檢察機(jī)關(guān)“案-件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)公安偵查的影響及應(yīng)對(duì)*

賈昕陽(yáng)

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

2020年1月，最高人民檢察院正式印發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》，提出以“案-件比”來(lái)衡量檢察機(jī)關(guān)辦案的質(zhì)量效率?！鞍浮奔窗l(fā)生在人民群眾身邊的一個(gè)具體案件，而“件”則是對(duì)案進(jìn)入司法程序后經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)的計(jì)量。在“案-件比”中，“件”數(shù)越高，則意味著“案”經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)越多，辦案時(shí)間越長(zhǎng)，當(dāng)事人的司法體驗(yàn)就越差。

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，公檢法三機(jī)關(guān)的關(guān)系為“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”，有學(xué)者將其解讀為“共議格局”。[1]其中，公安機(jī)關(guān)作為刑事司法的重要力量，其偵查行為與檢察機(jī)關(guān)的辦案活動(dòng)聯(lián)系密切?！鞍?件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)的提出，也必然對(duì)公安偵查產(chǎn)生影響。從公安學(xué)的角度分析辦案質(zhì)效得以提升和鞏固的條件以及連鎖反應(yīng)，對(duì)于優(yōu)化“案-件比”以及檢視該評(píng)價(jià)指標(biāo)的多維度效果具有較強(qiáng)的理論及實(shí)踐意義。本文從法理依據(jù)、內(nèi)在價(jià)值以及司法實(shí)踐的角度出發(fā)，分析檢察機(jī)關(guān)“案-件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)公安偵查活動(dòng)及偵訴關(guān)系的較深層次影響及其內(nèi)在動(dòng)因，并探索“案-件比”指標(biāo)帶來(lái)的偵查活動(dòng)環(huán)境變化和優(yōu)化偵查質(zhì)量效率的相關(guān)思路。

一、“案-件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)在價(jià)值

“案-件比”是指當(dāng)事人的一個(gè)“案子”與其進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)之“件數(shù)”的對(duì)比關(guān)系，是一組在國(guó)家法治建設(shè)層面上反映辦案質(zhì)效的司法統(tǒng)計(jì)指標(biāo)?！鞍?件比”之所以能夠作為司法質(zhì)效的晴雨表發(fā)揮重要作用，是因?yàn)槠浣⒃诜蠒r(shí)代背景的內(nèi)在價(jià)值之上。

（一）“以人民為中心”的司法理念的體現(xiàn)

創(chuàng)立“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)的用意何在？張軍檢察長(zhǎng)從國(guó)家治理層面進(jìn)行了闡釋——人民群眾的需求，就是檢察機(jī)關(guān)奮斗的目標(biāo)。①講話內(nèi)容來(lái)源：《張軍：深化運(yùn)用“案-件比”把以人民為中心落到辦案中》，載https://www.spp.gov.cn/tt/202010/t20201021_482681.shtml。隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，公民對(duì)法律的認(rèn)知得到提高，人民群眾對(duì)辦案工作的期待已經(jīng)從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變。在司法公正以外，案件辦理的效率是公民司法感受的重要影響因子，因?yàn)檎x的遲到會(huì)減損正義本身的可欲性[2]及司法的公信力?！鞍?件比”是辦案質(zhì)量效率的最直觀反映，將其作為評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)檢察工作進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)，體現(xiàn)了“以人民為中心”的司法理念。

“件”數(shù)的增多，往往伴隨著辦案周期的增長(zhǎng)，從而增加當(dāng)事人的訟累，并影響當(dāng)事人以外的其他社會(huì)成員對(duì)司法過程的認(rèn)同感和獲得感。在司法案件中，受害人期待早日伸張正義，而犯罪嫌疑人、被告人同樣希望盡快得到公正的判決，最終被判有罪的被告人還可以更快開始服刑、積分等。以“案-件比”為評(píng)價(jià)指標(biāo)，旨在提高辦案效率、減少不必要的訴訟程序，避免辦案能力評(píng)查形式化、走過場(chǎng)，同時(shí)還保障了被告獲得及時(shí)審判的權(quán)利，減少對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的羈押，并且也是對(duì)刑事訴訟中疑罪從無(wú)原則的保障。

“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)以提高司法效率的方式為提升人民群眾的司法獲得感增加了一劑補(bǔ)藥，以最直觀的方式促進(jìn)正義的及時(shí)到來(lái)，從而增強(qiáng)司法公信力，讓程序正義和實(shí)體正義在更高層次得到實(shí)現(xiàn)。

（二）對(duì)審前環(huán)節(jié)司法效率的重視

“案-件比”建立在對(duì)辦案效率相對(duì)科學(xué)的量化之上，簡(jiǎn)單來(lái)講，其所表征的即案件與程序環(huán)節(jié)的對(duì)比關(guān)系。刑事訴訟中的一個(gè)“案”進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)后，主要有15類可統(tǒng)計(jì)為多個(gè)“件”的辦案活動(dòng)。其中，“三延兩退”（延長(zhǎng)訴訟期限、退回補(bǔ)充偵查）作為非常態(tài)化的訴訟程序，成為刑事司法案件中“件”數(shù)增多的主要貢獻(xiàn)者?？v觀以往針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的考核方案，其考察重點(diǎn)多集中在司法公正與否，而對(duì)于案件管理制度以及辦案活動(dòng)的效率則一度缺乏科學(xué)的統(tǒng)計(jì)與評(píng)價(jià)方法。

公正與效率是司法的永恒價(jià)值追求。隨著新一輪司法改革的進(jìn)行，以往留存的重實(shí)體輕程序，重打擊犯罪輕保障人權(quán)的陳舊司法理念得到了進(jìn)一步糾正與轉(zhuǎn)變，對(duì)審前效率的評(píng)價(jià)被提上了檢察工作考核的議程。

在以往的刑事訴訟活動(dòng)中，面對(duì)短時(shí)間內(nèi)在辦案件激增，可能存在檢察機(jī)關(guān)以“三延兩退”的方式向偵查機(jī)關(guān)“借時(shí)間”，從而延緩辦案期限、緩解辦案壓力的現(xiàn)象。在程序環(huán)節(jié)需要成本以及現(xiàn)有監(jiān)督力度有限的制度框架與實(shí)踐狀況下，隨著對(duì)司法效率的要求提高，減少不必要的延期和退補(bǔ)成為提升檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量效率的關(guān)鍵難題。在這一視閾下，“案-件比”不再局限于對(duì)案件的事后監(jiān)督，而是將對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案效率的監(jiān)督常態(tài)化，以完整的案件為單位進(jìn)行評(píng)查，兼顧了辦案活動(dòng)整體性和司法程序的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

在司法實(shí)踐中，辦案人員司法理念的滯后抑或職能履行的相對(duì)欠缺等都可能導(dǎo)致審前程序效率受到影響，案件訴訟進(jìn)程可能因?qū)徢俺绦蛑写嬖诘亩喾N原因受阻，檢法就是否需要補(bǔ)充偵查也可能存在意見分歧，甚至出現(xiàn)程序的倒流與反復(fù)，使案件辦理陷入遲滯，并造成司法資源的浪費(fèi)?！鞍?件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)有利于促進(jìn)辦案活動(dòng)的規(guī)范化，從而加強(qiáng)對(duì)審前程序效率的保障，更好地避免程序空轉(zhuǎn)。

分析可知，最理想化的“案-件比”是1:1。然而在司法實(shí)踐中，受到諸多因素的影響，上述比例幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。這一質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)的創(chuàng)設(shè)旨在提高辦案質(zhì)量、減少不必要的退補(bǔ)，從而補(bǔ)充和完善之前的案件管理與檢察評(píng)價(jià)制度，對(duì)于一些必要程序，則不必一概而論。

（三）推動(dòng)司法全局觀念的形成

筆者認(rèn)為，以“案-件比”作為評(píng)價(jià)指標(biāo)的另一個(gè)重要價(jià)值就是推動(dòng)司法全局觀念的形成以及偵訴關(guān)系的良性發(fā)展。

近年來(lái)，“以審判為中心”的司法改革取得了良好進(jìn)展，但要深化改革，還需要完善審前階段的相應(yīng)措施。改革的深入伴隨著對(duì)案卷影響力的限制以及更高的舉證標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)檢方提出了更嚴(yán)格的要求，也使偵查機(jī)關(guān)的主要功能和任務(wù)發(fā)生相應(yīng)變化。因此，有學(xué)者認(rèn)為，偵查階段將從過去的服務(wù)于審判向共同致力于公訴轉(zhuǎn)變，當(dāng)前需要強(qiáng)化“偵訴一體”化建設(shè)。[3]

針對(duì)“捕訴一體”改革，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)莫衷一是，值得肯定的是，審查逮捕與審查起訴兩個(gè)訴訟節(jié)點(diǎn)的銜接得到重視與完善，有利于檢察院充分發(fā)揮審前主導(dǎo)作用，引導(dǎo)和監(jiān)督偵查，提高審前環(huán)節(jié)質(zhì)效。在這一方面，“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)與其價(jià)值追求不謀而合。事實(shí)上，審前程序的規(guī)范與高效同樣有助于降低偵查權(quán)、公訴權(quán)對(duì)刑事案件審判的影響力，從而更好地解決審判職能的回歸問題。

由此來(lái)看，以“案-件比”指標(biāo)為概念工具，通過對(duì)審前程序效率進(jìn)行相對(duì)科學(xué)的量化評(píng)價(jià)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)偵查人員取證的責(zé)任意識(shí)，符合司法改革中偵訴關(guān)系發(fā)展的必然傾向，有利于推動(dòng)司法全局觀念的形成，建立良性互動(dòng)偵訴模式，使得這一富于洞見的措施的價(jià)值再次得到確證。

二、“案-件比”指標(biāo)為公安偵查帶來(lái)檢察監(jiān)督新形勢(shì)

對(duì)“案-件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)在偵查領(lǐng)域的影響進(jìn)行整體分析，首先需要對(duì)其中涉及偵查質(zhì)量效率的作用因素進(jìn)行分類和系統(tǒng)化，以取得預(yù)期的結(jié)果。綜合考慮我國(guó)刑事訴訟中檢察環(huán)節(jié)辦案質(zhì)效與公安機(jī)關(guān)偵查之聯(lián)系，“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)可以對(duì)公安偵查產(chǎn)生以下影響。

（一）檢察環(huán)節(jié)對(duì)公安偵查的引導(dǎo)性增強(qiáng)

檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮審前主導(dǎo)地位、監(jiān)督和引導(dǎo)偵查職責(zé)的充分程度直接影響著偵查程序進(jìn)程和偵查工作質(zhì)量。長(zhǎng)期以來(lái)，效率是法經(jīng)濟(jì)學(xué)和我國(guó)司法改革的共同目標(biāo)。[4]但正如“捕訴一體”改革，司法案件質(zhì)量評(píng)價(jià)制度同樣面臨著公平與效率、獨(dú)立與責(zé)任的兩難境地。[5]一方面，提高審前程序的效率需要促進(jìn)檢察官履職，發(fā)揮對(duì)偵查的監(jiān)督和引導(dǎo)作用；另一方面，一味地要求檢察機(jī)關(guān)增加對(duì)偵查程序的參與，可能影響到司法程序的獨(dú)立效果和制約意義。由此看來(lái)，“案-件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)可以說是一項(xiàng)相對(duì)具有開創(chuàng)性的研究成果，其創(chuàng)新之處在于，以更為科學(xué)的指標(biāo)進(jìn)行考察，維護(hù)和平衡公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)與功能，在二者職能分工相對(duì)穩(wěn)定的條件下，提高辦案質(zhì)量效率，使得司法實(shí)踐的各個(gè)環(huán)節(jié)有效銜接，避免偵查與起訴階段的脫離。

檢察機(jī)關(guān)處于刑事司法的中間環(huán)節(jié)，亦是偵查活動(dòng)的引導(dǎo)和監(jiān)督主體。刑事案件偵查完成后，由檢察機(jī)關(guān)訴至法院，接受庭審的檢驗(yàn)。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的全面推行，職務(wù)犯罪偵查權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，審查逮捕、審查起訴等相關(guān)法律監(jiān)督行為回歸檢察機(jī)關(guān)的職能重心。在“案-件比”指標(biāo)的督促下，其介入偵查、引導(dǎo)取證的機(jī)制得到更好落實(shí)，有利于偵查人員獲得有效引導(dǎo)信息，提高偵查效率。同時(shí)，從這一角度分析，為從源頭上提升案件質(zhì)量、優(yōu)化“案-件比”，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查質(zhì)量的要求必然提高。

推動(dòng)法律文書質(zhì)量的提升是引入“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要作用之一。在刑事訴訟進(jìn)程中，檢察文書是檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)偵查取證工作的重要依據(jù)。以往由于部分檢察辦案人員審前主導(dǎo)責(zé)任發(fā)揮不充分以及與公安機(jī)關(guān)溝通上的相對(duì)閉塞，存在檢察文書質(zhì)量粗糙、較為隨意的問題。在法律文書針對(duì)性不足、缺乏釋法說理內(nèi)容的情況下，偵查人員難以從中提取工作重點(diǎn)、明確偵查方向，可能導(dǎo)致重復(fù)取證甚至證據(jù)鏈的缺失。法律文書質(zhì)量因而一度成為偵訴互動(dòng)的薄弱環(huán)節(jié)。

可以注意到，相較于司法公正的價(jià)值目標(biāo)，我國(guó)刑事司法對(duì)效率的重視相對(duì)晚近?！鞍?件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)以降低“件”數(shù)為要求，即要求減少審前環(huán)節(jié)中非常態(tài)化程序的不必要、不健康適用，配合司法責(zé)任制改革的進(jìn)行，檢察官對(duì)案件終身負(fù)責(zé)，倒逼檢查官重視辦案效率。因此，法律文書諸如不批捕文書、退回補(bǔ)充偵查提綱的質(zhì)量得到保障，在很大程度上增進(jìn)公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)溝通的有效性。檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮對(duì)偵查活動(dòng)的引導(dǎo)責(zé)任，通過規(guī)范高效的法律文書，公安偵查部門對(duì)法制部門的依賴狀況得到改善，辦案效率隨之提高，有利于從源頭上提高審前質(zhì)效、避免“帶病起訴”。

“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)還有利于促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提高提前介入偵查的能動(dòng)性。不同于英美法系國(guó)家的檢警分立模式，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)具有大陸法系定位的法律守護(hù)者特征，負(fù)有監(jiān)督偵查活動(dòng)、制衡警察權(quán)力的職責(zé)。[6]在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)提前介入是其履行監(jiān)督職能的重要方式之一。偵查取證活動(dòng)具有及時(shí)性特征，如果前期存在的問題未及時(shí)發(fā)現(xiàn)，待檢察院退回補(bǔ)充偵查時(shí)則往往已經(jīng)錯(cuò)過最佳取證時(shí)機(jī)，從而對(duì)證據(jù)的證明力產(chǎn)生不可逆的影響。提前介入制度將傳統(tǒng)監(jiān)督模式的時(shí)間節(jié)點(diǎn)提前，轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)、同步監(jiān)督，有利于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)糾正偵查活動(dòng)中可能存在的違法行為及指導(dǎo)取證工作。

在以往的刑事案件辦理過程中，檢察提前介入制度在重大敏感案件中發(fā)揮了良好作用，但是對(duì)于其他疑難案件，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)的引導(dǎo)相對(duì)較弱。對(duì)于此類案件，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部難以達(dá)成一致的情況下，若檢察機(jī)關(guān)不能充分發(fā)揮提前介入作用，后續(xù)多半會(huì)耗費(fèi)更多精力在案件審閱上，而偵查人員可能面臨一些重復(fù)工作，同時(shí)，訴訟進(jìn)程受阻，辦案質(zhì)效難以提高?！鞍?件比”指標(biāo)的引入，有利于促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)積極、充分發(fā)揮提前介入職能，全面提高審前辦案質(zhì)效?！鞍?件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)在推動(dòng)偵訴互動(dòng)上具有一定的建構(gòu)性，其優(yōu)勢(shì)還在于能夠使監(jiān)督對(duì)象從成本效益分析中得到內(nèi)在動(dòng)因。根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，最佳效率出現(xiàn)于邊際成本與邊際收益相等的均衡情況下。這也解釋了“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)如何促使檢察機(jī)關(guān)作為優(yōu)化審前程序效率的能動(dòng)者，更加重視對(duì)偵查活動(dòng)的主動(dòng)溝通與指導(dǎo)，提高案件質(zhì)量的同時(shí)減少雙方的非必要工作量。

（二）對(duì)偵查卷宗及證據(jù)材料的要求進(jìn)一步提升

偵查取證的證據(jù)質(zhì)量和偵查階段程序材料質(zhì)量與檢察辦案質(zhì)效聯(lián)系密切。提高獲取有效證據(jù)的能力是降低“案-件比”中“件”數(shù)的中心問題之一。

檢察機(jī)關(guān)是除犯罪嫌疑人、被告人自身外，對(duì)偵查取證與程序合法性的最有力的監(jiān)督主體?！鞍?件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)的提出，帶來(lái)了對(duì)過去重實(shí)體正義輕程序效率的司法理念的沖擊，而提升偵查卷宗證據(jù)材料質(zhì)量成為減少延期、退補(bǔ)等訴訟環(huán)節(jié)的關(guān)鍵。在以往的司法實(shí)踐中，面對(duì)一定時(shí)間內(nèi)案多人少的矛盾，部分偵查人員的責(zé)任意識(shí)不充分，可能采取“帶病”移交等待退回以緩解辦案壓力的做法?！鞍?件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)引入后，檢察機(jī)關(guān)為優(yōu)化“案-件比”、減少非必要程序，對(duì)公安偵查活動(dòng)中程序材料和偵查證據(jù)的監(jiān)督要求也隨之提高。

為降低“件”數(shù)，在司法實(shí)踐中，對(duì)因事實(shí)不清、證據(jù)不足不批準(zhǔn)逮捕或需要補(bǔ)充偵查的情況，檢察機(jī)關(guān)可通過提高文書的釋法說理性和針對(duì)性更有效地引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)繼續(xù)偵查。而對(duì)于公安機(jī)關(guān)移交的有明顯瑕疵的證據(jù)材料和程序材料，檢察機(jī)關(guān)可能會(huì)更為及時(shí)地指出，或者指出后暫不接收，待明顯瑕疵得到補(bǔ)正后再進(jìn)入下一步程序。①刑事司法實(shí)踐中，可能存在偵訴兩部門關(guān)系比較和諧，對(duì)于存在明顯瑕疵的刑事偵查案卷和證據(jù)材料，檢察機(jī)關(guān)口頭給予意見，由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行修正的情況。如此一來(lái)，公安機(jī)關(guān)方面可以減少不批捕率，檢察機(jī)關(guān)也可降低“案-件比”，不過這類行為并不符合程序規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查卷宗和證據(jù)質(zhì)量的要求提高，在一定程度上可引導(dǎo)公安偵查人員正視辦案壓力，提升偵查效率。

（三）認(rèn)罪案件訴訟程序適用力度增大，促進(jìn)偵查效率的提高

以“案-件比”為指標(biāo)對(duì)辦案質(zhì)效進(jìn)行考核凸顯了認(rèn)罪認(rèn)罰案件程序的優(yōu)勢(shì)，在這一制度的適用中，犯罪嫌疑人翻供的可能性大幅降低，審查起訴周期縮短，司法效率提升，更有利于節(jié)約司法資源及化解社會(huì)矛盾。我國(guó)《刑事訴訟法》沒有明確規(guī)定對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件適用簡(jiǎn)易程序，但是在2012年修訂中擴(kuò)大了簡(jiǎn)易程序的適用范圍，不再局限于輕罪，司法實(shí)踐中也以“事實(shí)清楚、證據(jù)充分”作為重要適用條件，為對(duì)基層法院管轄的認(rèn)罪案件適用簡(jiǎn)易程序奠定了基礎(chǔ)。學(xué)界和實(shí)務(wù)界都有觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著“案-件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)的引入，刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰制度的適用力度將增大，對(duì)于可能判處三年以下有期徒刑、管制、拘役的案件，簡(jiǎn)易程序的適用力度也趨向于增加，因此可以推斷，偵查機(jī)關(guān)的辦案效率也趨向于隨之提高。

（四）程序環(huán)節(jié)更加規(guī)范，推動(dòng)偵查人員的專業(yè)素質(zhì)建設(shè)

從宏觀目標(biāo)和直接效果考察一個(gè)評(píng)價(jià)方法的優(yōu)劣是相對(duì)容易的，而深入探討其理論內(nèi)涵和作用機(jī)制同樣需要研究諸多微觀層次概念。有學(xué)者認(rèn)為，確定制度之間的耦合程度說到底是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性的問題。[7]因此，檢視“案-件比”質(zhì)量指標(biāo)對(duì)現(xiàn)有刑事訴訟程序的適應(yīng)性以及對(duì)于偵查效率的影響，還需要根據(jù)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行價(jià)值判斷?？梢韵胍?，如果在司法實(shí)踐中要求提高檢察環(huán)節(jié)辦案質(zhì)效，則需要規(guī)范審前程序，在這種情況下，通過獲取規(guī)范化經(jīng)驗(yàn)和理論學(xué)習(xí)，可以在一定程度上達(dá)到對(duì)辦案人員進(jìn)行職業(yè)訓(xùn)練的效果。因而偵查人員在司法程序方面對(duì)于檢察機(jī)關(guān)和公安法制部門的依賴性相對(duì)減少，依法辦案的能力提高。換言之，“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)在司法工作人員的素質(zhì)提高上同樣發(fā)揮了其制度價(jià)值。

綜上所述，當(dāng)在辦案件進(jìn)入高峰期，對(duì)偵查人員而言，可能出現(xiàn)短期內(nèi)工作量增多的情況，但長(zhǎng)期來(lái)看將對(duì)偵查工作的嚴(yán)謹(jǐn)性起到正面的督促與保障作用?！鞍?件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)旨在促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮審前主導(dǎo)責(zé)任、強(qiáng)化對(duì)偵查的監(jiān)督和引導(dǎo)，也是對(duì)公安偵查效率的更高要求，需要偵查人員增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，切實(shí)提高程序材料與證據(jù)材料質(zhì)量。隨著“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)的運(yùn)用，偵查機(jī)關(guān)通過與檢察機(jī)關(guān)的溝通以及對(duì)程序相關(guān)法律規(guī)范的學(xué)習(xí)提升工作效率，從而促進(jìn)隊(duì)伍素質(zhì)能力建設(shè)。同時(shí)，認(rèn)罪認(rèn)罰等制度的適用力度也趨向于增強(qiáng)。檢察監(jiān)督環(huán)境的變化在現(xiàn)階段給偵查工作帶來(lái)了新挑戰(zhàn)，長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上則有助于減少公安機(jī)關(guān)總工作量和辦案成本，發(fā)生正向反饋效應(yīng)，推動(dòng)形成提高審前質(zhì)效的良性循環(huán)。

三、“案-件比”視閾下優(yōu)化公安偵查的進(jìn)路

穩(wěn)定的高效產(chǎn)生于合理且可持續(xù)的實(shí)施與保障機(jī)制，并被其帶來(lái)的組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行方式之轉(zhuǎn)變與完善所增強(qiáng)。公安機(jī)關(guān)肩負(fù)著打擊犯罪的重要使命，其日常工作具有形式多樣、工作量大的特點(diǎn)。如前所述，隨著“案-件比”指標(biāo)的引入，短時(shí)間內(nèi)當(dāng)在辦案件數(shù)量進(jìn)入高峰期時(shí)，偵查機(jī)關(guān)工作量預(yù)計(jì)增多，從而在一定程度上增加了公安機(jī)關(guān)的壓力負(fù)荷。那么，挑戰(zhàn)就在于如何增進(jìn)與檢察機(jī)關(guān)的有效溝通、明確各部門權(quán)責(zé)、及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化偵查工作方法。

外在壓力與協(xié)調(diào)機(jī)制常常是共變的?！鞍?件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)引入后，為偵訴互動(dòng)及公安隊(duì)伍建設(shè)的完善提供了新的動(dòng)力和思路。

（一）推動(dòng)偵訴部門會(huì)商機(jī)制建設(shè)

偵訴互動(dòng)是保障司法案件審前質(zhì)效的基石，作為提高審前程序合法性和辦案效率的驅(qū)動(dòng)力，在司法全局觀視閾下發(fā)揮持久影響力。以“案-件比”為評(píng)價(jià)指標(biāo)，提高審前程序質(zhì)效，要求檢察機(jī)關(guān)深化同公安機(jī)關(guān)的交流配合，減少非必要的延期、退補(bǔ)，使公民對(duì)公平正義的期待得到盡快回應(yīng)。

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，偵訴部門辦案人員在處理具有分歧、需要互動(dòng)的案件時(shí)，遇到過信息交流的壁壘。一方面，可能存在檢察機(jī)關(guān)辦案人員責(zé)任意識(shí)不到位，導(dǎo)致法律文書質(zhì)量粗糙，偵查人員難以從中獲得有效引導(dǎo)；另一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于重大疑難案件的介入較好，對(duì)于其他案件則存在信息交流的不暢通?！鞍?件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)符合“以審判為中心”改革的內(nèi)在要求和成本收益分析原理，在提高法律文書質(zhì)量、完善提前介入機(jī)制及促進(jìn)會(huì)商機(jī)制建設(shè)等方面，為偵訴互動(dòng)的良性發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

在偵查為中心的司法活動(dòng)中，偵訴相對(duì)分離，由偵查活動(dòng)查明犯罪嫌疑人和犯罪事實(shí)，由公訴方承擔(dān)證明其犯罪事實(shí)以及請(qǐng)求裁判其承擔(dān)法律責(zé)任的職能。審判中心下則轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒V主導(dǎo)和監(jiān)督偵查，而偵查活動(dòng)圍繞公訴搜集證據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為，“以審判為中心”改革的達(dá)致，是案件發(fā)現(xiàn)機(jī)制的轉(zhuǎn)型，檢察機(jī)關(guān)負(fù)有客觀公正義務(wù)，強(qiáng)化公訴對(duì)偵查活動(dòng)的制約。[8]筆者認(rèn)為，“案-件比”指標(biāo)的優(yōu)勢(shì)則在于通過考察對(duì)非必要程序的適用次數(shù)，推動(dòng)偵訴關(guān)系從實(shí)踐中單純的制約、監(jiān)督中脫離出來(lái)，增進(jìn)引導(dǎo)和溝通，在偵審環(huán)節(jié)相對(duì)獨(dú)立而維持程序合理性的前提下，促進(jìn)偵訴部門會(huì)商機(jī)制的形成，提高審前程序效率。

在優(yōu)化“案-件比”的需求下，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)增進(jìn)與偵查人員的溝通意識(shí)，對(duì)公安、檢察兩機(jī)關(guān)來(lái)說，定期通報(bào)雙方工作情況及工作重點(diǎn)等信息交流活動(dòng)，在警力資源、司法資源有限的情況下，更有利于雙方在效率上達(dá)到帕累托最優(yōu)。而偵訴部門會(huì)商機(jī)制建設(shè)將使公安與檢察機(jī)關(guān)的互動(dòng)從單邊行動(dòng)和“碎片化”交流轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化共享機(jī)制，對(duì)于疑難或有重大影響的案件，可以采取派駐執(zhí)法辦案中心檢察室、召開聯(lián)席會(huì)議等形式促進(jìn)辦案質(zhì)量的提高。

綜上所述，以推動(dòng)偵訴會(huì)商機(jī)制建設(shè)作為對(duì)檢察機(jī)關(guān)“案-件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)的回應(yīng)，不失為公安機(jī)關(guān)提升偵查工作質(zhì)量效率的良好契機(jī)。

（二）完善案件審核與管理制度

“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)促進(jìn)了公安機(jī)關(guān)案件審核制度與管理制度的完善與革新。法制部門在公安審判為中心”的司法改革下，偵查和審查起訴都需要以審判為中心，接受審判的檢驗(yàn)。我國(guó)《刑事訴訟法》在116條中規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的預(yù)審制度。有學(xué)者指出，不同于域外的審判式預(yù)審，我國(guó)刑事訴訟中的預(yù)審程序被安置在偵查階段，兼具承續(xù)偵查、保障監(jiān)督和訴訟準(zhǔn)備的作用。[9]刑事案件的預(yù)審工作是核實(shí)證據(jù)材料，保障程序正當(dāng)性、合法性的重要步驟。自2015年起，公安機(jī)關(guān)積極推進(jìn)落實(shí)刑事案件法制部門“統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口”制度?！皞蓪徍弦弧备母飳?duì)提高案件質(zhì)量具有一定幫助，但實(shí)踐中執(zhí)法的程序不規(guī)范問題并沒有得到徹底解決，一線辦案民警對(duì)相關(guān)法律知識(shí)的掌握不到位、法制部門的指導(dǎo)不充分等，都可能導(dǎo)致案件偵破卻訴不出去。

筆者認(rèn)為，鑒于現(xiàn)有的案件審核制度存在部門劃分與職能界定尚不完善的情況，難以充分應(yīng)對(duì)公安辦案質(zhì)量要求，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)完善案件預(yù)審制度，并加強(qiáng)基層一線辦案部門與法制部門的合作，嚴(yán)格把控案件質(zhì)量。對(duì)此，有學(xué)者建議考慮從分局法制部門抽調(diào)骨干充實(shí)基層辦案隊(duì)伍，并提出應(yīng)當(dāng)明確法制部門內(nèi)部案件審理與案件審核兩種機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)。[10]

此外，對(duì)偵查效率的更高追求需要重視對(duì)案件管理制度的完善。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)警務(wù)工作信息化建設(shè)，提高數(shù)據(jù)分析研判能力，并注重與檢察機(jī)關(guān)之間以及內(nèi)部各部門之間的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，整合偵查資源。對(duì)刑事案件進(jìn)行簡(jiǎn)繁分流、輕重分流，創(chuàng)新工作方法，提升公安整體辦案水平。

（三）完善警力配置和績(jī)效考核機(jī)制

“案-件比”指標(biāo)的引入，促進(jìn)了檢查機(jī)關(guān)發(fā)揮審前主導(dǎo)責(zé)任，從而推動(dòng)了公安偵查進(jìn)入更為高效的工作模式。但是，隨著電信詐騙等新型犯罪的多發(fā)和破案難度的增大，公安工作中案多人少的矛盾依然存在且更為突出，辦案人員專業(yè)素質(zhì)的不到位、對(duì)司法程序的不熟悉和績(jī)效考核機(jī)制的不完善成為偵查機(jī)關(guān)提高案件質(zhì)量需要突破的一大難關(guān)。對(duì)此，筆者提出以下建議：

首先，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)刑事偵查隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)和人才儲(chǔ)備。優(yōu)化“案-件比”，要求在程序時(shí)限規(guī)定不變的情況下減少延期和退補(bǔ)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)移送的偵查卷宗和證據(jù)材料案件的質(zhì)量要求提高。換言之，新的檢察監(jiān)督形勢(shì)要求一線偵查人員具備專業(yè)的法律素質(zhì)，減少對(duì)法制部門的依賴，做到既能破案又能辦案。公安機(jī)關(guān)可以通過強(qiáng)化經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，組織對(duì)重大、復(fù)雜案件觀摩庭審等方式加強(qiáng)刑事偵查隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，完善多位一體的偵查工作模式，并提高準(zhǔn)入門檻，重視從專業(yè)學(xué)校培訓(xùn)和社會(huì)招警等渠道增強(qiáng)相關(guān)人才儲(chǔ)備。

其次，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)完善警力資源配置。綜合性是刑事偵查工作的一大特點(diǎn)，不過，要更好地保障刑事偵查案卷和證據(jù)材料質(zhì)量，除了將具備法律專業(yè)知識(shí)的人才充實(shí)到刑事偵查部門，還需要保障涉及法律程序相關(guān)工作時(shí)有相對(duì)穩(wěn)定和充足的專業(yè)人員并建立終身負(fù)責(zé)機(jī)制。要做到破案和辦案兼顧，不僅要提升民警專業(yè)素質(zhì)，更重要的是科學(xué)分工、增強(qiáng)相關(guān)警力，當(dāng)在辦的各類案件破案壓力增大時(shí)使偵查取證程序的合法性得到根本保障。

最后，可以考慮以“案-件比”指標(biāo)為參考，建立更為量化的績(jī)效考核機(jī)制和動(dòng)態(tài)的案件評(píng)查模式，關(guān)注刑事案件的受理和辦結(jié)時(shí)間，以及非必要的“三延兩退”發(fā)生情況?！鞍?件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)使檢察機(jī)關(guān)考核制度不再流于形式，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)避免假性的延期和退補(bǔ)情況，而公安偵查人員同樣需要正視辦案壓力，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，重視司法程序的嚴(yán)肅性，以主動(dòng)適應(yīng)“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)帶來(lái)的檢察監(jiān)督新形勢(shì)。

（四）關(guān)注司法實(shí)踐動(dòng)向，革新偵查思維與方法

在檢察機(jī)關(guān)采取“案-件比”作為質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)后，總結(jié)和應(yīng)對(duì)隨之而來(lái)的司法實(shí)踐狀況之改變，同樣成為優(yōu)化偵查效率的重點(diǎn)和難點(diǎn)。如前所述，在回歸以常態(tài)化程序?yàn)橹鞯男淌滤痉ㄞk案模式的要求下，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的優(yōu)勢(shì)得以凸顯，在降低“件”數(shù)上發(fā)揮了積極作用。一些學(xué)者建議提升認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用比例，促進(jìn)“案-件比”的優(yōu)化向前邁進(jìn)。對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查人員來(lái)說，也需要及時(shí)拓展辦案思路和適應(yīng)司法實(shí)踐狀況的變化，例如深入了解和熟悉認(rèn)罪認(rèn)罰案件相關(guān)程序規(guī)則，注意對(duì)值班律師法律幫助權(quán)利的保障等，都對(duì)偵查效率的提高具有一定積極意義。

四、結(jié)語(yǔ)

“案-件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)圍繞“案子”與“件數(shù)”的關(guān)系，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)效進(jìn)行量化，意在促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)履職，充分發(fā)揮審前程序中的主導(dǎo)作用。從公安偵查的角度分析，這一評(píng)價(jià)指標(biāo)的引入使檢察環(huán)節(jié)對(duì)公安偵查的引導(dǎo)性增強(qiáng)，在推動(dòng)偵訴良性互動(dòng)的發(fā)展上具有重要意義。同時(shí)，優(yōu)化“案-件比”意味著檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查卷宗及證據(jù)材料的質(zhì)量要求進(jìn)一步提升，為公安機(jī)關(guān)偵查工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

通過分析還可以發(fā)現(xiàn)，“案-件比”指標(biāo)可在一定程度上推動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用力度，并在保障程序規(guī)范性、提高偵查辦案人員素質(zhì)能力等方面對(duì)公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生深刻影響，促進(jìn)偵查活動(dòng)質(zhì)量效率的提高。但是也應(yīng)當(dāng)注意到，要從根本上提高偵查效率，公安機(jī)關(guān)仍需作出更多努力。作為刑事司法的重要力量，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)檢察機(jī)關(guān)的互動(dòng)，探索偵訴會(huì)商機(jī)制的建設(shè)，完善刑事偵查的警力配置和考核機(jī)制，關(guān)注司法實(shí)踐動(dòng)向，及時(shí)革新偵查思維與方法，以適應(yīng)檢察監(jiān)督形勢(shì)與偵查辦案環(huán)境的新變化。