李章仙

（中國(guó)政法大學(xué)博士后流動(dòng)站， 北京 100088）

引 言

長(zhǎng)久以來(lái)，在聯(lián)邦德國(guó)的教育體系中，私立學(xué)校一直扮演著邊緣化的角色。但在近些年的教育實(shí)踐中，這一局面發(fā)生了質(zhì)的變化。從德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局歷年所發(fā)布的數(shù)據(jù)來(lái)看，在1992年，即全德開(kāi)始對(duì)學(xué)校數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的首年，德國(guó)境內(nèi)有3232所私立學(xué)校，到2009年，這一數(shù)據(jù)增加至5200所，增長(zhǎng)了60%。在這5200所私立學(xué)校中，有3/5（3196所）進(jìn)行的是常規(guī)式教育，另外2/5（2004所）則主要提供職業(yè)教育。以2009年為例，從事常規(guī)教育的私立學(xué)校數(shù)量占所有進(jìn)行普通教育的學(xué)?？倲?shù)的9.2%，而在職業(yè)教育方面，私立學(xué)校所占比例已接近22.4%。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局最新的數(shù)據(jù)，截至2014年，全德在私立學(xué)校接受普通教育的學(xué)生共計(jì)737 000名，接受職業(yè)教育的學(xué)生數(shù)量則達(dá)到了239 000名，分別占同參考系學(xué)生總數(shù)的9%和10%。相較2004 年6%和8%的比例，選擇就讀私立學(xué)校的學(xué)生數(shù)量有了明顯增加。[1]德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，“對(duì)于學(xué)生家長(zhǎng)而言，私立學(xué)校的開(kāi)設(shè)為他們提供了自由，讓他們可以在公立學(xué)校外為孩子選擇更好的教育”[2]。

一、德國(guó)教育體系中私立學(xué)校的整體地位

在聯(lián)邦德國(guó)基本法、各州憲法以及教育法中，均設(shè)定了對(duì)德國(guó)學(xué)校體系的基本分類原則，即將學(xué)校區(qū)分為公立學(xué)校和私立學(xué)校。盡管在實(shí)際層面，德國(guó)的公立學(xué)校依然占據(jù)整個(gè)教育體系的主導(dǎo)地位，但整體而言，德國(guó)不存在所謂公立或者國(guó)立學(xué)校壟斷教育資源這一現(xiàn)象。這要?dú)w功于德國(guó)通過(guò)法律層面的設(shè)計(jì)對(duì)教育和學(xué)校所進(jìn)行的調(diào)整與規(guī)制。其中，私立學(xué)校在設(shè)立和運(yùn)轉(zhuǎn)方面所受到的法律保護(hù)主要來(lái)源于三個(gè)方面：一是《聯(lián)邦德國(guó)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《基本法》）第7條第4款的規(guī)定；二是相應(yīng)地各州州內(nèi)憲法的規(guī)定；三是德國(guó)聯(lián)邦憲法法院和行政法院作出的一系列與私立學(xué)校有關(guān)的判例，這也是最直接且最具體的保護(hù)。①本文中多數(shù)觀點(diǎn)的引用也直接來(lái)源于此。

盡管眼下德國(guó)私立學(xué)校的數(shù)量迅速增長(zhǎng)，但從德國(guó)教育歷史的發(fā)展角度來(lái)看，公立學(xué)校仍然是教育體系中的常規(guī)設(shè)置。因?yàn)?，現(xiàn)行德國(guó)《基本法》雖然已經(jīng)摒棄了《魏瑪憲法》第143條第1 款中關(guān)于通過(guò)設(shè)立“公立教育機(jī)構(gòu)”對(duì)青年人進(jìn)行教育的原則性規(guī)定，但其仍保留了該條文的合理內(nèi)涵，將公立學(xué)校表述為一種以“標(biāo)準(zhǔn)”（第7條第4款）和“常規(guī)”（第7 條第5 款）的方式進(jìn)行服務(wù)的教育機(jī)構(gòu)。至于公立和私立學(xué)校的具體內(nèi)涵為何，德國(guó)《基本法》中并未直接涉及，二者間的區(qū)別主要是由有關(guān)的教育立法通過(guò)甄別“學(xué)校資助主體”（Schultr?ger）這一概念來(lái)進(jìn)行厘清。一般而言，公立學(xué)校是指由各級(jí)政府及其權(quán)力機(jī)構(gòu)提供支撐并維持其運(yùn)轉(zhuǎn)的學(xué)校。此處，筆者需要在概念上進(jìn)行明確的是，按照國(guó)內(nèi)術(shù)語(yǔ)稱謂的一般習(xí)慣，我們通常將由政府設(shè)立并維持運(yùn)轉(zhuǎn)的教育單位都視為公立學(xué)校，反之，由私人主體創(chuàng)立的學(xué)校則被稱為“私立學(xué)?！?，可謂“公私分明”。但這樣的概念區(qū)分并不適用于德國(guó)。因?yàn)樵诘聡?guó)的教育體系中，公立學(xué)校的設(shè)立主體呈多元化，而非局限于公共職能部門。例如，在北萊茵—威斯特法倫州，公立學(xué)校的范圍包括了地方法律所規(guī)定的協(xié)會(huì)學(xué)校，其設(shè)立者可以是行會(huì)、手工業(yè)商會(huì)、工業(yè)、商業(yè)或是農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)；②§6 Abs.4 nrw SchulG.在石勒蘇益格—荷爾斯泰因州，這一設(shè)立主體同樣涵蓋了農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、貿(mào)易商會(huì)和手工業(yè)商會(huì)；③§95 Abs.2 sh SchulG.在梅克倫堡—前波莫瑞州，由公共醫(yī)院的所有者所設(shè)立的醫(yī)療職業(yè)學(xué)校也屬于公立學(xué)校的范疇；④§103 Abs.1 Satz 1 Nr.3 SchulG M-V.另外，在黑森州，這一設(shè)立主體還包括了福利（慈善）機(jī)構(gòu)和志愿者（義工）組織。⑤§139 HSchG.除此之外，其他學(xué)校都可以被歸入私立學(xué)校范疇。與公立學(xué)校的設(shè)立主體相對(duì)應(yīng)，私立學(xué)校的創(chuàng)辦者可以是單獨(dú)的個(gè)人，自然人組織或者私法層面的基金會(huì)，同時(shí)也可以是公法意義上社團(tuán)或法人，尤其是教會(huì)。

通過(guò)概念的對(duì)比，兩類學(xué)校的區(qū)別一目了然，但德國(guó)學(xué)界普遍認(rèn)為，兩者的界限絕不止步于術(shù)語(yǔ)層面的定義，“公立和私立學(xué)校的區(qū)分主要表現(xiàn)在其法律地位上”[3]。公立學(xué)校處于公共權(quán)力之中，也因此成為國(guó)家實(shí)現(xiàn)其教育意圖的直接手段。⑥由于德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，除外交、國(guó)防、貨幣等事項(xiàng)由聯(lián)邦直接管轄外，各州對(duì)包括教育在內(nèi)的多項(xiàng)事務(wù)具有高度的自主權(quán)。因此，對(duì)于各州自身設(shè)立的公立學(xué)校而言，其教學(xué)目的主要反映了州的意志，對(duì)于國(guó)家教育的目的實(shí)現(xiàn)是間接的。相反，私立學(xué)校由私人化主體所設(shè)立，不會(huì)直接或間接處于公共權(quán)力體系中。并且，當(dāng)私立學(xué)校服務(wù)于公共教育目的，例如實(shí)現(xiàn)學(xué)校的教育任務(wù)時(shí)，其所反映的是建立者和資助者自身的組織管理意愿。這一基本區(qū)別與兩類學(xué)校在法律地位層面的區(qū)分相一致。

二、德國(guó)法律體系中私立學(xué)校的基本規(guī)范

（一）法律對(duì)私立學(xué)校的概念界定

德國(guó)的法律體系中，對(duì)于私立學(xué)校這一術(shù)語(yǔ)存在著兩種稱謂，一是德國(guó)基本法、一些舊州（原聯(lián)邦德國(guó)，即西德各州）的憲法、聯(lián)邦憲法法院和聯(lián)邦行政法院使用“Privatschule”（私立學(xué)校）一詞，即“Private Schule”（私有的學(xué)校）。⑦BVerfGE 75, 40 (56ff.); 88, 40 (46ff.); 90, 107 (114ff.); BVerWGE 104, 1 (4ff.); 112, 263 (266ff.).二是新州（原民主德國(guó)，即東德各州）的憲法和大多數(shù)教育法中，使用“Schule in freier Tr?gerschaft”這一概念，即自由資助設(shè)立的學(xué)校。實(shí)際上，二者均可指稱我國(guó)學(xué)者常用的“私立學(xué)?！边@一概念，因而下文寫作中對(duì)二者不加區(qū)分。

在州法律層面，各州的學(xué)校法或私立學(xué)校法通過(guò)對(duì)學(xué)校資助主體形式要件的描述來(lái)界定私立學(xué)校的概念。在文字表述上，其通常是首先明確規(guī)定何為公立學(xué)校，然后再采用兩種基本路徑劃定私立學(xué)校的范圍：一是消極方式，即將私立學(xué)校規(guī)定為除了公立學(xué)校之外的其他所有學(xué)校；①§1 Abs.1 brem PSchG,§1 Abs.1 HmbSfTG,§100 Abs.1 nrw SchulG,§1 Abs.1 saarl PrivSchG,§1 S?chsFrTrSchulG.二是積極方式，即明確列舉所有可能涉及私立學(xué)校資助主體的法律形式。換言之，就是從正面規(guī)定，只要擁有公法層面的組織或團(tuán)體權(quán)利，同時(shí)又滿足私法上的自然人或法人、宗教團(tuán)體、意識(shí)信仰團(tuán)體條件的主體所建立的學(xué)校，均屬于私立學(xué)校。②§2 Nr.3 BbgSchulG,§1 Abs.4 Satz 1 NSchG,§2 Abs.3 SchulG LSA,§2 Abs.3 sh SchulG,§2 Abs.1 ThürSchufTG.基于此種形式特征，赫爾曼教授對(duì)私立學(xué)校定義如下：所謂私立學(xué)校，是指由法律所界定的資助主體所設(shè)立并維持運(yùn)轉(zhuǎn)，能夠自主管理教育事務(wù)和教學(xué)課程，并且可以自由招收學(xué)生的學(xué)校。[4]這一定義符合越來(lái)越多的德國(guó)立法者和學(xué)者將私立學(xué)校視為自由學(xué)?；蛘咦杂少Y助學(xué)校的發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)于該定義的理解，應(yīng)當(dāng)明確兩點(diǎn)：一是將私立學(xué)校稱為“自由之學(xué)?！辈⒉灰馕吨W(xué)校就是不自由的；二是自由資助學(xué)校和自由的福利事業(yè)兩個(gè)概念間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但私立學(xué)校只有在以宗教世界觀或特殊的教育理念為導(dǎo)向的極少數(shù)情況下，才能被等同于福利事業(yè)，如特殊的教會(huì)學(xué)校。

（二）關(guān)于設(shè)立私立學(xué)校的法律論爭(zhēng)

自德國(guó)邁入現(xiàn)代國(guó)家開(kāi)始，私立學(xué)校的設(shè)立和保障問(wèn)題就一直是德國(guó)教育學(xué)者爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，反對(duì)之聲從未停歇。首先，國(guó)家主義者（Etatismus）一直將私立學(xué)校視為“異種物質(zhì)”（Fremdk?rper），認(rèn)為其不僅會(huì)對(duì)國(guó)家的持久統(tǒng)治，也會(huì)對(duì)整個(gè)教育體系帶來(lái)危害。此種立場(chǎng)多次受到來(lái)自政治自由主義者的批判，在他們的國(guó)家觀念中，私立學(xué)校代表著一種政治自由，其理應(yīng)得到支持。其次，自社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)以來(lái)，公立學(xué)校就一直是對(duì)來(lái)自不同社會(huì)階層并持有不同世界觀的學(xué)生進(jìn)行社會(huì)融合的重要工具，私立學(xué)校便因其事實(shí)上已經(jīng)表現(xiàn)出的，或只是被推定為分裂社會(huì)階層的危險(xiǎn)傾向而遭到了反對(duì)者強(qiáng)烈的排斥。再者，私立學(xué)校備受爭(zhēng)議的一個(gè)理由是，部分私立學(xué)校的設(shè)立和日常運(yùn)轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出了明顯的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)特征，會(huì)讓來(lái)自富裕家庭的學(xué)生得到特權(quán)照顧。最后，在德國(guó)目前的學(xué)術(shù)討論中，不贊成設(shè)立私立學(xué)校的論者提出的一個(gè)新論據(jù)是：眼下，由于需要承擔(dān)大部分學(xué)生的教學(xué)義務(wù)，德國(guó)的公立學(xué)校正面臨著學(xué)時(shí)不斷縮減、班級(jí)學(xué)生超額、移民學(xué)生入學(xué)以及教師嚴(yán)苛等難題，而私立學(xué)校卻較少受到這些問(wèn)題的困擾，這就可能導(dǎo)致公立學(xué)校的教育任務(wù)因此而受到實(shí)質(zhì)損害。

與此相反，支持者認(rèn)為私立學(xué)校的設(shè)立是為了實(shí)現(xiàn)教育體系中的自由理念，并提供了如下強(qiáng)有力的論據(jù)：

其一，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院已在有關(guān)判例中多次且明確強(qiáng)調(diào)過(guò)，按照德國(guó)《基本法》第7條第4款的規(guī)定， “設(shè)立私立學(xué)校的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ稀?，以此防止?guó)家對(duì)學(xué)校的壟斷。③BVerfGE 75, 40 (61 ff.); 90, 107 (114, 116).特別是對(duì)于宗教中立、不受教會(huì)約束的國(guó)家而言，其所設(shè)立的私立學(xué)校就如同公立學(xué)校所能提供的教育一樣，具備自身教育理念的完整性。國(guó)家必須保證“學(xué)校的多元化”。④BVerfGE 75, 40 (66).也就是說(shuō)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)允許教育體系中私立自主權(quán)的存在，同時(shí)也要保留家長(zhǎng)能夠找到除公立學(xué)校外的其他學(xué)校，以實(shí)現(xiàn)在有關(guān)孩子教育問(wèn)題上的自由選擇權(quán)。因此，《基本法》保障私立學(xué)校設(shè)立自由也是合乎邏輯的。

其二，在教育目的的問(wèn)題上，贊成者認(rèn)為，從權(quán)利要求的角度出發(fā)，私立學(xué)校也可以像公立學(xué)校那樣，為在校生的社會(huì)融合服務(wù)。一個(gè)不容辯駁的理由便是，所有的替代性學(xué)校都明確禁止根據(jù)家長(zhǎng)的財(cái)產(chǎn)狀況招收和對(duì)待學(xué)生。也正是因?yàn)槿绱?，支持者認(rèn)為私立學(xué)校理應(yīng)享有獲得公共資助和補(bǔ)貼的權(quán)利。

其三，在論證私立學(xué)校存在的合理性時(shí)，論者常常提及私立學(xué)校的教育有用性理論（p?dagogische Nutzen），將私立學(xué)校評(píng)價(jià)為 “教育進(jìn)步的天然試驗(yàn)田和先驅(qū)”[5]。也有學(xué)者認(rèn)為，與公立學(xué)校早已飽受詬病的效率低下、班級(jí)人滿為患、學(xué)時(shí)銳減、時(shí)常出現(xiàn)校園暴力沖突以及教育改革不穩(wěn)定等問(wèn)題相比，私立學(xué)校更為負(fù)責(zé)可靠，有著高質(zhì)量教學(xué)水平、明確的教育學(xué)或世界觀層面的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)合作的氛圍、公開(kāi)透明的教學(xué)管理以及穩(wěn)定的教育模式。

其四，對(duì)于私立學(xué)校而言，其強(qiáng)項(xiàng)歷來(lái)就在于能夠彌補(bǔ)和平衡公立教育體系的不足。最為典型的例證就是早年設(shè)置的女子學(xué)校，以及現(xiàn)今包括職專學(xué)校、職業(yè)學(xué)校在內(nèi)的職業(yè)教育學(xué)校體系。同時(shí)，在病殘教育方面的顯著成功，也讓私立學(xué)校的優(yōu)勢(shì)更加鮮明，其存在的重要性不言而喻。

三、德國(guó)法律體系中私立學(xué)校的具體分類

根據(jù)教育目的、教學(xué)設(shè)備以及教員的專業(yè)水平是否與公立學(xué)校等質(zhì)（Gleichwertigkeit）這一標(biāo)準(zhǔn)，德國(guó)私立學(xué)校可劃分為替代性學(xué)校（E r s a t z s c h u l e） 和補(bǔ)充性學(xué)校（Erg?nzungsschule）兩種基本模式。替代性學(xué)校是指根據(jù)學(xué)校建立時(shí)就已確立的辦學(xué)目標(biāo)，有能力充當(dāng)替代角色，替代一州現(xiàn)有的或原則上將會(huì)設(shè)立的公立學(xué)校的私立學(xué)校。①BVerfGE 27, 195(201f.); 75, 40(76f.); 90,128(139). BVerwGE 104, 1(8); 112, 263(266f.); BverwG, D?V 2008, 897ff.據(jù)此，與一般私立學(xué)校不同的是，替代性學(xué)校的設(shè)立必須滿足相應(yīng)的法律附加條件。[6]從聯(lián)邦行政法院曾作出的判決來(lái)看，這些條件主要包括兩個(gè)方面：一是在本質(zhì)上與公立學(xué)校的學(xué)校類型特征相符合；二是與包括教學(xué)目標(biāo)在內(nèi)的公立學(xué)校體系的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)保持最低限度的一致。②BVerwGE 104, 1(7).滿足這兩項(xiàng)法律要件后，替代性學(xué)校的設(shè)立還需要經(jīng)過(guò)國(guó)家或州一級(jí)相應(yīng)教育行政管理部門的審批程序。行政部門進(jìn)行審批主要考量該私立學(xué)校在教學(xué)目標(biāo)、教學(xué)設(shè)施以及師資的專業(yè)水平方面不能落后于相應(yīng)的公立學(xué)校。在德國(guó)各州的立法以及眾多與學(xué)校法有關(guān)的文獻(xiàn)中，這種“不落后”（Nichtzurückstehen）要求被多次概括為“等質(zhì)”。按照德國(guó)學(xué)者的理解，此處的“等質(zhì)”并非要求私立學(xué)校要做到與公立學(xué)校完全相同的程度，只需達(dá)到質(zhì)的平衡即可。[7]總體而言，替代性學(xué)校的存在，一方面是為了保護(hù)社會(huì)公眾免受教育資源分配不均的危害，民眾可以在有限的公共教育資源外選擇經(jīng)過(guò)國(guó)家行政認(rèn)可的、教育質(zhì)量可以與公立學(xué)校媲美甚至是優(yōu)于公立學(xué)校的私立學(xué)校就讀；另一方面也通過(guò)相應(yīng)的審批程序避免諸如“大專職業(yè)學(xué)?！保↘aderschule）③此類學(xué)校與我國(guó)的大專院校類似，它的招生對(duì)象是那些高中畢業(yè)后未進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)，同時(shí)又沒(méi)有職業(yè)技術(shù)的學(xué)生，屬于高中畢業(yè)后的補(bǔ)充教育學(xué)校。的私立學(xué)校成為替代性學(xué)校，占用教育資源，損害私立學(xué)校公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。④BVerfGE 27, 195(203).

與此相對(duì)應(yīng)，補(bǔ)充性學(xué)校并不作為公立學(xué)校的替代。補(bǔ)充性學(xué)校遵循法律規(guī)范關(guān)于一般私立學(xué)校的規(guī)制，有著自己的教學(xué)任務(wù)、教育目標(biāo)和組織結(jié)構(gòu)等學(xué)校特征，無(wú)須與各州已有教育體系中具體的學(xué)校類型相符合。從整體上看，補(bǔ)充性學(xué)校與公立學(xué)校之間不存在較多的法律關(guān)聯(lián)，是完全獨(dú)立于普通教育體系之外的一種學(xué)校類型。它們多為職業(yè)教育院校，例如大多數(shù)州的語(yǔ)言學(xué)校、職業(yè)高中。然而近年來(lái)，德國(guó)普通教育體系引入補(bǔ)充性學(xué)校的數(shù)量也在逐漸增加，尤其是德國(guó)本土對(duì)國(guó)際學(xué)校的需求在不斷擴(kuò)大。這種學(xué)校類型與我國(guó)學(xué)理概念上對(duì)私立學(xué)校的界定相類似。從法律規(guī)定的層面看，補(bǔ)充性學(xué)校與替代性學(xué)校之間的區(qū)別主要體現(xiàn)在：第一，與替代性學(xué)校需要經(jīng)過(guò)國(guó)家審批設(shè)立所不同的是，德國(guó)對(duì)補(bǔ)充性學(xué)校的監(jiān)管相對(duì)寬松，補(bǔ)充性學(xué)校的設(shè)立不用經(jīng)過(guò)審批程序。根據(jù)大部分州所制定的規(guī)范來(lái)看，補(bǔ)充性學(xué)校只用對(duì)學(xué)校的運(yùn)行事務(wù)進(jìn)行登記備案即可。①例如，根據(jù)漢堡《市學(xué)校法》第11條（§11 HmbSfTG）的規(guī)定，教育主管部門要為補(bǔ)充性學(xué)校設(shè)置專門的目錄名單。當(dāng)補(bǔ)充性學(xué)校所進(jìn)行的教育與漢堡《市學(xué)校法》所規(guī)定的教育目的相符時(shí)，它可以直接進(jìn)行有關(guān)事項(xiàng)的申請(qǐng)，主管部門只需將相關(guān)信息登記在目錄清單中即可，無(wú)需履行專門的審批程序。有關(guān)的其他立法規(guī)定，可參考§ 13 Abs.2 bw PSchG, Art.102 Abs.2 BayEUG, § 102 Abs.2 bln SchulG, § 175 Abs.2 HSchG, § 158 Abs.2 NSchG, § 116 Abs.2 nrw SchulG.第二，補(bǔ)充性學(xué)校在法律上并不享有可以要求國(guó)家進(jìn)行資助的權(quán)利，根據(jù)多數(shù)州的有關(guān)立法，較為普遍的做法是，替代性學(xué)?？梢栽跐M足特定條件的情況下從州政府的經(jīng)濟(jì)預(yù)算中獲得一定的津貼。第三，替代性學(xué)校需要承擔(dān)國(guó)家所規(guī)定的進(jìn)行義務(wù)教育的責(zé)任，補(bǔ)充性學(xué)校則一般不用履行此種義務(wù)。②BVerfGE 27, 195(201f.); BVerwGE 104, 1(8).

四、德國(guó)法律實(shí)踐中私立學(xué)校的自由權(quán)利

（一）私立學(xué)校的法律規(guī)范構(gòu)造

同公立學(xué)校的立法狀況一樣，對(duì)于私立學(xué)校，德國(guó)《基本法》中只有原則性和總括性規(guī)定，其具體規(guī)制主要通過(guò)地方各州的立法來(lái)完成。但各州的立法必須與兩個(gè)層面的上位法保持一致：一是德國(guó)《基本法》第7條第4款、第5款中對(duì)建立私立學(xué)校這一基本權(quán)利的保障和其他的標(biāo)準(zhǔn)化條件；二是歐盟法律框架中有關(guān)私立學(xué)校的具體規(guī)定。[8]同時(shí)，早在1951年8月，各州就已經(jīng)通過(guò)召開(kāi)文化部長(zhǎng)常設(shè)會(huì)議并形成決定的方式，對(duì)私立學(xué)校立法規(guī)制的諸多原則性問(wèn)題達(dá)成了一致。[9]但應(yīng)注意的是，這種一致只涉及部分的原則性規(guī)定，并不是對(duì)具體細(xì)節(jié)問(wèn)題的統(tǒng)一。以立法形式為例，在巴登—符騰堡州、萊茵蘭—普法爾茨州、薩爾州、薩克森州和圖林根州等地已經(jīng)有了專門的單行立法，即《私立學(xué)校法》，而在巴伐利亞州、黑森州、下薩克森州、北萊茵-威斯特法倫州等地，有關(guān)私立學(xué)校的單行立法并未設(shè)立，而是放在一般的學(xué)校法中進(jìn)行規(guī)定。整體來(lái)看，德國(guó)各州對(duì)于私立學(xué)校的立法有著基本的統(tǒng)一，并非“各自為政”，這就為避免法律適用混亂和出現(xiàn)教育不公平現(xiàn)象提供了堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)。

（二）私立學(xué)校的基本權(quán)利與自由

德國(guó)《基本法》第7條第4款中“設(shè)立私立學(xué)校之權(quán)利應(yīng)予以保障”這一規(guī)定，被德國(guó)學(xué)者稱為“私立學(xué)校的自由條款”。③BVerfGE 75, 40 (61f.).大部分州的州憲法中也對(duì)這一自由的存在和保障進(jìn)行了明確規(guī)定?！痘痉ā返?條第3款也為人人都有建立私立學(xué)校的自由提供了法律依據(jù)。[10]在德國(guó)法中，私立學(xué)校所享有的自由不僅限于設(shè)立方面，而且還延伸至設(shè)立后的教學(xué)工作中，即教學(xué)活動(dòng)的自由。這種自由既涵蓋學(xué)校進(jìn)行自由管理的權(quán)利，也包括自由選擇師生的權(quán)利。④BVerfGE 27, 195 (200 f.); 75, 40 (62); 88, 40 (46); 90, 107 (114).其法律關(guān)系主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.自由管理學(xué)校

私立學(xué)校有權(quán)按照其自身的教育、宗教或信仰理念，自由設(shè)定對(duì)學(xué)校內(nèi)外教育事務(wù)的管理。當(dāng)然，按照德國(guó)基本法第7條第4款的規(guī)定，這種管理自由也要受到法律的限制，如替代性學(xué)校的建立需要滿足有關(guān)的許可條件，尤其是“其教育目的、教學(xué)設(shè)施及教員之專業(yè)訓(xùn)練與公立學(xué)校等質(zhì)”這一要求。

2.自由選擇教員

所謂自由選擇教員，是指原則上，私立學(xué)校可選擇任意適格的個(gè)人從事本校的教育工作，也不得被強(qiáng)迫辭退某位教員。當(dāng)然，這一自由是有限制的，即為私立學(xué)校所選擇的教師必須擁有個(gè)體和專業(yè)資格。這種個(gè)體資格，也稱為“品質(zhì)可靠性”，通常需要警察機(jī)構(gòu)開(kāi)具的無(wú)犯罪記錄證明予以支撐；而專業(yè)資質(zhì)則是指必要的知識(shí)儲(chǔ)備和教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。私立學(xué)校與其教師之間的法律關(guān)系受德國(guó)《民法》和《勞工法》有關(guān)規(guī)定的調(diào)整。[11]私立學(xué)校和其教師之間大多數(shù)情況下是簽訂私立學(xué)校聯(lián)盟所出具的雇傭合同。同時(shí)，私立學(xué)校的教師屬于德國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》所規(guī)定的保護(hù)對(duì)象，也能享有德國(guó)《就業(yè)保護(hù)法》所提供的法律保護(hù)。此處應(yīng)當(dāng)注意的一些特別規(guī)定是，德國(guó)《企業(yè)組織法》中對(duì)員工參與企業(yè)共同決議的相關(guān)規(guī)定并不適用于由教會(huì)資助的私立學(xué)校。①§118 Abs.2 BetrVG.各州通常會(huì)發(fā)布專門的法律條文，對(duì)教會(huì)學(xué)校中員工代表委員會(huì)的設(shè)立進(jìn)行規(guī)定。不論受何種法律關(guān)系規(guī)制，當(dāng)私立學(xué)校和教師之間因勞工關(guān)系而引起法律爭(zhēng)議時(shí)，都統(tǒng)一由勞工法庭解決。

3.自由選擇學(xué)生

所謂自由選擇學(xué)生，是指私立學(xué)校可以進(jìn)行自主招生，只要其能夠?qū)虒W(xué)負(fù)責(zé)，不違背學(xué)生的意愿進(jìn)行分班和調(diào)配。私立學(xué)校的這項(xiàng)權(quán)利同樣也是不能濫用的。按照聯(lián)邦憲法法院歷來(lái)的觀點(diǎn)，“原則上，學(xué)校是面向所有聯(lián)邦公民開(kāi)放的，公民個(gè)人或其家庭的財(cái)產(chǎn)關(guān)系狀況不能作為招生的考量因素……要預(yù)防替代性學(xué)校變質(zhì)為‘等級(jí)學(xué)?！颉?cái)閥學(xué)校’的風(fēng)險(xiǎn)”。②BVerfGE 75, 40 (63ff.); 90, 107(119).一些教學(xué)質(zhì)量得到公認(rèn)的替代性學(xué)校，不僅要受到州法律的專門約束，而且還應(yīng)遵守州法律框架下對(duì)于公立學(xué)校的相應(yīng)規(guī)定。③BVerfGE 27,195(209); BVerwGE 68, 185. Art.100 Abs.2 BayEUG, §173 Abs.2 HSchG.此外，補(bǔ)充性學(xué)校同樣具有自由選擇學(xué)生的權(quán)利，但在學(xué)費(fèi)數(shù)額的問(wèn)題上，也要遵循法律所規(guī)定的反對(duì)暴利的義務(wù)。

五、德國(guó)國(guó)家層面對(duì)私立學(xué)校的法律監(jiān)督

（一）法律監(jiān)督的基本性質(zhì)

德國(guó)基本法第7條第1款規(guī)定：“整個(gè)教育制度應(yīng)受到國(guó)家的監(jiān)督”。這種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)滿足兩個(gè)前提，一是保障私立學(xué)校的設(shè)立自由這一基本權(quán)利，二是確保在私立學(xué)校設(shè)立后將其視為公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)待。

如何界定國(guó)家對(duì)私立學(xué)校進(jìn)行教育行政監(jiān)督的性質(zhì)將會(huì)直接影響到國(guó)家對(duì)私立學(xué)校的監(jiān)管模式。一方面，若將國(guó)家對(duì)學(xué)校的監(jiān)管理解為一種國(guó)家權(quán)力的自然延伸的話，那么國(guó)家對(duì)學(xué)校，特別是私立學(xué)校的監(jiān)管將會(huì)是一種國(guó)家對(duì)學(xué)校事務(wù)的全面的、廣泛的決定和支配權(quán)，此時(shí)的學(xué)校就如同國(guó)家行政體系的一部分。因?yàn)?，?guó)家權(quán)力基于統(tǒng)治而形成，習(xí)慣自上而下地看待國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和各項(xiàng)事務(wù)的處置。[12]另一方面，若學(xué)校事務(wù)不再專屬于國(guó)家事務(wù)，國(guó)家只是對(duì)學(xué)校的建立、規(guī)劃、管理等方面進(jìn)行宏觀引導(dǎo)和監(jiān)管的話，那么學(xué)校將會(huì)獲得更多的自主管理權(quán)。對(duì)監(jiān)督性質(zhì)的兩種不同理解，實(shí)際上反映的是國(guó)家“主導(dǎo)者”（積極）和“守夜人”（消極）角色的區(qū)別。從立法背景來(lái)看，德國(guó)《基本法》中國(guó)家有權(quán)監(jiān)督學(xué)校的這一規(guī)定有著深刻的歷史淵源，其不僅可以追溯到啟蒙運(yùn)動(dòng)和專制主義思想的影響，而且也融入了現(xiàn)代民主自由的理念和要求。[13]19世紀(jì)時(shí)，“國(guó)家監(jiān)督學(xué)校”這一概念被理解為：國(guó)家的學(xué)校管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家和非國(guó)家、公立和私立的學(xué)校體系擁有廣泛的、全面的支配權(quán)力。根據(jù)當(dāng)時(shí)文獻(xiàn)和判例中反映的相應(yīng)觀點(diǎn)來(lái)看，國(guó)家這一監(jiān)督權(quán)力之法律基礎(chǔ)是1794 年頒布的《普魯士普通邦法》，該法規(guī)定“學(xué)校由國(guó)家進(jìn)行管理，其目的是為了授以青年一代有用的認(rèn)知和科學(xué)常識(shí)。同樣，學(xué)校的建立要由國(guó)家預(yù)先知曉并批準(zhǔn)”；[14]同時(shí)，學(xué)校監(jiān)督也被視為“國(guó)家機(jī)關(guān)不受限制的權(quán)力”或“國(guó)家獨(dú)享對(duì)于學(xué)校的全面監(jiān)管權(quán)”[15]。這與當(dāng)時(shí)專制國(guó)家背景下，國(guó)家機(jī)構(gòu)被賦予了絕對(duì)權(quán)力緊密相關(guān)。但隨著德國(guó)《基本法》第28條第2款和第7條第4款分別確立了地方性自治和私立學(xué)校的憲法性地位，“綁住”了國(guó)家權(quán)力的手腳后，這種觀點(diǎn)不僅不符合法律的規(guī)定，而且也會(huì)和建立在限縮國(guó)家權(quán)力基礎(chǔ)上的家長(zhǎng)、學(xué)生和教師的基本權(quán)利相沖突。

目前，德國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)為，從法教義學(xué)的角度出發(fā)，《基本法》中“應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家的監(jiān)督”可解讀為：其一，國(guó)家監(jiān)督學(xué)校這一基本原則所表明的是，包括私立學(xué)校在內(nèi)的所有學(xué)校都處于國(guó)家的影響范圍內(nèi)；其二，現(xiàn)有判例和文獻(xiàn)中的代表性觀點(diǎn)將這一監(jiān)督概念延伸解讀為行政法意義上的整體監(jiān)督。[16]聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，“《基本法》第7條第4款中所列學(xué)校監(jiān)督涵蓋了國(guó)家權(quán)力對(duì)學(xué)校規(guī)劃和組織的管理，其目的是為了保障國(guó)家的教育體系，以確保所有年輕一代的聯(lián)邦公民都可以根據(jù)他們自身的能力而獲得可以適應(yīng)現(xiàn)今社會(huì)生活的教育機(jī)會(huì)”①BVerfGE 59,360(377).。與此相似，聯(lián)邦行政法院也認(rèn)為這種延伸理解包括了“國(guó)家權(quán)力對(duì)學(xué)校體系在組織、規(guī)劃、引導(dǎo)和管理方面的總體監(jiān)督”②BVerwGE 6, 101(104); 47, 201(204); BayVerfGH, DVBl. 1995,419.?？梢钥吹剑趯W(xué)校的監(jiān)管問(wèn)題上，德國(guó)立法和學(xué)者均主張淡化國(guó)家行政對(duì)學(xué)校具體事務(wù)的積極式監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)學(xué)校宏觀事務(wù)的引導(dǎo)。這就為私立學(xué)校的自主運(yùn)營(yíng)和教育創(chuàng)新提供了強(qiáng)有力的制度保障。

（二）法律監(jiān)督的主要內(nèi)容

德國(guó)對(duì)私立學(xué)校的監(jiān)督同公立學(xué)校類似，主要通過(guò)專業(yè)監(jiān)督、職業(yè)監(jiān)督和法律監(jiān)督三種路徑實(shí)現(xiàn)。

1.首當(dāng)其沖的便是對(duì)學(xué)校課程和教育工作進(jìn)行的專業(yè)監(jiān)督。③具體條文規(guī)定和學(xué)術(shù)探討，可參考§105 Abs.6 blnSchulG;§3 Abs.3 BremSchVwG,§93 HSchG. Thomas B?hm.Eingenverantwortliche Schule und Fachaufsicht- Eine Synopse der Schulgesetze der L?nder zur Schulaufsicht als Fachsufsicht[J].Informationsdienst für Schulleitung und Schulaufsicht, 2008(3):50.原則上，學(xué)校是否合法且合理地履行了其應(yīng)當(dāng)完成的教學(xué)任務(wù)，屬于專業(yè)監(jiān)督的范圍。同時(shí)，為了保證教學(xué)工作的質(zhì)量和要求，教育監(jiān)管部門還可以對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和師資工作發(fā)出指示或者命令。專業(yè)監(jiān)督針對(duì)所有學(xué)校都適用同樣的監(jiān)督內(nèi)容，并不會(huì)因?yàn)閷W(xué)校的類型、學(xué)校的建立或出資主體的不同而有所區(qū)別。

2.學(xué)校監(jiān)督的另一重要內(nèi)容便是對(duì)學(xué)校師資和其他教育人員的職業(yè)監(jiān)督。這種監(jiān)督是一種人事意義上的監(jiān)管，包括學(xué)校教師是否履行了其職業(yè)教育義務(wù)、學(xué)校對(duì)有關(guān)教員的懲戒決定是否合法等事項(xiàng)。若該教員屬于州公務(wù)員的話，對(duì)其進(jìn)行職業(yè)監(jiān)督的內(nèi)容和具體方式由一般的公共職業(yè)法所規(guī)制。例外的是，在德國(guó)部分州，由于所有在校教師都受雇于國(guó)家，因此在這些州的立法中，職業(yè)監(jiān)督并不屬于學(xué)校監(jiān)督的組成部分。而對(duì)其他不屬于公務(wù)員性質(zhì)的教師所進(jìn)行的職業(yè)監(jiān)督，則受相應(yīng)的勞工法、勞資協(xié)議規(guī)范的調(diào)整。

3.對(duì)學(xué)校的法律監(jiān)督實(shí)際上屬于一般法律監(jiān)督的下位概念。與專業(yè)監(jiān)督不同的是，法律監(jiān)督的對(duì)象不是學(xué)校本身，而是學(xué)校的設(shè)立和資助主體。在私立學(xué)校中，這一主體通常是校董事會(huì)。監(jiān)督私立學(xué)校具體運(yùn)營(yíng)的通常是地方性行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，屬于地方自主行政管理的一部分。因此，法律監(jiān)督在原則上是不能直接介入的，它更多的是在為學(xué)校的自主管理和正常運(yùn)轉(zhuǎn)排除來(lái)自教育行政權(quán)力的過(guò)多干涉。例如，法律監(jiān)督不能直接干涉校董事會(huì)對(duì)學(xué)校事務(wù)所進(jìn)行的判斷和決定。