陳 強(qiáng)

(北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院,北京 100875)

2021年4月10日,國家市場(chǎng)監(jiān)管總局根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》),對(duì)阿里巴巴集團(tuán)控股有限公司(以下簡(jiǎn)稱“阿里集團(tuán)”)濫用市場(chǎng)支配地位、強(qiáng)制經(jīng)營者實(shí)施“二選一”并排除限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為,作出182.28億元罰款、責(zé)令停止違法行為的行政處罰決定(1)參見《國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局行政處罰決定書》(國市監(jiān)處〔2021〕28號(hào))。。同時(shí),國家市場(chǎng)監(jiān)管總局以出具行政指導(dǎo)書的方式,對(duì)阿里集團(tuán)反壟斷合規(guī)建設(shè)提出了具體的行政指導(dǎo)建議。該案充分體現(xiàn)出反壟斷執(zhí)法部門綜合運(yùn)用行政處罰、行政指導(dǎo)等剛性和柔性監(jiān)管手段,對(duì)涉案企業(yè)進(jìn)行反壟斷合規(guī)監(jiān)管的行政監(jiān)管趨勢(shì)。然而,現(xiàn)階段我國的反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度尚不成熟,在體系標(biāo)準(zhǔn)、程序公開、監(jiān)管模式等方面存在問題。本文以阿里集團(tuán)反壟斷處罰案為基礎(chǔ),首先分析我國現(xiàn)階段反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度存在的問題,簡(jiǎn)要討論問題的成因,進(jìn)而對(duì)我國反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度進(jìn)行反思并提出一定的建議。

一、反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度概述

企業(yè)在日常經(jīng)營過程中,可能面臨達(dá)成壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、實(shí)施經(jīng)營者集中以及與境外經(jīng)營相關(guān)的各種反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度正是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履行行政監(jiān)管職能,指導(dǎo)企業(yè)防范、識(shí)別、應(yīng)對(duì)可能實(shí)施的壟斷行為等反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)過程中形成的若干規(guī)則。規(guī)則主要內(nèi)容包括反壟斷行政處罰規(guī)則、反壟斷合規(guī)指導(dǎo)、反壟斷執(zhí)法協(xié)商等。

市場(chǎng)監(jiān)管部門統(tǒng)一行使企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位、實(shí)施壟斷協(xié)議和經(jīng)營者集中的反壟斷執(zhí)法權(quán)(2)參見《國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第三條第四款。以來,反壟斷執(zhí)法呈現(xiàn)單一性、專業(yè)性的趨勢(shì)。阿里集團(tuán)案中,反壟斷執(zhí)法部門在反壟斷合規(guī)監(jiān)管中針對(duì)阿里集團(tuán)的具體經(jīng)營行為,提出了反壟斷合規(guī)建設(shè)的行政指導(dǎo)意見:阿里集團(tuán)應(yīng)當(dāng)規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為、落實(shí)平臺(tái)企業(yè)的相關(guān)責(zé)任,完善企業(yè)內(nèi)部合規(guī)制度,從而保護(hù)平臺(tái)經(jīng)營者和消費(fèi)者的合法權(quán)益,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)并促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展(3)參見《國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局行政指導(dǎo)書》(國市監(jiān)行指反壟〔2021〕1號(hào))。。該案不僅在行政處罰的金額上刷新了我國反壟斷行政處罰的記錄,而且市場(chǎng)監(jiān)管部門通過行政指導(dǎo)的柔性監(jiān)管手段,積極介入企業(yè)的反壟斷合規(guī)建設(shè),增強(qiáng)了市場(chǎng)監(jiān)管部門的反壟斷執(zhí)法意識(shí)以及企業(yè)的主動(dòng)合規(guī)意識(shí),提升了企業(yè)反壟斷合規(guī)建設(shè)的針對(duì)性和有效性。

二、當(dāng)前反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度存在的問題

(一)合規(guī)計(jì)劃審查標(biāo)準(zhǔn)的缺位

完整的企業(yè)合規(guī)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括幾個(gè)主要部分:第一,適用于企業(yè)全體員工和第三人的合規(guī)規(guī)范指引;第二,企業(yè)應(yīng)組建并招募合規(guī)委員會(huì)、合規(guī)首席官、合規(guī)部門、合規(guī)人員等專業(yè)合規(guī)管理人員;第三,企業(yè)應(yīng)通過合規(guī)管理指引、員工手冊(cè),針對(duì)反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)建立合規(guī)準(zhǔn)則;第四,建立兼具防范、識(shí)別、應(yīng)對(duì)等多重功能的合規(guī)程序[1]。在反壟斷合規(guī)領(lǐng)域,國務(wù)院反壟斷委員會(huì)于2020年9月《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》(以下簡(jiǎn)稱《反壟斷指南》),從合規(guī)管理制度、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)管理保障四個(gè)維度,為企業(yè)反壟斷合規(guī)建設(shè)提供簡(jiǎn)要指引。現(xiàn)階段,我國企業(yè)能夠以《反壟斷法》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位暫行規(guī)定》等部門規(guī)章和《反壟斷指南》等文件為指導(dǎo),制定相應(yīng)的反壟斷合規(guī)計(jì)劃。但是監(jiān)管部門未就如何審查企業(yè)反壟斷合規(guī)計(jì)劃的有效性、完整性制定相應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)意見,企業(yè)的反壟斷合規(guī)建設(shè)更是缺乏較為清晰的指引和參照體系。

(二)“重處罰、輕協(xié)商”的監(jiān)管思路制約

我國反壟斷監(jiān)管以行政處罰為主要手段,長期淡化行政和解與行政指導(dǎo)等具有“協(xié)商性”的柔性監(jiān)管手段在反壟斷合規(guī)監(jiān)管中的作用,缺乏協(xié)商性思維?！斗磯艛喾ā芬?guī)定,經(jīng)營者達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議或?yàn)E用市場(chǎng)支配地位的,市場(chǎng)監(jiān)管部門有權(quán)責(zé)令經(jīng)營者停止壟斷行為、沒收違法所得,并處上一年度銷售額1%～10%的罰款。2015年高通案中,商務(wù)部將行政處罰金的比例確定為高通集團(tuán)2013年度銷售額的8%?！鞍⒗锛瘓F(tuán)壟斷案”中,反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)則將行政罰金確定為阿里集團(tuán)2019年中國境內(nèi)銷售額的4%。

我國《反壟斷法》的部分規(guī)定體現(xiàn)了行政和解的思路,《反壟斷法》第45條規(guī)定的經(jīng)營者承諾規(guī)則強(qiáng)調(diào)被調(diào)查的經(jīng)營者承諾在一定期限內(nèi),消除壟斷行為的不利后果的,市場(chǎng)監(jiān)管部門與經(jīng)營者在協(xié)商后可決定中止調(diào)查。經(jīng)營者主動(dòng)報(bào)告壟斷協(xié)議的達(dá)成情況,提供重要證據(jù)的,可以減輕或免除處罰。規(guī)則強(qiáng)調(diào)公私合作、增進(jìn)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人有效溝通的行政和解效能,為反壟斷合規(guī)監(jiān)管適用行政和解提供了一定的制度基礎(chǔ)[2]。對(duì)取證困難的反壟斷案件而言,反壟斷執(zhí)法和解可以大幅減少市場(chǎng)監(jiān)管部門的辦案壓力,縮短案件辦理的時(shí)間。原本可能需要幾年時(shí)間進(jìn)行調(diào)查與處罰的案件,反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與涉案企業(yè)達(dá)成和解后,只需要對(duì)和解文書進(jìn)行審查即可終止執(zhí)法程序。目前,我國反壟斷監(jiān)管依舊以處罰為主,反壟斷合規(guī)監(jiān)管通常將行政處罰作為前置條件,將行政指導(dǎo)等柔性手段作為監(jiān)管輔助方式,缺乏運(yùn)用協(xié)商思維、簽署具有契約屬性的和解協(xié)議。我國長期沿用的反壟斷監(jiān)管思路亟待改變，必須突破“重處罰、輕協(xié)商”的思維桎梏。

(三)“企業(yè)被動(dòng)合規(guī),監(jiān)管部門被動(dòng)監(jiān)管”的監(jiān)管狀況限制

反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)啟動(dòng)反壟斷調(diào)查后,涉案企業(yè)為避免更嚴(yán)重的行政處罰和其他可能影響正常經(jīng)營的不利后果,通常會(huì)根據(jù)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的要求進(jìn)行反壟斷合規(guī)建設(shè)。市場(chǎng)監(jiān)管部門通常在企業(yè)實(shí)施了壟斷行為,甚至發(fā)生了一定不利后果后才介入并啟動(dòng)調(diào)查,進(jìn)而根據(jù)調(diào)查的情況對(duì)企業(yè)給予行政處罰,并給予反壟斷合規(guī)建設(shè)建議。企業(yè)和市場(chǎng)監(jiān)管部門在反壟斷合規(guī)制度中呈現(xiàn)出“非自主性”反壟斷合規(guī)建設(shè)和監(jiān)管的態(tài)勢(shì)。

除通信、鐵路等必須通過壟斷保障社會(huì)公共利益的特殊行業(yè)外,被動(dòng)的反壟斷合規(guī)建設(shè)迫使企業(yè)在缺乏有針對(duì)性、事前預(yù)防性的反壟斷合規(guī)引導(dǎo)機(jī)制和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的情況下,自主進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部合規(guī)建設(shè)。企業(yè)為壓縮經(jīng)營成本和人力資源成本等直接成本,盡可能減少反壟斷合規(guī)建設(shè)的支出,通常將合規(guī)部門與法律部門、風(fēng)險(xiǎn)控制等部門合并辦公,由同一批員工負(fù)責(zé)包括企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、反壟斷合規(guī)、出口管制合規(guī)在內(nèi)的多重法律事務(wù)。企業(yè)合規(guī)人員身兼數(shù)職,極少有企業(yè)組建專門的反壟斷合規(guī)建設(shè)團(tuán)隊(duì)。這種情況下極易導(dǎo)致反壟斷合規(guī)制度流于形式,未能落實(shí)反壟斷合規(guī)監(jiān)管的實(shí)質(zhì)目標(biāo)[3]。

市場(chǎng)監(jiān)管部門在反壟斷執(zhí)法中兼具雙重角色,有對(duì)案件調(diào)查與行政處罰的雙重屬性，反壟斷法律法規(guī)在充分賦予市場(chǎng)監(jiān)管部門執(zhí)法主動(dòng)性的同時(shí),限制了市場(chǎng)監(jiān)管部門的靈活性。為保證反壟斷合規(guī)監(jiān)管的準(zhǔn)確性和合法性,監(jiān)管部門對(duì)實(shí)施壟斷行為事實(shí)清楚、線索或證據(jù)材料較為完善的案件,可能優(yōu)先予以調(diào)查和處罰;對(duì)取證困難、線索較少等難度較大的案件,監(jiān)管機(jī)關(guān)在作出啟動(dòng)調(diào)查等決定時(shí)可能會(huì)更為慎重。

三、反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度的問題成因

(一)國內(nèi)反壟斷合規(guī)制度建設(shè)起步晚、經(jīng)驗(yàn)少

我國反壟斷法律的制定和實(shí)施起步較晚。中國加入世界貿(mào)易組織后,為積極履行入世承諾,于2008年8月1日正式施行《反壟斷法》,對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位、達(dá)成壟斷協(xié)議、實(shí)施經(jīng)營者集中等企業(yè)壟斷行為予以規(guī)制。為彌補(bǔ)《反壟斷法》可操作性不佳的問題,商務(wù)部、國家市場(chǎng)監(jiān)管總局等部門陸續(xù)修改完善《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位暫行規(guī)定》等部門規(guī)章和指導(dǎo)意見,上述法律法規(guī)共同組成了我國反壟斷執(zhí)法體系的法律基礎(chǔ)。

2018年,《合規(guī)管理體系指南》《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》與《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》先后頒行。從國內(nèi)經(jīng)營到境外經(jīng)營合規(guī),從中央企業(yè)到民營企業(yè)合規(guī),從反腐敗合規(guī)到反壟斷合規(guī)、出口管制合規(guī)、數(shù)據(jù)合規(guī),全行業(yè)、全領(lǐng)域的企業(yè)合規(guī)建設(shè)逐步推進(jìn),但是合規(guī)建設(shè)初期不可避免存在合規(guī)法律依據(jù)不足、激勵(lì)效果不佳等問題。2020年9月,國務(wù)院反壟斷委員會(huì)印發(fā)《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》,對(duì)經(jīng)營者的反壟斷合規(guī)建設(shè)提出了明確的指引。2021年2月,國務(wù)院反壟斷委員會(huì)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營中出現(xiàn)的新樣態(tài)壟斷行為,發(fā)布了《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》,指導(dǎo)和規(guī)范平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)市場(chǎng)的界定、多種類壟斷行為的基本因素等內(nèi)容。部門規(guī)章體系的完善，一定程度上緩解了反壟斷等領(lǐng)域合規(guī)建設(shè)起步晚、經(jīng)驗(yàn)少帶來的合規(guī)監(jiān)管困難。

(二)企業(yè)缺少主動(dòng)合規(guī)意識(shí),合規(guī)激勵(lì)機(jī)制缺乏有效性

出于維護(hù)企業(yè)正常經(jīng)營,保護(hù)股東、企業(yè)員工等主體的利益驅(qū)動(dòng),經(jīng)營者有拒絕主動(dòng)進(jìn)行反壟斷合規(guī)的可能。企業(yè)因壟斷行為招致的行政處罰額度與企業(yè)進(jìn)行反壟斷合規(guī)建設(shè)所耗費(fèi)的資金相比,前者可能更符合企業(yè)的短期效益。美國安然事件爆發(fā)后,安達(dá)信會(huì)計(jì)事務(wù)所最初不承認(rèn)實(shí)施財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)造假等行為,并暗中命令銷毀大量?jī)?nèi)部文件,拒不配合美國司法機(jī)關(guān)的工作。盡管美國最高法院最后撤銷了對(duì)安達(dá)信的有罪判決,但自從刑事案件調(diào)查啟動(dòng),安達(dá)信的大量用戶流失,企業(yè)發(fā)展陷入停滯,全球主要辦事處的大量員工被裁,安達(dá)信因拒絕主動(dòng)配合司法調(diào)查遭受了極大的損失。對(duì)涉嫌壟斷的企業(yè)而言,主動(dòng)合規(guī)、配合調(diào)查不意味著實(shí)施了壟斷行為,反而可能爭(zhēng)取到最有利于企業(yè)的結(jié)果。

在美國,企業(yè)可與美國司法部(Department of Justice)和證券監(jiān)督管理委員會(huì)(Securities and Exchange Commission)簽署具有延遲起訴性質(zhì)的暫緩起訴協(xié)議(Deferred Prosecution Agreement),或者通過辯訴交易(Plea Bargaining)的方式結(jié)案。企業(yè)應(yīng)當(dāng)在暫緩起訴協(xié)議中自愿供述相關(guān)事實(shí),承諾繳納大額罰金,制定并實(shí)施企業(yè)合規(guī)計(jì)劃,在考驗(yàn)期內(nèi)接受獨(dú)立合規(guī)監(jiān)管人員的監(jiān)管或自覺履行定期報(bào)告義務(wù)。考驗(yàn)期滿后,經(jīng)過司法機(jī)關(guān)的審查,企業(yè)可以獲得免于刑事起訴的有利結(jié)果。這種以建立完善合規(guī)計(jì)劃換取有利于企業(yè)的積極效果的合規(guī)激勵(lì)機(jī)制,不僅存在于反賄賂、出口管制等領(lǐng)域,同樣也適用于美國的反壟斷刑事執(zhí)法。近年來,暫緩起訴協(xié)議也被英國、法國等國家采用,主要用于企業(yè)自身及員工實(shí)施的商業(yè)賄賂等行為。

刑罰不是我國規(guī)制壟斷行為的主要手段。2020年,國內(nèi)檢察機(jī)關(guān)逐步推廣“合規(guī)不起訴”試點(diǎn)工作,通過檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)、獨(dú)立合規(guī)監(jiān)管人員監(jiān)督等方式,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員應(yīng)被判處3年有期徒刑以下刑罰的案件,主動(dòng)配合案件調(diào)查、繳納一定數(shù)額的罰金、建立合規(guī)體系的企業(yè),檢察機(jī)關(guān)可以作出不起訴的決定。市場(chǎng)監(jiān)管部門可以借鑒合規(guī)不起訴試點(diǎn)中的協(xié)商思維,結(jié)合行政和解、行政指導(dǎo)等柔性手段,積極引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行反壟斷合規(guī)建設(shè),形成完備的反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度。

(三)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致壟斷行為多樣化,為反壟斷合規(guī)監(jiān)管提出新要求

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)實(shí)施的壟斷行為呈現(xiàn)多樣化,市場(chǎng)監(jiān)管部門界定平臺(tái)企業(yè)市場(chǎng)支配地位的難度顯著增加,對(duì)掠奪定價(jià)、“二選一”行為、跨界競(jìng)爭(zhēng)、早期并購、算法共謀協(xié)議等濫用市場(chǎng)支配地位壟斷行為[4]的識(shí)別難度增加。反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)長期沿用的執(zhí)法模式在迅猛發(fā)展和極具變化的數(shù)字化、平臺(tái)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式面前難以為繼。

以阿里集團(tuán)的淘寶為例。淘寶運(yùn)營初期,用戶可足不出門就買到自己心儀的產(chǎn)品。淘寶在提升用戶購買力和消費(fèi)體驗(yàn)的同時(shí),極大改變了用戶的日常消費(fèi)習(xí)慣,增加了用戶的使用黏性。互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過平臺(tái)這種商業(yè)組織形態(tài),以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等工具,使相互依賴的多邊或雙邊主體在特定載體提供的規(guī)則下實(shí)現(xiàn)交互,共同創(chuàng)造價(jià)值。阿里集團(tuán)旗下的淘寶、天貓等平臺(tái),實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營者和消費(fèi)者在網(wǎng)絡(luò)購物平臺(tái)上的有效連通。時(shí)至今日,阿里旗下的淘寶和天貓等線上購物平臺(tái)依舊在“中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)”這一相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與一般產(chǎn)業(yè)有所不同,用戶對(duì)某平臺(tái)的相關(guān)產(chǎn)品具有較高依賴性。除了資本大規(guī)模進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)帶來市場(chǎng)規(guī)模的迅猛擴(kuò)張外,企業(yè)在相關(guān)市場(chǎng)中的市場(chǎng)支配地位或優(yōu)勢(shì)地位可能是用戶使用需求和市場(chǎng)正向反饋促成的。傳統(tǒng)“重處罰、輕協(xié)商”的監(jiān)管模式可能成為限制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新、阻礙有序競(jìng)爭(zhēng)的不利因素。市場(chǎng)監(jiān)管部門在反壟斷合規(guī)監(jiān)管過程中,應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)對(duì)平臺(tái)企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位等壟斷行為進(jìn)行調(diào)查,同時(shí)要對(duì)相關(guān)經(jīng)營服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)起到示范引領(lǐng)和創(chuàng)新指引作用的部分企業(yè),根據(jù)其發(fā)揮的正向作用,增加反壟斷合規(guī)監(jiān)管的科學(xué)性和針對(duì)性。

四、反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度的完善

《十四五規(guī)劃綱要》要求深化市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革,完善跨領(lǐng)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。我國市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)反壟斷調(diào)查執(zhí)法以來,優(yōu)化了職能分散的反壟斷執(zhí)法結(jié)構(gòu),業(yè)已形成完備的反壟斷法律規(guī)范體系、導(dǎo)向鮮明的反壟斷合規(guī)建設(shè)指南體系、權(quán)責(zé)明確的反壟斷合規(guī)監(jiān)管隊(duì)伍。反壟斷案件法律關(guān)系復(fù)雜,涉案證據(jù)種類多樣,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和相關(guān)市場(chǎng)發(fā)展的影響極大,更需要市場(chǎng)監(jiān)管部門優(yōu)化完善反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度。

(一)增強(qiáng)反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度的公開性與透明度

阿里案中,國家市場(chǎng)監(jiān)管總局依法依規(guī)向社會(huì)公開反壟斷調(diào)查的進(jìn)展?fàn)顩r、反壟斷行政處罰決定書、反壟斷合規(guī)的行政指導(dǎo)書等內(nèi)容。正當(dāng)法律程序原則要求行政機(jī)關(guān)充分遵守行政程序公開原則,滿足公民參與行政事務(wù)的意愿,預(yù)防與控制行政權(quán)力的濫用。反壟斷合規(guī)監(jiān)管必須遵循法律規(guī)定的程序,符合最低限度的程序公開原則[5],提高反壟斷執(zhí)法行為的可接受性與自覺認(rèn)同,促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部反壟斷合規(guī)建設(shè)。

反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度的行政程序公開包括反壟斷行政執(zhí)法主體的程序公開和涉嫌壟斷企業(yè)的自行公開。前者主要針對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門。市場(chǎng)監(jiān)管部門在履行反壟斷監(jiān)管職責(zé)時(shí),除涉及國家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的事項(xiàng)外,市場(chǎng)監(jiān)管部門必須向行政相對(duì)人、社會(huì)公眾公開反壟斷合規(guī)監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容。反壟斷調(diào)查階段,市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)公開反壟斷執(zhí)法文件、反壟斷調(diào)查的啟動(dòng)情況,及時(shí)披露調(diào)查過程中的問題,以及企業(yè)配合反壟斷調(diào)查和協(xié)商的情況、反壟斷行政處罰和行政指導(dǎo)意見等內(nèi)容。市場(chǎng)監(jiān)管部門必須按照反壟斷合規(guī)監(jiān)管的具體措施,定期公開反壟斷合規(guī)監(jiān)管的具體進(jìn)展和問題,在權(quán)威網(wǎng)站上公示企業(yè)定期提交的反壟斷合規(guī)建設(shè)報(bào)告,接受相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)企業(yè)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。

對(duì)涉嫌壟斷行為的企業(yè)而言，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)自覺接受市場(chǎng)監(jiān)管部門和社會(huì)公眾的監(jiān)督,并在企業(yè)官網(wǎng)公示反壟斷合規(guī)建設(shè)的內(nèi)容和進(jìn)展,特別是企業(yè)的自查合規(guī)報(bào)告,積極配合反壟斷合規(guī)監(jiān)管的調(diào)查執(zhí)法工作。以湖南建工集團(tuán)的合規(guī)計(jì)劃為例,湖南建工集團(tuán)因招投標(biāo)違規(guī)行為被世界銀行制裁后,根據(jù)世界銀行的要求建立起合規(guī)制度體系,并據(jù)此獲得世界銀行的附條件解除制裁。

(二)明確反壟斷合規(guī)計(jì)劃的若干標(biāo)準(zhǔn)

美國司法部提出了檢察機(jī)關(guān)審查合規(guī)計(jì)劃有效性的三個(gè)基本條件:第一,合規(guī)計(jì)劃由企業(yè)依法制定;第二,合規(guī)計(jì)劃確切得到實(shí)施;第三,企業(yè)合規(guī)計(jì)劃在實(shí)踐中產(chǎn)生實(shí)際效果(4)參見“U.S.Department of Justice Antitrust Division:Evaluation of Corporate Compliance Programs in Criminal Antitrust Investigations”,網(wǎng)址：https://corpgov.law.harvard.edu/2020/06/20/doj-updates-guidance-on-the-evaluation-of-corporate-compliance-programs/。。我國正處在企業(yè)合規(guī)不起訴試點(diǎn)階段,檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)企業(yè)的違法犯罪事實(shí),監(jiān)督企業(yè)建立合規(guī)管理體系,提出檢察建議,或作出相對(duì)不起訴的決定[6]。市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行反壟斷合規(guī)監(jiān)管時(shí),應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)監(jiān)管部門會(huì)同國務(wù)院反壟斷委員會(huì),從完整性、主動(dòng)性、適用效果等維度確定反壟斷合規(guī)計(jì)劃的審查標(biāo)準(zhǔn),指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行反壟斷合規(guī)建設(shè)。

1.審查經(jīng)營者制定過程及合規(guī)計(jì)劃內(nèi)容的完整性

經(jīng)營者制定反壟斷合規(guī)計(jì)劃,應(yīng)以反壟斷法律法規(guī)為依據(jù),結(jié)合企業(yè)所在的相關(guān)市場(chǎng)情況、企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、具體經(jīng)營情況等,預(yù)測(cè)、防范企業(yè)日常經(jīng)營中可能出現(xiàn)的反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn),例如達(dá)成壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、實(shí)施經(jīng)營者集中等風(fēng)險(xiǎn),并以反壟斷合規(guī)管理制度、反壟斷合規(guī)管理保障為依據(jù),形成完備的反壟斷合規(guī)計(jì)劃[7]。

2.審查企業(yè)適用合規(guī)計(jì)劃的主動(dòng)性

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)主動(dòng)適用合規(guī)計(jì)劃的情況進(jìn)行審查。企業(yè)在執(zhí)行反壟斷合規(guī)計(jì)劃時(shí),應(yīng)當(dāng)組建相對(duì)獨(dú)立的合規(guī)部門,并雇傭一定數(shù)量的員工負(fù)責(zé)反壟斷合規(guī)工作。反壟斷機(jī)構(gòu)的審查重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是企業(yè)反壟斷合規(guī)部門人員結(jié)構(gòu)、履職情況的實(shí)質(zhì)審查,對(duì)企業(yè)適用合規(guī)計(jì)劃流于形式的情況予以指導(dǎo)。經(jīng)營者反壟斷合規(guī)制度建設(shè)不足,情節(jié)嚴(yán)重的,可由市場(chǎng)監(jiān)管部門加強(qiáng)指導(dǎo),或者采取行政監(jiān)管措施。

國家市場(chǎng)監(jiān)管總局向阿里集團(tuán)出具的行政指導(dǎo)書中,要求企業(yè)建立“定期向監(jiān)管部門報(bào)告合規(guī)情況”的制度。國外暫緩起訴協(xié)議制度中,企業(yè)應(yīng)履行協(xié)議約定的報(bào)告義務(wù),或在企業(yè)內(nèi)部設(shè)立合規(guī)監(jiān)管人員,獨(dú)立負(fù)責(zé)企業(yè)內(nèi)部合規(guī)計(jì)劃的建設(shè)和監(jiān)督合規(guī)計(jì)劃的執(zhí)行。我國合規(guī)不起訴試點(diǎn)中,檢察機(jī)關(guān)決定對(duì)企業(yè)作出相對(duì)不起訴決定的,應(yīng)當(dāng)要求企業(yè)至少每年向執(zhí)法機(jī)關(guān)提交一次合規(guī)建設(shè)情況的報(bào)告。反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在審查企業(yè)反壟斷合規(guī)計(jì)劃執(zhí)行狀況時(shí),可以參考報(bào)告義務(wù)的相關(guān)規(guī)定:考慮到企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營狀況、合規(guī)計(jì)劃建設(shè)的復(fù)雜程度、壟斷行為的嚴(yán)重程度等要素,被調(diào)查的企業(yè)至少應(yīng)該每年向執(zhí)法機(jī)關(guān)報(bào)告一次企業(yè)反壟斷合規(guī)制度的實(shí)施情況,反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)依法依規(guī)審查。

3.審查反壟斷合規(guī)計(jì)劃的實(shí)際效果

行政主體審查反壟斷合規(guī)計(jì)劃時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)合規(guī)計(jì)劃預(yù)測(cè)、評(píng)估、防范壟斷行為的實(shí)際情況進(jìn)行審查。反壟斷合規(guī)計(jì)劃兼具事前預(yù)防和事后自我糾偏的雙重作用,實(shí)際效用的評(píng)估可以從日常狀況和個(gè)案審查兩個(gè)維度展開,由行政機(jī)關(guān)結(jié)合量化指標(biāo)予以實(shí)質(zhì)審查。市場(chǎng)監(jiān)管部門可借鑒組建合規(guī)部門或派駐合規(guī)監(jiān)督人員的經(jīng)驗(yàn):選擇律師等合規(guī)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)豐富的人員,市場(chǎng)監(jiān)管部門審查相關(guān)人員的資質(zhì)后,派駐符合條件的反壟斷合規(guī)建設(shè)人員到涉案企業(yè),負(fù)責(zé)對(duì)反壟斷合規(guī)計(jì)劃執(zhí)行狀況的審查。

(三)積極適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,提升反壟斷合規(guī)監(jiān)管的差異性、針對(duì)性

國內(nèi)的大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營范圍已涉及新聞傳媒、消費(fèi)、公共服務(wù)、通信郵政等領(lǐng)域。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)具有數(shù)據(jù)匹配效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、市場(chǎng)多變等行業(yè)特征,特有的盈利模式?jīng)Q定平臺(tái)企業(yè)可憑借巨額資金或相關(guān)市場(chǎng)的影響力占據(jù)市場(chǎng),實(shí)施壟斷行為。同時(shí),平臺(tái)企業(yè)以《公司法》規(guī)定的企業(yè)形式為外在表現(xiàn),依托其作為經(jīng)營者和消費(fèi)者的媒介形式,兼具企業(yè)和市場(chǎng)提供者的雙重屬性[8]。為應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的發(fā)展以及涌現(xiàn)的新型壟斷行為,反壟斷執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)實(shí)施差異化、有針對(duì)性的合規(guī)監(jiān)管。

1.反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)把握反壟斷制度發(fā)展?fàn)顩r,掌握發(fā)展動(dòng)向

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)新的重要來源和動(dòng)力,互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的壟斷行為會(huì)嚴(yán)重制約國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新。反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)必須在醫(yī)藥、通訊等傳統(tǒng)壟斷行為高發(fā)行業(yè)外,強(qiáng)化對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的反壟斷合規(guī)監(jiān)管。適度且適法的反壟斷合規(guī)監(jiān)管能夠?yàn)槠髽I(yè)的適法和健康經(jīng)營保駕護(hù)航。市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)關(guān)注美國、歐盟等國對(duì)臉書(Facebook)、谷歌(Google)等大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與科技公司的反壟斷調(diào)查、處罰等域外反壟斷執(zhí)法動(dòng)態(tài),以及美國、歐盟等國家或地區(qū)反壟斷法律法規(guī)和司法判例的完善。企業(yè)的經(jīng)營地域涉及域外、境外的地區(qū)或國家的,市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)企業(yè)根據(jù)經(jīng)營目的國的反壟斷法律法規(guī),完善企業(yè)的反壟斷合規(guī)制度,避免企業(yè)因?qū)嵤┎环辖?jīng)營目的國反壟斷法律要求的經(jīng)營者集中、濫用市場(chǎng)支配地位等行為,被相關(guān)國家的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)啟動(dòng)反壟斷調(diào)查,并招致處罰等不利后果。

2.強(qiáng)化對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的反壟斷合規(guī)監(jiān)管,評(píng)估和防范潛在風(fēng)險(xiǎn)

平臺(tái)企業(yè)可以憑借市場(chǎng)支配地位或優(yōu)勢(shì)地位,強(qiáng)迫經(jīng)營者、消費(fèi)者選擇某一平臺(tái)的服務(wù),以保持在相關(guān)市場(chǎng)的支配地位或競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),并捆綁強(qiáng)制使用互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品等該平臺(tái)下的其他服務(wù),破壞特定相關(guān)市場(chǎng)的正常經(jīng)營秩序,干擾消費(fèi)者的正常選擇權(quán)以及知情權(quán)。反壟斷合規(guī)監(jiān)管必須增強(qiáng)科學(xué)性、靈活性,以企業(yè)的經(jīng)營方式和范圍為重點(diǎn),以企業(yè)經(jīng)營信息等內(nèi)部數(shù)據(jù)為信息來源,防范企業(yè)以掌握的海量數(shù)據(jù)資料等方式實(shí)施數(shù)據(jù)壟斷,藉此為實(shí)施其他壟斷行為提供便利。換言之,反壟斷合規(guī)監(jiān)管要敦促企業(yè)根據(jù)反壟斷法制定企業(yè)自身的合規(guī)制度體系,也要求平臺(tái)企業(yè)從數(shù)據(jù)防控等特定層面加強(qiáng)合規(guī)建設(shè)。

五、結(jié)語

阿里集團(tuán)反壟斷處罰案為執(zhí)法機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用剛性或柔性手段指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行反壟斷合規(guī)建設(shè)提供了借鑒。自行政處罰決定作出后,國家市場(chǎng)監(jiān)管部門加大了對(duì)平臺(tái)企業(yè)的反壟斷監(jiān)管力度,積極引導(dǎo)平臺(tái)企業(yè)完善合規(guī)制度。

我國反壟斷合規(guī)制度建設(shè)起步晚,缺乏一定的經(jīng)驗(yàn),部分經(jīng)營者尚未具備主動(dòng)合規(guī)、預(yù)防反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的積極意識(shí),反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)也沒有為涉案企業(yè)提供類似于暫緩起訴協(xié)議的有效合規(guī)激勵(lì)機(jī)制,加之平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在迅速發(fā)展過程中產(chǎn)生了多種形式的壟斷行為,導(dǎo)致我國反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度出現(xiàn)了合規(guī)計(jì)劃審查標(biāo)準(zhǔn)缺位、“重處罰、輕協(xié)商”的監(jiān)管思路制約、“企業(yè)被動(dòng)監(jiān)管、經(jīng)營者被動(dòng)合規(guī)”的狀況等問題。市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)完善合規(guī)計(jì)劃審查標(biāo)準(zhǔn),增強(qiáng)反壟斷合規(guī)監(jiān)管制度的公開性、透明度,從適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)角度,提升反壟斷合規(guī)監(jiān)管的針對(duì)性和差異性。