《行政處罰法》修訂對(duì)公安執(zhí)法的影響與應(yīng)對(duì)之策

王 理，姚永賢

（北京警察學(xué)院，北京 102202）

1996年制定的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）頒布實(shí)施已二十余年，作為行政機(jī)關(guān)設(shè)定和實(shí)施處罰的主要依據(jù)，在保障公民權(quán)利、促進(jìn)依法行政方面功不可沒。尤其法條中確立的正當(dāng)程序原則、法律保留原則、過罰相當(dāng)原則等制度設(shè)計(jì)，直接被后來的行政許可、行政強(qiáng)制相關(guān)立法所吸收，從而共同構(gòu)建起中國(guó)行政法制度的“行政行為法三部曲”。作為規(guī)范三大基本行政行為的“行政三法”的排頭兵，《行政處罰法》開創(chuàng)了行政程序法制化的先河，樹立了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰必須遵守法定程序、違反法定程序是違法行為甚至無效行為的理念。［1］隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和法治建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，面對(duì)發(fā)展中出現(xiàn)的許多新現(xiàn)象新問題，《行政處罰法》處罰類型單一，處罰程序不完備，基層治理手段不足等缺陷日漸凸顯。

一、《行政處罰法》修訂的現(xiàn)實(shí)背景

（一）執(zhí)法主體權(quán)責(zé)不清

《行政處罰法》實(shí)施24年來，由于立法當(dāng)中執(zhí)法主體權(quán)責(zé)不清，多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題一直飽受爭(zhēng)議，更有“七八頂‘大蓋帽’（執(zhí)法人員），管不好一頂‘大草帽’（小商小販）”的無奈調(diào)侃。多個(gè)行政部門都能管，其后果就是大家都來管或者大家都不管，更有甚者“有了利益搶著管，沒有利益無人管”。最終結(jié)果就是造成行政資源的浪費(fèi)，行政機(jī)關(guān)權(quán)威的喪失以及市場(chǎng)監(jiān)管的亂象。近年來，隨著政府機(jī)構(gòu)的合并整合，各地也試圖通過整合執(zhí)法力量或者通過聯(lián)合執(zhí)法的方式解決行政部門之間協(xié)同不足的問題，雖然取得了一定的實(shí)效，但歸根結(jié)底還是應(yīng)該通過立法的方式加以確認(rèn)，實(shí)行源頭治理。

（二）處罰設(shè)定不盡合理

本次修訂之前，《行政處罰法》并沒有對(duì)行政處罰的概念進(jìn)行界定，而概念是否明晰直接影響到處罰種類的設(shè)定，處罰對(duì)象的范圍，以及證明標(biāo)準(zhǔn)等。為了便于操作，《行政處罰法》沒有采用傳統(tǒng)的類型化處罰分類，而是采取了列舉式的分類方式。①本次修訂前的《行政處罰法》第8條規(guī)定行政處罰的種類：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。此種選擇對(duì)于立法之初規(guī)范行政機(jī)關(guān)權(quán)力，保障公民權(quán)利具有一定的積極意義，但就目前市場(chǎng)主體的多元化，市場(chǎng)行為的多樣性來說，已經(jīng)難以滿足治理和監(jiān)管的需求。對(duì)于一些顯然具有懲罰性質(zhì)的行政管理措施，一些地方或部門以其不在《行政處罰法》所列舉的行政處罰種類中為由而認(rèn)為其不屬行政處罰，導(dǎo)致《行政處罰法》的適用范圍被不當(dāng)限縮，嚴(yán)重影響了《行政處罰法》的實(shí)效性。［2］另一方面，《行政處罰法》規(guī)定了七種處罰種類，但其他現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中處罰種類多達(dá)23種［3］36，由此導(dǎo)致的結(jié)果是依據(jù)基本法地位的《行政處罰法》判別行政處罰行為的作用大打折扣，同時(shí)“其他行政處罰”②其他行政處罰種類的具體表述比較多樣化，具體表述有150余種。尤其是責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為的具體表述尤其數(shù)量眾多。喧賓奪主成為多數(shù)，以上都不利于行政處罰權(quán)的規(guī)范。

（三）地方自主權(quán)限不足

新形勢(shì)下，解決發(fā)展中出現(xiàn)的各種新問題關(guān)鍵在于提高國(guó)家治理能力和實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化，尤其在于提升地方和基層治理能力。在管理與服務(wù)上平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在權(quán)限劃分上理順中央和地方的權(quán)責(zé)，賦予地方政府一定的自主權(quán)限，是因地制宜、精細(xì)治理的必然要求。而《行政處罰法》賦予地方行政機(jī)關(guān)的處罰設(shè)定權(quán)有限。我國(guó)各地區(qū)發(fā)展不平衡，各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化不一樣，地方治理理應(yīng)“因時(shí)制宜、因地制宜、因人制宜”。從處罰種類來說，地方立法僅能設(shè)定限制人身自由和吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照之外的其他處罰種類；從處罰幅度來說，更難以突破中央立法的統(tǒng)一限制。此外，行政處罰實(shí)施權(quán)也未能充分下放到基層。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，具有行政處罰權(quán)的是縣級(jí)以上政府行政機(jī)關(guān)，而真正面對(duì)問題的基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻沒有行政處罰權(quán)，導(dǎo)致“管得了的看不見，看得見的管不了”。

（四）公平效率難以兼顧

從法律結(jié)構(gòu)來看，除了行政處罰的設(shè)定權(quán)之外，本次修訂前的《行政處罰法》更加偏重的是程序?qū)用娴臋?quán)力控制，主要借鑒了英美行政法中的程序正義原理，《行政處罰法》文本是“以處罰程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的”［4］。通過程序規(guī)范有效實(shí)現(xiàn)了“控權(quán)”的目的，這在立法之初是非常先進(jìn)的理念，甚至直至今日仍未過時(shí)。但同時(shí)，隨著近年來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)的多元化，行政處罰案件數(shù)量激增。僅僅依靠規(guī)范程序“控權(quán)”帶來的負(fù)面效應(yīng)凸顯，極大影響了行政處罰的效率。對(duì)于一些事實(shí)清楚、情節(jié)輕微、違法者自愿認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰的行政處罰案件卻仍然需要按照繁瑣的程序作出處罰，而不能簡(jiǎn)化程序快速辦理，這在一定程度上造成了行政資源的浪費(fèi)。在行政資源有限的前提下，行政機(jī)關(guān)也只能通過進(jìn)一步優(yōu)化辦案程序，對(duì)于難易程度不同的案件進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流，在證明標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限、程序上進(jìn)行分類區(qū)分，采取不同的辦理機(jī)制，以達(dá)到有效地優(yōu)化資源配置，以盡可能少的行政成本實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的價(jià)值目標(biāo)。［5］

二、《行政處罰法》修訂的重點(diǎn)內(nèi)容

此次《行政處罰法》的修訂相較于2009年和2017年的小修小補(bǔ)來說，③《行政處罰法》此前有過兩次小的修正，2009年8月27日第1次修正，將《行政處罰法》第42條中“治安管理處罰條例”修改為“治安管理處罰法”， 將第61條“比照刑法第一百八十八條的規(guī)定追究刑事責(zé)任”修改為“依照刑法有關(guān)規(guī)定”；2017年9月2日第2次修正，在第38條中增加一款，作為第三款“在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的人員， 應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格”?？梢哉f是全面修訂。針對(duì)當(dāng)前行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的大多數(shù)問題進(jìn)行了回應(yīng)，不僅在執(zhí)法理念、制度原則、執(zhí)法程序等方面進(jìn)行了較大調(diào)整，也在提高執(zhí)法效能、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督等方面做出了全面回應(yīng)。

（一）固化改革成果，完善處罰制度

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的法治進(jìn)程中，國(guó)務(wù)院和地方政府在社會(huì)治理、法治建設(shè)方面做出了許多努力和嘗試，并總結(jié)形成了諸多好的經(jīng)驗(yàn)做法，如：行政執(zhí)法三項(xiàng)制度、綜合行政執(zhí)法制度、執(zhí)法權(quán)限下放基層制度等。本次《行政處罰法》修訂，將改革過程中總結(jié)固化的這些成果納入立法文本予以確認(rèn)，完善了行政處罰制度。

1.明確處罰性質(zhì)，增加處罰種類

修訂前的《行政處罰法》并沒有對(duì)行政處罰的概念進(jìn)行界定，因而引發(fā)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于行政處罰性質(zhì)的爭(zhēng)論。對(duì)某一行為是否屬于行政處罰，經(jīng)常引發(fā)爭(zhēng)議，并引發(fā)是否適用《行政處罰法》以及相對(duì)人程序性權(quán)利如何保障的爭(zhēng)論，如責(zé)令類行政管理措施、限期拆除、收回土地使用權(quán)。［6］修訂后的《行政處罰法》第3條將行政處罰性質(zhì)定性為減損權(quán)益或增加義務(wù)的一種“懲戒”，從實(shí)體上和性質(zhì)上首次進(jìn)行了界定，為行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確認(rèn)定行政措施的性質(zhì)提供了依據(jù)，更為相對(duì)人捍衛(wèi)自己的權(quán)益提供了保障。同時(shí)，在原法條第8條規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了“通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)”的行政處罰種類，進(jìn)一步豐富了行政處罰的手段。雖然像“黑名單制度”“勞務(wù)罰”等沒有納入立法，但可以看出《行政處罰法》處罰體系中財(cái)產(chǎn)罰的比重在降低，名譽(yù)罰和資格罰的比重在上升。如何在法治框架內(nèi)構(gòu)建合理、有效的處罰體系，仍然值得進(jìn)一步探討。

2.將“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”①在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2019年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》，在全國(guó)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，簡(jiǎn)稱“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”。納入立法

經(jīng)過前期在天津、河北、安徽、甘肅、國(guó)土資源部等32個(gè)地市及部委試點(diǎn)之后，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)指導(dǎo)意見在全國(guó)范圍推行“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”。這一制度的施行使得行政機(jī)關(guān)執(zhí)法更加公開、透明，對(duì)于行政相對(duì)人的處罰更加嚴(yán)格、審慎。該三項(xiàng)制度對(duì)于明確行政機(jī)關(guān)權(quán)利責(zé)任清單，加強(qiáng)執(zhí)法過程監(jiān)督，強(qiáng)化法治把關(guān)，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法起到了至關(guān)重要的作用。本次《行政處罰法》修訂又將其納入立法，以法律的形式確立其行政執(zhí)法基本制度的地位，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)影響巨大，意義深遠(yuǎn)。

3.將“綜合行政執(zhí)法制度”“推動(dòng)執(zhí)法重心下移”納入立法

綜合行政執(zhí)法是管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)分離背景下對(duì)多部門行政執(zhí)法權(quán)或單一部門內(nèi)多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)的末端綜合， 其實(shí)質(zhì)在于“行政管理過程中決策、許可、處罰權(quán)的結(jié)構(gòu)性分離與不同行政部門相近職權(quán)的功能性集中”［7］。針對(duì)基層社會(huì)治理中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法問題，本次修訂增加了綜合行政執(zhí)法制度，推動(dòng)解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法力量分散問題。②參見修訂后的《行政處罰法》第18條：“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)?！睂⒃擁?xiàng)制度納入立法之后，能夠在一定程度上解決執(zhí)法權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，執(zhí)法體制機(jī)制不順暢，執(zhí)法配套資質(zhì)不完善，執(zhí)法資源數(shù)據(jù)難共享等問題，從而整合執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效率，更為合理地配置執(zhí)法力量。同時(shí)，通過將執(zhí)法重心下移納入立法進(jìn)一步推動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層下沉。明確省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。加強(qiáng)對(duì)行政處罰權(quán)下放的規(guī)范和保障：一是要求行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的決定應(yīng)當(dāng)公布；二是強(qiáng)調(diào)承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P；三是規(guī)定有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善評(píng)議、考核制度。通過以上方式，確保有關(guān)地方人民政府和基層部門對(duì)于下放的行政處罰權(quán)能夠“放得下、接得住”。

（二）公平效率兼顧，提升執(zhí)法效能

效率是行政權(quán)的生命。［8］行政行為服務(wù)于行政效率，是一種方便的、合理的管理手段，特別適合現(xiàn)在行政規(guī)模過程的控制，在某種程度上是必不可少的。［9］面對(duì)越來越多的行政處罰案件，在保障公正的前提下最大限度地提高行政效率是行政處罰面臨的最新使命，新修訂的《行政處罰法》從多個(gè)方面對(duì)于提升執(zhí)法效能作出了規(guī)定。

1.擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序適用范圍，助推行政案件繁簡(jiǎn)分流

修訂后的《行政處罰法》在處罰程序上仍然規(guī)定了一般程序、簡(jiǎn)易程序、聽證程序三種程序，然而將簡(jiǎn)易程序的適用金額從個(gè)人50元、單位1000元以下罰款提高到了個(gè)人200元、單位3000元以下罰款均可適用，極大地?cái)U(kuò)大了簡(jiǎn)易程序的適用范圍。此前公安部在公安行政處罰領(lǐng)域創(chuàng)新適用的行政案件快速辦理機(jī)制并沒有被《行政處罰法》所借鑒，可見立法機(jī)關(guān)對(duì)于該項(xiàng)制度還是保持謹(jǐn)慎，期待經(jīng)過時(shí)間的檢驗(yàn)選擇更為成熟的時(shí)機(jī)納入立法。

2.新技術(shù)使用規(guī)范化，力求執(zhí)法高效便民

智能化時(shí)代的到來為行政執(zhí)法提出了挑戰(zhàn)也提供了機(jī)遇。修訂后的《行政處罰法》明確了非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)①參見修訂后的《行政處罰法》第41條：行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審核記錄內(nèi)容是否符合要求;未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)。，行政機(jī)關(guān)過去以現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法為主的執(zhí)法方式將發(fā)生轉(zhuǎn)變，未來將轉(zhuǎn)向現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法相結(jié)合的執(zhí)法方式，尤其在交通、城管等執(zhí)法領(lǐng)域。修訂后的《行政處罰法》還在處罰執(zhí)行方式上作出了改革，將當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的金額上限由20元提高到100元，同時(shí)在罰款的執(zhí)行方式方面規(guī)定被處罰人可以通過電子支付方式繳納罰款，極大地方便了當(dāng)事人。修訂后的《行政處罰法》在文書送達(dá)方面規(guī)定，經(jīng)當(dāng)事人同意并簽字確認(rèn)之后，行政機(jī)關(guān)可以將法律文書通過傳真、電子郵件等方式進(jìn)行送達(dá)，以節(jié)約行政資源、降低行政成本?！缎姓幜P法》以上修訂內(nèi)容都體現(xiàn)出執(zhí)法為民、高效便捷的執(zhí)法理念，同時(shí)也符合現(xiàn)代行政法“成本 —收益”理論的經(jīng)濟(jì)要求。

（三）保障公平正義，強(qiáng)化程序規(guī)范

前文已述《行政處罰法》主要通過規(guī)范處罰程序來約束公權(quán)力。此次修法，再次完善了處罰程序方面的內(nèi)容，使得行政處罰的程序進(jìn)一步完備，更加符合依法行政的要求。

1.完善了行政處罰回避制度

回避制度歷來為古今中外所接受和認(rèn)可，更是成為了行政程序法的一項(xiàng)基本制度?；乇苤贫饶軌虮ＷC每個(gè)行政相對(duì)人被公平對(duì)待，滿足人們對(duì)于行政公義之期待。修訂前的《行政處罰法》對(duì)于回避的規(guī)定較為簡(jiǎn)單，僅規(guī)定與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的唯一回避條件。修訂后的《行政處罰法》完善了回避制度的相關(guān)要求，以是否與案件有直接利害關(guān)系為回避的形式要件，以是否影響公正執(zhí)法為回避的實(shí)質(zhì)要件；還規(guī)定了當(dāng)事人的回避申請(qǐng)權(quán)以及行政機(jī)關(guān)必須依法履行的審查、決定義務(wù)；并且明確了行政機(jī)關(guān)未作出回避決定之前，相關(guān)行政執(zhí)法人員不得停止案件調(diào)查的作為義務(wù)。

2.增加行政處罰的證據(jù)規(guī)定

“以事實(shí)為根據(jù)，法律為準(zhǔn)繩”是行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則之一，認(rèn)定當(dāng)事人的違法行為必須建立在證據(jù)的基礎(chǔ)上。修訂前的《行政處罰法》對(duì)于行政案件證據(jù)內(nèi)容的規(guī)定基本屬于空白，不得不說是立法上的一大缺憾。修訂后的《行政處罰法》對(duì)于行政案件的證據(jù)要求進(jìn)行了明確：首先明確規(guī)定了證據(jù)種類以及行政案件證據(jù)的八種類型；其次，明確規(guī)定了行政案件證據(jù)的審查要求，即作為認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)必須經(jīng)過審查查證屬實(shí)，否則不能作為處罰的依據(jù)；再次，明確了非法證據(jù)排除規(guī)則，即證據(jù)的收集必須符合規(guī)范要求，采用非法手段獲取的證據(jù)不具有證據(jù)效力，不能據(jù)以認(rèn)定案件事實(shí)。

3.明確保障當(dāng)事人的陳述及申辯權(quán)

行政處罰中，相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)處于明顯弱勢(shì)地位，因而處罰前告知是行政處罰案件中保障當(dāng)事人知情權(quán)和自辯權(quán)的重要制度設(shè)計(jì)。修訂前的《行政處罰法》對(duì)于行政機(jī)關(guān)處罰前的告知義務(wù)僅作了寬泛規(guī)定，至于相對(duì)人具體依法享有哪些權(quán)利，這些權(quán)利的具體內(nèi)容是什么，都未作出明確規(guī)定。修訂后的《行政處罰法》第44條對(duì)于相對(duì)人應(yīng)當(dāng)被告知的事項(xiàng)以及享有的具體權(quán)利進(jìn)行了明確，即：應(yīng)被告知事項(xiàng)為擬作出的處罰以及據(jù)以作出處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)；相對(duì)人應(yīng)被告知享有的具體權(quán)利為陳述權(quán)、申辯權(quán)以及符合條件下的聽證申請(qǐng)權(quán)。

（四）執(zhí)法以人為本，回應(yīng)民生關(guān)注

十八大以來，行政執(zhí)法踐行以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持以人為本，執(zhí)法為民，解決人民群眾重點(diǎn)關(guān)注的問題。修訂后的《行政處罰法》增加了對(duì)于涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的違法行為，行政處罰追究時(shí)效由2年延長(zhǎng)至5年，并確立了主觀過錯(cuò)追究原則等。

1.保障行政執(zhí)法既有力度、又有溫度，實(shí)行無錯(cuò)不罰、小錯(cuò)輕罰

修訂后的《行政處罰法》明確將主觀過錯(cuò)歸責(zé)原則作為違法行為構(gòu)成要件之一，有利于統(tǒng)一認(rèn)定違法行為的標(biāo)準(zhǔn)，符合行政處罰法的處罰法定和過罰相當(dāng)原則。［10］修訂后的《行政處罰法》增加了沒有主觀過錯(cuò)不處罰，明確當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定；增加首違可以不罰，明確初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。上述新增加內(nèi)容符合處罰法定的要求，體現(xiàn)了《行政處罰法》充分尊重和保障人權(quán)，教育與處罰相結(jié)合的基本原則，同時(shí)也符合國(guó)際立法的趨勢(shì)。

2.延長(zhǎng)重點(diǎn)領(lǐng)域違法追究時(shí)效

在總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)下，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。對(duì)于關(guān)系人民群眾食品、藥品等生命健康安全的領(lǐng)域應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管和處罰力度，必須更加嚴(yán)格監(jiān)管。同時(shí)，近年來金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，但相應(yīng)的配套管理體制并未跟進(jìn)，金融監(jiān)管滯后，金融安全受到威脅極易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。修訂后的《行政處罰法》第36條明確規(guī)定，將涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的行政違法行為，其追究時(shí)效由2年延長(zhǎng)至5年。此舉對(duì)于加強(qiáng)食藥安全領(lǐng)域、金融安全領(lǐng)域的監(jiān)管，打擊相關(guān)違法行為具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，回應(yīng)了民生關(guān)注的重大問題。

（五）嚴(yán)防懶政怠政，加強(qiáng)監(jiān)督制約

《行政處罰法》不僅是一部規(guī)范處罰設(shè)定、規(guī)范處罰程序的法律，同時(shí)也是對(duì)于行政執(zhí)法人員的一部監(jiān)督法、問責(zé)法。修訂后的《行政處罰法》針對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的懶政、不作為等情形，以及民意反映突出的有案不立、選擇性執(zhí)法、以罰代刑等情況從立法上加以規(guī)制，形成了權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、監(jiān)督有力的新格局。

1.明確了立案和處罰時(shí)限

修訂前的《行政處罰法》對(duì)于行政違法案件的受理、立案并沒有做出具體規(guī)定，執(zhí)法實(shí)踐中執(zhí)法部門和稀泥有案不立的情形時(shí)有發(fā)生。修訂后的《行政處罰法》第54條明確規(guī)定了“符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案”。行政違法案件多種多樣，緊急程度不同，因而修訂后的《行政處罰法》并沒有規(guī)定立案的具體時(shí)限，但“及時(shí)立案”的原則性要求足以統(tǒng)領(lǐng)各個(gè)部門關(guān)于立案時(shí)間的規(guī)定。同時(shí)，針對(duì)實(shí)踐中有的行政部門對(duì)于舉報(bào)案件“久拖不查，久查不決”的不作為情形，修訂后的《行政處罰法》第60條對(duì)于行政案件的辦理期限做出了規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定，有效解決了懶政、怠政、選擇性執(zhí)法等問題的發(fā)生。

2.進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)

修訂前的《行政處罰法》對(duì)于行政執(zhí)法人員違法實(shí)施處罰、私分截留罰沒財(cái)物、索賄受賄、違法強(qiáng)制造成損害、構(gòu)成犯罪以罰代刑、怠于制止和處罰違法等行為的追責(zé)作出了規(guī)定。修訂后的《行政處罰法》在保留上述追責(zé)內(nèi)容的前提下，又進(jìn)一步作出了補(bǔ)充。首先，增加了對(duì)于違反涉案財(cái)物管理規(guī)定行為的追責(zé)。修訂后的《行政處罰法》第78條對(duì)于違反罰繳分離規(guī)定自行收繳罰款的情形作出了責(zé)令改正并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分的規(guī)定；同時(shí)也對(duì)于財(cái)政部門向行政部門返還罰款等款項(xiàng)的情形明確了追責(zé)。其次，對(duì)于違法實(shí)施行政處罰的處分事由由四種改為六種。增加了執(zhí)法人員未取得執(zhí)法證件、符合立案標(biāo)準(zhǔn)不及時(shí)立案兩種情況的處分；同時(shí)，將修訂前法條中對(duì)于違法實(shí)施處罰的酌定處分改為法定處分，刪除了法條中的“可以”二字。再次，修訂后的《行政處罰法》提高了“以罰代刑”的追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。修訂后的《行政處罰法》第82條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的案件不移交，以行政處罰代替刑事處罰，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！毕噍^于修訂前的第61條，刪除了行政機(jī)關(guān)為“牟取本單位私利”和“上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)部門責(zé)令糾正拒不糾正”的追責(zé)前置條件，并將“其他直接責(zé)任人員”納入追責(zé)范圍。

三、《行政處罰法》修訂對(duì)公安執(zhí)法的影響

《行政處罰法》是行政處罰領(lǐng)域的基本法律、通用規(guī)范，為單行法律、法規(guī)設(shè)定行政處罰提供基本遵循、發(fā)揮指引作用。［3］43在尚未制定統(tǒng)一的行政程序法的前提下，《行政處罰法》一直以來作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的基本法而存在。本次《行政處罰法》全面修訂，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)從理念到行為都將產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)影響。公安機(jī)關(guān)是我國(guó)重要的治安行政和刑事司法力量，并且一直以來占據(jù)著行政處罰領(lǐng)域的半壁江山，發(fā)揮著維護(hù)社會(huì)秩序和強(qiáng)化基層治理的重要作用?！缎姓幜P法》的全面修訂將對(duì)公安執(zhí)法從執(zhí)法理念、執(zhí)法重心、執(zhí)法領(lǐng)域、公安立法等多個(gè)方面產(chǎn)生重要影響。

（一）執(zhí)法理念更加注重高效便民，放管結(jié)合，精細(xì)執(zhí)法

長(zhǎng)期以來，對(duì)于警察權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系，先后出現(xiàn)過“管理論”“控權(quán)論”和“平衡論”等不同的觀點(diǎn)，每種觀點(diǎn)在一定的社會(huì)背景下都有其存在的合理性。十八大以來，我國(guó)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，變管理為服務(wù)，變?nèi)転橛邢?，變封閉為透明，變形式法治為實(shí)質(zhì)法治。為順應(yīng)新時(shí)代行政執(zhí)法發(fā)展需求，《行政處罰法》適時(shí)進(jìn)行了全面修訂。基于此，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，更加注重高效便民，放管結(jié)合，精細(xì)執(zhí)法。首先，在提升執(zhí)法效率方面尋突破。公安機(jī)關(guān)每天面對(duì)海量的行政處罰案件，僅每年的治安處罰案件就達(dá)上千萬件①中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020公布的數(shù)據(jù)：2019年全國(guó)公安機(jī)關(guān)受理的治安案件為9 624 881件。，更不用說數(shù)量更加龐大的交通處罰案件，海量案件與警力不足之間的矛盾一直以來難以調(diào)和。另一方面，被處罰人接受處罰的過程冗長(zhǎng)、繁瑣，相對(duì)人不僅要接受處罰成本，更要付出時(shí)間成本。因此不管是公安機(jī)關(guān)還是被處罰人都迫切要求提高執(zhí)法效率。其次，在強(qiáng)化監(jiān)管與簡(jiǎn)政放權(quán)之間尋平衡。要將簡(jiǎn)政放權(quán)落在實(shí)處，避免出現(xiàn)“應(yīng)該管的管不好，不該管的亂去管”現(xiàn)象，同時(shí)也要防止監(jiān)督缺位，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空，真正平衡好“放”和“管”的關(guān)系。再次，從粗放執(zhí)法到精細(xì)執(zhí)法尋轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)有信息技術(shù)手段支撐之下，精細(xì)執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法有了實(shí)現(xiàn)的可能性。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)改變過去運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的傳統(tǒng)，在大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)支撐下實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性執(zhí)法，針對(duì)出現(xiàn)的各種社會(huì)問題進(jìn)行精準(zhǔn)執(zhí)法。同時(shí)推行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法與非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法相結(jié)合、線上執(zhí)法線下執(zhí)法相結(jié)合的模式，創(chuàng)新執(zhí)法方式，實(shí)現(xiàn)智能化、精細(xì)化執(zhí)法應(yīng)成為今后的發(fā)展方向。

（二）執(zhí)法重心更加注重逐步下移，做大基層，做強(qiáng)基礎(chǔ)

黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理提出了新要求。社會(huì)治理的重心在基層，新修訂的《行政處罰法》也將行政處罰實(shí)施權(quán)向基層下放。②參見新修訂的《行政處罰法》第24條：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。決定應(yīng)當(dāng)公布。承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P?！睂?duì)于公安機(jī)關(guān)來說，基層科、所、隊(duì)、室承擔(dān)著維護(hù)屬地社會(huì)秩序、實(shí)施治安行政管理的主要任務(wù)，因而進(jìn)一步做強(qiáng)做大基層所隊(duì)，充分發(fā)揮基層所隊(duì)的“橋頭堡”作用，是實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)治理體系治理能力現(xiàn)代化的必由之路。近年來，各地公安機(jī)關(guān)在加強(qiáng)基層所隊(duì)建設(shè)方面做了許多嘗試，諸如機(jī)關(guān)警力下沉補(bǔ)充基層、創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”等③2019年3月，公安部印發(fā)《關(guān)于全國(guó)公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的意見》，進(jìn)一步部署推動(dòng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在全國(guó)公安機(jī)關(guān)開花結(jié)果、落地生根。2019年11月28日，全國(guó)首批100個(gè)“楓橋式公安派出所”命名揭曉儀式在公安部報(bào)告廳隆重舉行。，雖取得了一定效果，但都無法彌補(bǔ)立法層面的掣肘。此次《行政處罰法》修訂后，隨著行政處罰種類的增加，隨著處罰實(shí)施權(quán)的下放，公安機(jī)關(guān)基層所隊(duì)有了更豐富的手段和更自主的權(quán)限，有望改變過去過度依賴“財(cái)產(chǎn)罰”和“人身自由罰”簡(jiǎn)單粗暴的處罰方式，多措并舉，實(shí)施更加有效的治理。只有真正地做大基層，做強(qiáng)基礎(chǔ)，提高治理的社會(huì)化、法治化、智能化水平，才能真正實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治有機(jī)融合，真正做到全時(shí)空守護(hù)平安、零距離服務(wù)群眾，加快形成共建共治共享的基層社會(huì)治理格局。

（三）執(zhí)法領(lǐng)域更加傾向關(guān)注民生，化解矛盾，服務(wù)人民

2015年11月23日在中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記提出了以人民為中心發(fā)展思想。以人民為中心發(fā)展思想要求以保障和改善民生為重點(diǎn)，發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。［11］本次《行政處罰法》修訂充分體現(xiàn)了新時(shí)代以人民為中心發(fā)展思想的要求，延長(zhǎng)了涉及公民人身健康和金融領(lǐng)域違法行為的追究時(shí)效，加大了對(duì)民生領(lǐng)域違法行為的監(jiān)管力度。民生領(lǐng)域的違法犯罪行為對(duì)于人民群眾日常生活影響最大，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。因此，公安執(zhí)法應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)食品藥品安全、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、地方黑惡勢(shì)力等涉及民生領(lǐng)域的違法犯罪行為進(jìn)行重點(diǎn)打擊。同時(shí)應(yīng)創(chuàng)新多元矛盾糾紛化解機(jī)制，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)涉及人員眾多、影響社會(huì)穩(wěn)定的網(wǎng)貸平臺(tái)、長(zhǎng)租公寓等民生領(lǐng)域突出問題的預(yù)警、監(jiān)管工作，妥善化解矛盾糾紛，維護(hù)群眾的合法利益，保障社會(huì)秩序安全穩(wěn)定。

（四）部門立法更加注重統(tǒng)籌兼顧，法制統(tǒng)一，科學(xué)規(guī)范

立法工作既包括創(chuàng)建新的法律法規(guī)、規(guī)章，也包括對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)、規(guī)章的修改、補(bǔ)充、解釋等內(nèi)容。研究學(xué)者認(rèn)為，隨著我國(guó)法律制度的不斷健全，目前公安法律體系“已經(jīng)基本形成了以《人民警察法》為核心，橫向以公安組織法、公安刑事法、公安行政法、公安監(jiān)督法、公安救濟(jì)法、警務(wù)保障法、警務(wù)國(guó)際與區(qū)際合作法為主要內(nèi)容，縱向由公安法律、公安行政法規(guī)、公安地方性法規(guī)、公安部門規(guī)章、公安地方規(guī)章組成， 調(diào)整公安工作的各個(gè)方面，既相互獨(dú)立，又有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體?！保?2］雖然公安法律法規(guī)體系一定程度上已經(jīng)較為完善，但現(xiàn)有公安行政管理法律法規(guī)①參見《人民警察法》第7條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規(guī)的個(gè)人或者組織，依法可以實(shí)施行政強(qiáng)制措施、行政處罰?！北緱l也被視為警察執(zhí)法、警察權(quán)來源的法律依據(jù)，而警察實(shí)施行政強(qiáng)制、行政處罰的依據(jù)就是“公安行政管理法律法規(guī)”。仍然存在諸多問題。首先，公安執(zhí)法實(shí)踐中許多問題仍然存在監(jiān)管缺位、立法空白；其次，立法缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，存在上位法與下位法、一般法與特別法以及部門規(guī)章之間規(guī)定不一致的情況。值此《行政處罰法》修訂完成之際，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)《治安管理處罰法》《道路交通安全法》及其他公安法律、法規(guī)、規(guī)章的修改和制定工作，使公安法律法規(guī)體系與《行政處罰法》在執(zhí)法理念、執(zhí)法尺度、執(zhí)法程序、執(zhí)法監(jiān)督等各方面保持一致，形成上下統(tǒng)一，科學(xué)規(guī)范的部門法律規(guī)范體系。

四、公安機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)之策

（一）堅(jiān)持轉(zhuǎn)變理念，樹立法治思維

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。近年來，隨著國(guó)家進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，各級(jí)行政機(jī)關(guān)也隨之轉(zhuǎn)變理念，逐步由管理理念到治理理念進(jìn)行轉(zhuǎn)變。公安機(jī)關(guān)手握行政拘留處罰權(quán)，一直以來被認(rèn)為是強(qiáng)權(quán)部門，導(dǎo)致有的個(gè)別執(zhí)法者仍有特權(quán)思想，時(shí)常以管理者自居。管理的方式具有單向性、權(quán)威性、強(qiáng)制性，治理方式則具有互動(dòng)性、民主性、包容性；管理方式強(qiáng)調(diào)的是政府部門為主體，治理方式則強(qiáng)調(diào)多元主體的參與。習(xí)近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、政府源頭治理、綜合施策?！保?3］新形勢(shì)下，公安機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理念，重新找準(zhǔn)自身在社會(huì)秩序維護(hù)和治安管理中的定位，堅(jiān)持預(yù)防為主、處罰與教育相結(jié)合的執(zhí)法理念，運(yùn)用法治思維、法治方式解決實(shí)踐中遇到的各種問題，真正實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)法治公安。

（二）堅(jiān)持信息公開，促進(jìn)執(zhí)法公正

陽光是最好的防腐劑。修訂后的《行政處罰法》將“信息公開”明確納入立法②參見修訂后的《行政處罰法》第39條規(guī)定：“行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實(shí)施程序和救濟(jì)渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示?！?，通過對(duì)于處罰主體、處罰依據(jù)、處罰程序、處罰結(jié)果等的公開公示，接受公眾監(jiān)督，防止公權(quán)力侵犯公民權(quán)利?！耙獔?jiān)持以公開促公正、以透明保廉潔，增強(qiáng)主動(dòng)公開、主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)，讓暗箱操作沒有空間，讓司法腐敗無法藏身?！保?4］籍此《行政處罰法》修訂之際，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)于執(zhí)法信息的公開，豐富公開內(nèi)容，創(chuàng)新公開方式，拓寬公開渠道。進(jìn)一步推動(dòng)執(zhí)法信息對(duì)于社會(huì)公眾的主動(dòng)公開，規(guī)范對(duì)于特定對(duì)象的依申請(qǐng)公開，對(duì)于涉及公共利益、社會(huì)高度關(guān)注的重大案事件調(diào)查進(jìn)展和處理結(jié)果第一時(shí)間予以公開，真正做到讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、每一起案件辦理中都能感受到社會(huì)公平正義。

（三）堅(jiān)持科技創(chuàng)新，打造智慧公安

創(chuàng)新是推動(dòng)發(fā)展的第一動(dòng)力?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用為公安工作帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。根據(jù)公安部科技強(qiáng)警的要求，智慧公安建設(shè)就是充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等高科技，系統(tǒng)整合數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)警務(wù)信息的高度共享，實(shí)現(xiàn)面向?qū)崙?zhàn)和服務(wù)公眾的新型警務(wù)模式。以警務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)為依托，依靠信息化打造具有智慧能力的“警務(wù)大腦”不僅能夠在打擊犯罪、治安管理、交通管理等方面為實(shí)戰(zhàn)部門提供強(qiáng)有力的支撐，而且能夠?qū)τ诟鞣N嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的治理難題提供有效的情報(bào)研判和預(yù)警分析。目前，公安機(jī)關(guān)與其他部門之間、公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間數(shù)據(jù)平臺(tái)難以有效共享、多平臺(tái)無法有效整合的問題相對(duì)突出。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以推進(jìn)“執(zhí)法辦案管理中心”建設(shè)為依托，探索合成作戰(zhàn)新模式，真正實(shí)現(xiàn)高效的數(shù)據(jù)獲取、有效的數(shù)據(jù)整合、合理的數(shù)據(jù)共享，促進(jìn)智慧警務(wù)的新發(fā)展。

（四）堅(jiān)持嚴(yán)格監(jiān)督，鍛造過硬隊(duì)伍

從嚴(yán)治警是最大的從優(yōu)待警。修訂后的《行政處罰法》加強(qiáng)了對(duì)于執(zhí)法人員違法、違規(guī)行為的監(jiān)督和問責(zé)，使嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)有據(jù)可依。公安機(jī)關(guān)要結(jié)合全國(guó)政法隊(duì)伍教育整頓活動(dòng)的要求，進(jìn)一步整頓作風(fēng)、清理頑瘴痼疾。強(qiáng)化黨紀(jì)法規(guī)約束力，加強(qiáng)“八小時(shí)之內(nèi)”和“八小時(shí)之外”的監(jiān)督管理；暢通監(jiān)督渠道，通過內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相補(bǔ)充、媒體監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的方式，構(gòu)建全方位監(jiān)督體系；不斷提升自身素質(zhì)，依托“全警實(shí)戰(zhàn)大練兵”活動(dòng)提高公安民警執(zhí)法規(guī)范化水平，提升依法履職能力。通過全面加強(qiáng)隊(duì)伍管理和監(jiān)督，樹立新時(shí)代公安隊(duì)伍的新形象，回應(yīng)人民群眾的新期盼，著力打造一支政治上可靠、素質(zhì)能力過硬、人民群眾滿意的高素質(zhì)公安鐵軍。