侯 佳

(山西大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，山西 太原 030006)

一、引言

現(xiàn)代國(guó)家政治建設(shè)的要求包括現(xiàn)代化和法治化兩個(gè)向度，法治化不僅是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，也是國(guó)家治理民主化、科學(xué)化、文明化的重要保障[1]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐向前推進(jìn)一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)一步。作為社會(huì)主義法治建設(shè)總目標(biāo)下的一個(gè)具體目標(biāo)，大學(xué)治理的法治化既是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義高等教育法治體系的重要途徑，也是完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)在要求。“國(guó)勢(shì)之強(qiáng)由于人，人材之成出于學(xué)”，大學(xué)能否實(shí)現(xiàn)治理的法治化，關(guān)乎國(guó)家培養(yǎng)人才的前途和命運(yùn)。2016年6月1日，最新修訂的《中華人民共和國(guó)高等教育法》正式頒布并實(shí)施，不僅為深化高等教育領(lǐng)域全面依法治教和依法行政提供了重要的法律依據(jù)，而且為全面提升高等教育質(zhì)量提供了重要的法律保障。在依法治國(guó)的背景下，必須依據(jù)法律法規(guī)來(lái)治理大學(xué)，必須實(shí)行依法治教和依法治校。大學(xué)依法治校的實(shí)質(zhì)與核心就是依據(jù)大學(xué)章程來(lái)治理大學(xué)，即依章治校。

大學(xué)是以追求大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由為目標(biāo)的社會(huì)組織。大學(xué)的發(fā)展既需要隱性的價(jià)值層面的辦學(xué)理念，又需要顯性的制度層面的法律規(guī)章。一方面，大學(xué)需要依章治校。依章治校是大學(xué)協(xié)調(diào)各利益主體間關(guān)系的前提和保障自身學(xué)術(shù)權(quán)力的基礎(chǔ)。若無(wú)追求學(xué)術(shù)的自由，大學(xué)或?qū)②呌谑浪?，或?qū)㈦S波逐流，喪失探求高深知識(shí)的理想；若無(wú)規(guī)章制度的約束，大學(xué)的發(fā)展終將因脫離實(shí)際而無(wú)法擺脫“合法性危機(jī)”。另一方面，大學(xué)必須依章治校。作為學(xué)術(shù)組織，大學(xué)需要建立保障大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的制度，同時(shí)，作為法治框架下的大學(xué)章程，必須體現(xiàn)法治精神、遵循法治邏輯。因此，真正意義上的大學(xué)既應(yīng)沿襲大學(xué)精神的歷史傳統(tǒng)，保持對(duì)大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的追求，也應(yīng)遵從法治的原則，通過(guò)依章治校開(kāi)展科學(xué)民主的辦學(xué)實(shí)踐活動(dòng)。當(dāng)前，大學(xué)應(yīng)以《中華人民共和國(guó)高等教育法》的修訂與完善為契機(jī)，制定體系完備的大學(xué)章程，并采取有效措施促進(jìn)大學(xué)章程的實(shí)踐，全面落實(shí)依法治校的要求，唯有此，才能早日實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的法治化，才能更好地承擔(dān)培育新時(shí)代人才的使命。

二、依章治校的歷史形態(tài)

依章治校與大學(xué)章程的創(chuàng)立及其實(shí)踐密不可分。因此，考察依章治校的歷史形態(tài)可以通過(guò)梳理大學(xué)章程的治理實(shí)踐來(lái)進(jìn)行?；厮菸鞣酱髮W(xué)的發(fā)展歷史，基本上都可以看到作為大學(xué)根本“憲法”的大學(xué)章程，但在不同國(guó)家、不同時(shí)期，大學(xué)章程的法律淵源或權(quán)力來(lái)源卻各不相同。據(jù)此，可將西方大學(xué)章程的治理實(shí)踐大致分為三個(gè)時(shí)期，即中世紀(jì)特許狀的萌芽期、宗教改革后章程的變革期和啟蒙運(yùn)動(dòng)后章程的發(fā)展期。

第一個(gè)時(shí)期是中世紀(jì)特許狀的萌芽期，特許狀成為大學(xué)存在的合法性基礎(chǔ)。西方早期的大學(xué)經(jīng)歷了一個(gè)從行會(huì)自治團(tuán)體到大學(xué)的緩慢演變過(guò)程，在此過(guò)程中，大學(xué)章程始終扮演著重要的角色。西方大學(xué)章程的起源最早可以追溯到歐洲中世紀(jì)大學(xué)誕生之前。當(dāng)時(shí)，歐洲城市存在具有一定教育性質(zhì)的行會(huì)和較為詳細(xì)的行會(huì)內(nèi)部規(guī)章，并依據(jù)自律原則開(kāi)展專業(yè)性活動(dòng)[2]85，這為此后大學(xué)章程的制定提供了范式。12世紀(jì)，意大利和法國(guó)等地誕生了歐洲早期的大學(xué)。為了爭(zhēng)取生存的自由，大學(xué)通過(guò)與政府、教會(huì)等權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行抗?fàn)幍姆绞将@得了特許狀、赦令或詔書。這些法律文本的出現(xiàn)，標(biāo)志著國(guó)家最高統(tǒng)治者對(duì)大學(xué)合法地位的認(rèn)可，賦予了大學(xué)一定程度的自治權(quán)和學(xué)術(shù)自由權(quán)，由此開(kāi)啟了西方大學(xué)制定章程的先河。到中世紀(jì)后期，西方大學(xué)章程的內(nèi)容日益完備，并且經(jīng)常由大學(xué)根據(jù)自身的辦學(xué)目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)情況對(duì)章程進(jìn)行修訂和完善。在大學(xué)章程的制度保障下，歐洲中世紀(jì)大學(xué)的創(chuàng)立與發(fā)展逐漸邁上了制度化道路。從形式與內(nèi)容上看，當(dāng)時(shí)的特許狀或章程已經(jīng)具有了現(xiàn)代大學(xué)章程的基本特征，可以視作大學(xué)章程的最早雛形[3]。但從本質(zhì)上看，西方大學(xué)及其章程的合法性仍以神權(quán)為依據(jù)，章程中的關(guān)鍵內(nèi)容都是自上而下進(jìn)行制定和實(shí)施的。因此，這一時(shí)期西方大學(xué)章程的性質(zhì)仍屬于一紙可單方面改變的授權(quán)書[4]。

第二個(gè)時(shí)期是宗教改革后章程的變革期，章程成為大學(xué)創(chuàng)立與發(fā)展的法律性文件。宗教改革以后，教權(quán)的淡出和王權(quán)的確立，使特許狀的授予成為一項(xiàng)皇家特權(quán)。此時(shí)，大學(xué)世俗化的進(jìn)程逐漸加速，西方國(guó)家創(chuàng)辦大學(xué)及制定章程的權(quán)力幾乎都經(jīng)歷了從宗教機(jī)構(gòu)到王室或代議機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。例如，英國(guó)的大學(xué)章程是依據(jù)特許狀或國(guó)會(huì)法案制定的，章程對(duì)政府和社會(huì)等參與大學(xué)治理的范圍與程度作出了規(guī)定，保持了大學(xué)在適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治之間的平衡。德國(guó)的大學(xué)在獲得批準(zhǔn)設(shè)立之后，需制定章程作為其辦學(xué)的“基本法”，章程的修改也需遵循嚴(yán)格的程序[5]。美國(guó)的大學(xué)章程是由英國(guó)殖民地議會(huì)頒發(fā)的特許狀演變而來(lái)的，在建立殖民地學(xué)院時(shí)期得到了進(jìn)一步鞏固，最終發(fā)展成為連接國(guó)家、教會(huì)或殖民地政府教育立法的紐帶，同時(shí)也是學(xué)校創(chuàng)立與發(fā)展的法律依據(jù)。由上觀之，西方大學(xué)在追求學(xué)術(shù)自由的過(guò)程中逐漸意識(shí)到，制定章程不僅是進(jìn)行內(nèi)部治理的一種有效途徑，而且是保持自身與政府、社會(huì)溝通的法定橋梁，更是外界對(duì)辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的重要依據(jù)。與中世紀(jì)大學(xué)的特許狀和詔令相比，殖民地時(shí)期的大學(xué)章程具有更加鮮明的法律地位和法律效力，因而更具法治化特征。

第三個(gè)時(shí)期是啟蒙運(yùn)動(dòng)后章程的發(fā)展期，章程具有了明確的法律性質(zhì)，并成為大學(xué)治校的總綱領(lǐng)。啟蒙運(yùn)動(dòng)之后，大學(xué)開(kāi)始不斷向王室、世俗政權(quán)代議機(jī)構(gòu)和行政當(dāng)局尋求認(rèn)可，以維護(hù)自身利益，提高其在國(guó)家和社會(huì)發(fā)展中的地位。19世紀(jì)，德國(guó)柏林大學(xué)在章程中提出了“學(xué)術(shù)自由”和“教授治?！钡壤砟?，建立了適應(yīng)德國(guó)高等教育發(fā)展的大學(xué)制度。就大學(xué)外部治理而言，德國(guó)大學(xué)章程的形態(tài)從教皇頒布的特許狀演變成為國(guó)家文件，由此，政府治理大學(xué)的模式得到了法律的認(rèn)可；就大學(xué)內(nèi)部治理而言，研究所和研討班在章程的保障下成為大學(xué)中最具權(quán)力的基層組織，最終推動(dòng)德國(guó)大學(xué)發(fā)展成為世界研究型大學(xué)的典范[6]。美國(guó)建立后，州議會(huì)的立法權(quán)逐步取代了殖民地時(shí)期英王室的特許權(quán)，達(dá)特茅斯學(xué)院案的勝訴進(jìn)一步以法律的形式確保了特許狀的合法地位，標(biāo)志著美國(guó)大學(xué)章程的初步形成。美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，為適應(yīng)工業(yè)化發(fā)展的步伐，社會(huì)上出現(xiàn)了一批贈(zèng)地學(xué)院。1862年，美國(guó)聯(lián)邦政府頒布的《莫雷爾法案》和國(guó)會(huì)的補(bǔ)充條款成為美國(guó)大學(xué)章程的法律淵源。隨著西方大學(xué)的不斷發(fā)展，大學(xué)章程逐漸被納入法治化軌道，具有明確的法律性質(zhì)，徹底擺脫了與國(guó)家、地方政府的教育法規(guī)混合的狀態(tài)，發(fā)展成為大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由及依法治校的總綱領(lǐng)。

中國(guó)高等教育發(fā)展歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，在現(xiàn)代大學(xué)誕生之前，傳統(tǒng)高等教育機(jī)構(gòu)的存在與發(fā)展已有幾千年，并始終注重通過(guò)規(guī)章制度來(lái)規(guī)范學(xué)校的發(fā)展。因此，可將中國(guó)大學(xué)章程的治理實(shí)踐大致分為兩個(gè)時(shí)期，即晚清大學(xué)堂章程的初創(chuàng)期和民國(guó)大學(xué)章程的發(fā)展期。

第一個(gè)時(shí)期是晚清大學(xué)堂章程的初創(chuàng)期，章程不僅是學(xué)堂成立前的“設(shè)計(jì)藍(lán)圖”，還是學(xué)堂成立后進(jìn)行學(xué)堂治理的基本準(zhǔn)則。晚清時(shí)期，清政府開(kāi)展了一系列意在維護(hù)其封建統(tǒng)治的改革，客觀上促進(jìn)了近代高等教育的發(fā)展。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，洋務(wù)派興建了一批新式洋務(wù)學(xué)堂，取代了舊式書院，其中，最早建立的京師同文館就先后出臺(tái)了一系列章程。維新變法期間，在“中體西用”辦學(xué)宗旨的指導(dǎo)下，近代大學(xué)開(kāi)始借鑒國(guó)外先進(jìn)大學(xué)制定辦學(xué)章程并開(kāi)展辦學(xué)活動(dòng)。1895年，盛宣懷向清政府呈遞《擬設(shè)天津中西學(xué)堂章程稟》，該章程是中國(guó)在借鑒西方大學(xué)基礎(chǔ)上制定的第一部近代大學(xué)章程。戊戌變法期間，光緒皇帝于1898年批準(zhǔn)了梁?jiǎn)⒊輸M的《奏擬京師大學(xué)堂章程》，正式創(chuàng)辦了中國(guó)近代史上第一所國(guó)立綜合性大學(xué)——京師大學(xué)堂。在晚清動(dòng)蕩的政治局勢(shì)和曲折的教育改革中，京師大學(xué)堂先后頒布了三部章程，這三部章程相互繼承，涉及了辦學(xué)宗旨、課程設(shè)置、管理體制、章程修訂程序等基本內(nèi)容。晚清時(shí)期的大學(xué)堂章程框架清晰，內(nèi)容豐富，并由權(quán)力階層所頒布，因而，在晚清高等教育法令中處于引領(lǐng)地位?？傮w而言，與西方大學(xué)章程或現(xiàn)代大學(xué)章程相比，雖然晚清時(shí)期的大學(xué)堂章程都是在政府的指導(dǎo)下制定、頒布并施行的，具有明顯的官僚化和行政化色彩，但亦不可否認(rèn)學(xué)堂章程對(duì)于學(xué)堂治理的重要意義。

第二個(gè)時(shí)期是民國(guó)大學(xué)章程的發(fā)展期，這一時(shí)期的章程具有明顯的法治化特征，對(duì)民國(guó)時(shí)期的大學(xué)治理發(fā)揮了重要作用。民國(guó)初期，北京政府教育部頒布了包括《大學(xué)令》《專門學(xué)校令》《大學(xué)規(guī)程》《修正大學(xué)令》等在內(nèi)的一系列高等教育法令。其中，1912年《大學(xué)令》的頒布具有劃時(shí)代意義。該法令引進(jìn)了德國(guó)近代大學(xué)的評(píng)議會(huì)、教授會(huì)等保障學(xué)術(shù)權(quán)力的基本制度，并用法律形式予以固化。為后來(lái)國(guó)立北京大學(xué)和國(guó)立清華大學(xué)等學(xué)校章程中有關(guān)“教授治?！敝贫鹊拇_立奠定了法律基礎(chǔ)，客觀上促進(jìn)了大學(xué)依章治校。自1920年國(guó)立北京大學(xué)頒布《國(guó)立北京大學(xué)現(xiàn)行章程》之后，各校相繼開(kāi)始了章程的制定與實(shí)施，具有代表性的有《清華學(xué)校組織大綱》《復(fù)旦大學(xué)章程》《交通大學(xué)大綱》及《東南大學(xué)組織大綱》。近代大學(xué)章程的出現(xiàn)在中國(guó)大學(xué)章程發(fā)展史上具有里程碑式的意義，標(biāo)志著大學(xué)自主制定章程的開(kāi)端。與國(guó)家頒布的教育法令相比，大學(xué)章程充分考慮了其自身的辦學(xué)需要，促進(jìn)了章程在實(shí)踐中發(fā)揮作用，彰顯了大學(xué)依章治校的精神。

民國(guó)中后期，在美國(guó)大學(xué)辦學(xué)模式的影響下，1924年，北京政府教育部頒布了《國(guó)立大學(xué)校條例》，重新規(guī)定了大學(xué)教育的培養(yǎng)目標(biāo)和相關(guān)制度。1929年，南京政府公布了《大學(xué)組織法》和《?？茖W(xué)校組織法》。在特殊的時(shí)代背景與政治環(huán)境中，中國(guó)近代高等教育領(lǐng)域頒布的一系列“法令”“條例”及“規(guī)程”，在一定程度上既是高等教育的法律法規(guī)，又是近代大學(xué)進(jìn)行辦學(xué)和治理的重要依據(jù)。由上可知，從晚清大學(xué)堂章程的初創(chuàng)到民國(guó)大學(xué)章程的發(fā)展，中國(guó)大學(xué)章程的建設(shè)歷程與中國(guó)高等教育的發(fā)展趨勢(shì)相契合。中西方依章治校的差異不僅體現(xiàn)在不同的歷史形態(tài)上，而且體現(xiàn)在迥異的生成邏輯、作用方式和實(shí)現(xiàn)程度上。在“西學(xué)東漸”的時(shí)代背景下，中國(guó)近代大學(xué)開(kāi)始了對(duì)西方大學(xué)的借鑒與模仿，開(kāi)展了大學(xué)自治和教授治校等一系列實(shí)踐活動(dòng)，而近代大學(xué)章程的出現(xiàn)則為這些實(shí)踐活動(dòng)的開(kāi)展提供了重要的制度依據(jù)和法律保障。近代大學(xué)通過(guò)依章治校，不僅實(shí)現(xiàn)了自身的價(jià)值目標(biāo)，而且為大學(xué)自治提供了充分的制度空間，最終豐富了中國(guó)近代大學(xué)依章治校的精神內(nèi)涵。

三、大學(xué)治理法治化的必然性

大學(xué)肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承等多種職能，因此，為適應(yīng)波云詭譎的社會(huì)環(huán)境，迎合不同主體的利益需求，大學(xué)必須具有與時(shí)俱進(jìn)的意識(shí)和能力，形成合理、有序、高效的治理體系?，F(xiàn)階段，深入推進(jìn)全面依法治國(guó)是一場(chǎng)廣泛且深刻的、涉及國(guó)家各個(gè)方面的治理革命。作為社會(huì)主義法治建設(shè)總目標(biāo)下的一個(gè)具體目標(biāo)，大學(xué)治理的法治化關(guān)乎國(guó)家培養(yǎng)人才的前途和命運(yùn)。無(wú)論是以史為鑒，還是立足當(dāng)下，大學(xué)治理的法治化都有其必然性。

(一)法治思維是大學(xué)治理法治化的必要條件

隨著社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的不斷推進(jìn)、高等教育領(lǐng)域改革的持續(xù)深化，大學(xué)的辦學(xué)理念、辦學(xué)環(huán)境、辦學(xué)方式均在發(fā)生著巨大變化。大學(xué)作為高等教育的組織者和實(shí)施者，亟須牢固樹(shù)立法治思維。換言之，法治思維是推進(jìn)大學(xué)治理法治化的必要條件，是實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要前提。自黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，法治思維在中央會(huì)議和文獻(xiàn)中被多次提及，其重要性可見(jiàn)一斑。在推進(jìn)全面依法治國(guó)的背景下，法治思維這一概念被廣泛使用，并逐漸成為人們的共識(shí)。文章中的法治思維是指“特定主體以法治理念為基礎(chǔ)，運(yùn)用法律規(guī)范、原則、精神對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析、判斷、綜合、推理以致形成結(jié)論，作出決定的思維模式”[7]。與此同時(shí)，法治思維也是一種價(jià)值觀，是對(duì)法治的尊崇與認(rèn)同。

在大學(xué)治理中，要實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的法治化，一個(gè)必不可少的條件便是法治思維的樹(shù)立。21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)高等教育規(guī)模日益擴(kuò)大，大學(xué)承擔(dān)的職能也有所增加。2019年，中國(guó)更是進(jìn)入了高等教育的普及化階段，未來(lái)的大學(xué)發(fā)展必將有著良好的歷史機(jī)遇，但同時(shí)，大學(xué)治理所面臨的問(wèn)題也將日趨復(fù)雜。因此，大學(xué)治理體系的完善和治理能力的提升，都應(yīng)以法治化來(lái)予以保障。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，若想實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的法治化，則必須讓法治思維貫穿于大學(xué)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)。法治思維和法治方式可以為大學(xué)治理的法治化提供必要的思想基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)條件。其一，法治思維可以為大學(xué)治理過(guò)程中正確處理各利益主體間的關(guān)系提供思想指導(dǎo)。對(duì)于大學(xué)外部治理而言，需要厘清大學(xué)與政府、社會(huì)以及各大學(xué)之間的合理關(guān)系；對(duì)于大學(xué)內(nèi)部治理而言，則需明確黨委、校長(zhǎng)、教師、學(xué)生及院系等主體的關(guān)系。完善大學(xué)治理體系需要大學(xué)處理好內(nèi)外部各利益主體間的關(guān)系，更需要一種與大學(xué)治理體系相適應(yīng)的法治思維和法治方式。行政思維和行政方式在大學(xué)治理中早已根深蒂固，導(dǎo)致了行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的矛盾。例如，學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)以及學(xué)生代表大會(huì)等都受到了行政權(quán)力的干預(yù)，從而未能真正發(fā)揮自身的價(jià)值。其二，法治思維和法治方式的缺位對(duì)行政權(quán)力難以形成有效規(guī)制，從而使大學(xué)治理中出現(xiàn)諸如權(quán)力難以向基層組織和教師下放、教學(xué)和科研資源分配不合理等問(wèn)題。由上觀之，大學(xué)應(yīng)樹(shù)立法治思維來(lái)探尋大學(xué)治理的正確道路，從而實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的法治化。

法治思維的實(shí)質(zhì)與核心便是要樹(shù)立兩種思維。一是程序思維。在國(guó)家層面，從某種意義上說(shuō)，法治國(guó)家就是程序法國(guó)家[8]。作為法治社會(huì)的一個(gè)重要組成部分，大學(xué)治理必定要依法治理，而法治的核心是程序之治，因而大學(xué)治理必是程序治理。在大學(xué)治理過(guò)程中，各利益主體的權(quán)利保障和相互制約是最為關(guān)鍵的問(wèn)題，正當(dāng)?shù)某绦騽t是有效手段和根本途徑。因此，樹(shù)立法治思維，首先必須樹(shù)立牢固的程序思維，高度重視大學(xué)治理中的程序正義。二是“憲法”思維?！皯椃ú⒉皇欠蓞R編。憲法是根本法，而且僅僅是根本法?！盵9]在法治體系中，憲法是基礎(chǔ)與核心，藉此，憲法思維也是法治思維中的核心所在。而在大學(xué)治理中，大學(xué)章程即是大學(xué)的“憲章”，素有大學(xué)“憲法”之稱。因此，樹(shù)立法治思維的另一個(gè)核心，便是要樹(shù)立大學(xué)的“憲法”思維，即章程思維，嚴(yán)格依據(jù)章程來(lái)治理大學(xué)。

(二)依法治校是大學(xué)治理法治化的現(xiàn)實(shí)需求

當(dāng)前，從大學(xué)所處的外部環(huán)境而言，依法治校是推進(jìn)全面依法治國(guó)在教育領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，而大學(xué)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)則是其中重要的組成部分。此外，黨的十八屆四中全會(huì)為推進(jìn)全面依法治國(guó)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，這在中國(guó)社會(huì)主義法治歷史上具有里程碑意義。大學(xué)既是社會(huì)組織，也是法人實(shí)體，其設(shè)立和治理必然應(yīng)遵循法治精神，符合憲法和法律法規(guī)的要求。在高等教育領(lǐng)域，切實(shí)推進(jìn)依法治校就是落實(shí)依法治國(guó)基本方略的具體實(shí)踐，若要實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的法治化，就必須推進(jìn)依法治校。從大學(xué)面臨的內(nèi)部環(huán)境而言，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的法治化勢(shì)在必行。21世紀(jì)以來(lái)，大學(xué)在辦學(xué)理念、辦學(xué)體制、組織形式和社會(huì)關(guān)系等方面都發(fā)生了巨大的變化，由此帶來(lái)許多前所未有的新情況和新問(wèn)題。因此，大學(xué)需要通過(guò)不斷改革來(lái)適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。此外，由于長(zhǎng)期以來(lái)在大學(xué)治理過(guò)程中法治觀念和法治意識(shí)淡薄，加之人治思維的羈絆，直接制約了大學(xué)治理的法治化進(jìn)程。若想從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面，解決大學(xué)治理過(guò)程中所面臨的突出問(wèn)題和矛盾，則必須依法治校。

從黨的十五大提出依法治國(guó)到教育部發(fā)布《關(guān)于大力加強(qiáng)依法治校工作的通知》，大學(xué)一直都在緊隨國(guó)家發(fā)展的步伐，在實(shí)行民主管理、規(guī)范辦學(xué)行為、維護(hù)師生權(quán)益等方面取得了顯著的成績(jī)。然而，依法治校在大學(xué)治理的過(guò)程中仍存在諸如法治意識(shí)薄弱、制度建設(shè)滯后等問(wèn)題。為實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的法治化，必須深入落實(shí)依法治校的具體要求。一方面，理順大學(xué)各利益主體間關(guān)系是大學(xué)落實(shí)依法治校工作的基本前提。大學(xué)只有通過(guò)法治的方式，正確處理好其與政府、社會(huì)等外部關(guān)系，處理好學(xué)校行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力等內(nèi)部關(guān)系，處理好法治與民主的關(guān)系，處理好決策權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，才能真正落實(shí)依法治校。另一方面，黨的十八大報(bào)告指出“要把制度建設(shè)擺在突出位置”，同樣，制度建設(shè)也是大學(xué)治理過(guò)程中的重要一環(huán)。依法治校首先得有法可依，對(duì)于大學(xué)而言，完善規(guī)章制度建設(shè)是法治化治理的第一步。依法治校不僅需要依靠國(guó)家頒布相關(guān)法律法規(guī)，而且需要學(xué)校制定規(guī)章制度，特別是要建立以章程為統(tǒng)領(lǐng)的現(xiàn)代大學(xué)制度體系[10]。隨著時(shí)代的變遷，原有的制度體系早已與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)，需要加以更新。此外，由于每所大學(xué)都有其自身獨(dú)特的發(fā)展歷史，制度建設(shè)也應(yīng)因校制宜。因此，大學(xué)應(yīng)結(jié)合時(shí)代發(fā)展特征和自身發(fā)展實(shí)際制定出有利于學(xué)校發(fā)展的制度體系，并嚴(yán)格按照這一整套制度體系進(jìn)行大學(xué)治理。對(duì)于大學(xué)而言，章程是學(xué)校內(nèi)部的“憲法”“憲章”，重視章程建設(shè)工作，嚴(yán)格按照章程治理學(xué)校，堅(jiān)持依章治校的原則，是大學(xué)治理法治化進(jìn)程中最首要的任務(wù)。

四、大學(xué)章程在大學(xué)治理法治化中的特殊價(jià)值

在推進(jìn)全面依法治國(guó)的宏觀背景之下，教育領(lǐng)域?qū)嵭幸婪ㄖ涡Ｊ墙ㄔO(shè)社會(huì)主義法治的重要環(huán)節(jié)。唯有堅(jiān)決落實(shí)依法治校的具體要求，逐步實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的法治化，才能使大學(xué)在面對(duì)機(jī)遇與挑戰(zhàn)之時(shí)能夠從容應(yīng)對(duì)。從大學(xué)治理的角度出發(fā)，依法治校的本質(zhì)即是嚴(yán)格按照章程來(lái)治理大學(xué)，這也是由大學(xué)章程在大學(xué)治理法治化中的特殊價(jià)值所決定的。大學(xué)章程在大學(xué)治理法治化中的特殊價(jià)值具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)推進(jìn)了依法治校的有效實(shí)施

大學(xué)章程的法律價(jià)值體現(xiàn)在能夠推進(jìn)依法治校的有效實(shí)施。落實(shí)依法治校的基礎(chǔ)和前提必然是有法可依，就大學(xué)而言，此處的“法”即是指大學(xué)章程。其一，大學(xué)章程上承國(guó)家法律法規(guī)，下啟學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度，具有嚴(yán)格的法律約束力。大學(xué)章程以教育法為根本依據(jù)，按照國(guó)家法律法規(guī)而制定，是教育法在高等教育領(lǐng)域的具體化，因此，其本身就具有法律效力。在不違背國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的前提下，大學(xué)可以根據(jù)自身的歷史形態(tài)和發(fā)展需要來(lái)制定與修訂章程。大學(xué)章程作為一種規(guī)范性文件，也是大學(xué)得以有效運(yùn)行的依據(jù)所在。相對(duì)于自然人而言，大學(xué)是作為法人的存在。大學(xué)必須有其成立和發(fā)展的法律依據(jù)、必要資產(chǎn)、固定名稱、組織機(jī)構(gòu)等作為法人所必須具備的條件。在上述條件中，大學(xué)章程是最基礎(chǔ)最重要的法律依據(jù)。大學(xué)章程在規(guī)范學(xué)校內(nèi)部治理行為的同時(shí)，也制約著教育行政主管部門的管理行為。大學(xué)章程依據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》和國(guó)家其他相關(guān)法律法規(guī)制定，經(jīng)教育行政部門審批后生效。因此，大學(xué)章程是國(guó)家和政府對(duì)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)和獨(dú)立法人地位的確認(rèn)。大學(xué)章程對(duì)于一所大學(xué)的意義等同于憲法對(duì)于一個(gè)國(guó)家的意義，其重要性不言而喻。其二，大學(xué)章程具有的法律效力對(duì)規(guī)范大學(xué)內(nèi)部治理體系有著重要作用?，F(xiàn)代大學(xué)已非過(guò)去功能單一、規(guī)模狹小、依靠少數(shù)人即能進(jìn)行管理的小型組織，已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展與變革中的巨型組織，高度的科層化與復(fù)雜化需要完備的內(nèi)部治理體系加以協(xié)調(diào)。在依法治國(guó)的背景之下，大學(xué)治理的法治化趨向日益凸顯，要想實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的法治化，必須制定完備的大學(xué)章程，為大學(xué)內(nèi)部治理提供制度根據(jù)，使大學(xué)治理的實(shí)踐過(guò)程有法可依。綜上所言，大學(xué)章程所蘊(yùn)含的法律價(jià)值對(duì)于推進(jìn)依法治校的有效實(shí)施有著特殊意義，它不僅是大學(xué)存在和發(fā)展的法律依據(jù)，也為大學(xué)作為獨(dú)立的法人實(shí)體提供了法律保障，還為大學(xué)治理的法治化奠定了法律基礎(chǔ)。

(二)協(xié)調(diào)了大學(xué)各利益主體間的關(guān)系

大學(xué)章程的治理價(jià)值協(xié)調(diào)了大學(xué)各利益主體間的關(guān)系。大學(xué)治理的法治化，就是要使大學(xué)的治理嚴(yán)格按照法的規(guī)定來(lái)進(jìn)行，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的首要前提即是理順大學(xué)各利益主體間的關(guān)系。大學(xué)辦學(xué)活動(dòng)的順利開(kāi)展和管理活動(dòng)的有效進(jìn)行離不開(kāi)各利益主體間的協(xié)調(diào)配合。一方面，大學(xué)章程厘清了大學(xué)外部各利益主體參與大學(xué)治理的邊界，確保了大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。大學(xué)自創(chuàng)立伊始，就與政府、社會(huì)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，其本身也是一個(gè)開(kāi)放的組織系統(tǒng)，不可能故步自封。因此，妥善處理好大學(xué)與政府、社會(huì)等外部主體間的關(guān)系，才能確保大學(xué)有序的運(yùn)行。大學(xué)章程規(guī)定了大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的具體內(nèi)容，這必然涉及大學(xué)與政府、社會(huì)和其他組織間的關(guān)系，其中最重要的便是教育行政管理權(quán)和大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)之間的關(guān)系。只有使大學(xué)充分擁有辦學(xué)自主權(quán)，尊重學(xué)術(shù)自由，才能激發(fā)其學(xué)術(shù)創(chuàng)新的活力。大學(xué)在國(guó)家法律法規(guī)和大學(xué)章程賦予的權(quán)力范圍之內(nèi)進(jìn)行自主管理，不受任何其他主體的干預(yù)，即使是教育行政主管部門也必須依法行政，不能隨意憑借其權(quán)力優(yōu)勢(shì)來(lái)干擾大學(xué)的正常運(yùn)行。否則，大學(xué)可根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和學(xué)校章程的規(guī)定提起行政訴訟或者申請(qǐng)復(fù)議。另一方面，大學(xué)章程明確了大學(xué)內(nèi)部各利益主體間的權(quán)利關(guān)系。大學(xué)內(nèi)部各利益主體間的關(guān)系能否得到正確處理，權(quán)利主體和責(zé)任主體能否各司其職、協(xié)調(diào)工作，這些都關(guān)系著大學(xué)的各項(xiàng)工作能否順利開(kāi)展。權(quán)力需要平衡，平衡權(quán)力則需要制度來(lái)予以保障。大學(xué)章程通過(guò)對(duì)學(xué)校內(nèi)部治理體系進(jìn)行規(guī)定，對(duì)各利益主體的權(quán)責(zé)加以明晰，有效協(xié)調(diào)了大學(xué)內(nèi)部各利益主體間的關(guān)系，推動(dòng)了大學(xué)治理的法治化進(jìn)程。

(三)促進(jìn)了大學(xué)法治思維的形成

大學(xué)章程的文化價(jià)值促進(jìn)了大學(xué)法治思維的形成。法治思維為大學(xué)治理法治化的實(shí)現(xiàn)提供了必要條件，大學(xué)章程以其特殊的文化價(jià)值，進(jìn)一步促進(jìn)了大學(xué)治理中法治思維和法治理念的形成。一方面，大學(xué)章程是彰顯大學(xué)理念的重要途徑。大學(xué)理念是人們?cè)谡J(rèn)識(shí)教育規(guī)律的基礎(chǔ)上形成的有關(guān)大學(xué)使命等一系列大學(xué)基本問(wèn)題的理性認(rèn)識(shí)。有學(xué)者指出，大學(xué)理念對(duì)大學(xué)的運(yùn)行和發(fā)展具有重要的導(dǎo)向作用，有什么樣的大學(xué)理念，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的大學(xué)實(shí)踐，終究會(huì)形成什么樣的大學(xué)文化。若在大學(xué)章程中對(duì)治理的法治化理念提出明確要求，并將其作為重要的辦學(xué)理念在章程中加以固化，則會(huì)引領(lǐng)大學(xué)的管理者、教師、學(xué)生等樹(shù)立法治思維和法治理念。進(jìn)而，大學(xué)治理的法治化將會(huì)發(fā)展成為一種行動(dòng)自覺(jué)，成為所有人普遍接受的治理原則。另一方面，大學(xué)章程是大學(xué)精神的集中體現(xiàn)。在依法治國(guó)、依法治校的時(shí)代背景下，作為一所大學(xué)的立校之本，大學(xué)章程就是要集中體現(xiàn)法的精神、法的意識(shí)、法的治理模式，最終實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的法治化。大學(xué)章程在對(duì)大學(xué)的辦學(xué)理念、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)特色、內(nèi)部治理體系和組織機(jī)構(gòu)等作出規(guī)定時(shí)，需要將法治精神融入其中。這不僅是學(xué)校具體管理制度、管理模式的制定依據(jù)，同時(shí)也是學(xué)校依法辦學(xué)、依法治校的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。在大學(xué)章程的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)充分利用大學(xué)章程在大學(xué)治理法治化中的文化價(jià)值，促進(jìn)大學(xué)法治思維和法治理念的形成，使依章治校真正落到實(shí)處，從而早日實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的法治化。