陳婉玲 ，陳亦雨

（1. 華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院, 上海 201620； 2. 華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院, 上海 200050）

一、 引 言

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標(biāo)是達(dá)到區(qū)域利益分配的帕累托最優(yōu)，這是一定區(qū)域空間內(nèi)資源分配的一種理想狀態(tài)，其邏輯是隨著區(qū)域內(nèi)部不同利益主體的持續(xù)互動(dòng)，即使資源的分配將導(dǎo)致主體間產(chǎn)生利益沖突，但沖突解決的結(jié)果也能使局部主體利益得到滿足、區(qū)域整體利益得以最大化。隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在國家宏觀調(diào)控系統(tǒng)中扮演了極其重要的角色，成為國家解決國內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題的重要方案。①自1996年3月，全國人大八屆四次會(huì)議通過《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，提出“堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”開始，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在國家的每一個(gè)五年發(fā)展規(guī)劃中得到不斷推進(jìn)和演繹。2020年11月，我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第九篇專篇擘畫了國家今后五年區(qū)域發(fā)展的行動(dòng)安排與遠(yuǎn)景目標(biāo)，提出了深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思路并做了重要詮釋。目前，在國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷由“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型的過程，②行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指在基于政治控制與經(jīng)濟(jì)管理等需要，人為界定的行政區(qū)劃內(nèi)開展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有界限分明、有剛性約束、經(jīng)濟(jì)相對封閉的特征；經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)是指在天然形成的客觀經(jīng)濟(jì)地域中開展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，地域邊界模糊，但一般具有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)中心，對外聯(lián)系與對內(nèi)分工都相對密切。地方個(gè)體與區(qū)域整體存在個(gè)別主義與集體主義的不同利益期待，區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)者的發(fā)展訴求和利益主張存在較大的差異性，地方政府行政壁壘對社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的滲透依舊強(qiáng)烈，區(qū)域行為外部性問題加劇區(qū)域利益分配失衡，利益調(diào)節(jié)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須面對的現(xiàn)實(shí)問題。為進(jìn)一步深入實(shí)施國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《十四五規(guī)劃綱要》）特別強(qiáng)調(diào)，今后五年要進(jìn)一步完善區(qū)域合作與利益調(diào)節(jié)機(jī)制。只有正確處理區(qū)域利益關(guān)系，合理利用治理工具協(xié)調(diào)區(qū)域利益沖突，才能有效落實(shí)《十四五規(guī)劃綱要》的戰(zhàn)略目標(biāo)。

受宏觀經(jīng)濟(jì)政策性調(diào)控思維的影響，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益調(diào)整仍停留于政策驅(qū)動(dòng)和權(quán)力干預(yù)階段，法治思維尚未形成，法治工具的運(yùn)用尚未進(jìn)入各級(jí)政府的治理視野。在實(shí)踐中，為了解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的利益問題，從中央政府到地方政府出臺(tái)了大量政策與指導(dǎo)性意見，這些政策意見雖然能夠起到戰(zhàn)略引領(lǐng)和行動(dòng)宣示作用，但在具體行動(dòng)中已逐漸顯露出政策協(xié)調(diào)能力不足、貫徹落實(shí)粗放浮夸、影響市場配置功能發(fā)揮等弊端。在理論上，現(xiàn)有對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益調(diào)節(jié)的研究主要聚焦政策治理工具的解讀以及對政策治理工具調(diào)整方向的展望，①如保建云認(rèn)為，地方政府應(yīng)制定穩(wěn)妥可行相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，降低地方利益沖突發(fā)生的概率和可能給國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行帶來的風(fēng)險(xiǎn)。參見保建云：《地方利益沖突、地方保護(hù)主義與政策選擇分析》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6期；晏世琦認(rèn)為，區(qū)域政策具體形成更多是利益博弈和平衡的產(chǎn)物，有必要在現(xiàn)行政策基礎(chǔ)上探索統(tǒng)一、規(guī)范、兼容不同類型區(qū)導(dǎo)向的區(qū)域政策架構(gòu)，形成更加系統(tǒng)完備的區(qū)域政策體系。參見晏世琦：《完善我國區(qū)域政策框架體系》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2021年第3期；鄧仲良、張可云認(rèn)為，隨著區(qū)域政策不斷深入推進(jìn)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策機(jī)制進(jìn)一步清晰，應(yīng)實(shí)施差別化的區(qū)域發(fā)展政策，并健全區(qū)域政策與其他宏觀政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制。參見鄧仲良、張可云：《“十四五”時(shí)期中國區(qū)域發(fā)展格局變化趨勢及政策展望》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2021年第2期。對區(qū)域利益協(xié)調(diào)的法律治理模式的論證與分析較為薄弱，②目前，從法律角度對區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行分析的研究成果主要有：楊寅：《行政區(qū)域利益沖突的法律規(guī)制》，《法學(xué)評(píng)論》2006年第3期；黃茂欽：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)法治新維度——定位重塑與體系演進(jìn)》，《北方法學(xué)》2020年第6期；陳婉玲：《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制發(fā)展的現(xiàn)狀與未來》，《北方法學(xué)》2020年第6期；張守文：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)法理論拓展》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2021年第4期。這種現(xiàn)象與推進(jìn)全面依法治國，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的國家治理的時(shí)代背景不相吻合。

法律治理模式是協(xié)調(diào)利益、解決沖突、建立秩序的關(guān)鍵力量，能夠激發(fā)區(qū)域利益主體參與到分工與合作中的主觀能動(dòng)性。必須調(diào)整思路，自上而下形成對政策性治理痼疾的共同認(rèn)知，尋求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益調(diào)節(jié)的法治進(jìn)路。本文通過對區(qū)域利益調(diào)節(jié)政策治理模式內(nèi)在機(jī)理的深入剖析，認(rèn)為以大量的政策治理工具協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系，本質(zhì)仍然是傳統(tǒng)權(quán)力主導(dǎo)型治理思路，容易陷入“口號(hào)治理”和“表態(tài)工程”窠臼。因此，只有適時(shí)制定《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》，通過高層級(jí)立法引導(dǎo)、培育區(qū)域共贏理念，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益調(diào)節(jié)統(tǒng)一規(guī)則體系，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的制度化建設(shè)，賦予區(qū)域性協(xié)調(diào)組織明確的法律地位，實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益協(xié)調(diào)模式由政策化向法治化的轉(zhuǎn)型，才是符合國家治理體系與治理水平現(xiàn)代化要求的應(yīng)有之義。

二、 現(xiàn)實(shí)背景：利益期待、行政壁壘與區(qū)域行為外部性

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)平衡充分發(fā)展為戰(zhàn)略目標(biāo)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分將導(dǎo)致社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率下降及社會(huì)發(fā)展成本提高。不平衡主要表現(xiàn)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，區(qū)際經(jīng)濟(jì)往來交易成本高，區(qū)域間難以進(jìn)行自愿有效的分工配合，資源的分布與發(fā)展需求不能形成有效銜接；不充分表現(xiàn)在仍有部分地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展跟不上整體水平，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足，某些地方經(jīng)濟(jì)的單一性與脆弱性導(dǎo)致該地方需要依賴國家轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)福利等公共開支維持發(fā)展，社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)的“木桶效應(yīng)”明顯。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，市場日漸成為資源配置的主要方式，多元利益主體地位與利益訴求得到強(qiáng)化，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)割據(jù)現(xiàn)象成為阻礙要素自由流通的頑疾，區(qū)域行為外部性及其利益外溢加劇了地區(qū)發(fā)展水平落差……如何正視這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)區(qū)域中不同利益主張的存在，引導(dǎo)利益公平分配，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略有效推進(jìn)的前提。

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益期待的多樣性與復(fù)雜性

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益期待具有多樣性與復(fù)雜性，如何激發(fā)多層次利益相關(guān)者積極性是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。利益法學(xué)認(rèn)為，利益就是人們尋求得到滿足的需求、欲望或者期望，這些需求或欲望的主張會(huì)影響社會(huì)成員之間的關(guān)系或者行為，如果一個(gè)有組織的社會(huì)要想有序存續(xù)并發(fā)展，必須通過一定的社會(huì)控制工具確認(rèn)并保護(hù)這些利益的實(shí)現(xiàn)。①參見[美]羅斯科·龐德：《法理學(xué)》（第三卷），廖德宇譯，法律出版社2007年版，第4-14頁。個(gè)人、企業(yè)、地方政府、中央政府構(gòu)成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)多元的利益主體結(jié)構(gòu)，各利益相關(guān)者來自不同層次，持有不同利益立場，具備特定的行為動(dòng)機(jī)、行為方式和關(guān)系結(jié)構(gòu)，因而對區(qū)域利益格局的影響也不一。

個(gè)人和企業(yè)是利益主體的基本單位，其生存與發(fā)展依賴區(qū)域自然稟賦和外在公共環(huán)境的保障?！妒澜缛藱?quán)宣言》明確將生存權(quán)與發(fā)展權(quán)納入基本人權(quán)保障范疇。②《世界人權(quán)宣言》指出：“每個(gè)人，作為社會(huì)的一員，都有權(quán)享受社會(huì)保障，并有權(quán)通過國家努力和國際合作、根據(jù)每個(gè)國家的組織和資源，實(shí)現(xiàn)其尊嚴(yán)和個(gè)性自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”。參見《世界人權(quán)宣言》第22條，https://www.un.org/en/about-us/universal-declaration-of-human-rights，最后訪問時(shí)間：2021年8月5日。個(gè)人的生存，首先依賴一定地表空間的自然資源，確保在其所在的時(shí)空環(huán)境下，至少有維持其生活的最低保障；其次依賴其所在區(qū)域的公共服務(wù)資源，追求生活享受，③參見[德]赫爾曼·海因里?！じ晟骸度祟惤粨Q規(guī)律與人類行為準(zhǔn)則的發(fā)展》，陳秀山譯，商務(wù)印書館2005年版，第7-8頁。因而，個(gè)體出于自身利益對區(qū)域資源進(jìn)行有限度的合理利用具有天然的正當(dāng)性。個(gè)體利益訴求具有分散性與有限性特征，主要對區(qū)域內(nèi)自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)秩序等方面更為關(guān)切，其需求量以滿足自身生存與發(fā)展為限。企業(yè)是個(gè)人實(shí)現(xiàn)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的工具之一，隨著商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步成為獨(dú)立于個(gè)人的法律擬制體。企業(yè)以追求利潤最大化為終極目標(biāo)，在此目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下形成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間拓展、產(chǎn)業(yè)鏈條外溢延伸的內(nèi)在沖動(dòng)，并想方設(shè)法影響政府政策制定，其利益需求是無限且積極向外的。企業(yè)逐利行為不可避免地將對區(qū)域內(nèi)社會(huì)福利、自然環(huán)境以及政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)產(chǎn)生影響，進(jìn)而改變區(qū)域利益格局與分配。

地方政府作為中央政府授權(quán)進(jìn)行地區(qū)治理的地方利益代表，其存在獨(dú)立的目標(biāo)函數(shù)和利益取向；而作為具有自利性的組織，其利益又不可與所在區(qū)域利益完全等同。既有理論大都將區(qū)域利益主體直指所在區(qū)域政府及其轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和個(gè)人，認(rèn)為區(qū)域是一個(gè)“集合主體”，其中的政府、企業(yè)、個(gè)人均存在自己明確的利益取向和利益邊界，每一類主體都在某些方面能夠代表區(qū)域利益，政府是區(qū)域整體利益最適宜的代表，④參見丁四保、王昱：《區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論與實(shí)踐問題研究》，科學(xué)出版社2010年版，第59、75頁。但如何協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和個(gè)人的不同利益站位，并將其塑造成區(qū)域的整體利益卻很少有理性的思考。⑤陳婉玲：《區(qū)際利益補(bǔ)償權(quán)利生成與基本構(gòu)造》，《中國法學(xué)》2020年第6期。實(shí)際上，當(dāng)“政府”這一代理組織落實(shí)到“政府工作人員”這一實(shí)質(zhì)身份上，其自利性將直接影響到其行為的價(jià)值考量。政府政策的制定者是有理性的、自私的人, 他們也常常從個(gè)人的角度看待問題, 并按個(gè)人面臨的誘因行事，⑥[美]詹姆斯·M·布坎南：《自由、市場和國家》，吳良健等譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1988年版，第282頁。實(shí)踐中地方政府“可能促成任何有助于他們保護(hù)或獲得官位的事情”。⑦[美]喬·B.史蒂文斯：《集體選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)》，楊曉維等譯，格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社2014年版，第120頁。因此在區(qū)域事務(wù)的管理中，地方政府也會(huì)出于自身壟斷租金最大化目標(biāo)而實(shí)施機(jī)會(huì)主義套利活動(dòng)。

中央政府作為宏觀政策的制定者，代表全體人民管理國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)，是實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的監(jiān)督者和管理者，承擔(dān)區(qū)域利益協(xié)調(diào)的重任。①參見陳雯、孫偉、袁豐：《長江三角洲區(qū)域一體化空間合作、分工與差異》，商務(wù)印書館2019年版，第29頁。但在行政分權(quán)與財(cái)政分權(quán)體制背景下，中央政府與地方政府不可避免地出現(xiàn)權(quán)力沖突、經(jīng)濟(jì)沖突以及隱藏的其他利益沖突。我國分稅制改革一定程度上保留了按央地行政隸屬關(guān)系劃分收入的特點(diǎn)，中央政府與地方政府在區(qū)域收入利益上仍存在排他性的分賬與博弈。另外，中央政府對地方往往存在整體主義的利益服從期待，而地方則更加關(guān)注其自身地區(qū)的個(gè)別主義發(fā)展機(jī)會(huì)，抽象意義上的國家利益往往會(huì)由此演變?yōu)楸镜乩孀畲蠡牡胤叫哉?。因此，在自上而下推行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略過程中，央地關(guān)系縱向利益的協(xié)調(diào)與分配也是一個(gè)需要辯證處理的問題。

基于各自利益考量，區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)者在參與區(qū)域公共事務(wù)時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)自利性決策，其利益爭奪呈現(xiàn)出手段隱蔽性、行為投機(jī)性等特點(diǎn)，對市場要素流動(dòng)、區(qū)域功能約束、資源環(huán)境承載以及公共服務(wù)供給都將產(chǎn)生影響。例如，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，地方政府“封鎖”市場、阻礙要素自由流動(dòng)的例子比比皆是，從早期的滬鄂兩地政府“汽車牌照費(fèi)”之爭到近年來對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的地方保護(hù)，②20世紀(jì)90年代，上海市政府為保障本市“納稅大戶”上汽大眾的市場份額，宣布要對登記在上海的每輛湖北省生產(chǎn)的雪鐵龍富康汽車征收8萬元的牌照費(fèi)，而上海大眾桑塔納牌照費(fèi)卻僅為2萬元。湖北省政府因而發(fā)起“反擊”，下發(fā)規(guī)定稱，省內(nèi)所有接受國家財(cái)政撥款的機(jī)構(gòu)和部門要么選擇購買雪鐵龍富康汽車，要么為其他品牌額外繳納7萬元“企業(yè)扶貧基金”。參見馬懷德，《地方保護(hù)主義的成因和解決之道》，《政法論壇》2003年第6期。近年來，中央政府賦予了地方較大自主權(quán)以發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)。但多地政府通過要求外地企業(yè)在本地設(shè)廠、出臺(tái)適合本地企業(yè)特點(diǎn)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定差異化的地方標(biāo)準(zhǔn)及新能源汽車目錄等手段，達(dá)到保護(hù)本地企業(yè)、提升自身財(cái)稅收入目的。外地企業(yè)迫不得已在多地投入大量的資金建廠，造成了生產(chǎn)資源的大量浪費(fèi)，導(dǎo)致全國新能源汽車產(chǎn)業(yè)版圖的扭曲。參見新華社新媒體，《瞭望｜新能源汽車地方保護(hù)是自毀長城》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1681210770877447054&wfr=spider&for=pc，最后訪問時(shí)間：2021年8月13日。不同站位導(dǎo)致利益的分化與行動(dòng)方向的相悖，地方政府以行政權(quán)強(qiáng)力介入市場，其自利性決策雖能在短期內(nèi)保護(hù)本地企業(yè)，卻造成生產(chǎn)要素不受市場調(diào)配、劣幣驅(qū)逐良幣的后果；在水資源利用上，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的地方自利性與流域利益的整體性沖突導(dǎo)致區(qū)域行為相悖而行的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，如基于江河水域的區(qū)位差異性和水流的不可分割性，上游地區(qū)的水源保護(hù)往往關(guān)系到下游地區(qū)飲用水的安全，但上游水源地若大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而不能有效控制水質(zhì)污染，流域上下游之間矛盾必將凸顯。除此之外，企業(yè)上下游惡性競爭、政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)安排、環(huán)境破壞與資源浪費(fèi)、國土規(guī)劃急功近利等零和博弈亦屢見不鮮。新時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)主動(dòng)回應(yīng)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益訴求，通過制度設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)利益矛盾，才能防止南轅北轍的各自行動(dòng)，形成推動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展的強(qiáng)大合力。

（二）地方政府行政壁壘痼疾強(qiáng)化利益沖突

如何破除地方政府行政壁壘痼疾是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略思路順利實(shí)施的關(guān)鍵。行政壁壘本質(zhì)上是一種出于政治動(dòng)機(jī)的防御措施，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。地方政府因行政權(quán)力下放和財(cái)稅分權(quán)獲得一定的地方經(jīng)濟(jì)自決權(quán)，對GDP增長率的追求促使其以本地區(qū)利益最大化為行動(dòng)指南，其結(jié)果是地方政府之間形成“中國特色的維護(hù)市場的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”競爭關(guān)系，③陳雯、孫偉、袁豐：《長江三角洲區(qū)域一體化空間合作、分工與差異》，商務(wù)印書館2019年版，第26頁。地方政府行政壁壘雖然是一個(gè)老生常談的話題，但實(shí)踐中其帶來的市場分割與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等頑疾依然對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)構(gòu)成障礙。

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展本身具有整體效應(yīng)，在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)融合的市場內(nèi)部，生產(chǎn)要素只需要付出必要的交通運(yùn)輸成本，而無需為額外的貿(mào)易壁壘等交易成本買單。其中信息作為最重要的經(jīng)濟(jì)要素之一，在整合程度極高的市場中將被迅速傳遞，保持價(jià)格在產(chǎn)品鏈條中的一致性，也即達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“一價(jià)定律”。一旦地方政府盲目推行地方保護(hù)政策，導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制無法正常發(fā)揮作用，必將打亂市場對要素的空間配置。同時(shí)，限制銷售、司法保護(hù)、隱形補(bǔ)貼等行政手段也將抑制本地企業(yè)創(chuàng)新，形成政策性依賴發(fā)展路徑。除此之外，基于搶奪消費(fèi)市場和中央政策的需要，各地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局上出現(xiàn)非理性的“內(nèi)卷”現(xiàn)象。比如，長三角各大城市在“十三五”規(guī)劃中多將金融業(yè)作為本地優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而實(shí)際上很多城市并不具備發(fā)展現(xiàn)代金融業(yè)的基礎(chǔ)和條件，產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同明顯。①2016年以來，長三角三省一市主要工業(yè)產(chǎn)品的相似度系數(shù)偏高，江蘇與浙江為0.849 4，安徽與江蘇、安徽與浙江分別為0.857 1和0.901 1。參見國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《長三角區(qū)域一體化的戰(zhàn)略路徑》，中國發(fā)展出版社2020年版，第54-55頁。地方政府對高納稅行業(yè)的熱捧導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同質(zhì)化，產(chǎn)業(yè)是否契合地方特色、區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局是否合理等整體性協(xié)調(diào)問題往往被選擇性遺忘。概言之，不論是市場分割抑或產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，都屬于地方政府在自身利益驅(qū)使下利用行政力量改變市場原生環(huán)境與資源配置方向的行為，是權(quán)力機(jī)制和利益機(jī)制在失衡狀態(tài)下畸形運(yùn)行的結(jié)果。你來我往的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”競爭割斷了地方間的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)，阻礙了區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)鏈的自由延伸和承接，區(qū)域整體性優(yōu)勢難以真正發(fā)揮。

（三）區(qū)域行為外部性作用亟待制度規(guī)范與激勵(lì)

如何協(xié)調(diào)區(qū)域行為影響外溢帶來的區(qū)際利益沖突，形成對區(qū)域行為外部性有效的激勵(lì)與規(guī)范，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略必須面對的現(xiàn)實(shí)問題。受生態(tài)環(huán)境的連貫性、市場的開放流動(dòng)性等因素的影響，區(qū)域行為外部性作用客觀存在，此種影響有著“時(shí)間上的永恒性與空間上的普遍性”，②胡元聰：《外部性問題解決的經(jīng)濟(jì)法進(jìn)路研究》，法律出版社2010年版，《內(nèi)容提要》第1頁。具體表現(xiàn)為區(qū)域行為的價(jià)值外溢和利益侵襲。例如，為了解決資源分布不均衡與消費(fèi)需求錯(cuò)位問題，我國實(shí)行資源跨區(qū)域調(diào)配政策，通過政府行政干預(yù)形成資源輸出地與輸入地之間資源利益輸送關(guān)系。資源所在地的資源被開發(fā)利用之后，被轉(zhuǎn)化為資源產(chǎn)品向其他區(qū)域輸送，并以各種形式轉(zhuǎn)變成為其他區(qū)域的收入，這種資源輸出具有典型的正外部性特點(diǎn)。但現(xiàn)實(shí)中資源輸出地的資源價(jià)值外溢卻不能按市場價(jià)值得到應(yīng)有補(bǔ)償，反而承擔(dān)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的責(zé)任。再如，我國實(shí)施“主體功能區(qū)”政策，許多水源涵養(yǎng)區(qū)、風(fēng)沙源區(qū)以生態(tài)建設(shè)為區(qū)域主體功能，承擔(dān)著主要的生態(tài)治理責(zé)任，但其付出的治理成本和做出的利益犧牲形成的生態(tài)效益并不為其獨(dú)享，水源涵養(yǎng)、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境修復(fù)等行為所產(chǎn)生的優(yōu)質(zhì)、足量水資源將使下游地區(qū)獲益，退耕還草、植樹造林等固沙防沙措施，對下風(fēng)向區(qū)域免受沙塵暴危害產(chǎn)生正外部性影響?？梢?，環(huán)境整體性使得生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)建設(shè)活動(dòng)具有跨區(qū)的外部溢出效應(yīng)，當(dāng)外部性效益沒有得到合理補(bǔ)償或支付時(shí)，不僅難以形成生態(tài)保護(hù)的動(dòng)力，區(qū)域間也將產(chǎn)生利益矛盾乃至沖突。③陳婉玲：《區(qū)際利益補(bǔ)償權(quán)利生成與基本構(gòu)造》，《中國法學(xué)》2020年第6期。

區(qū)域行為也會(huì)對區(qū)際利益公平性與整體性造成侵襲。例如，流域的生態(tài)環(huán)境具有不可分割性，但流域管理卻因行政轄區(qū)劃分而被人為分割。由于自然資源和生態(tài)系統(tǒng)在循環(huán)中將產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，基于區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦而產(chǎn)生的區(qū)域“比較優(yōu)勢”是客觀存在的，對于區(qū)域行為的決策者來說，其最為關(guān)注的是如何利用其“比較優(yōu)勢”滿足本區(qū)域自身的發(fā)展需求，而非實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同利益。在自利性動(dòng)機(jī)與“責(zé)任分散”的投機(jī)性心理的驅(qū)動(dòng)下，區(qū)域行為就會(huì)不惜犧牲整體性價(jià)值而超越資源利用的臨界點(diǎn)，最終產(chǎn)生負(fù)外部性作用。④例如，王英輝、李文陸經(jīng)過大量實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)滹沱河上的崗黃水庫的修建雖能給庫區(qū)帶來較大效益，如蓄洪補(bǔ)枯、灌溉糧食等，但對于庫區(qū)外下游地區(qū)卻產(chǎn)生了負(fù)面影響。水庫攔截了上游大量來水，導(dǎo)致下游地區(qū)的人民生活與生產(chǎn)用水匱乏，生態(tài)平衡遭到嚴(yán)重破壞。參見王英輝，李文陸：《農(nóng)田水利設(shè)施區(qū)域負(fù)外部性及其內(nèi)部化的策略——以滹沱河區(qū)域?yàn)槔?，《?jīng)濟(jì)論壇》2013年第7期。在區(qū)域發(fā)展過程中，資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值不言自明，對于承擔(dān)負(fù)外部性后果的地區(qū)來說，其遭受的利益侵襲背后是區(qū)際利益分配的嚴(yán)重失衡。

區(qū)域利益具有客觀性和獨(dú)立性。區(qū)域不僅意味著以地理因素為基礎(chǔ)的空間結(jié)構(gòu)，也指向以經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、歷史等因素為基礎(chǔ)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，其主體形態(tài)主要體現(xiàn)為“省域與跨省域、市域與跨市域、縣域與跨縣域以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)”等內(nèi)在概念。①張文顯：《變革時(shí)代區(qū)域法治發(fā)展的基本共識(shí)》，公丕祥：《變革時(shí)代的區(qū)域法治發(fā)展》，法律出版社2014年版，第3頁。作為空間結(jié)構(gòu)，區(qū)域主體對其空間內(nèi)的自然資源存在事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)，享有使用、支配、獲取收益的權(quán)利；②2019年4月，中央印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，針對自然資源資產(chǎn)所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、權(quán)益不落實(shí)等問題，提出“積極推動(dòng)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體，創(chuàng)新自然資源所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式”的意見，這意味著區(qū)域作為事實(shí)上的“產(chǎn)權(quán)主體”，擁有以區(qū)域利益為決策依據(jù)安排資源利用活動(dòng)的權(quán)利將得到進(jìn)一步明確。作為社會(huì)結(jié)構(gòu)，區(qū)域在長期歷史演進(jìn)中已然形成了特定利益邊界，往往以區(qū)域?yàn)閱挝?、以維護(hù)區(qū)域利益為目標(biāo)向外拓展并與其他區(qū)域進(jìn)行抗衡。因此，不論是從對區(qū)域資源享有的產(chǎn)權(quán)而言，還是與其他區(qū)域的相對性而言，區(qū)域本就是一個(gè)具有整體利益和明確邊界的現(xiàn)實(shí)存在。正是由于區(qū)域利益的客觀存在，區(qū)域行為產(chǎn)生的外部性作用“在本質(zhì)上都是相互的、無可指責(zé)的”，③Amnon Lehavi, Zoning and Market Externalities, Fordham Urban Law Journal, Vol.44, No. 2 ,2017: 361-410.但由此引發(fā)的區(qū)域利益單向流動(dòng)和分配失衡問題則需加以干預(yù)、調(diào)整與矯正，即通過對正外部性行為的補(bǔ)償與激勵(lì)、對負(fù)外部性影響的控制和約束來保障區(qū)域利益的公平分配。

三、 現(xiàn)有政策性治理工具的困局及其法律化

“協(xié)調(diào)”既是利益關(guān)系的一種和諧狀態(tài)，也是達(dá)成和諧狀態(tài)的利益分配活動(dòng)，其不是要犧牲某些利益相關(guān)者的利益以達(dá)到整體目標(biāo)，而是要改變各主體利益爭奪的局面，使多元發(fā)展訴求在整體性治理中都能得到滿足。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，意味著“地方利益”從單一化、割據(jù)化向著整體化、公共化不斷擴(kuò)展，傳統(tǒng)意義上的“地方性事務(wù)”也從封閉性、涉己性更多地具備了開放性、涉他性的特征。④參見林圻：《淺析長三角一體化發(fā)展視角下的地方立法協(xié)作》，《人大研究》2019年第1期。為使各區(qū)域利益主體之間的關(guān)系由背向發(fā)力、相互競爭轉(zhuǎn)化為相向而行、合作共贏，必須建立有效的治理機(jī)制，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，建立共生共在的價(jià)值認(rèn)知，才能實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的整體協(xié)調(diào)與平衡發(fā)展。利益調(diào)整必須依賴有效的治理工具，形成制度化的治理框架。目前，我國區(qū)域利益分配主要依靠政策驅(qū)動(dòng)和調(diào)整，一般由中央政府根據(jù)各時(shí)期的“五年規(guī)劃綱要”及國家發(fā)展需求制定全國性政策進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，地方政府隨之根據(jù)本轄區(qū)發(fā)展需求與地方特色制定地方性政策，政策文件的發(fā)布過程與效力狀態(tài)呈自上而下的“金字塔形”模式。

（一）現(xiàn)有區(qū)域利益協(xié)調(diào)政策治理工具的運(yùn)用

政策治理工具是指國家政黨與國家機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的特定目標(biāo)，利用指導(dǎo)方案、行動(dòng)準(zhǔn)則等文件形式進(jìn)行專門性治理的手段，文件一般包含目標(biāo)、行動(dòng)原則與宗旨、階段性任務(wù)、工作方式與步驟等內(nèi)容。目前，學(xué)界對“政策”的范疇定義較為模糊，尤其對政策與法律的區(qū)分界線尚不清晰。從頒布的主體來看，公共政策學(xué)派多數(shù)認(rèn)為國家政黨、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)頒布的文件皆屬政策范疇，即政策包含法律、屬于法的上位概念；⑤如羅斯金認(rèn)為：公共政策包括法律、司法布告、執(zhí)行命令和行政決定。參見[美]邁克爾·羅斯金：《政治科學(xué)》，林震等譯，華夏出版社2000年版第44頁；陳振明提出，公共政策是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱，參見陳振明：《公共政策學(xué)——政策分析的理論、方法和技術(shù)》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第4頁。而法學(xué)學(xué)者傾向于認(rèn)為政策僅包括國家政黨與行政機(jī)關(guān)頒布的部分規(guī)范性文件，政策與法律獨(dú)立并存。①如張文顯提出，中國特色社會(huì)主義國家治理體系由一整套制度構(gòu)成，包括以中國共產(chǎn)黨黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以黨的基本路線為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系。參見張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》2014年第4期。本文持后者立場，認(rèn)為政策與法律分屬不同的社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)，法律獨(dú)立于政策之外自成體系。博登海默對此明確提出，公共政策主要是指“尚未被整合進(jìn)法律之中的政府政策和慣例”。②[美] E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第465頁。在我國，法律不論是制定主體、制定程序、自身構(gòu)造皆具有獨(dú)特性，而成文法的表現(xiàn)形式也具有封閉性特征，立法主體的立法權(quán)限與政策制定權(quán)之間有明顯界限，實(shí)踐條件還不成熟需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)才能制定相應(yīng)政策文件，成熟的政策也需經(jīng)過法定的程序，由法定部門予以制定并發(fā)布，才得以上升為法律。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，國務(wù)院、各部委、地方人大可以制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)，也可以根據(jù)憲法和法律發(fā)布決定、命令和指示，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)一般被歸入廣義的法的形式體系范疇，而黨和國家以及國務(wù)院各部委、地方政府發(fā)布的指示、意見和實(shí)施方案等應(yīng)屬于政策性文件范疇。

為進(jìn)一步推動(dòng)國家實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)程，中共中央、國務(wù)院于2018年11月18日發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時(shí)代國家重大戰(zhàn)略之一，因此要“深化改革開放，堅(jiān)決破除地區(qū)之間利益藩籬和政策壁壘”，以加快形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。作為國家層面構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展治理機(jī)制的政策指導(dǎo)性意見，該文件對深化區(qū)域合作機(jī)制、區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制等做了原則性安排，并明確各階段應(yīng)實(shí)現(xiàn)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)。另外，為落實(shí)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略部署，國務(wù)院以指導(dǎo)意見、規(guī)劃綱要等形式發(fā)布了諸多區(qū)域發(fā)展政策性文件，其中，以長三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展以及粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等多個(gè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與安排最為典型。該類政策針對各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出不同的定位目標(biāo)和具體方向，鼓勵(lì)地區(qū)之間優(yōu)勢互補(bǔ)、利益共享，具有政策站位高、針對性強(qiáng)的特征（見表1）。

表1 國務(wù)院落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)政策文件

與此同時(shí)，國家發(fā)改委為落實(shí)國務(wù)院對區(qū)域空間發(fā)展和利益分配部署，勾畫了一批更為細(xì)致的區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖，推出一系列具體的行動(dòng)規(guī)劃，如為貫徹西部大開發(fā)戰(zhàn)略，發(fā)揮資源、能源比較優(yōu)勢，通過科技、產(chǎn)業(yè)等政策傾斜實(shí)現(xiàn)西部快速崛起，制定《黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改西部〔2012〕2 446號(hào)）、《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》（發(fā)改西部〔2012〕781號(hào)）；為推動(dòng)中原城市成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增長極與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)，制定《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改地區(qū)〔2016〕2 817號(hào)）；為推動(dòng)跨區(qū)域資源整合與利益配置機(jī)制優(yōu)化，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶一體化發(fā)展，制定《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改地區(qū)〔2015〕738號(hào)）等。

在地方政府層面，國務(wù)院《意見》發(fā)布后，多省市積極響應(yīng)并陸續(xù)發(fā)布本省市相應(yīng)的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的實(shí)施方案/意見》（下文簡稱《實(shí)施意見/方案》），①經(jīng)統(tǒng)計(jì)，為貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》的精神，目前已有北京、天津、江蘇、四川等17個(gè)省、直轄市制定了相應(yīng)的“實(shí)施方案/實(shí)施意見”。進(jìn)一步細(xì)化省際經(jīng)濟(jì)合作的工作目標(biāo)，表達(dá)了地方政府積極參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、加強(qiáng)制度建設(shè)與制度創(chuàng)新的意愿和擔(dān)當(dāng)。另外，為強(qiáng)化區(qū)域合作，許多地方政府通過簽署合作協(xié)議、合作備忘錄的形式對區(qū)域共同面臨的發(fā)展問題提出解決方案。②例如，《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》《黃河流域省際橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》《長三角產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管合作備忘錄》等。區(qū)際協(xié)議的締結(jié)主體以省政府及下屬部門為主，一般借地方行政首長聯(lián)席會(huì)議為契機(jī)進(jìn)行集中簽約，具備“以政府為合作代表、以外部政治命令為合作動(dòng)力、以科層結(jié)構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督及協(xié)調(diào)作用”的特征，屬于區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系利益協(xié)調(diào)政策范疇，已成為我國實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作、解決區(qū)域利益爭端最主要的治理方式之一。

（二）政策治理模式的困局與缺陷

如前所述，政策已然成為我國區(qū)域利益協(xié)調(diào)的最主要治理工具，其被普遍使用將導(dǎo)致治理工具上的路徑依賴并固化為政策治理模式。治理工具的路徑依賴機(jī)理是，一種治理工具出現(xiàn)并被頻繁使用后，將產(chǎn)生自我強(qiáng)化現(xiàn)象，治理結(jié)構(gòu)、治理過程等一系列機(jī)制沿著初始路徑逐步調(diào)整直至成熟，外部環(huán)境日益成為適合自身生存的生態(tài)場，最終形成固定的治理模式。即使政策治理工具并不理想，治理模式的固化會(huì)大大減少治理工具的選擇和運(yùn)用成本從而使報(bào)酬遞增，政策的決策機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)將積極維持政策治理模式的存在，甚至推動(dòng)政策治理模式適用范圍的無限擴(kuò)大。因此，占據(jù)絕對優(yōu)勢的政策治理模式將導(dǎo)致區(qū)域利益協(xié)調(diào)治理手段的單一化。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大戰(zhàn)略推進(jìn)，政策治理模式的內(nèi)在缺陷逐步暴露。

首先，政策治理模式下區(qū)域間“協(xié)調(diào)”功能的消解。從上述政策治理工具的梳理可以看出，我國負(fù)責(zé)區(qū)域治理的行政單位主要是中央政府與省級(jí)地方政府，中央政府統(tǒng)籌、發(fā)布綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，地方政府響應(yīng)并具體實(shí)施。也就是說，在我國現(xiàn)有行政框架下，區(qū)域?qū)用娴氖聶?quán)被下放至省級(jí)及以下的地方政府，地方政府依賴頒布政策性文件回應(yīng)中央對區(qū)域關(guān)系的期待以及對區(qū)域利益的協(xié)調(diào)。但省級(jí)政府發(fā)布的政策文件是否能夠承擔(dān)整體性區(qū)域利益協(xié)調(diào)職責(zé)？例如，北京市政府為響應(yīng)中央《意見》精神，出臺(tái)相應(yīng)《實(shí)施意見/方案》，其中提到要“深化京津冀區(qū)域在公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、交通、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域合作的長效機(jī)制”，但北京市對京津冀區(qū)域并不具備整體協(xié)調(diào)管理職能，該《實(shí)施意見/方案》的效力等級(jí)、管轄范圍和協(xié)調(diào)能力皆不足以支撐對京津冀區(qū)域事務(wù)的應(yīng)對與管理，《實(shí)施意見/方案》中的相關(guān)條款最終只能是一種回應(yīng)式口號(hào)。我國行政職權(quán)縱向向上集中，政策的決策機(jī)構(gòu)與實(shí)施機(jī)構(gòu)呈上下對口形態(tài)設(shè)置，同級(jí)別政府之間的職能、權(quán)責(zé)有限，很難在該級(jí)別完成整體性橫向協(xié)調(diào)，因此，縱向負(fù)責(zé)制與橫向區(qū)際治理之間產(chǎn)生了難以避免的緊張關(guān)系。概言之，受行政科層制約束，我國地方政府政策文件的效力不足，政策治理模式與區(qū)域協(xié)調(diào)之功能存在不適應(yīng)性。

因缺乏法律定性和充足的利益協(xié)作動(dòng)力，區(qū)際協(xié)議同樣無法達(dá)到區(qū)域協(xié)調(diào)的功能期待。一方面，我國《憲法》及《立法法》中并未承認(rèn)地方政府之間可以聯(lián)合制定法律，因而對區(qū)際協(xié)議的定性問題存在法律上的障礙。③崔卓蘭、黃嘉偉：《區(qū)際行政協(xié)議試論》，《當(dāng)代法學(xué)》2011年第6期?，F(xiàn)階段我國區(qū)際協(xié)議主要由地方政府推動(dòng)，本質(zhì)上仍是一種區(qū)域政策治理模式，與美國有著《憲法》作為效力背書的州際協(xié)議并非同質(zhì)。①在美國，州與州之間的協(xié)議效力極高，不僅優(yōu)于州內(nèi)法律，還受美國憲法的保護(hù)。根據(jù)美國《憲法》第1條第10款“契約條款”（Compact Clause）的規(guī)定，“任何一州，都不能通過法律來損害契約義務(wù)”。一旦加入?yún)f(xié)議，成員州就必須嚴(yán)格遵守協(xié)議內(nèi)容，為協(xié)議的長久穩(wěn)定締結(jié)提供持續(xù)性保證。當(dāng)成員簽訂該協(xié)議并經(jīng)所在州立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，該協(xié)議就自動(dòng)成為成員州的法律，其效力超越了與之相沖突的各成員州的所有其他法律，成員州州政府及所有公民都必須嚴(yán)格遵守和履行協(xié)議的條款。沒有了外部法律強(qiáng)制力約束，協(xié)議僅靠地方政府間的信任與科層關(guān)系維系，違約成本幾乎為零，協(xié)議參與方履約意識(shí)驟降，區(qū)際協(xié)議成為松散的“握手協(xié)議”。另一方面，我國諸多區(qū)際合作機(jī)制是在中央或上級(jí)政府的政策要求下成立，并非“參與主體間基于成本收益分析后自愿的資源轉(zhuǎn)移行為” ，②周凌一：《縱向干預(yù)何以推動(dòng)地方協(xié)作治理?——以長三角區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理為例》，《公共行政評(píng)論》2020年第13期。各執(zhí)行層次之間既缺乏利益認(rèn)同和主動(dòng)溝通，又缺乏足夠的組織保證與財(cái)政支持，協(xié)議落實(shí)存在“上緊下松”趨勢。部分組織基于自身或局部利益最大化、責(zé)任最小化而產(chǎn)生的爭功避責(zé)行為動(dòng)搖了集體共識(shí)根基，③參見陶鵬：《災(zāi)害管理的政治：理論構(gòu)建與中國經(jīng)驗(yàn)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2018年版，第45頁。實(shí)際執(zhí)行過程中跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益往往會(huì)讓位于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)利益。再加上地方政府頻繁的人員調(diào)換與流動(dòng)，區(qū)域合作的信任關(guān)系更不穩(wěn)定。因此，我國區(qū)際協(xié)議達(dá)成的并非契約基礎(chǔ)上的利益聯(lián)盟，對契約精神及利益驅(qū)動(dòng)的忽視導(dǎo)致整個(gè)體制運(yùn)行績效的滑坡，難以達(dá)成協(xié)調(diào)之初衷。

其次，政策條款模糊和不可操作性影響政策目標(biāo)的精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)和治理結(jié)果的可控性。例如，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2010〕28號(hào)），對中西部地區(qū)設(shè)立園區(qū)承接沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作出規(guī)定，但這些規(guī)定僅有諸如“引導(dǎo)和鼓勵(lì)東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移”“鼓勵(lì)東部地區(qū)轉(zhuǎn)讓先進(jìn)技術(shù)”等模糊條款，對跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的利益協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)劃分、爭議解決等未詳細(xì)規(guī)定。再如，各省市為響應(yīng)中央《意見》而發(fā)布的《實(shí)施意見/方案》內(nèi)容大多重復(fù)因襲，對區(qū)域合作機(jī)制、市場一體化發(fā)展機(jī)制、區(qū)域互助機(jī)制、區(qū)域利益平衡機(jī)制、基本公共服務(wù)均等化機(jī)制等的布局規(guī)劃大同小異，“口號(hào)功能”遠(yuǎn)大于實(shí)用功能，相關(guān)部門難以根據(jù)此類文件執(zhí)行到位。同樣，區(qū)際協(xié)議往往對區(qū)域間的收益分配方式、爭議解決機(jī)制規(guī)定不詳，更缺乏對合作結(jié)果的考核方式與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，后期執(zhí)行成本升高，合作關(guān)系松散。長三角地區(qū)早期區(qū)際合作協(xié)議《上海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》及《上海經(jīng)濟(jì)區(qū)章程》的無疾而終，就是締約主體消極不作為導(dǎo)致的。④參見何淵：《區(qū)域行政協(xié)議研究》，法律出版社2009年版，第78頁。

最后，區(qū)域政策本質(zhì)上是政府為彌補(bǔ)市場失靈的干預(yù)行為，依賴自上而下“命令式”推進(jìn)手段，將調(diào)整區(qū)域利益關(guān)系、促進(jìn)平衡發(fā)展的國家意志從頂層設(shè)計(jì)層面注入市場機(jī)制中，其最終目的在于提高資源配置的效率。⑤參見馬秀貞：《產(chǎn)業(yè)政策立法的邏輯進(jìn)路》，《行政與法》2021年第4期。然而，此種以“行政權(quán)力”為中心的國家經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制，是一種典型的“人治”秩序，⑥陳婉玲：《從單一干預(yù)到微觀規(guī)制與宏觀調(diào)控的辯證統(tǒng)一——政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的立法理念變遷》，《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第6期。其往往忽視市場配置力量，不可避免地加劇區(qū)域利益失衡。例如，為解決資源分布與消費(fèi)需求錯(cuò)位的矛盾，我國實(shí)施資源的跨區(qū)域行政調(diào)配政策，由國家通過行政決策安排資源跨區(qū)域流動(dòng)，影響福利分配格局，不論是“南水北調(diào)”“西電東送”的資源的跨區(qū)域調(diào)配還是區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移支付，區(qū)域利益主體在外在推動(dòng)力作用下被動(dòng)、單向、無償?shù)剌斎牖蜉敵鲑Y源，雖短期內(nèi)達(dá)到利益調(diào)整之目的，但因其未尊重經(jīng)濟(jì)利益的內(nèi)在交換規(guī)律，忽略了區(qū)域合作自愿性與市場交易成本，這種看似協(xié)調(diào)的狀態(tài)并不會(huì)積極長久的存在。

（三）政策法律化：從權(quán)力治理向法律治理轉(zhuǎn)型

政策是黨和國家意志的具體化，發(fā)揮著調(diào)動(dòng)分配各類資源、設(shè)定行為框架、釋放政治信號(hào)等作用，通過政策的隨時(shí)制訂與調(diào)整，決策者可以快速回應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，并為執(zhí)行層面預(yù)留一定的空間，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范與事實(shí)之間的機(jī)動(dòng)協(xié)調(diào)。更重要的是，現(xiàn)階段我國區(qū)域利益協(xié)調(diào)制度框架尚未形成，自上而下的政治命令式、單向施惠型利益調(diào)控政策仍是政府運(yùn)用的主導(dǎo)性工具，而柔性對話式、互惠交易型的治理模式的運(yùn)用空間還很有限，區(qū)域利益分配仍是一種被安排的行政任務(wù)。在這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)下，政策治理工具能夠在較短時(shí)間促使地方政府建立階段性信任關(guān)系，具有較強(qiáng)的動(dòng)員力和響應(yīng)力。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，既需要政策工具的靈活調(diào)控，也需要法治工具的穩(wěn)定治理，兩種制度形態(tài)在協(xié)調(diào)區(qū)域利益過程中相輔相成、缺一不可。政策和法律通常分開發(fā)揮作用，它們遵循不同的原理，相互獨(dú)立又相互補(bǔ)充，并行不悖。政策多為短期治理目標(biāo)而定，其偏重于對當(dāng)下區(qū)域利益分配問題的及時(shí)應(yīng)對，因而具備靈活性與時(shí)效性，實(shí)施手段相對機(jī)動(dòng)且柔性；而法律的最終目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，因而講求預(yù)測性與穩(wěn)定性，偏重對區(qū)域間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確認(rèn)以及對區(qū)域相關(guān)主體合法利益的保護(hù)，且有強(qiáng)制力保障實(shí)施。然而，如上文所述，我國區(qū)域利益協(xié)調(diào)的制度安排中絕大部分是政策性制度，并仍有自我強(qiáng)化、不斷擴(kuò)張趨勢，政策化與法律化治理模式在制度供給數(shù)量與實(shí)際應(yīng)用范圍上產(chǎn)生了嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失衡，也導(dǎo)致了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法治水平大大落后于政策制定能力。黨的十九大明確提出，“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式”，國務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》亦指出，法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。政策治理模式的無限擴(kuò)張將阻礙依法治國進(jìn)程的有效推進(jìn)，因此，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律工具的制定和運(yùn)用已是勢在必行，有必要轉(zhuǎn)變思路，尋求由權(quán)力治理模式向法律治理模式的逐步轉(zhuǎn)型。

法治是協(xié)調(diào)利益、解決沖突、建立秩序的重要力量，①夏錦文：《區(qū)域法治發(fā)展的基礎(chǔ)理論研究構(gòu)架》，公丕祥：《變革時(shí)代的區(qū)域法治發(fā)展》，法律出版社2014年版，第41頁。法律本身即具有鼓勵(lì)合作與交易的目標(biāo)追求，與我國“以利益驅(qū)動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的需求具有內(nèi)在價(jià)值上的契合。其一，法律以尊重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律為前提，鼓勵(lì)意思自治、平等協(xié)商、合作共贏的契約行為。法律在提供物質(zhì)生產(chǎn)、分配和交換所需的規(guī)律和秩序的同時(shí)，②參見[蘇]雅維茨:《法的一般理論——哲學(xué)和社會(huì)問題》，朱景文譯，遼寧人民出版社1986年版，第32頁。起到了鼓勵(lì)區(qū)域分工合作中的價(jià)值交換的關(guān)鍵性作用。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ǔ绦虮旧砭褪菂^(qū)域利益主體對自身利益的合法性開展論證、充分表達(dá)、并與其他利益相關(guān)者交涉與協(xié)調(diào)的利益整合過程。各方能夠自覺尋找區(qū)域分工與合作中的利益最大公約數(shù)，而非在權(quán)力的命令下被動(dòng)妥協(xié)。其二，法律重視主體行為的對價(jià)性，賦予區(qū)域利益主體以正效價(jià)，③弗魯姆構(gòu)建了一套期望激勵(lì)理論模型，該模型提出，人們在對某一行為結(jié)果的價(jià)值評(píng)價(jià)即為“效價(jià)（valence）”，其中“正效價(jià)”指人們認(rèn)為該結(jié)果令人滿意，反之則為“負(fù)效價(jià)”。參見[美]維克多·H.弗魯姆：《工作與激勵(lì)》，載[美]J.史蒂文·奧特等：《組織行為學(xué)經(jīng)典文獻(xiàn)》，王薔等譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2009年版，第189-190頁。激發(fā)區(qū)域利益主體參與分工與合作的主觀能動(dòng)性，并在自愿交換的前提下兼顧公平?！叭绻覀儠r(shí)時(shí)處處可以依靠一個(gè)（無成本的）法律體系來界定產(chǎn)權(quán)并裁決爭端，那么任何想使用某種資源的人就都得付費(fèi)給所有者才能得到它?！雹躘美]奧利弗 E·威廉姆森：《治理機(jī)制》，石爍譯，機(jī)械工業(yè)出版社2016年版，第204頁。正是因?yàn)橄掠蔚貐^(qū)須為上游地區(qū)的損失進(jìn)行付費(fèi)，上游地區(qū)才會(huì)自我限制、不再污染水源。此種自我限制很難說是出乎對區(qū)域整體利益的追求，而是以上游地區(qū)的自我利益得到滿足為約束前提。因此，法律治理模式能夠以利益為驅(qū)動(dòng)力，使其將行為的動(dòng)力、向量與行為自主性、能動(dòng)性相結(jié)合，最終達(dá)到整體性治理的區(qū)域協(xié)調(diào)效果。其三，法治手段具有行政手段、經(jīng)濟(jì)手段所無法比擬的長效性、權(quán)威性及邏輯自洽性，能夠保障最終治理結(jié)果的精準(zhǔn)有效。通過法律精準(zhǔn)、系統(tǒng)化表達(dá)，各級(jí)政府及區(qū)域利益相關(guān)者的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系得以明確，收益分配與爭議解決機(jī)制得以明晰，其穩(wěn)定性能夠促使區(qū)域利益主體在利益交換時(shí)的信任基礎(chǔ)更為牢固，每一個(gè)區(qū)域利益主體都在法律的背書下確信自己的投入產(chǎn)出比與他人不會(huì)因制度因素而有所差異。與此同時(shí)，相較于政策工具，在嚴(yán)密法理體系之下，法律具有更強(qiáng)的自我解釋、漏洞彌補(bǔ)之特性，能夠通過法律解釋、法律推理、法律論證、法律續(xù)造等工具救濟(jì)條款的模糊之處，借助效力識(shí)別、利益衡量、事后救濟(jì)等手段實(shí)現(xiàn)邏輯自洽與體系閉環(huán)，保障利益調(diào)整結(jié)果的精準(zhǔn)性、連貫性和說服力。

綜上所述，須逐步將成熟的區(qū)域政策通過必要程序轉(zhuǎn)化為法律，形成可復(fù)制的利益調(diào)整權(quán)威性規(guī)則體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益協(xié)調(diào)工具由政策化向法治化的轉(zhuǎn)型。（1）須構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律框架，我國雖已推出了各類重點(diǎn)區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃，但區(qū)域間利益的宏觀調(diào)控與平衡規(guī)則尚處于空白階段，因此可以通過對成熟的區(qū)域政策的篩選與提煉，創(chuàng)制出系統(tǒng)性的區(qū)域協(xié)調(diào)法律框架和規(guī)則體系。（2）從區(qū)域政策的發(fā)布主體、實(shí)施時(shí)間、實(shí)施效果等指標(biāo)對政策的成熟度與效益進(jìn)行評(píng)估。從發(fā)布主體的角度來看，一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對國務(wù)院及各部委推出的、經(jīng)過多年實(shí)施驗(yàn)證的區(qū)域政策的梳理辨析，例如，傳承《意見》等統(tǒng)領(lǐng)性文件精神和基本原則，保障法與政策銜接過程中立場的一致性，同時(shí)對該文件中區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制、區(qū)域合作機(jī)制、區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制等有實(shí)際價(jià)值的機(jī)制進(jìn)行專章細(xì)化安排，增強(qiáng)法條的精準(zhǔn)性與可執(zhí)行性。從實(shí)施時(shí)間與實(shí)施效果來看，應(yīng)堅(jiān)持“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，重點(diǎn)關(guān)注政策文件實(shí)施效果的評(píng)估核查、對時(shí)代要求的順應(yīng)，對只能起到短期作用的政策不予提煉，對干預(yù)過度的政策合理調(diào)整與利益糾偏，以保證法的穩(wěn)定性與權(quán)威性。（3）經(jīng)過反復(fù)評(píng)估后, 將具備實(shí)際價(jià)值的政策整理爬梳，或形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之政策法源信息庫，或直接經(jīng)嚴(yán)格立法程序上升為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法，實(shí)現(xiàn)政策與法律順暢銜接。

四、 以《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》滿足區(qū)域整體性治理需求

目前，我國地方性立法對本轄區(qū)內(nèi)區(qū)域利益協(xié)調(diào)具有一定領(lǐng)導(dǎo)力，行政區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的法制建設(shè)基本能夠自足。但基于行政統(tǒng)攝與隸屬關(guān)系，地方立法本身未獲得調(diào)整跨區(qū)域事務(wù)的正當(dāng)性，其在處理跨區(qū)域事務(wù)和跨區(qū)域利益關(guān)系中的調(diào)動(dòng)力不足。①參見陳婉玲：《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制發(fā)展的現(xiàn)狀與未來》，《北方法學(xué)》2020年第6期。同時(shí)，受各自利益站位的局限，地方法規(guī)對同類型法律關(guān)系往往會(huì)表現(xiàn)出差異化的制度安排，一旦形成管轄交叉、經(jīng)濟(jì)往來等區(qū)域融合現(xiàn)象，就會(huì)產(chǎn)生地方立法沖突。立法“地方割據(jù)”現(xiàn)象一方面會(huì)加重跨區(qū)活動(dòng)主體的守法負(fù)擔(dān)，稀釋法律的權(quán)威性；另一方面，立法對利益調(diào)整的不同表達(dá)將產(chǎn)生不同分配效果，影響法律適用的衡平。正因?yàn)槟壳皡^(qū)域立法層級(jí)過低，發(fā)展中的利益配置問題易演變成為各區(qū)域權(quán)利上的劃分，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象上的利益競爭易進(jìn)一步轉(zhuǎn)換為各種政策制定、具體立法、法律執(zhí)行等的博弈，其作用與區(qū)域協(xié)調(diào)目標(biāo)出現(xiàn)背離。②參見汪習(xí)根、滕銳：《論區(qū)域發(fā)展權(quán)法律激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2011年第3期。因此，必須加快落實(shí)《意見》精神，適時(shí)制定國家層面統(tǒng)一的《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》。其一，統(tǒng)一的立法文件能夠在各項(xiàng)治理內(nèi)容上立足全局、統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“利益協(xié)調(diào)職能”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅涉及本地區(qū)利益調(diào)配，更需顧及全國范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等各領(lǐng)域的整體性部署。國家層面立法能夠發(fā)揮全局站位優(yōu)勢，在國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)整合、主體功能區(qū)規(guī)劃等涉及國家利益的領(lǐng)域，以統(tǒng)一的法律設(shè)計(jì)理順區(qū)際關(guān)系、支撐整體公平。其二，只有國家層級(jí)法律的協(xié)調(diào)職能才足以應(yīng)對各區(qū)域間的利益紛爭。將區(qū)域?qū)用娴膯栴}交由高度集中化的制度進(jìn)行協(xié)調(diào)，能夠幫助沖破行政區(qū)劃上的障礙，有效遏制區(qū)域利益分化、規(guī)范區(qū)域開發(fā)秩序，自上而下進(jìn)行利益的分配與調(diào)整，促進(jìn)建立無壁壘、無障礙的共同市場和共同規(guī)則。

首先，應(yīng)明確《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》立法宗旨，培育區(qū)域共贏新理念。共同利益或相互利益是區(qū)域分工耦合并達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，必然要求傳統(tǒng)地方主義向新型區(qū)域合作分工主義、獨(dú)贏思維向共贏思維的轉(zhuǎn)變。歐盟為構(gòu)建區(qū)域內(nèi)開放、信賴、共贏和合作的發(fā)展環(huán)境，制定《歐洲聯(lián)盟條約》，明確成員國合作發(fā)展的宗旨，①歐共體官方出版局：《歐洲聯(lián)盟條約》，蘇明忠譯，國際文化出版社1998年版，第10頁。并圍繞該宗旨建立了關(guān)稅同盟，基本實(shí)現(xiàn)了各國利益一體化與各類要素的自由流通。就我國《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》而言，應(yīng)明確如下原則：（1）共同發(fā)展、互惠互利原則。各利益主體一方面要積極尋找合作的切入點(diǎn)與利益的結(jié)合點(diǎn)，另一方面要反思“內(nèi)向型”利益獲取方式，主動(dòng)參與區(qū)域公共事務(wù)與治理體系，群策群力發(fā)揮整體優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)深層次區(qū)域合作。（2）以市場為主、政府為輔原則。區(qū)域的整體性治理不是要求政府對區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理，而是要逐步放開不必要的資源要素流動(dòng)管制，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)交還給資源配置的主體-市場，②參見汪偉全：《長三角經(jīng)濟(jì)圈地方利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制研究：基于政府間關(guān)系的分析》，《求實(shí)》2008年第9期。由市場發(fā)揮經(jīng)濟(jì)規(guī)?；瘍?yōu)勢，以形成整體效應(yīng)。（3）各地區(qū)平等、求同存異原則。不論區(qū)域?qū)蛹?jí)與面積，各區(qū)域在生產(chǎn)要素獲取、環(huán)境資源維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面地位平等。要著重把地方政府行政級(jí)別與區(qū)域法律地位分開，不因某層級(jí)的地方政府行政級(jí)別更高而使區(qū)域擁有特殊權(quán)力和利益。同時(shí)，探尋符合地方特色的發(fā)展道路，尊重地區(qū)發(fā)展方式與發(fā)展利益，抑制“地方化”自利本能，通過制度手段篩選掉“少數(shù)人偏好”，轉(zhuǎn)而關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)的多樣性。

其次，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展制度化建設(shè)，強(qiáng)化對弱勢區(qū)域傾斜性利益配置?！秴^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》必須對協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系的區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制、基本公共服務(wù)均等化機(jī)制、區(qū)域政策調(diào)控機(jī)制、區(qū)域發(fā)展保障機(jī)制以及市場一體化機(jī)制、區(qū)域合作機(jī)制、區(qū)域互助機(jī)制、區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行全方位謀篇布局，形成具有權(quán)威性、可操作性的制度設(shè)計(jì)。制度化約束是將區(qū)域關(guān)系轉(zhuǎn)化為法律關(guān)系的必要手段，它依據(jù)公眾認(rèn)同的、按理性原則設(shè)計(jì)的、能夠被合理預(yù)見的制度來運(yùn)作。③參見劉圣中：《私人性與公共性——公共權(quán)力的兩重屬性及其歸宿》，《浙江學(xué)刊》2003年第1期。例如，隨著各區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)的依賴性日益增強(qiáng)，區(qū)域合作機(jī)制的重要性也逐步凸顯?！秴^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》不僅要探索構(gòu)建區(qū)域內(nèi)財(cái)稅共享、GDP共享等利益分享機(jī)制，保障各區(qū)域合作者都能分享到分工的紅利，引導(dǎo)各區(qū)域以聚合力量的態(tài)勢取代以往的惡性競爭，更要在現(xiàn)有區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上整合區(qū)域優(yōu)勢，對標(biāo)國家整體性戰(zhàn)略利益，鼓勵(lì)優(yōu)勢區(qū)域產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新利益向外溢出，以促進(jìn)區(qū)域合作向縱深發(fā)展。又如，為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展利益共享目標(biāo)、加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，我國已逐步形成了包括對口援助、對口扶貧等在內(nèi)的區(qū)域互助機(jī)制?！秴^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》一方面應(yīng)規(guī)定援助地區(qū)與受助地區(qū)各自的權(quán)利義務(wù)、明確援助補(bǔ)償與激勵(lì)制度，以利益激勵(lì)形成系統(tǒng)性動(dòng)力循環(huán)；另一方面須推動(dòng)“一事一議型區(qū)際互助項(xiàng)目”向“常規(guī)性、綜合性區(qū)際互助系統(tǒng)”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起區(qū)際互助的常態(tài)化制度。

對《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》而言，最能直接體現(xiàn)利益制度化配置的重中之重就是構(gòu)建區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以承認(rèn)區(qū)域差異性以及每個(gè)區(qū)域應(yīng)當(dāng)享有平等、公平的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)為前提。作為解決區(qū)域發(fā)展不平衡的一種制度性工具，區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制既能使作出特別犧牲和利益讓渡的利益主體獲得確定性預(yù)期，也能使區(qū)域間利益沖突通過權(quán)利的程序化運(yùn)作得以緩解。④參見陳婉玲：《區(qū)際利益補(bǔ)償權(quán)利生成與基本構(gòu)造》，《中國法學(xué)》2020年第6期?！秴^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》應(yīng)明確弱勢區(qū)域因本地區(qū)利益受損而獲得的權(quán)利，以及區(qū)際補(bǔ)償?shù)木唧w程序與標(biāo)準(zhǔn)、利益受損的補(bǔ)償方式，如現(xiàn)金補(bǔ)貼、貿(mào)易合作優(yōu)惠政策等，將政治任務(wù)轉(zhuǎn)換為一種“各區(qū)公平發(fā)展、整體協(xié)調(diào)共進(jìn)”的制度常識(shí)。另外，可通過《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》適當(dāng)賦予經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域財(cái)政稅收優(yōu)惠權(quán)、交易優(yōu)惠權(quán)等，為維護(hù)弱勢區(qū)域主體發(fā)展權(quán)設(shè)計(jì)公平性、傾斜性權(quán)利制度安排。

最后，明確區(qū)域性組織機(jī)構(gòu)法律地位與權(quán)利義務(wù)安排。區(qū)域性組織機(jī)構(gòu)指的是為了促進(jìn)多個(gè)地方交流對話、跨區(qū)合作以及預(yù)防、管理和解決地方間利益沖突，超越單一的地方層級(jí)所構(gòu)建的多地方聯(lián)合機(jī)構(gòu)，在我國具體表現(xiàn)為行政首長聯(lián)席會(huì)議、區(qū)域合作論壇、多地方合作辦公室等形式?，F(xiàn)代政府理論提出，職能、機(jī)構(gòu)、體制、過程是政府制度的四大支柱，其中，機(jī)構(gòu)的設(shè)置與授權(quán)是將利益調(diào)配相關(guān)法律法規(guī)輸送到現(xiàn)實(shí)生活的必經(jīng)橋梁。

事實(shí)上，我國《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》并未提及跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)問題，現(xiàn)有區(qū)域性組織的法律地位模糊，人事、財(cái)政等各方面的權(quán)力不明，嚴(yán)重限制了區(qū)域性組織機(jī)構(gòu)承上啟下協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。例如，長三角區(qū)域合作辦公室需要對三省一市包括土地管理、生態(tài)保護(hù)、要素流動(dòng)、公共服務(wù)等在內(nèi)的多項(xiàng)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)與落實(shí)，然而，該辦公室的決策與執(zhí)行能力卻并不足以履行相關(guān)職責(zé)。一方面，該辦公室的法律地位尚未明晰，其作用常常游離于長三角一體化具體推進(jìn)工作的邊緣。例如，三省一市部分職能部門在制定共同規(guī)則時(shí)，往往會(huì)選擇越過該辦公室直接碰頭，直至商議完成才告知該辦公室、匯總商定結(jié)果。另一方面，該辦公室尚未被賦予任何行政權(quán)力，只能在各部門間斡旋，實(shí)際執(zhí)行問題還需落實(shí)到三省一市各職能部門，該種“執(zhí)行”也并非法律義務(wù)，執(zhí)行部門若固守地方利益或部門利益，相關(guān)事項(xiàng)就難以推進(jìn)。因此，該辦公室尚處于三省一市部分工作人員集中辦公階段，對三省一市各類區(qū)域利益協(xié)調(diào)需求力不從心。為加強(qiáng)央地之間、區(qū)際之間的溝通與互動(dòng)，必須重視區(qū)域性組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源正當(dāng)性。其一，通過《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》明確長三角區(qū)域合作辦公室等跨區(qū)域機(jī)構(gòu)的法律地位及其產(chǎn)生、定位、職權(quán)的法律依據(jù)，對跨區(qū)域機(jī)構(gòu)進(jìn)行跨領(lǐng)域綜合行政授權(quán)，根據(jù)機(jī)構(gòu)的決策或執(zhí)行功能進(jìn)行詳細(xì)定位，強(qiáng)化其對地方行政機(jī)構(gòu)的職能協(xié)同指揮權(quán)，賦予其一定的改革空間；其二，應(yīng)通過《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》明確區(qū)域性組織的行政層級(jí)，可以參考“國家發(fā)展和改革委員會(huì)東北振興司”，在國家發(fā)改委中新設(shè)“區(qū)域協(xié)調(diào)司”等司級(jí)單位，發(fā)揮其高級(jí)別司級(jí)單位的協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌該區(qū)域性工作與安排，并在各省政府中設(shè)立局級(jí)單位，對“區(qū)域協(xié)調(diào)司”的決策進(jìn)行上傳下達(dá)與具體監(jiān)督實(shí)施。

五、 結(jié) 語

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是踐行新發(fā)展理念的必然要求，也是我國從政策化治理模式向法律化治理模式轉(zhuǎn)變的重要契機(jī)。在全面依法治國的時(shí)代背景下，以政策驅(qū)動(dòng)調(diào)配區(qū)域利益關(guān)系的治理手段已暴露出諸多弊病，無法回應(yīng)“十四五”規(guī)劃綱要關(guān)于“健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制”的發(fā)展需求。有必要轉(zhuǎn)換治理觀念，塑造有利于多層次區(qū)域利益主體共同發(fā)展的新型整體化法律治理模式，通過推進(jìn)高層級(jí)統(tǒng)一立法，突破行政區(qū)劃限制，兼顧各方利益訴求，提供引導(dǎo)性制度選擇，將區(qū)域之間的單向利益輸送關(guān)系，轉(zhuǎn)變成各區(qū)域利益主體在理性協(xié)商基礎(chǔ)上尋求利益最大公約數(shù)的資源交換與互惠合作，以利益激勵(lì)為動(dòng)力重構(gòu)區(qū)域信任協(xié)調(diào)關(guān)系。只有通過法治之橋梁橫跨區(qū)域、政府、企業(yè)、個(gè)人等主體之間的利益鴻溝，才能逐步引導(dǎo)利益主體關(guān)注區(qū)域共同體的發(fā)展和福祉，實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益配置的制度化運(yùn)行，最終以區(qū)域利益協(xié)調(diào)法治化為基點(diǎn)，撬動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的杠桿。