu)筑超大城市韌性建設(shè)的支撐系統(tǒng)。同時(shí)，域外經(jīng)驗(yàn)亦表明，復(fù)合空間內(nèi)部具有整體性，各子空間相互耦合，復(fù)雜和非線性是其基本特征。根據(jù)系統(tǒng)論，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)是系統(tǒng)功能實(shí)現(xiàn)的前提，只有明確復(fù)合空間系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，充分剖析各子空間的相互作用機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)超大城市韌性建設(shè)中空間潛力的最優(yōu)配置與整體效益最大化。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）將空間結(jié)構(gòu)劃分為生產(chǎn)空間、生活空間與生態(tài)空間?！叭臻g”基本可以涵蓋人類活動(dòng)，為韌性城市建設(shè)提供方向指引。具體構(gòu)成上，生態(tài)空間由規(guī)范、物理、虛擬、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)空間共同組成，生產(chǎn)空間由規(guī)范、物理、虛擬、經(jīng)濟(jì)空間組成，生活空間由規(guī)范、物理、虛擬、社會(huì)空間組成，三者既相互獨(dú)立又緊密聯(lián)系（如圖2）。

圖2 超大城市“三生空間”結(jié)構(gòu)圖

（一）保障超大城市生態(tài)空間山清水秀

生態(tài)空間是超大城市生態(tài)環(huán)境存在的基本空間，在調(diào)節(jié)和保障城市生態(tài)安全中發(fā)揮關(guān)鍵作用。但在現(xiàn)代工業(yè)“無(wú)節(jié)制”的介入下，生態(tài)空間被不斷侵蝕，城市的環(huán)境承載力亦趨于極限，致使自然災(zāi)害頻發(fā)。同時(shí)，生態(tài)空間看似僅為物理空間之上的困境，但其實(shí)質(zhì)是自然與人工疊加的產(chǎn)物，更需其他空間的建設(shè)共同配合。

其一，促進(jìn)城市綠色發(fā)展。城市生態(tài)空間的改變本身是人為變化的結(jié)果，超大城市生態(tài)空間應(yīng)在發(fā)展中改善，其關(guān)鍵方式即是促進(jìn)城市綠色發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)空間實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，如發(fā)展清潔能源、綠色建筑等。但綠色發(fā)展具有正外部性，即邊際社會(huì)效益大于邊際私人效益，綠色發(fā)展主體會(huì)因非排他性而承擔(dān)高額成本。因此，規(guī)范空間應(yīng)設(shè)置綠色發(fā)展中必要的激勵(lì)機(jī)制，如充分發(fā)揮財(cái)稅優(yōu)惠并調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與等，以實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展中個(gè)人利益與公共利益的統(tǒng)一[23]。同時(shí)，為增強(qiáng)生態(tài)空間韌性，虛擬空間亦應(yīng)具備實(shí)時(shí)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)與自然災(zāi)害預(yù)警功能。此外，超大城市生態(tài)空間建設(shè)更需社會(huì)空間支持，當(dāng)綠色發(fā)展內(nèi)化為社會(huì)主體自我認(rèn)同的使命，生態(tài)空間韌性建設(shè)將更具低成本與持續(xù)性。

其二，實(shí)現(xiàn)多元利益協(xié)調(diào)。生態(tài)空間韌性建設(shè)涉及多元利益主體，存在利益博弈困境，需要實(shí)現(xiàn)多元利益的協(xié)調(diào)與整合。以政府利益博弈為例，“條塊分割”的管理體制致使政府內(nèi)部存在不同職能部門利益與不同區(qū)域政府利益。超大城市生態(tài)空間本身是一個(gè)整體，卻因跨行政區(qū)域與跨部門導(dǎo)致空間割裂，易出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象與零散、片段化治理的局面。因此，面臨利益的競(jìng)合與分化，需要規(guī)范空間滿足多元主體利益的最大化聚合，而非個(gè)體利益的簡(jiǎn)單疊加。規(guī)范空間應(yīng)制定協(xié)同治理機(jī)制，明確上級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與下級(jí)政府實(shí)施細(xì)化的規(guī)則，并完善社會(huì)共治體系以拓展社會(huì)力量參與的程度范圍，確保不同主體就合理利益訴求及時(shí)溝通。同時(shí)，規(guī)范空間亦需要運(yùn)用責(zé)任制度明確權(quán)責(zé)配比，促進(jìn)利益平衡。

（二）促進(jìn)超大城市生產(chǎn)空間集約高效

生產(chǎn)空間是指承載超大城市一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的場(chǎng)所，但超大城市物理意義上的生產(chǎn)空間在法律法規(guī)規(guī)章要求下已難以進(jìn)一步大幅拓展，如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要求在城市更新中防止大拆大建①參見《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》（建科〔2021〕63號(hào)），中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站，http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/202108/t20210831_251375.html，訪問(wèn)日期：2021年8月30日。。為此，提高超大城市既有生產(chǎn)空間的利用效率，促進(jìn)集約高效生產(chǎn)是今后的必然趨勢(shì)。

一方面，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)空間與虛擬空間結(jié)合。隨著信息化的推進(jìn)，以互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)平臺(tái)為媒介的數(shù)字經(jīng)濟(jì)重塑了經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局與運(yùn)行方式，其有利于技術(shù)創(chuàng)新溢出，促進(jìn)制造業(yè)技術(shù)更新與生產(chǎn)模式變革，有力推動(dòng)高端制造業(yè)發(fā)展。為此，“十四五”規(guī)劃鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合以賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)集群發(fā)展②參見《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》第4部分第12條，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm，訪問(wèn)日期：2021年11月5日。。同時(shí)，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為產(chǎn)業(yè)集聚表現(xiàn)為生產(chǎn)要素在物理空間上的集中，但在物理空間有限的背景下，產(chǎn)業(yè)集聚易產(chǎn)生擁塞效應(yīng)，使得土地、交通等方面的承載壓力驟增，抬高生產(chǎn)成本。數(shù)字經(jīng)濟(jì)催生產(chǎn)業(yè)集聚的新形態(tài)，其將物理空間、經(jīng)濟(jì)空間與虛擬空間高度融合，使得生產(chǎn)要素?cái)?shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化，依托大數(shù)據(jù)與云計(jì)算等方式實(shí)現(xiàn)線上與線下銜接，使原有的物理集聚變?yōu)橐詳?shù)據(jù)為載體的虛擬集聚。通過(guò)數(shù)據(jù)處理，企業(yè)可以按需生產(chǎn)從而降低生產(chǎn)成本，且虛擬空間帶來(lái)的快遞物流業(yè)發(fā)展會(huì)降低運(yùn)輸成本，通過(guò)虛擬空間交流亦能提升交易效率?？梢?，經(jīng)濟(jì)空間與虛擬空間融合能更好地實(shí)現(xiàn)空間資源的有效配置，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)二者交融互動(dòng)，以促進(jìn)超大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與集聚。

另一方面，完善規(guī)范空間以保障穩(wěn)定生產(chǎn)。以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為例，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在帶來(lái)物流、交易、生產(chǎn)成本降低的同時(shí)，也難免具有一定的負(fù)外部性，表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)利益最大化。并且，在數(shù)字技術(shù)推動(dòng)下，企業(yè)、用戶等主體的信息耦合度顯著增強(qiáng)，亦引發(fā)虛擬空間的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要規(guī)范空間完善激勵(lì)與約束措施，從而根據(jù)轉(zhuǎn)型需求與行為規(guī)律促進(jìn)主體參與，保障轉(zhuǎn)型穩(wěn)定。一是制定轉(zhuǎn)型激勵(lì)措施。除政府運(yùn)用財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)外，更需從源頭降低轉(zhuǎn)型成本，積極開展數(shù)字技術(shù)研究，堅(jiān)持產(chǎn)學(xué)研一體，并強(qiáng)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，提升經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型動(dòng)力。二是明確轉(zhuǎn)型約束措施。技術(shù)的賦權(quán)與約束必須對(duì)稱，數(shù)字技術(shù)通過(guò)提升信息的傳播范圍與渠道，不僅使得用戶、企業(yè)獲取數(shù)據(jù)更加便捷，同樣賦予政府等公權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)管數(shù)據(jù)濫用行為的職能和責(zé)任，要求權(quán)力部門監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)輿情并保障真實(shí)信息充分傳播，對(duì)濫用數(shù)據(jù)權(quán)利導(dǎo)致的侵權(quán)和違法行為及時(shí)懲戒，形成賦權(quán)與約束的平衡，即建設(shè)“負(fù)責(zé)任的數(shù)字經(jīng)濟(jì)”。

（三）推動(dòng)超大城市生活空間宜居適度

生活空間是滿足城市居民生活居住需求的場(chǎng)所，也是應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的基本單位。推動(dòng)超大城市生活空間宜居適度，是實(shí)現(xiàn)高效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

首先，促進(jìn)社會(huì)空間內(nèi)的多元參與。超量人口“植入”易引發(fā)社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂與風(fēng)險(xiǎn)裂變，并且因流動(dòng)人口在風(fēng)險(xiǎn)感知與識(shí)別上處于“劣勢(shì)”，更易導(dǎo)致群體利益沖突激增。為此，需要建構(gòu)人本化的社會(huì)空間治理理念，恢復(fù)社會(huì)空間的“公共性”與“共享性”，即鼓勵(lì)多元主體參與韌性城市建設(shè)，最終形成社會(huì)互信并構(gòu)筑治理共同體。具體方式上，一是培育風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，組織社區(qū)加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)知識(shí)的普及與培訓(xùn)，增強(qiáng)居民風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與自救互救技能，為多元參與提供基礎(chǔ)；二是改變參與現(xiàn)狀，提高社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)等主體參與積極性，形成多元主體全過(guò)程參與機(jī)制，鼓勵(lì)不同主體合作，形成風(fēng)險(xiǎn)治理合力；三是完善參與架構(gòu)，面對(duì)流動(dòng)人口，需要街道、社區(qū)居委會(huì)、駐區(qū)企事業(yè)單位等固定機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建參與渠道與平臺(tái)，保障信息溝通與資源共享。

其次，完善規(guī)范空間中的制度保障。一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)?，F(xiàn)階段，政府仍是超大城市韌性建設(shè)的最重要主體，社會(huì)參與并非純粹由社區(qū)和居民自治，仍需發(fā)揮政府領(lǐng)導(dǎo)、組織與協(xié)調(diào)的關(guān)鍵作用。政府的合理介入能為多元參與創(chuàng)造良好環(huán)境，并為增強(qiáng)社會(huì)互信提供組織資源。同時(shí)，政府亦應(yīng)扶持與引導(dǎo)多元主體功能的充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)由“單兵作戰(zhàn)”向“協(xié)同治理”轉(zhuǎn)變。二是明確主體權(quán)利。超大城市韌性建設(shè)不能僅依靠居民個(gè)體的內(nèi)在動(dòng)力，更需外在健全的權(quán)利保障。如通過(guò)勞務(wù)補(bǔ)貼等方式減少居民參與韌性城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。三是完善考核激勵(lì)機(jī)制。面對(duì)城市社區(qū)生活空間建設(shè)中政府權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題，需在依法、合理、明確界定責(zé)任的基礎(chǔ)上強(qiáng)化韌性城市建設(shè)的政績(jī)考核和行政問(wèn)責(zé)等制度約束，不斷提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力與城市治理水平。

最后，推廣物理與虛擬空間中的技術(shù)賦能。大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)為提升超大城市生活空間韌性注入新能量，在模糊了社會(huì)空間的物理邊界、增進(jìn)社會(huì)聯(lián)結(jié)的同時(shí)，也為多元參與提供了新平臺(tái)。同時(shí)，虛擬空間亦在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、資源共享、指標(biāo)評(píng)估等方面提供技術(shù)賦能，可有效提升多元參與效率。但是，虛擬空間并不能完全取代物理空間，純粹數(shù)字治理可能將復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題過(guò)度簡(jiǎn)約化，導(dǎo)致“淺層次治理”。生活空間的宜居適度需要多空間的相互依存，如在老舊小區(qū)中，因歷史等復(fù)雜原因便存在“數(shù)字鴻溝”，需要線上線下結(jié)合。為此，需要打破虛擬技術(shù)的路徑依賴，明確韌性基礎(chǔ)設(shè)施仍是生活空間韌性提升的前提與基礎(chǔ)，著重運(yùn)用虛擬空間評(píng)估超大城市的生命線工程、防災(zāi)設(shè)施系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)充足的應(yīng)急避險(xiǎn)場(chǎng)所，提升物理空間韌性建設(shè)效率。

結(jié)語(yǔ)

應(yīng)當(dāng)明確，選擇復(fù)合空間視角的目的是構(gòu)筑超大城市韌性建設(shè)共同體，通過(guò)技術(shù)合理賦能、劃清公私邊界、統(tǒng)籌社會(huì)力量等方式，為超大城市注入空間彈性。但超大城市韌性建設(shè)的復(fù)雜程度不止于此，對(duì)時(shí)間與心理等其他視角亦應(yīng)給予足夠重視。2020年習(xí)近平總書記在考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)要求，“樹立‘全周期管理’意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”[24]。超大城市治理主體在應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的不同階段都具有韌性需求，應(yīng)堅(jiān)持事前預(yù)防、事中抵御與事后恢復(fù)一體，保障應(yīng)急系統(tǒng)穩(wěn)健與資源充足，增強(qiáng)超大城市韌性治理的可持續(xù)性。同時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)的背景下，風(fēng)險(xiǎn)信息傳播速度極快，可能引發(fā)社會(huì)恐慌情緒，并進(jìn)一步加重風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散或者誘發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)，如何提升公眾應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的心理韌性亦是超大城市韌性建設(shè)的新課題。