縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展困境與應對策略探究

張鵬舉，王皓文

（1.吉林省柳河縣教師進修學校，吉林柳河135300；2.柳河縣教育局，吉林柳河135300）

推進義務教育均衡發(fā)展是《義務教育法》確立的重要內容，也是實現(xiàn)教育公平的主要途徑。2020年5月，教育部發(fā)布了《2019年全國義務教育均衡發(fā)展督導評估工作報告》，《報告》顯示，截至2019年底，全國已有2767個縣通過了義務教育基本均衡發(fā)展國家督導評估認定，占比達95.32%。這表明，國家提出的“基本實現(xiàn)區(qū)域內均衡發(fā)展”目標已基本完成。當前，我國義務教育已基本解決了“有學上”的問題，“上好學”已成為人們新的渴望，社會公眾對義務教育的需求已經(jīng)從“過程性公平”向“有質量的教育公平”轉變。［1］義務教育從基本均衡到優(yōu)質均衡，也是國家教育發(fā)展的必然要求。國家在促進基本均衡發(fā)展的同時，就已開始推動優(yōu)質均衡發(fā)展。教育部2017年就頒布了《縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》，以引導各地將義務教育均衡發(fā)展推向更高水準。2019年10月，國務院教育督導委員會辦公室開始啟動縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估認定工作，并確定了“重硬件更重軟件、重指標合格更重群眾滿意、重數(shù)量更重質量”的基本原則。目前，全國所有省份均已出臺優(yōu)質均衡發(fā)展評估認定實施辦法和工作方案，正結合實際制定推進計劃。

義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展包含四項內容：一是資源配置，二是政府保障，三是教育質量，四是公眾認可。教育部教育督導局局長田祖蔭在2020年5月的教育部新聞發(fā)布會上曾表示，與基本均衡相比，優(yōu)質均衡的內涵集中體現(xiàn)為“四個更”。一是全面發(fā)展的理念更鮮明，二是標準化建設程度更高，三是教師隊伍更強，四是人民群眾更滿意。在此背景下，立足區(qū)域特征，探索縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展實施策略與方法，扎實落實優(yōu)質均衡發(fā)展內容，就成為教育部門當前面臨的重大課題?？偨Y推進基本均衡發(fā)展過程的有效經(jīng)驗，梳理推進過程中出現(xiàn)的一些問題，探索優(yōu)質均衡發(fā)展的實施策略，也就成為我們將來一段時間內的重要工作。

一、優(yōu)質均衡發(fā)展的主要困境

（一）教育經(jīng)費投入機制不健全，縣域教育經(jīng)費投入出現(xiàn)浮動甚至下滑

特別是欠發(fā)達地區(qū)縣級財政收入單一，主要是“吃飯”財政，以保工資為主，教育經(jīng)費增長幅度經(jīng)常低于財政增長幅度。同時欠發(fā)達縣域教育思想和辦學理念還比較落后，教育投入靠要靠等。有的縣域民辦教育不夠發(fā)達，社會教育資金引入渠道比較缺乏。

（二）教師交流機制不健全，師資不均衡成為義務教育優(yōu)質均衡最大障礙

我國早就把教師交流輪換作為推進義務教育均衡的重要舉措，但現(xiàn)實中教師輪換遭遇很大的現(xiàn)實阻力，甚至會發(fā)生變異。一方面，教師沒有意識到交流輪換是自己的職責。另一方面，教師交流機制還不健全，現(xiàn)代學校管理制度的建設還有很長的路要走，城鄉(xiāng)師資不均衡現(xiàn)象依然十分突出，呈現(xiàn)出結構性失衡特征。同時，師范畢業(yè)生都希望留在縣城工作，鄉(xiāng)村教師，包括特崗教師，都想方設法想要回縣城工作，這就造成一些學科的教師在縣城過剩，而在鄉(xiāng)村短缺的城鄉(xiāng)師資不平衡現(xiàn)象。很多農(nóng)村教師的招聘不得不降低要求，高層次學歷教師和學科特長教師嚴重缺乏，有的農(nóng)村中小學不得不聘用臨時代課教師來解燃眉之急。

（三）資源配置機制不健全，城鄉(xiāng)教育二元結構還沒有根本改變，擇校現(xiàn)象仍然嚴重

縣城中小學在教育教學資源占有上比鄉(xiāng)村中小學擁有更多優(yōu)勢，吸引大量鄉(xiāng)村學生想進城就讀。同時隨著許多農(nóng)村人口遷移到縣城，隨遷子女進城就讀也日益增多，造成縣城學生數(shù)量不斷增多，而村鎮(zhèn)學校就讀學生不斷減少的現(xiàn)象?？h城內學校也存在著教學資源不均衡現(xiàn)象，一些家長為子女能進好學校而買樓、變更戶籍等辦法無所不用?？h城的優(yōu)質學校出現(xiàn)了大班額、教育資源緊張的問題，教學質量受到影響。而鄉(xiāng)村學校的空心化也造成了教育資源的浪費。

二、優(yōu)質均衡發(fā)展的策略

（一）堅持頂層設計，縣域統(tǒng)籌，培育和而不同、優(yōu)質均衡的區(qū)域教育新生態(tài)

教育管理體系是一個系統(tǒng)、有機的整體，科學、合理、完整的教育管理體系是推進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的關鍵和支撐。在邁向優(yōu)質均衡發(fā)展過程中，就要堅持頂層設計、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施和動態(tài)配置。在推進義務教育均衡發(fā)展過程中，我國實行“以縣為主”的管理體制。這就要求縣級政府必須承擔起所在縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的頂層設計、統(tǒng)籌管理的責任。建議成立以縣委縣政府主要領導掛帥的縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展領導小組，建立有財政、教育、發(fā)改、人社、編辦等部門參加的聯(lián)席會議制度。首先開展真實有效的調查研究，摸清全縣義務教育情況，制定全縣的《中長期（2020—2030）教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》和《義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展實施方案》等戰(zhàn)略性文件，明確推進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的“總框架”和“路線圖”。

在頂層設計過程中，我們一定要突出公平和質量兩大主題，不僅要解決教育洼地現(xiàn)象，更要讓每一所學校都優(yōu)秀，每一個孩子都精彩。在統(tǒng)籌規(guī)劃過程中，一定要認真落實教育部確定的“重硬件更重軟件、重指標合格更重群眾滿意、重數(shù)量更重質量”的基本原則；一定要綜合考慮到學區(qū)狀況、經(jīng)費投入、師資配備、考核評價和資源配置等重要問題，要保障縣域教育管理機制的有效性和持久性。要優(yōu)化辦學標準，完善資源配置機制，讓資源產(chǎn)生最大的教育效益。優(yōu)質均衡發(fā)展不是平均主義，將同樣的資源分配給每一所學校，而是要根據(jù)學校發(fā)展的差異，科學、有效地配置資源，做到教育資源配置的公平、效率和穩(wěn)定。在邁向優(yōu)質均衡發(fā)展過程中，校舍和桌椅已不再是均衡的核心，師生的發(fā)展才是均衡的核心。也就是說，軟件提升才是關鍵，教學質量的優(yōu)質均衡是核心，讓群眾滿意是目的，這也應是頂層設計的出發(fā)點和歸宿。

在進行頂層設計時，還應堅持和而不同的原則，教育部《縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》就是“和”，我們必須尊重；同時也要考慮縣域特征，突出地方辦學特點，做到和而不同。建設區(qū)域性學校教育共同體就是一條值得借鑒的發(fā)展思路，在政府的主導下，通過校際聯(lián)手，多方聯(lián)動，促進縣域內學校文化共融，搭建教師共同成長平臺，共同開發(fā)縣域校本課程，實現(xiàn)縣域教學資源共享，從而促進縣域學校的優(yōu)質均衡發(fā)展。

（二）完善教育經(jīng)費投入機制，實現(xiàn)縣級財政教育支出的制度化和法制化

義務教育作為一種純公共產(chǎn)品，是國家應予以保障的公益性事業(yè)，政府財政投入是保持義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的前提。2015—2019年，國務院先后下發(fā)了《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》《關于進一步調整優(yōu)化結構提高教育經(jīng)費使用效益的意見》《中國教育現(xiàn)代化2035》等政策文件。這些文件均提出：“要優(yōu)先落實教育投入，要保證國家財政性教育經(jīng)費支出占國內生產(chǎn)總值比例一般不低于4%，確保一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數(shù)平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減?！笨梢哉f國家在教育經(jīng)費投入方面已建立了明確的政策保障。當前最關鍵的問題是如何讓這一政策保障能在縣一級政府得到完整的落實。作為縣級地方政府必須落實“分級管理，以縣為主”的管理規(guī)定，要完善地方財政教育投入制度，積極調整財政支出結構，要將義務教育經(jīng)費單列，真正把維持學校日常運轉的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和事業(yè)發(fā)展經(jīng)費等，全面納入財經(jīng)預算，不留任何缺口。［2］教育經(jīng)費投入光有政策和制度還不夠，要必須走法制化的道路，才能保障優(yōu)質均衡發(fā)展的有效性和長久性。這就需要國家層面或省級層面對教育經(jīng)費投入進行立法，從法律上明確教育投入的法律主體責任，這樣才能確立教育投入長效機制。省域內還要考慮不斷縮小省內各縣市教育發(fā)展的差距，強化省級財政對基礎教育經(jīng)費的統(tǒng)籌，加大對不發(fā)達、薄弱地區(qū)的轉移支付力度。縣級政府也應開放思路，積極拓展教育資金的籌措渠道，積極引導社會資金參與辦學，鼓勵企業(yè)和個人捐資助學。

（三）探索學區(qū)改革、集團化辦學模式，消除城鄉(xiāng)教育二元結構，構建“城鄉(xiāng)一體”教育體制

2016年7月國務院發(fā)布了《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，這是國家第一次從政策層面全面系統(tǒng)地提出了縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的總體目標。消除城鄉(xiāng)教育二元結構和取消義務教育重點校，一直是推進義務教育公平的兩個難點。北京、上海、廣東和江蘇等省市為此已進行了有益的探索嘗試。上述省市的經(jīng)驗表明，進行學區(qū)化改革，開展集團化辦學，是推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化，促進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的一條可行之路。學區(qū)改革、集團辦學的基本模式是，先打破城鄉(xiāng)行政壁壘，把全縣劃分成若干個學區(qū)，一般的縣域分成三至五個學區(qū)即可（根據(jù)縣域人口30萬到100萬測算劃分），每個學區(qū)是縣城部分區(qū)域和鄉(xiāng)村部分區(qū)域共同組成的大學區(qū)。然后按照“以城帶鄉(xiāng)，以強帶弱”的原則，在每個大學區(qū)內組建學校集團，即選擇一所學區(qū)內的縣城優(yōu)質學校做集團校的龍頭，帶動學區(qū)內鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校共同發(fā)展。當然，在推進學區(qū)改革和集團辦學過程中，一定要和當?shù)亟逃龑嵡榻Y合起來，不能照搬照抄。比如吉林省柳河縣是一個地處長白山支脈龍崗山脈之中的農(nóng)業(yè)縣，全縣36萬多人口，主要生活在三道狹長的山谷中。全縣共有11所小學，村小及教學點7處，8所初中（5所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)），13所九年一貫制完全學校（均設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。全縣義務教育階段現(xiàn)有學生23530人（2020年5月統(tǒng)計數(shù)據(jù)）。我們據(jù)此建議將全縣劃分成三個學區(qū)，一道山谷就是一個學區(qū)；以縣城強校帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)弱校的方式在每個學區(qū)內組建一個教育集團，每個集團內有8000名左右中小學生，這樣的辦學規(guī)模對于集團化辦學是適中的。集團內小學和初中實行一貫制管理，可以采用“一位法人，一套班子，一支隊伍，一本賬目”的運管模式。集團內部的人、財、物等資源優(yōu)化配置，共有共享?！把芯勘砻鳎逃馑脚c經(jīng)濟發(fā)展水平、教育投入水平并沒有明顯的相關關系，而與資源配置方式有關”。［1］如果集團內優(yōu)質教育資源配置得當，就會起到“蓄水池”“發(fā)動機”作用，集團內的成員校就能獲得溢出效益。

集團化辦學不是平峰填谷，而是填谷成峰；不是稀釋集團內部學校的辦學水平，而是要整體聯(lián)動，達到甚至是超過集團內龍頭優(yōu)質校的水平，優(yōu)質均衡是集團化辦學的使命。集團化辦學與特色辦學也不沖突，完全可以做到資源共享中分享智慧，共同成長中彰顯差異。各地情況不一樣，集團化辦學的路子也應因地而異，可以是名校帶新校、名校帶弱校，也可以是名校帶鄉(xiāng)校，更可以是初中帶小學、小學帶初中。集團辦學的形式不重要，帶動薄弱學校走出洼地，帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校煥發(fā)生機，實現(xiàn)區(qū)域教育優(yōu)質均衡發(fā)展才是根本目的。

（四）深化人事管理制度改革，完善校長教師交流機制，讓“縣管校聘”真正落地生根

優(yōu)質師資是學校優(yōu)質發(fā)展的前提，優(yōu)師均衡是義務教育優(yōu)質均衡的關鍵；而城鄉(xiāng)師資差距卻是個現(xiàn)實問題，城鄉(xiāng)師資交流更是個難點問題。早在2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》就明確提出要“實行縣（區(qū)）域內教師、校長交流制度”，很多省市也提出了相應的指導意見。但十年過去了，實踐效果并不十分理想，其根本原因就是縣域校長教師交流制度還不完善，校長和教師并沒有真正流動起來?，F(xiàn)有教師人事管理制度的特征是學校對教師擁有聘任權和管理使用權，縣城學校怕影響本校的教學成績，不愿放手讓優(yōu)秀骨干教師交流到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校，優(yōu)秀骨干校長和骨干教師本身也有多種擔憂，不愿意主動到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校任教。

廣東、山東、陜西等省為此開展了“縣管校聘”管理改革示范區(qū)建設，從實施情況來看，“縣管校聘”應是當前促進校長教師交流的最有效機制?！翱h管校聘”的主要做法就是在教師人事管理上取消校籍管理，將其劃歸至縣級教育主管部門，“教師個體不再隸屬于某個體學校，教師的身份由‘單位人’轉變?yōu)椤到y(tǒng)人’或‘學區(qū)人’”。［3］這要求編制部門與教育行政部門首先要核定全縣義務教育階段教師崗位總量，然后再按照優(yōu)質均衡的原則具體調配各校人員。教師的城鄉(xiāng)交流不同于設區(qū)城市的“大學區(qū)”間的交流，而是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教職工編制標準和城鄉(xiāng)教師工資縣級財政統(tǒng)籌，這是實現(xiàn)教師城鄉(xiāng)交流的前提和基礎。在集團化辦學模式下，可以把教師人事管理權下放給學校集團?？h級地方政府在實施“縣管校聘”改革時，應結合地域實際情況，出臺具體的交流管理辦法，如要明確交流條件和交流期限。

制度設計的價值判斷和人事體制建設是“縣管校聘”能否落地生根的關鍵，是我們應思考的重點，只有做好這兩項工作，通過優(yōu)化配置教師資源來賦能學校的優(yōu)質均衡發(fā)展的目標才能實現(xiàn)。

（五）突出教育質量核心，完善對學校的考核評價機制，以評促均衡，以評促優(yōu)質

教育質量是優(yōu)質均衡發(fā)展的核心?！犊h域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》也將“教育質量”作為一個獨立的部分，設計了9項指標，加重了對“質量”評估的權重。2021年3月教育部又發(fā)布了《義務教育質量評價指南》，包括縣域、學校和學生三個層面，計36項關鍵指標，以此來推動義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展。《評價指南》明確強調學生的發(fā)展質量是義務教育質量評價的核心，明確提出要建立黨委政府領導、政府教育督導部門牽頭、部門協(xié)同、多方參與的組織實施機制。各地應以《縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》和《義務教育質量評價指南》為學校評價的基礎框架，結合地域特點，制定實施細則。要整合教育教學相關部門搭設考核平臺，建設考評機制，發(fā)揮考核評價的引導激勵作用，促進義務教育質量優(yōu)質均衡發(fā)展。

在建立考核評價體系時，我們應注意堅持兩個原則。“一是應堅持增量評價的原則，注重發(fā)展性增量評價，從起點看變化，科學客觀地評價學校管理和教育教學工作的新作為、新增長、新發(fā)展。二是應堅持優(yōu)質均衡的原則，積極推進縣城優(yōu)質教育資源的輻射、下沉、融合、互補”。［4］在考評體系建構上，應從教師發(fā)展、學生發(fā)展和學校發(fā)展三個維度去考慮建設；“生本”之下還要考慮“師本”，教師發(fā)展了，才能帶動學生發(fā)展；師生發(fā)展了，必然會促進學校的發(fā)展。在教師評價上，教學質量評價是關注重點，但又不能只唯分數(shù)和中考升學，還要關注教師的內涵發(fā)展，在師德和師能兩方面促進教師的發(fā)展，要鼓勵教師終身學習，促進教師向研究型教師轉化。在學生評價上，要注重多元評價，堅持素質教育導向，把學生個性、能力、綜合素質和終身成長作為主要評價指標。在學校評價上，要注重學校的可持續(xù)性發(fā)展，將把過程評價與終結評價有機結合起來。最后在考核評價結果應用上，首先，考評過程和結果一定要做到公開、公正和透明。第二，要切實發(fā)揮好考核評價對學校教育發(fā)展的引導和促進作用，學校教育質量考評結果可以與校長和老師的年終績效考核及職級晉升掛鉤，真正實現(xiàn)以評價促均衡、以評價促優(yōu)質的目的。

綜上五條策略，是一個目標統(tǒng)籌下的相互關聯(lián)的五個步驟，我們要堅持五條腿走路，才能對縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展起到推進作用。頂層設計，縣域統(tǒng)籌是前提；教育經(jīng)費投入法制化是基礎；集團化辦學和推進“縣管校聘”交流機制是措施；突出教育質量，以評促發(fā)展是核心。我們應遵循教育規(guī)律，立足縣域實際去思考問題，促進縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的路徑是清晰的，而實施策略則是沒有最好的，只有最適合的。