城鎮(zhèn)新居民的居住難題：基于浙江蓋北鎮(zhèn)的調(diào)查分析

宣圣威

(杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州，312300)

新居民是對(duì)在城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、求學(xué)等，但非本地戶籍、有固定住所的外來(lái)人員的統(tǒng)一稱謂，俗稱“外地人”，主要由我國(guó)獨(dú)特的戶籍管理制度產(chǎn)生，其特點(diǎn)是流動(dòng)性較強(qiáng)。隨著我國(guó)改革開(kāi)放和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷發(fā)展，這一群體人數(shù)日漸增加。2018年，我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到2.41億人，占總?cè)丝诘慕?7.7%。這一群體在實(shí)現(xiàn)了自身發(fā)展的同時(shí)也促進(jìn)了輸入地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。學(xué)界認(rèn)為，在新居民面臨的諸多問(wèn)題中，其住房問(wèn)題是其中最嚴(yán)峻、最迫切需要解決的基本問(wèn)題。但從目前看，學(xué)界主要針對(duì)城市外來(lái)務(wù)工人員的住房保障研究較多，對(duì)于城鎮(zhèn)農(nóng)村新居民的住房保障關(guān)注不夠。城市流動(dòng)人口以中青年為主，生活設(shè)施較差，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房比例少，基本被排除在城鎮(zhèn)住房保障體系之外；群租房入住人員多樣，造成管理上的困難；租住戶安全意識(shí)低，私拉電線等行為容易引發(fā)火災(zāi)；自行建設(shè)隔開(kāi)的小隔間房屋存在人身安全隱患[1]。外來(lái)務(wù)工人員作為公共租賃房保障政策的應(yīng)覆蓋人群，缺乏系統(tǒng)完善的住房保障；政府的住房保障政策對(duì)新居民缺失，缺乏相應(yīng)的理論支持，政策中提及的住房保障也是籠統(tǒng)、缺乏硬性規(guī)定的[2]。低收入群體的住房問(wèn)題最為迫切，要建立一個(gè)廉租房為主體，合作住宅為補(bǔ)充的住房供應(yīng)體系[3]。伴隨新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，需進(jìn)一步彌補(bǔ)和完善外來(lái)務(wù)工人員住房保障體系，并建立一人一檔的檔案信息管理系統(tǒng)來(lái)甄別對(duì)象[4]。因此，對(duì)于城鎮(zhèn)新居民應(yīng)該采取何種住房政策，政府和企業(yè)等各主體應(yīng)該采取何種方式保障新居民住房是值得研究的問(wèn)題。

1 調(diào)查區(qū)概況與調(diào)查方法

1.1 蓋北鎮(zhèn)概況

蓋北鎮(zhèn)屬浙江紹興市上虞區(qū)，原以漁業(yè)、種植業(yè)(葡萄)為主，自1998年成立杭州灣上虞經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，大量務(wù)工和經(jīng)商的外來(lái)人員涌入該鎮(zhèn)，并通過(guò)辦理居住證的形式獲得“新居民”的身份。截至2019年，該鎮(zhèn)共有2.3萬(wàn)新居民,其人數(shù)與蓋北鎮(zhèn)本地戶籍人數(shù)大致相當(dāng)。隨著新居民人數(shù)的增長(zhǎng)，蓋北鎮(zhèn)原有住房無(wú)法滿足其需求，曾在一段時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)了大量的違建住房與宅基地批建申請(qǐng)，農(nóng)戶自建房成為了新居民暫時(shí)的棲身之所。但伴隨著蓋北鎮(zhèn)對(duì)違建住房的整改，使出租房數(shù)量銳減，新居民的住房問(wèn)題又出現(xiàn)了新的瓶頸。

1.2 調(diào)查方法

于2019年7月，對(duì)居住在蓋北鎮(zhèn)聯(lián)合村、新富村、鎮(zhèn)上社區(qū)等村莊(社區(qū))的新居民，采用走訪與訪談結(jié)合方式調(diào)查了共340戶的住房來(lái)源、條件狀況等。其中走訪方式275戶，訪談方式65戶(其中居住于村莊農(nóng)民自建房的新居民53戶，居住于社區(qū)的新居民12戶)。2020年3月對(duì)居住于蓋北鎮(zhèn)聯(lián)合村的11戶新居民(均為上次訪談對(duì)象)又進(jìn)行訪談。訪談內(nèi)容一方面是涉及年齡、性別、收入、工作單位、工種等基本信息，更主要是圍繞新居民所居住的出租房，訪談租房各類費(fèi)用成本、選擇出租房的標(biāo)準(zhǔn)、居住時(shí)長(zhǎng)、居住環(huán)境、鄰里關(guān)系等相關(guān)內(nèi)容。

2 蓋北鎮(zhèn)新居民住房基本特點(diǎn)

2.1 租用農(nóng)民自建房為主，兼有單身公寓

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，租住農(nóng)戶自建房和單身公寓的新居民占總數(shù)的51.6%。另外，32.6%的新居民居住在企業(yè)提供的宿舍里，47.8%的人選擇了自己?jiǎn)为?dú)或與別人合租房，能夠自己購(gòu)買住房的只有11.2%。蓋北鎮(zhèn)農(nóng)戶為了增加收入，大多農(nóng)戶將自建房出租給新居民獲利，特別是在蓋北鎮(zhèn)的聯(lián)合村、鎮(zhèn)海村、興海村、珠海村均有大量農(nóng)戶自建房出租，尤其在靠近工業(yè)園區(qū)的聯(lián)合村有接近90%的農(nóng)戶出租自建房[4]。有的農(nóng)戶為了獲得更多的收入，通過(guò)升高樓層擴(kuò)大面積等方式重建了自有房屋，增加了住房數(shù)量。

2.2 出租房質(zhì)量參差不齊，數(shù)量趨減

就蓋北鎮(zhèn)出租房來(lái)看，以農(nóng)戶自建房形式的出租房最為常見(jiàn)，此外還有少量的村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的公寓房，以及工廠企業(yè)建造的公寓房。這些房屋由于缺乏統(tǒng)一管理，內(nèi)部之間存在較大的差異。單就衛(wèi)生維護(hù)而言，農(nóng)戶自建房都是由租客自己打掃，房東會(huì)加以監(jiān)督，居住環(huán)境衛(wèi)生狀況較好，而公寓房由于缺乏物業(yè)監(jiān)督，走廊樓梯的衛(wèi)生堪憂。另一方面，自2018年始蓋北鎮(zhèn)對(duì)違章建筑進(jìn)行整改拆除工作實(shí)施后，拆除了原先存在的大部分平房出租房，減少了出租房數(shù)量，使大量的新居民只能到離自己工作地點(diǎn)更偏遠(yuǎn)的村莊去租用住房。

2.3 出租房多為平房，但樓房更受歡迎

新居民普遍喜歡一居室、裝有空調(diào)和油煙機(jī)、帶有獨(dú)立衛(wèi)生間的樓房。聯(lián)合村陳女士說(shuō)：“來(lái)租房的首先問(wèn)你有沒(méi)有樓房，沒(méi)有合適的樓房才考慮平房。平房的價(jià)格一般也比樓房?jī)r(jià)格低?！贝蟛糠帜贻p人更愿意居住在樓房中，一方面平房濕氣重，“返潮”比較嚴(yán)重，另一方面平房老鼠、蟑螂較多，同時(shí)更多還會(huì)考慮安全因素。

3 新居民住房存在的問(wèn)題

3.1 新居民住房供需錯(cuò)配

新居民的組成復(fù)雜，相應(yīng)的對(duì)住房需求也呈現(xiàn)多樣化。如單身未婚男子或女子往往會(huì)采取合租或者選擇較為廉價(jià)的出租房，也有住在企業(yè)公寓。夫妻一起的，一部分選擇在同一個(gè)企業(yè)工作居住夫妻房，一部分人選擇自行租房。尤其是年輕的情侶與夫妻，對(duì)出租房的要求會(huì)更高。年齡偏大的中年人則更喜歡廉價(jià)的出租房。但是隨著工資水平的上漲以及新居民年輕化，住房需求水平在逐漸走高，沒(méi)有衛(wèi)生間、空調(diào)的出租房不再受到租客的喜愛(ài)。但是蓋北鎮(zhèn)租房市場(chǎng)上絕大多數(shù)房屋均為農(nóng)民自建房，一廚一衛(wèi)的標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)到，空調(diào)等電器也沒(méi)有配備。出租房市場(chǎng)供給與需求的錯(cuò)配，一面使新居民難以找到稱心如意的出租房，另一方面又使得大量設(shè)施不齊備的出租房常年空置。

3.2 新居民租房穩(wěn)定性差

由于新居民大多以賺錢為目的，并未有長(zhǎng)期定居的意愿，導(dǎo)致他們流動(dòng)性較大，住房穩(wěn)定性差。企業(yè)自身的穩(wěn)定性也影響著新居民的住房穩(wěn)定性。如在疫情期間，杭州灣產(chǎn)業(yè)園區(qū)中大量的企業(yè)停產(chǎn)甚至倒閉，導(dǎo)致居住于企業(yè)提供的出租房或公寓的這一部分新居民失去住所，需要重新尋找穩(wěn)定的住房。一些小商販也會(huì)因?yàn)樯獠痪皻舛x擇更理想的擺攤位置調(diào)換自己的住房位置。初來(lái)乍到的新居民往往具有更高的流動(dòng)性，一方面他們并未找到合適的工作，待找到合適工作后才會(huì)選擇毗鄰工作地的出租房居住，另一方面他們尚不確定是否待在此處，這種不確定性加劇了這一群體的流動(dòng)性。

3.3 新居民租房成本上升

據(jù)聯(lián)合村村民王先生說(shuō)：“我們這2000年后就開(kāi)始有出租房了，那時(shí)候160元一個(gè)月就能夠租一間大房子，現(xiàn)在600元一個(gè)月的房間還很小，不過(guò)空調(diào)、油煙機(jī)以前是沒(méi)有的?！痹谏w北鎮(zhèn)基本形成了一個(gè)傳統(tǒng)，每年過(guò)完春節(jié)租客回來(lái)之時(shí)，房東會(huì)漲價(jià)20～100元不等。除了房租的上漲還有租房水電費(fèi)的上漲。多數(shù)的農(nóng)戶自建房水電費(fèi)從包含在租房費(fèi)用中轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立收取，水電費(fèi)價(jià)格也多在1元/kw電、4元/t水上下浮動(dòng)。高昂的租房成本增加新居民的生活壓力，使其被迫以一種更拮據(jù)的生活方式來(lái)減少生活成本。

3.4 居住治安管理存在不穩(wěn)定因素

新居民租住房與農(nóng)戶自住房相互穿插在一起，增加新居民的管理難度。同時(shí)由于無(wú)需身份證登記便能夠租住出租屋，導(dǎo)致新居民魚龍混雜，小偷、無(wú)業(yè)游民甚至逃犯都棲身在出租房之中，造成嚴(yán)重的治安隱患。村莊內(nèi)基本沒(méi)有安裝攝像頭，一旦發(fā)生偷竊等違法事件，對(duì)破案和后期追查帶來(lái)較大的困難。農(nóng)戶自建房缺乏必要消防設(shè)施，且村莊道路并不寬闊，出租房居住密度大，如果起火無(wú)法及時(shí)撲滅，將會(huì)造成巨大的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡。

4 新居民住房問(wèn)題成因

4.1 制度原因：新居民住房政策的缺失

一方面，現(xiàn)行的企業(yè)用地政策嚴(yán)格限制集中宿舍的建設(shè)?！豆I(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》中明確規(guī)定工業(yè)廠區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)成套住宅、賓館、專家樓、招待所和培訓(xùn)中心等非生產(chǎn)性配套設(shè)施。用地政策的限制使得在企業(yè)內(nèi)部解決職工住房問(wèn)題難以實(shí)現(xiàn)，僅有極少一部分入廠的新居民居住在職工宿舍，大部分新居民住進(jìn)了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村[1]。

另一方面，缺乏新居民住房管理政策規(guī)范。對(duì)于各類出租房的監(jiān)管僅僅是登記，而對(duì)其缺乏長(zhǎng)期有效的監(jiān)管，對(duì)于租客身份的核查、對(duì)于出租房安全性的核驗(yàn)均應(yīng)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。尤其是對(duì)于農(nóng)民自建房的管理，政府基本沒(méi)有采取措施，以致產(chǎn)生諸多治安問(wèn)題，新居民酗酒打人、偷盜財(cái)務(wù)，甚至有明目張膽的從事性服務(wù)業(yè)的性工作者。

此外，新居民的住房問(wèn)題缺乏必要的保障政策?，F(xiàn)行的住房保障政策并未將新居民納入到受益群體之內(nèi)，新居民游離于住房保障政策之外，缺乏必要的居民住房保障權(quán)利。在鎮(zhèn)村的新居民更是難以獲得住房保障。公租房、廉租房均是城市的“標(biāo)配”，但是鎮(zhèn)村沒(méi)有相應(yīng)住房提供給新居民，而必要的住房補(bǔ)貼也因企業(yè)不同有較大差異。一位在多家工廠就職過(guò)的新居民吳先生說(shuō)：“我現(xiàn)在在的浙江龍虹印染，雖然沒(méi)有住房補(bǔ)貼，但是有夫妻房和單身公寓房，不需要住宿費(fèi)，只要自己交水電費(fèi)。但之前的印染廠每個(gè)月只有300元一個(gè)人的住房補(bǔ)貼，其余都需要自己掏錢?！逼髽I(yè)沒(méi)辦法管，政府沒(méi)想要管，村集體沒(méi)責(zé)任管，多方主體均將新居民的住房問(wèn)題推給了新居民自己。

4.2 市場(chǎng)原因：出租方主導(dǎo)市場(chǎng)

城市出租房基本形成了較為完整的市場(chǎng)機(jī)制，出租房的配套設(shè)施有基本標(biāo)準(zhǔn)、水電收費(fèi)規(guī)范，以及林林總總的房屋中介使得城市出租房市場(chǎng)較為透明和公開(kāi)。然而在鎮(zhèn)村尚未形成完整的出租房屋的市場(chǎng)，而形成一個(gè)出租方主導(dǎo)的賣方市場(chǎng)。對(duì)于初來(lái)乍到的新居民，由于缺少對(duì)當(dāng)?shù)爻鲎馕莸牧私猓环繓|或者中介蒙騙或提高租金，花費(fèi)較高的租金卻只能租到設(shè)施較差的平房。不了解市場(chǎng)行情的租客往往被房東要求支付一個(gè)月甚至一季度的房費(fèi)作為押金，并在退房時(shí)被告知無(wú)法退還押金。此外，即便是企業(yè)租房和企業(yè)公寓，沒(méi)有私人房東的精明，然而水電費(fèi)等租房成本并未降低，甚至比一些農(nóng)戶自建房更高。農(nóng)戶自建房由于屬于個(gè)人所有，房東會(huì)通過(guò)各種理由驅(qū)趕房客以便于進(jìn)一步提高價(jià)格。新居民處于完全被動(dòng)的一方，尤其是在房東要求限期搬離的情況下，難以短時(shí)間內(nèi)找到合適住房。

4.3 社會(huì)原因：新居民身份難以獲得認(rèn)同

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，將新居民基本等同于“外來(lái)人口”、“暫住人口”，當(dāng)?shù)鼐用衽c新居民之間仍然存在明顯的社會(huì)隔閡，身份轉(zhuǎn)變存在強(qiáng)大的阻力?！靶戮用瘛睆纳矸荻?，應(yīng)該獲得與居民相同的對(duì)待，然而由于其均為外來(lái)人員，且沒(méi)有長(zhǎng)期定居的意愿，所以難以或不愿融入到當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境中去。此外，由于身份的差異化，導(dǎo)致新居民形成了自己的“小圈子”，“老鄉(xiāng)”成為新居民交流的主要對(duì)象。本地居民長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)新居民存在地域的歧視，地域的優(yōu)越感深深影響了新居民的社會(huì)地位。由此形成本地居民社群與新居民社群的分化，身份的不互融更難獲得認(rèn)同，兩者的隔閡難以在短時(shí)間內(nèi)消除。

5 新居民住房保障對(duì)策

5.1 強(qiáng)化政府責(zé)任與兜底，保障新居民的居住水平

政府是國(guó)家住房保障政策的主體，是政策的制定者與執(zhí)行者，是保障新居民住房的核心中堅(jiān)力量。長(zhǎng)期以來(lái)，政府在新居民住房問(wèn)題上并未承擔(dān)起主要的責(zé)任，而是將這一部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)身上。而以生產(chǎn)為手段、以盈利為目的的企業(yè)來(lái)保障新居民住房存在理論的不合理性。

首先，政府要從立法層面將新居民納入住房保障覆蓋人群范圍中來(lái)。從立法層面規(guī)定政府在為新居民提供住房支持和幫助方面的責(zé)任，包括責(zé)任的內(nèi)容、執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)等。只有上升到法律層面，才能夠讓新居民住房政策的強(qiáng)制性發(fā)揮效能。其次，政府是住房政策的執(zhí)行者，要切實(shí)保障新居民能夠安居。企業(yè)為職工提供住宿存在現(xiàn)實(shí)的可操作性，但是這不是政府規(guī)避責(zé)任的方式。一方面政府也應(yīng)該為住房困難的新居民提供一部分基本住房，尤其是由于失去工作而失去居住企業(yè)公寓或出租房的新居民要提供保障性住房。對(duì)于未進(jìn)入企業(yè)工作的新居民，政府也不能忽視。另一方面，政府是信息的傳遞者，能夠?yàn)槠髽I(yè)與新居民架起溝通的橋梁。政府能夠?yàn)樾戮用裉峁┳夥啃畔ⅲ瑸槠髽I(yè)和村集體進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，以解決部分務(wù)工新居民的住房問(wèn)題。其三，政府能夠?qū)κ袌?chǎng)進(jìn)行一定的監(jiān)管和規(guī)范，減少“宰客”“亂收費(fèi)”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。對(duì)于農(nóng)民自用房，政府要聯(lián)合村集體進(jìn)行定期的檢查，對(duì)于租房的價(jià)格和水電費(fèi)價(jià)格進(jìn)行規(guī)范，制定一定的標(biāo)準(zhǔn)。

5.2 推動(dòng)戶籍改革，實(shí)現(xiàn)共享互惠

消除戶籍的隔閡是增強(qiáng)新居民定居意愿，減少流動(dòng)的重要方式。推動(dòng)戶籍制度改革是根本方法。長(zhǎng)久以來(lái)，戶籍代表了身份，關(guān)聯(lián)著多項(xiàng)福利，將新居民與本地居民簡(jiǎn)單的甄別開(kāi)來(lái)。從戶籍入手，撕掉新居民是“外地人”的標(biāo)簽新居民與居民實(shí)行均等化的基本公共服務(wù)，讓他們感受到家的溫暖。在早期新居民登記管理缺失的情況下，出現(xiàn)了許多“黑戶”，在完善新居民登記的同時(shí)，要確人確權(quán)，對(duì)于證實(shí)身份的新居民辦理居住證，讓他們也能夠享受同城待遇。

5.3 村級(jí)公寓建設(shè)，保障出租房供應(yīng)充足

針對(duì)由于違章建筑拆除后出租房數(shù)量減少的現(xiàn)實(shí)，村委會(huì)能夠發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的作用，建設(shè)村級(jí)公寓房來(lái)保障部分新居民的住房需求。村級(jí)公寓一方面能夠?yàn)樾戮用裉峁?biāo)準(zhǔn)化的居住空間和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減少新居民尋找住房的時(shí)間成本，另一方面也能夠?yàn)榇寮w創(chuàng)收，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)活力。但是單靠村級(jí)公寓建設(shè)必然無(wú)法滿足大部分新居民的住房需求，還是要依靠農(nóng)民自建房的大基數(shù)來(lái)保障住房供應(yīng)。

5.4 村委公安協(xié)同，打造良好治安環(huán)境

村委會(huì)作為村莊的管理者，應(yīng)該作為協(xié)同部門配合公安部分對(duì)新居民進(jìn)行統(tǒng)一的信息登記，為新居民辦理臨時(shí)居住證提供便利。信息登記能夠排查新居民的身份，避免逃犯等危害社會(huì)的犯罪分子鉆漏洞，提高安全性。安排輔警在村莊中進(jìn)行巡邏抽檢，實(shí)現(xiàn)治安巡邏常態(tài)化。村莊之中道路交錯(cuò)，動(dòng)態(tài)化的巡邏才能夠保證人員密集區(qū)域的治安穩(wěn)定，一方面是對(duì)從事違法犯罪行為的震懾，例如性服務(wù)業(yè)行業(yè)、小偷等，也能夠在發(fā)生治安問(wèn)題時(shí)能夠及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)，減少損失。在人員密集的道路、公園、市場(chǎng)等場(chǎng)所加強(qiáng)巡邏和監(jiān)控，安裝攝像頭，方便公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管和發(fā)生違法行為后的調(diào)查取證。

5.5 提高新居民文化水平和定居意愿

新居民擁有復(fù)雜的內(nèi)部成分，但是他們基本都具有一個(gè)共同點(diǎn)，文化水平較低。較低的文化素養(yǎng)，不僅給管理帶來(lái)不便，同時(shí)存在治安隱患。聽(tīng)不懂普通話、酗酒傷人、亂扔垃圾、夜晚大聲喧嘩，種種不文明行為更是使新居民形象崩壞。切實(shí)提高新居民的文化水平和文化素養(yǎng)，塑造新居民在人們心中的良好形象，才能夠使其更好融入當(dāng)?shù)厣詈蜕鐣?huì)中，從而降低其流動(dòng)的意愿。