代水平

(西北大學(xué) 法學(xué)院, 陜西 西安 710127)

一、問題的提出

新中國(guó)成立以來,我國(guó)中央與地方的立法權(quán)限幾經(jīng)變化,基本走向是逐步向地方放權(quán),但有時(shí)又呈現(xiàn)出雖放猶控的態(tài)勢(shì)。由此形成的制度設(shè)計(jì)一方面體現(xiàn)為放權(quán)節(jié)奏的漸進(jìn)把握,如曾經(jīng)對(duì)“較大的市”的立法賦權(quán);另一方面體現(xiàn)為權(quán)限分配的范圍限定,如2015年《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)修訂后,規(guī)定了“設(shè)區(qū)的市”的權(quán)限范圍?！敖M合拳”式的立法放權(quán)背后貫徹的是漸進(jìn)改革的實(shí)踐邏輯,也符合我國(guó)改革事業(yè)發(fā)展和地方立法權(quán)限演變的歷史邏輯,相關(guān)理論邏輯的梳理總結(jié)務(wù)必關(guān)照其實(shí)踐走向和歷史演變,如此才能為制度的合理校正提供必要的學(xué)理支撐。

學(xué)界對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍已有諸多探討,普遍認(rèn)為邊界不太清晰,有必要進(jìn)行明確。如有學(xué)者從橫向和縱向的角度對(duì)《立法法》的規(guī)定進(jìn)行了解讀,認(rèn)為這兩個(gè)方面均有進(jìn)一步明確的必要[1]。相關(guān)爭(zhēng)議主要集中在合理性層面的權(quán)限大小以及合法性層面的規(guī)范解釋。對(duì)于立法權(quán)限范圍大小的爭(zhēng)論,有的學(xué)者認(rèn)為賦權(quán)不夠,不能滿足地方的實(shí)際需求[2-3],有的甚至認(rèn)為《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的規(guī)定使近一半的立法需求不能通過對(duì)設(shè)區(qū)的市自身立法予以滿足[4]。有的則認(rèn)為,綜合考慮地方立法空間與能力,現(xiàn)有的權(quán)限已經(jīng)足夠[5]。又如對(duì)《立法法》第 72 條內(nèi)涵的不同解讀以及解釋方法的爭(zhēng)論,特別是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的界定。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)容作廣義的理解[6]。有學(xué)者則認(rèn)為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”表述的邏輯邊界本身是客觀存在的,絕非“有容乃大”的兜底性條款,不應(yīng)被擴(kuò)大解釋[7]。還有學(xué)者試圖運(yùn)用“賦權(quán)目的”解釋方法,從橫向和縱向兩條路徑來明確設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍,作出較為折中的解釋[8]。另有學(xué)者結(jié)合地方立法實(shí)踐指出,《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方立法事項(xiàng)范圍的規(guī)定存在外延邊界不清、適用解釋隨意、無法滿足地方立法需求等問題與不足[9]?！俺青l(xiāng)建設(shè)與管理”領(lǐng)域的地方立法實(shí)踐也有較大差異,觀察表明,有些地方較為守成,基本上沒有越界,但有些地方制定的一些法規(guī)與《立法法》的規(guī)定似乎有偏離甚至抵牾之處,或者說,《立法法》關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間存在一些需要彌合的縫隙。

學(xué)理上的爭(zhēng)論和實(shí)踐中的差異,其根源在于《立法法》對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的界定比較模糊。這種模糊的狀態(tài),究竟是有意為之,還是受限于語言表達(dá)之局限?地方立法實(shí)踐在規(guī)定不明的情況下是一幅什么樣的圖景,謹(jǐn)慎行事還是冒進(jìn)擴(kuò)權(quán)?對(duì)于規(guī)范解釋和實(shí)踐樣態(tài)之間存在的縫隙,應(yīng)當(dāng)通過什么樣的路徑來彌合,以實(shí)現(xiàn)中央與地方立法權(quán)限的合理分配？針對(duì)上述問題,本文作如下探討:首先,對(duì)《立法法》第72條規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”進(jìn)行規(guī)范解釋,在梳理現(xiàn)行規(guī)范的基礎(chǔ)上辨析其語義;其次,就《立法法》自2015年修改以來設(shè)區(qū)的市的具體情況進(jìn)行實(shí)證考察,以分析其實(shí)踐樣態(tài);再次,就規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間存在的縫隙及其成因進(jìn)行分析;最后,就彌合規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間縫隙的可行路徑提出對(duì)策建議。

二、“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的現(xiàn)行規(guī)范及其語義解釋

一般來說,法律法規(guī)會(huì)在正文中對(duì)一些概念的特定含義進(jìn)行界定,根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)中的檢索結(jié)果,以“全文”為檢索條件,輸入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”,僅有《立法法》及其修改決定中出現(xiàn)這一概念。但是《立法法》本身沒有對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的含義進(jìn)行明確,有必要系統(tǒng)梳理其他法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定,結(jié)合其立法目的進(jìn)行規(guī)范解釋,以廓清其基本內(nèi)涵。

(一)現(xiàn)行規(guī)范梳理

既然相關(guān)立法中沒有對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”作出界定,那么我們可以對(duì)這一概念進(jìn)行拆分理解,分為“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”。凡是涉及這兩個(gè)方面的法律法規(guī)和規(guī)范性文件,均可分別作為確定其內(nèi)涵的依據(jù)和參考。

首先,《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)中的相關(guān)規(guī)定?！稇椃ā吩诘谌隆皣?guó)家機(jī)構(gòu)”的第五節(jié)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”中規(guī)定了地方權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé),其中第107條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作,發(fā)布決定和命令,任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。”“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令,管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作?！睆脑摋l規(guī)定來看,城鄉(xiāng)建設(shè)和教育、科技、文化、衛(wèi)生等事業(yè)相并列,范圍比較小,主要限定在城鄉(xiāng)有形的物質(zhì)建設(shè)領(lǐng)域,基本上可以和行政部門中的“住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部”相對(duì)應(yīng)。但是,該條把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的諸多事項(xiàng)均納入城鄉(xiāng)管理之中,城鄉(xiāng)管理的范圍除了城鄉(xiāng)建設(shè)方面的管理之外,還有非常多的領(lǐng)域,大體和一級(jí)政府的所有職責(zé)相對(duì)應(yīng)。由此可見,從《憲法》對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)職責(zé)確定的情況來看,“城鄉(xiāng)管理”之范圍遠(yuǎn)大于“城鄉(xiāng)建設(shè)”,對(duì)后者應(yīng)該作較為狹義的理解。

其次,從《立法法》的規(guī)定來看,把“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”和環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)并列起來,也有限制前者范圍的意思,否則,環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)既需要建設(shè),也需要管理,完全可以涵蓋在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”之中。但是在《立法法》修正案的官方解釋中又強(qiáng)調(diào)其范圍應(yīng)該從寬,在《立法法》修正案的審議報(bào)告中,法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為：“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng),范圍是比較寬的。從目前49個(gè)較大的市已制定的地方性法規(guī)涉及的領(lǐng)域看,修正案草案規(guī)定的范圍基本上都可以涵蓋。比如,從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看,就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等。”(1)《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)審議結(jié)果的報(bào)告》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015 年第2期。可見,在《立法法》修改過程中,立法機(jī)關(guān)對(duì)放權(quán)與限權(quán)持一種難以取舍的矛盾心理,既想比照之前的“較大的市”,賦予設(shè)區(qū)的市以較大的權(quán)限,但又有某種擔(dān)心,對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限進(jìn)行限制。撇開上述立法過程中的說明和一些立法者的解釋以及對(duì)立法本意的揣測(cè),單從《立法法》的規(guī)定來看,不能對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”作過于寬泛的解釋。

再次,除了《憲法》和《立法法》的上述規(guī)定之外,還有一些法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定和“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”有關(guān)?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)所涵蓋的內(nèi)容進(jìn)行了列舉,涉及多個(gè)方面,不僅有道路、供水、垃圾處理等生產(chǎn)生活設(shè)施,還有規(guī)劃范圍、建設(shè)項(xiàng)目的用地布局、建設(shè)要求等,還涉及歷史文化保護(hù)和自然資源保護(hù)。可見,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)與規(guī)劃的內(nèi)容與《立法法》第72條所指的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”有較大范圍的重合,但又有一些差異,難以據(jù)此確定后者的范圍。此外,還有部分省市制定了城市管理方面的地方性法規(guī),其內(nèi)容也可以作為確定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的參考。例如《合肥市城市管理?xiàng)l例》第 2 條規(guī)定: “本條例所稱城市管理,是指對(duì)城市規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、園林綠化、道路交通、市容環(huán)境衛(wèi)生等公共事務(wù)和秩序進(jìn)行管理的活動(dòng)。”再如《德陽(yáng)市城市管理?xiàng)l例》第 2條規(guī)定: “本條例所稱城市管理的具體實(shí)施范圍包括:市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作;經(jīng)批準(zhǔn)納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作?！笨梢?在一些地方性法規(guī)的“城市管理”中,把環(huán)境保護(hù)也納入其中。

除了在法律法規(guī)中尋找明確“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”范圍的依據(jù)之外,還可以從一些規(guī)范性文件和政府官方網(wǎng)站關(guān)于機(jī)構(gòu)職責(zé)的介紹中搜集一些參考性依據(jù)。單純的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”比較少見,原因在于長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾使得很難對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理作出統(tǒng)一要求,比較多見的是“城市建設(shè)與管理”。關(guān)于“城市建設(shè)”,沒有專門的規(guī)范性文件確定其具體范圍,但是可以從住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的部門設(shè)置中可見一斑,該部門通過內(nèi)部職能劃分的方式在一定程度上影射了“城鄉(xiāng)建設(shè)”的內(nèi)涵,即城鄉(xiāng)規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、城市建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、質(zhì)量管理、城市管理監(jiān)督等(2)參見住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部官網(wǎng)http:∥www.mohurd.gov.cn/index.html,最后訪問日期:2020年11月20日。。關(guān)于“城市管理”的內(nèi)涵也是有跡可循的,2017年12月4日,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局發(fā)布了《關(guān)于建立城市管理工作臺(tái)賬的通知》(建督綜函[2017]49號(hào)),明確了二十多項(xiàng)內(nèi)容(3)包括“市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、建筑市場(chǎng)等二十多個(gè)事項(xiàng)。參見住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部官網(wǎng),http:∥www.mohurd.gov.cn/wjfb/201712/t20171205-234258.html,最后訪問日期:2020年11月20日。。雖然這個(gè)工作臺(tái)賬的主要目的在于把一些職能部門的管理事項(xiàng)予以明確,但不論職權(quán)歸哪個(gè)部門行使,城市管理的主要事項(xiàng)是可以確定的。如果把上述“城市管理”事項(xiàng)的空間范圍拓展至鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊,就可以確定“城鄉(xiāng)管理”的內(nèi)涵了。

由此可見,不論是法律法規(guī)的條文規(guī)定,還是相關(guān)規(guī)范性文件的具體表述,都沒有對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”所涵蓋的范圍作出明確界定,且這些規(guī)定相互之間往往存在一些抵牾,從這些規(guī)定中求得文義層面的最大公約數(shù)比較困難。

(二)語義解釋

立法一定程度的滯后性和語言表達(dá)的局限性決定了法律解釋是不可或缺的。法律解釋的方法有很多種,其中語義解釋比較常見,當(dāng)然,為了較為準(zhǔn)確地把握條文規(guī)定的特定含義,還需要進(jìn)行系統(tǒng)解釋和目的解釋。按照詞義,“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”可以作如下分解,“城鄉(xiāng)”是“建設(shè)與管理”的限定詞,“建設(shè)”與“管理”二者應(yīng)該是并列關(guān)系,一則中間用“與”字連接,二則“建設(shè)”與“管理”在實(shí)踐中的內(nèi)容指向有所不同。依此理解,我們可以把“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”區(qū)分為“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”。如果單從有形建設(shè)或者物質(zhì)建設(shè)來看,二者的區(qū)分較為明顯一些,似乎有“建設(shè)”在先、“管理”在后的意蘊(yùn)?？墒墙ㄔO(shè)本身也需要管理,如工程建設(shè)中的預(yù)算管理、質(zhì)量管理、進(jìn)度管理等等。看來,要想明確“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的含義,有必要對(duì)“建設(shè)”與“管理”進(jìn)行語義解釋。談到“管理”,但凡人類的建設(shè)活動(dòng),通常都需要由人來履行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等職能,以協(xié)調(diào)他人的活動(dòng),共同實(shí)現(xiàn)建設(shè)的既定目標(biāo)。論及“建設(shè)”,其對(duì)象范圍也比較寬廣,如社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè),總會(huì)強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)文明”,即物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)。照此分析,“建設(shè)”與“管理”的共性內(nèi)容就更多了,城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的范圍也就更大了,完全可以涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、衛(wèi)生等各個(gè)領(lǐng)域。如此對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”作廣義理解,在一些地方立法實(shí)踐中得到了印證。如全國(guó)人大常委會(huì)法工委在電話答復(fù)浙江省人大常委會(huì)關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)的范圍的請(qǐng)示時(shí),認(rèn)為義務(wù)獻(xiàn)血、職業(yè)教育等事項(xiàng)屬于城市建設(shè)與管理事項(xiàng)(4)張國(guó)強(qiáng):《關(guān)于設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的有關(guān)問題》,來源:中國(guó)人大網(wǎng)http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30278/201606/7450e0d80c404387956a30a5418276e8.shtml,最后訪問日期,2020年9月21日。。

綜上所述,我國(guó)的相關(guān)立法中沒有對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”這一概念進(jìn)行明確界定,對(duì)其進(jìn)行語義解釋依然難以確定它的具體范圍。如此就會(huì)為地方立法實(shí)踐帶來一些困擾,要么因擔(dān)心“越權(quán)”而過于保守,要么打擦邊球不斷擴(kuò)大地方立法的權(quán)限范圍。無論哪一種實(shí)踐樣態(tài),都不符合給設(shè)區(qū)的市立法賦權(quán)的本意,也難以貫徹依法立法的原則,從根本上不利于提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限已經(jīng)五年有余,考察五年來的立法實(shí)踐,有可能撥開為什么《立法法》對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”沒有明確界定的迷霧,也能夠進(jìn)一步反思地方立法權(quán)限“收與放”的正當(dāng)性和合理性,還可能給如何明確地方立法權(quán)限找到合理路徑。

三、“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”立法的實(shí)踐樣態(tài)

初步觀察,在立法實(shí)踐中,有的地方存在“打擦邊球”的情況,對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”作了擴(kuò)充解釋,進(jìn)而有意擴(kuò)大其立法權(quán)限。反過來,也有一些地方有立法需求,但是擔(dān)心越權(quán)立法而畏手畏腳,不敢越雷池一步。類似的個(gè)案說服力較弱,有必要對(duì)地方立法的總體情況進(jìn)行實(shí)證考察。本文通過“北大法寶網(wǎng)”對(duì)2015年以來所有省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)計(jì),重點(diǎn)對(duì)有關(guān)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的相關(guān)立法進(jìn)行分析。需要說明的是,相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析僅涵蓋27個(gè)省、自治區(qū)的設(shè)區(qū)的市,未包括四個(gè)直轄市,原因是這四個(gè)直轄市雖然也是設(shè)區(qū)的市,但是他們的地方立法權(quán)限并不受《立法法》第72條第2款對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的限制,因?yàn)樵摽钪会槍?duì)省和自治區(qū)設(shè)區(qū)的市而言的。

(一) 設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐的總體情況

自2015年3月《立法法》修正至2020年3月,全國(guó)27個(gè)省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市所制定(修改)的地方性法規(guī)總計(jì)2 693件。其中,“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”類1 369件,“環(huán)境保護(hù)”類 518件,“歷史文化保護(hù)”類175件,“其他”類651件。由此可見,設(shè)區(qū)的市立法積極性比較高,年均制定(修改)地方性法規(guī)近540件,尤其是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”領(lǐng)域占比較大,超過50%?！捌渌鳖惖牧⒎ㄖ饕歉髟O(shè)區(qū)的市制定的關(guān)于“法規(guī)規(guī)章制定與發(fā)布”“法規(guī)規(guī)章清理”以及人大的一些議事決定方面的法規(guī)(5)這類地方性法規(guī)雖然無法歸入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”中,但不能說該類立法缺乏立法依據(jù),其立法依據(jù)為《立法法》第77條第1款。,“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”領(lǐng)域占比更大,幾乎是“環(huán)境保護(hù)”類和“歷史文化保護(hù)”類總數(shù)的2倍。當(dāng)然,各省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市在上述三個(gè)領(lǐng)域的立法情況有所區(qū)別,不論是立法總數(shù)還是各個(gè)類別的具體數(shù)量，差異較大。立法總數(shù)超過200件且位居前三位的是廣東省(235件)、山東省(223件)、江蘇省(221件),立法數(shù)量不足40件的有新疆(31件),西藏、青海、海南都是30件。所有省、自治區(qū)中,除了貴州省之外,其他的都是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”占多數(shù),比“環(huán)境保護(hù)”和“歷史文化保護(hù)”的總數(shù)還要多。

(二) “城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”立法的類型分布

近五年來,各省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市制定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”類地方性法規(guī)總計(jì)1 369件,年均270余件。根據(jù)上文的分析,我們可以進(jìn)一步把它分為“城鄉(xiāng)建設(shè)”類和“城鄉(xiāng)管理”類。基于現(xiàn)行法律法規(guī)未對(duì)這兩個(gè)概念進(jìn)行明確界定,一些規(guī)范性文件雖然有所列舉,但難免掛一漏萬,無法窮盡所有。一個(gè)簡(jiǎn)便但不易行的辦法是根據(jù)法規(guī)名稱和內(nèi)容來劃定其所屬領(lǐng)域,把能夠明確歸類的分別列入“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”,對(duì)不甚明確的另行分類。如此就可以根據(jù)“其他”類型的地方性法規(guī)與“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的疏密關(guān)系來分析設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限的行使限度,以此來判定地方立法實(shí)踐究竟有沒有偏離《立法法》第72條的制度設(shè)計(jì),進(jìn)而為設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限的解釋與調(diào)整提供實(shí)證支持。這方面,北大法寶網(wǎng)對(duì)法規(guī)類型的認(rèn)定可以作為參考,該數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)每一部地方性法規(guī)的發(fā)布部門、發(fā)布日期、效力級(jí)別以及法規(guī)類別作了說明,根據(jù)對(duì)近五年所有省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的梳理總結(jié),涉及的法規(guī)類別統(tǒng)計(jì)見表1。

由此可見,有一部分設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)可以明確歸入“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”,還有一部分為“綜合規(guī)定”和“其他”。根據(jù)文本內(nèi)容來看,這些法規(guī)既有“建設(shè)”的因素,也有“管理”的成分,有的則和“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”不太沾邊。從法規(guī)類型來看,幾乎在政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域都有涉及。特別是“綜合規(guī)定”和“其他”部分,涉及六十多個(gè)領(lǐng)域,涵蓋了城鄉(xiāng)生活的方方面面。這些不能直接體現(xiàn)“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”的法規(guī),或多或少和這兩大領(lǐng)域有所關(guān)聯(lián),相互之間的契合度取決于我們對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”的范圍界定。

四、規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間存在的縫隙及其成因

(一)規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間存在的縫隙

縱觀近五年設(shè)區(qū)的市的立法實(shí)踐,可以發(fā)現(xiàn)絕大部分地方性法規(guī)都能夠涵蓋在《立法法》第72條規(guī)定的范圍之中,但是,仍有部分法規(guī)的調(diào)整范圍似乎和該條限定的“三大領(lǐng)域”有所偏離。相比較而言,“環(huán)境保護(hù)”和“歷史文化保護(hù)”的范圍比較明確,一些“打擦邊球”的立法基本上都會(huì)納入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”之中。那么,這些法規(guī)究竟能否歸入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”之中,具體情況需要根據(jù)特定地方性法規(guī)來判斷,只有對(duì)具體的文本內(nèi)容進(jìn)行深入分析,才可能觀察到“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的規(guī)范解釋和實(shí)踐樣態(tài)之間存在的縫隙,在此列舉幾例予以說明(6)需要說明的是,本文只是理論層面的探討,無意對(duì)上述設(shè)區(qū)的市的立法行為和效力進(jìn)行評(píng)價(jià)。。

第一,母乳喂養(yǎng)的促進(jìn)和“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的契合度?！痢猎O(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)制定了《××市母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例》,并經(jīng)其所屬省人大常委會(huì)批準(zhǔn)、公布實(shí)施。該法規(guī)屬于衛(wèi)生領(lǐng)域的綜合規(guī)定,其立法目的是促進(jìn)母乳喂養(yǎng),提升母親和嬰幼兒的健康水平。從條文內(nèi)容來看,的確既有“建設(shè)”,又有“管理”,如規(guī)定了“母嬰室建設(shè)”的條件和要求、區(qū)衛(wèi)生健康行政主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)。暫且不論該立法的合理性和必要性,這和傳統(tǒng)的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”不太一致,或者說擴(kuò)展了“建設(shè)與管理”的邊界范圍。從“建設(shè)”的角度來說,人類幾乎所有的生產(chǎn)活動(dòng),都有“建設(shè)”的意蘊(yùn);從“管理”的角度來說,如果政府要管到這些偏于私人利益的微觀事務(wù),那么,人類所有的日常生活都和“管理”沾邊。也就是說,如果從廣義的角度來界定“建設(shè)與管理”,那么它可以涵蓋人類所有的生產(chǎn)、生活活動(dòng)。顯然,如此寬泛的理解和立法本意是有一些偏離的。

第二,法治宣傳教育該如何建設(shè)?又該如何管理?《××市法治宣傳教育條例》于2017年通過并實(shí)施,該法規(guī)屬于法律宣傳教育類別。從條文內(nèi)容來看,強(qiáng)調(diào)了公共法律服務(wù)體系建設(shè),更多的是無形的文化建設(shè)。這里把“建設(shè)”擴(kuò)展到文化領(lǐng)域倒也可以,但是和通常所講的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”關(guān)聯(lián)不大。同樣道理,如果要把它歸入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”,則需要對(duì)后者作擴(kuò)大解釋,一旦擴(kuò)大解釋,則會(huì)導(dǎo)致《立法法》第72條的范圍限定失去意義,使得“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”就成了一個(gè)“大口袋”,幾乎可以把所有城鄉(xiāng)事務(wù)都裝入其中。那么,限定設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍又有何實(shí)際意義呢?

第三,健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)該如何建設(shè)與管理?××市于2018年通過了《××市健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展條例》,主題內(nèi)容是關(guān)于健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的采集與匯聚、應(yīng)用與發(fā)展、促進(jìn)與保障。條文內(nèi)容雖然涉及了數(shù)據(jù)平臺(tái)的管理,但這里的管理與通常意義上的管理不盡一致。如果把這些納入“城鄉(xiāng)管理”之中,那么在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的背景下,幾乎所有的資源都可以數(shù)字化,都需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集和整理,同樣可以把“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的邊界范圍大大擴(kuò)展,以至于和立法本意存在一定程度的抵牾,如此理解“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”,就會(huì)出現(xiàn)難以阻擋地方立法任性的后果。

上述幾個(gè)示例的分析表明,由于相關(guān)法律法規(guī)對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍沒有明確的界定,導(dǎo)致在一定程度上可以對(duì)其進(jìn)行任意解釋,就會(huì)出現(xiàn)規(guī)范解釋和實(shí)踐樣態(tài)之間存在一些難以彌合的縫隙。特別是對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”作擴(kuò)大解釋時(shí),幾乎所有的地方立法事項(xiàng)都能和“建設(shè)”與“管理”有所關(guān)聯(lián),原本試圖限定地方立法權(quán)限的目標(biāo)就會(huì)落空。

(二)規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間存在縫隙的成因

法律制度本來就存在“應(yīng)然與實(shí)然”不盡一致的辯證邏輯，差異的大小取決于制度本身的設(shè)計(jì)。立法權(quán)限的分配作為立法體制的核心要素,其制度設(shè)計(jì)受制于一國(guó)的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情,在我國(guó)這樣一個(gè)有集中統(tǒng)一傳統(tǒng)但區(qū)域發(fā)展差異較大的國(guó)家,中央與地方分權(quán)必須保持一定的張力。正如有學(xué)者提出：“中國(guó)的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個(gè)同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力,尋找黃金分割點(diǎn)。”[10]要保持一定的張力,就有必要存在一些模糊地帶,自然就會(huì)出現(xiàn)規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間存在一定的縫隙。也就是說,要尋求縫隙形成的原因,得追溯我國(guó)的立法體制。維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一是我國(guó)《立法法》確定的指導(dǎo)思想,“統(tǒng)一、分層次”是我國(guó)經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間實(shí)踐得以確立的立法體制。在中央與地方的立法權(quán)限安排中,“統(tǒng)一”是根本前提,“分層次”是必要手段。具體在立法權(quán)限劃分的條文表述中,強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一”時(shí)會(huì)盡量明確具體,而在表述“分層次”時(shí),則出于擔(dān)心地方濫用立法權(quán),有時(shí)不得不有意作出一些較為模糊的表述。這一點(diǎn),從全國(guó)人大常委會(huì)在《立法法》修正案的審議發(fā)言中,頗能看出立法機(jī)關(guān)對(duì)地方立法權(quán)被濫用的擔(dān)心[11]。如此理解,我們似乎真不必渴求明確劃定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的具體范圍。

除了立法體制方面的原因,從立法技術(shù)的角度來看,任何立法活動(dòng)都有必要貫徹原則性和靈活性相結(jié)合的策略與方法。正如毛澤東主席在評(píng)價(jià)我國(guó)1954年《憲法》的制定時(shí)指出,此《憲法》之所以得到大家擁護(hù),就在于恰當(dāng)?shù)亟Y(jié)合了原則性和靈活性。此外,語言本身的局限性決定了立法語言表達(dá)所要求的準(zhǔn)確肯定和規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)也難以完全實(shí)現(xiàn),或者說在特定階段只能達(dá)到一個(gè)相對(duì)細(xì)致、準(zhǔn)確的狀態(tài)。改革開放之初,我國(guó)的立法活動(dòng)在一定程度上以“宜粗不宜細(xì)”為價(jià)值取向,也是基于當(dāng)時(shí)形勢(shì)的需要。如果從這個(gè)視角來觀察,我們似乎可以理解《立法法》第72條對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的限定所存在的問題。換句話說,目前的模糊和邊界不清是立法活動(dòng)本來就存在的困境,不是立法機(jī)關(guān)及其工作人員沒有意識(shí)到問題所在,而是認(rèn)識(shí)到了問題所在,只是暫時(shí)難以解決。正如在《中華人民共和國(guó)立法法釋義》中針對(duì)立法權(quán)限劃分所解釋的那樣：“各方面的立法權(quán)限,特別是將中央行政機(jī)關(guān)和地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)以及政府的立法權(quán)限進(jìn)一步具體化和明確化,是個(gè)十分復(fù)雜的問題,還有待于在立法實(shí)踐中逐步探索和積累經(jīng)驗(yàn)?！?7)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》,中國(guó)人大網(wǎng),最近訪問日期：2020年4月21日。

進(jìn)一步可以理解,為什么在學(xué)界和地方立法部門針對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”邊界模糊的問題爭(zhēng)論不休時(shí),原本可以通過法律解釋的方式來明確設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限,但全國(guó)人大常委會(huì)并沒有給予直接的回應(yīng)。根據(jù)《立法法》第45條的規(guī)定,對(duì)于立法中有歧義、不太明確的規(guī)定,可以由全國(guó)人大常委會(huì)來行使法律解釋權(quán),通過發(fā)布立法解釋來明確相關(guān)規(guī)定的內(nèi)涵。但是,全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)此并沒有作出正式回應(yīng),只是法工委的負(fù)責(zé)人在一些會(huì)議中作了沒有法律效力的說明。如何解釋目前的窘境呢?可能的答案是,當(dāng)我們遇到一些不易把握的問題時(shí),可以“放一放”,暫時(shí)用較為模糊的術(shù)語表達(dá),經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)踐,再根據(jù)實(shí)踐情況來進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)規(guī)定,可以避免“一放就亂”局面的出現(xiàn),正是“漸進(jìn)式”改革的實(shí)踐邏輯在立法權(quán)限調(diào)整方面的體現(xiàn)。

綜上所述,基于立法體制的內(nèi)在要求和立法技術(shù)的策略需要,我國(guó)《立法法》第72條對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍的限定不太明確,是不得已而為之且有一定的合理性。由此帶來的必然結(jié)果就是地方立法實(shí)踐樣態(tài)和規(guī)范解釋之間存在一定的縫隙,雖然目前來說,縫隙彌合的難度較大,但是我們可以應(yīng)時(shí)勢(shì)的不斷變化,盡力尋求縫隙彌合的可行路徑。

五、規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)縫隙彌合的可行路徑

(一)全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋

根據(jù)《立法法》第45條的規(guī)定,法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì),專門提及的一種情形就是“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”。對(duì)于《立法法》第72條之“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的事項(xiàng)范圍,最直接的辦法就是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)來發(fā)布立法解釋。具體路徑是既可以由全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)發(fā)布解釋,也可以由省級(jí)人大常委會(huì)針對(duì)具體立法事項(xiàng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋。如果一時(shí)難以完全明確,就針對(duì)具體個(gè)案來向全國(guó)人大常委會(huì)法工委進(jìn)行詢問,進(jìn)而逐步劃定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍界限。根據(jù)《立法法》第64條的規(guī)定,針對(duì)具體問題的解釋工作可以由全國(guó)人大常委會(huì)法工委來負(fù)責(zé)。實(shí)踐中,部分省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)于拿不準(zhǔn)的立法事項(xiàng)請(qǐng)示過全國(guó)人大常委會(huì)法工委,全國(guó)人大常委會(huì)法工委進(jìn)行電話答復(fù)。嚴(yán)格來講,這不屬于正式的立法解釋,應(yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)法工委以書面批復(fù)的形式作出有法律效力的正式答復(fù),并報(bào)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)備案。

(二)上級(jí)立法機(jī)關(guān)的事前指導(dǎo)

《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)限,但是又設(shè)置了相關(guān)制度對(duì)其進(jìn)行一定程度的控制。除了《立法法》第72條規(guī)定的“三大事項(xiàng)”的限制之外,還規(guī)定了批準(zhǔn)制度,即設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)最終都須經(jīng)過省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)?；谠O(shè)區(qū)的市在立法條件和立法能力方面存在一些不足,表現(xiàn)之一就是對(duì)立法事項(xiàng)的合法性把握不準(zhǔn)。這種情況下,很有必要發(fā)揮上級(jí)立法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)作用。觀察近年來的立法實(shí)踐,加強(qiáng)上級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法指導(dǎo)既有實(shí)際需求,也得到了全國(guó)人大常委會(huì)的肯定和支持。全國(guó)人大常委會(huì)法工委原主任李適時(shí)曾指出：“對(duì)遇到確實(shí)可能超越地方立法權(quán)限的問題,要向地方黨委匯報(bào)清楚,必要時(shí)可與省、自治區(qū)溝通,取得指導(dǎo);仍不清楚的,還可以通過省級(jí)人大常委會(huì)同全國(guó)人大常委會(huì)法工委溝通?！盵12]可以認(rèn)為,全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)立法指導(dǎo)是認(rèn)可和支持的。在近年來的全國(guó)地方立法工作會(huì)議上,全國(guó)人大常委會(huì)的其他領(lǐng)導(dǎo)也多次強(qiáng)調(diào)立法指導(dǎo)對(duì)保證地方依法立法、科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量具有重要價(jià)值。

設(shè)區(qū)的市開展立法工作的首要任務(wù)是確定立法項(xiàng)目,即根據(jù)本地立法需求的迫切度和立法條件的成熟度來確定長(zhǎng)期立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。反觀近幾年來設(shè)區(qū)的市的立法實(shí)際,既有未能準(zhǔn)確把握自身的權(quán)限范圍,對(duì)立法項(xiàng)目的選擇持猶豫不決的態(tài)度,擔(dān)心出現(xiàn)違反《立法法》第72條的情況;也有不能很好地把握立法節(jié)奏,分不清輕重緩急、急于求成的情形;還有的地方存在盲目跟風(fēng)的情況,看到別的市出臺(tái)了某部法規(guī),自己也開始制定,而且有“抄襲”的嫌疑。解決上述問題,單靠設(shè)區(qū)的市自身難以應(yīng)對(duì),需要上級(jí)人大給予適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)。目前來說,加強(qiáng)地方立法指導(dǎo)工作的重點(diǎn)是省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)的指導(dǎo)。設(shè)區(qū)的市應(yīng)該把草擬出來的相關(guān)規(guī)劃和計(jì)劃及時(shí)報(bào)送省級(jí)人大常委會(huì),并向社會(huì)公開征集意見。省級(jí)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)可以提前介入,指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市科學(xué)制定立法規(guī)劃和年度計(jì)劃。省級(jí)人大常委會(huì)也可以組織召開座談會(huì),對(duì)所轄設(shè)區(qū)的市報(bào)送的規(guī)劃進(jìn)行集中評(píng)議,也可以赴設(shè)區(qū)的市當(dāng)面溝通指導(dǎo),協(xié)調(diào)解決立法中的重大問題。也可以組織專家進(jìn)行立法前評(píng)估,對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行充分的、嚴(yán)格的論證,把好立法項(xiàng)目選擇的第一道關(guān)口，起到保證不越權(quán)立法的作用。

(三)上級(jí)立法機(jī)關(guān)的事后審查

《立法法》賦予了省級(jí)人大對(duì)設(shè)區(qū)的市較為充分的立法監(jiān)督權(quán),一方面,省級(jí)人大有權(quán)改變或者撤銷設(shè)區(qū)的市所制定的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī);另一方面,省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查。從目前的情況來看,絕大部分設(shè)區(qū)的市能夠按照《立法法》的規(guī)定來行使立法權(quán)限,但也有個(gè)別設(shè)區(qū)的市所報(bào)批的法規(guī)草案中,出現(xiàn)違反《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》規(guī)定的情況。為了防止一些設(shè)區(qū)的市為了地方利益,突破《立法法》第72條限定的范圍,避免出現(xiàn)違背依法立法原則的情形,省級(jí)人大及其常委會(huì)務(wù)必進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督和細(xì)致的備案審查?？梢栽谠O(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)把通過的地方性法規(guī)提交省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)時(shí),審查其是否存在突破立法權(quán)限范圍的情形,如果不易判定,還可以提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行判定?？偠灾?上級(jí)立法機(jī)關(guān)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖潞髮彶槟軌虼偈乖O(shè)區(qū)的市慎重行使自己的立法權(quán)限。

(四)設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)自身的節(jié)制

法律需要在確定性和靈活性之間保持適當(dāng)?shù)钠胶?加之語言表達(dá)本身存在著難以準(zhǔn)確刻畫客觀事物的局限,導(dǎo)致權(quán)力行使的界限很難實(shí)現(xiàn)完全的明晰和準(zhǔn)確。立法權(quán)限的范圍在客觀上難以消除其模糊地帶,只能最大限度地接近其理想邊界。具體到《立法法》第72條中“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍限定,除了通過立法解釋、立法的事前事后監(jiān)督之外,設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)自身行使權(quán)力的節(jié)制也是一條重要途徑。首先,要有自我節(jié)制的意識(shí)。從我國(guó)地方立法權(quán)限的演變歷史中就可以看出,地方權(quán)力的冒進(jìn)行使都有可能導(dǎo)致中央重新考慮對(duì)地方權(quán)力的配置,當(dāng)放權(quán)出現(xiàn)一些消極影響時(shí),就會(huì)考慮收縮地方的權(quán)限。正如前文所述,此次賦予設(shè)區(qū)的市以一定范圍的立法權(quán)限,總的基調(diào)是“放中有控”,所以設(shè)區(qū)的市在行使立法權(quán)限時(shí),不能把所有事項(xiàng)都放在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”這個(gè)籃子中,還是要有自我設(shè)限的意識(shí)。其次,要在立法過程中貫徹民主立法的原則。設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)就立法事項(xiàng)的合法性和合理性進(jìn)行必要的評(píng)估,并在草案提出、審議以及通過后向上級(jí)人大報(bào)送審批、備案等立法程序中進(jìn)行說明,尤其要闡釋清楚所立之法能夠納入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的理由。再次,就是加強(qiáng)立法后評(píng)估。對(duì)于已經(jīng)出臺(tái)的地方性法規(guī),根據(jù)其實(shí)施情況來反思其所調(diào)整的事項(xiàng)歸入某些特定領(lǐng)域的合理性,進(jìn)而適時(shí)進(jìn)行修正,確保立法權(quán)限在法治化的軌道上運(yùn)行。

六、結(jié) 語

馬克思說：“權(quán)利決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展?！盵13](P435)權(quán)力何嘗不是如此呢?在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中,地方立法權(quán)限的充實(shí)程度,一方面取決于地方事務(wù)的客觀需要,另一方面受制于人們對(duì)中央與地方權(quán)力分立的主觀認(rèn)識(shí)?？陀^需要和主觀認(rèn)識(shí)的吻合只能在實(shí)踐中逐漸形成,地方立法權(quán)限的黃金分割點(diǎn)需要在不斷的摸索中進(jìn)行試錯(cuò)性位移。因此,《立法法》第72條中關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍,只能在立法實(shí)踐中逐步總結(jié),進(jìn)而把能夠明確的用立法解釋等方式逐步確定下來。任何急于限縮或者恣意擴(kuò)大的解釋極有可能再次陷入“一收就死、一放就亂”的怪圈,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)就會(huì)欲速則不達(dá)。