對峙與合作：北極安全態(tài)勢分析*

郭培清 厲召卿

(中國海洋大學 國際事務(wù)與公共管理學院，山東 青島 266100)

隨著全球氣候變化的速度不斷加快，北極持續(xù)暖化。最新數(shù)據(jù)表明，2020年秋冬北冰洋的海冰覆蓋一度降到了有衛(wèi)星數(shù)據(jù)記錄42年以來的第二低水平，[1]不斷減少的海冰激發(fā)了北極油氣資源開采和航道利用的商業(yè)潛力，北極開發(fā)熱度持續(xù)上升，其俯瞰北美和歐亞大陸的絕佳戰(zhàn)略位置越來越受到重視，隨著歐美國家與俄羅斯關(guān)系急遽惡化，北極正在大國競爭中重回世界舞臺。近年來，相關(guān)國家紛紛出臺北極戰(zhàn)略，北極軍事色彩日益濃厚，甚至一些北極域外國家也積極參與，例如英國發(fā)布專門針對北極的防務(wù)政策報告、法國發(fā)布防務(wù)相關(guān)的北極戰(zhàn)略，北極安全態(tài)勢日趨緊張。

冷戰(zhàn)時代，北極便是大國對抗的前沿地帶，密布攻擊性和防御性武器。相對于冷戰(zhàn)時代的緊張和后冷戰(zhàn)時代的緩和，近些年隨著國際形勢變化，北極安全形勢逐漸由起初的“高合作、低沖突”向“對峙與合作并存、對峙逐漸升級”轉(zhuǎn)化，加之席卷全球的新冠肺炎的沖擊，早先傳統(tǒng)意義上對北極安全的解析已不能滿足現(xiàn)實需求，如何更全面地把握北極目前的安全態(tài)勢，如何在不斷變化的北極棋局中維護中國利益就顯得十分必要。本文將從北極各行為體間或?qū)χ呕蚝献鞯年P(guān)系與安全互動入手，分析未來北極安全態(tài)勢走向。

一、北極安全態(tài)勢轉(zhuǎn)折動因

冷戰(zhàn)結(jié)束后，北極對抗緩解，北極國家對于北極安全的認知主要集中在搜救等“軟安全”議題，甚至有將北極置于國際政治之外的“北極例外主義”聲音興起。[2]然而，北極冰融和大國競爭復歸改變了這一局面，相關(guān)國家對北極安全的認知發(fā)生根本性轉(zhuǎn)折。

(一)美國將俄、中兩國視為北極最大安全威脅

美國2017年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中，重點提出注重與俄羅斯之間的大國競爭，競爭態(tài)勢逐漸蔓延至北極。2018年，美《國家利益》雜志撰文表示，為有效保護美北極利益，需制定國家北極戰(zhàn)略、新建破冰船，并在2040年前在格陵蘭建立美海軍第二艦隊總部。[3]可見，美國社會已高度重視北極戰(zhàn)略價值，甚至描繪出了具體執(zhí)行方案。

隨著美國國家安全戰(zhàn)略定調(diào)，針對北極的具體安全戰(zhàn)略也逐步成型，各部門紛紛頒布北極戰(zhàn)略文件。2019年4月，美國海岸警衛(wèi)隊發(fā)布了《美國海岸警衛(wèi)隊北極戰(zhàn)略展望》，指出美國將俄羅斯視為北極最重要的“戰(zhàn)略競爭對手”；[4]2019年6月，美國國防部發(fā)布《美國國防部北極戰(zhàn)略》，提到美國需要在北極“建立基于規(guī)則的秩序”；2020年6月簽署的《關(guān)于保護美國在北極和南極地區(qū)國家利益的備忘錄》中，提出審查美國破冰能力。同月，美國空軍發(fā)布《美國空軍北極戰(zhàn)略》。[5]此外，美國陸軍北極戰(zhàn)略也在制定之中?，F(xiàn)今，美國部隊所有軍種都在關(guān)注北極。

2020年末，美國新發(fā)布兩份重要文件，對于北極的重視程度進一步提高，為美國下一步的北極行動確定了指導方針。2020年12月，美國國防部發(fā)布《海上優(yōu)勢》文件，其中三次提及北極，指出美國不能忽視北極新興起的常態(tài)化競爭，并表示美國必須繼續(xù)保持前沿部署，加強破冰船建設(shè)，并且將軍事力量恰當?shù)卣故境鰜?。[6]同月，2021年美國《國防授權(quán)法案》公布，法案中包括北極戰(zhàn)略港口費用授權(quán)，其中SEC.1208條款授權(quán)建設(shè)國防部北極安全研究中心——泰德·史蒂文森(Ted Stevens Center for Arctic Security Studies)北極安全研究中心。[7]美主張與俄在北極開展競爭的戰(zhàn)略成為特朗普政府執(zhí)政的顯著特點。

2021年初，隨著拜登政府上臺，盡管兩屆政府在對待北極問題上存在差異，但在北極安全態(tài)勢不斷緊張的大環(huán)境下，特朗普政府末期發(fā)布的安全戰(zhàn)略文件的現(xiàn)實意義仍然存在，保持戰(zhàn)略方向一致符合美國北極利益，因此，拜登政府的北極安全政策將會保持一定延續(xù)性。

自2019年以來，美國各部門密集出臺的文件共同點是美國需要正視來自北極的安全威脅，不僅是氣候變化帶來的風險，更重要的是大國競爭帶來的安全風險。美國北方司令部司令奧肖內(nèi)西(Terrence O'Shaughnessy)上將表示，北極是美國的第一道防線，其戰(zhàn)略價值正重新突顯出來。[8]美國已經(jīng)確立了北極作為“大國競爭競技場”的地位，政策重心向安全方面轉(zhuǎn)移，試圖以提高軍事實力獲取北極競爭優(yōu)勢，建立領(lǐng)導地位，保衛(wèi)國家安全和利益。在美國北極認知轉(zhuǎn)變的同時，北歐國家與北約國家也緊跟美國步伐，積極參與美國領(lǐng)導的北極軍事活動，向俄羅斯施壓，削弱俄羅斯在北極的優(yōu)勢地位。

(二)俄羅斯北極安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變

俄羅斯作為北極八國中最大的北極國家，一直被視為北極力量最強大、北極開發(fā)進度最深入的存在，俄羅斯也將北極安全視為國家核心利益。隨著歐美不斷壓縮俄羅斯戰(zhàn)略生存空間，北極是俄羅斯突破歐美封鎖的重要出口。美國政策和行動上試圖重新奪取北極領(lǐng)導權(quán)的轉(zhuǎn)變，也讓俄羅斯意識到美國是其在北極最主要的競爭對手。面對美國與盟友“組合拳”式的打擊，俄羅斯在北極不斷建立核威懾力量、加快軍事裝備升級部署。

俄羅斯在北極戰(zhàn)略方面突出強調(diào)北極安全的重要性。為應(yīng)對來自外部的新威脅，《俄羅斯聯(lián)邦海洋學說》提出，北極是俄羅斯海軍的優(yōu)先發(fā)展方向，并有必要重建核動力破冰船隊，隨后發(fā)布的北極相關(guān)文件，包括《到2020年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠景規(guī)劃》《到2020年俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》《到2020年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》《到2020年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展綱要》在內(nèi)的文件，都強調(diào)北極在經(jīng)濟發(fā)展、軍事戰(zhàn)略上的重要性。[9]尤其是俄羅斯在2020年10月發(fā)布的《到2035年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》中，明確表示北極地區(qū)發(fā)生沖突的可能性增大，俄軍必須不斷提高部隊作戰(zhàn)能力。為實現(xiàn)這一目標，北極地區(qū)先進武器、軍事和特種裝備的占比從2014年的41%增加到2019年的59%。[10]新戰(zhàn)略中表現(xiàn)出的“安全型發(fā)展”范式體現(xiàn)了俄羅斯對北極安全的高度關(guān)切，[11]俄羅斯欲通過對北極安全的絕對把控，以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、自身戰(zhàn)略突圍的目的。

與此同時，俄羅斯與中國的北極合作使得歐美國家更加警惕，試圖將中、俄北極合作與安全威脅捆綁在一起，宣揚“中、俄北極威脅論”。[12]盡管如此，中、俄兩國北極合作持續(xù)升溫，可見俄羅斯對北極發(fā)展態(tài)勢抱有清醒的認識，即與中國的合作可以促進俄羅斯北極地區(qū)的發(fā)展，而只有保證發(fā)展才能保證安全。大國北極安全認知的轉(zhuǎn)變與行動的落實導致北極軍事活動和軍備建設(shè)提速提質(zhì)。

二、北極安全對峙

在各國認知轉(zhuǎn)變和實踐先行的大環(huán)境下，為了維護各自北極安全利益，北極各行為體均加強北極軍事化水平，北極安全進入新對峙階段。

(一)俄羅斯強化北極軍事建設(shè)

俄羅斯強調(diào)加強北極軍事建設(shè)的關(guān)鍵因素是保衛(wèi)北極國家利益，具體體現(xiàn)在航道利用和資源開發(fā)層面。俄羅斯安全會議副主席梅德韋杰夫曾表示，北極有著特殊的戰(zhàn)略重要性，為保護經(jīng)濟利益和國家安全，強化俄羅斯在北極的軍事能力建設(shè)十分重要。[13]

首先，俄羅斯提升北方艦隊至軍區(qū)地位，凸顯俄羅斯對北極軍事建設(shè)的重視。自2021年1月1日起，俄北方艦隊正式升級為獨立軍事行政單位，[14]管轄范圍涵蓋整個俄羅斯北極西部地區(qū)。此舉將更高效地感知來自北極西部防線的安全威脅，推動國家統(tǒng)一布局，維護北極安全利益。

其次，最大程度地提高北極作戰(zhàn)能力。北方艦隊升級為獨立軍區(qū)后，優(yōu)先接收新武器裝備，加快俄屬北極地區(qū)軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。俄軍方在北極地區(qū)已建造425處軍用設(shè)施。最引發(fā)外界關(guān)注的是法蘭士約瑟夫地群島的“北極三葉草”基地，與挪威隔海相望，毗鄰斯匹茨卑爾根群島，基地輻射北方、威脅挪威的意圖不言而喻。新裝備武器的部署、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)極大增強了艦隊的作戰(zhàn)實力，北方艦隊的北極專精能力基本建成，滿足俄羅斯保衛(wèi)北極國家利益的需求。當然，上述軍事化行為也引起歐美國家的強烈警惕，在一定程度上加劇了北極安全緊張態(tài)勢。

再次，發(fā)展北極核力量。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯整體實力下行，無法與美國直接競爭。根據(jù)斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)2019年報告，俄國防支出水平一直居于世界第四位——約651億美元，與美國7320億美元的國防支出難以進行直接對抗。[15]即使在北極，俄常規(guī)軍力也難以與美國及其盟友進行直接抗衡。為了保持北極軍力優(yōu)勢，俄羅斯選擇發(fā)展性價比更高的不對稱武力來建立自身優(yōu)勢，建立突防能力極強、可攜帶常規(guī)彈頭和核彈頭的高超音速導彈進攻體系。在有了鋒利的“矛”之后，俄羅斯也在積極發(fā)展自己的北極之“盾”。俄羅斯正在建設(shè)和部署新雷達系統(tǒng)，部署S-400防空導彈，保護北方艦隊的軍事設(shè)施和空域安全。[16]

此外，俄羅斯還積極在北極建設(shè)電子戰(zhàn)系統(tǒng)，干擾敵軍信號。電子戰(zhàn)系統(tǒng)作戰(zhàn)效能高、手段隱蔽、使用靈活。2018年5月，北方艦隊建成新電子戰(zhàn)中心。[17]隨后在“三叉戟接點2018”演習期間，挪威和芬蘭方面稱俄羅斯使用電子戰(zhàn)手段干擾GPS信號。[18]2019年12月，挪威稱其芬馬克地區(qū)受到俄無線電和雷達干擾。俄羅斯在北極大力發(fā)展電子戰(zhàn)是其取得不對稱軍事優(yōu)勢的重要手段。

(二)美國主導，遏制俄羅斯北極力量發(fā)展

冷戰(zhàn)后美國拆除了大量位于北極的軍事基地，撤出原本部署在北極的部隊。但隨著北極安全形勢再度緊張，美國已重新評估北極形勢，并采取多種措施應(yīng)對來自俄羅斯方向的威脅。美國對北極的重視，牽引了其他北約國家的安全走向，紛紛提高北極作戰(zhàn)能力，聲稱應(yīng)對來自俄羅斯的威脅。

以美國為首的北約集團主要采取軍演手段，來展示武力、威懾對手。以2018年的“三叉戟接點”演習為起點，美國與其盟友開始在北極多次進行大規(guī)模針對俄羅斯的軍事演習。2018年10月，北約在北極舉行“三叉戟接點2018”大規(guī)模軍事演習，美國“杜魯門”號航空母艦罕見駛?cè)氡睒O海域。對此，俄羅斯官方表示譴責，認為這種行為導致北極“不穩(wěn)定化”，[19]并派出反潛機和戰(zhàn)略轟炸機在演習海域進行威懾飛行以表示回應(yīng)。

隨后，僅2020年美國就帶領(lǐng)盟國在北極海域開展了兩次大規(guī)模的軍事演習。2020年5月，美國同英國皇家海軍舉行的聯(lián)合反潛演習，是自20世紀90年代以來英美海軍水面艦艇首次進入巴倫支海地區(qū)行動；[20]同年9月，英、美、挪海軍再次進入巴倫支海演習，此次行動沒有向俄羅斯通報，且部分行動區(qū)域已進入俄專屬經(jīng)濟區(qū)。[21]俄羅斯國防部長紹伊古表示：“北約在俄羅斯邊境附近極力展示力量，令莫斯科感到不安?！?/p>

除軍演外，以美國為首的西方國家還開展了針對俄羅斯的高強度抵近飛行行動，僅2020年8—9月的一個月時間內(nèi)，就進行了19次針對俄羅斯的抵近飛行行動。對此，俄羅斯國防部稱，2020年出現(xiàn)在俄邊界附近的外國偵察機數(shù)量增加了40%。[22]

從美國及其盟友在北極地區(qū)不斷增加軍事活動力度的做法可以看出，不僅美國對北極的戰(zhàn)略重要性有了新的認識，北約國家對北極的重視程度也在不斷上升，傳統(tǒng)強國英國就緊跟美國腳步，帶領(lǐng)北約特遣艦隊進入巴倫支海。而北歐國家一直以來都忌憚俄羅斯在北極的軍事存在，奈何軍事實力難以與俄抗衡，在美國對北極戰(zhàn)略認知發(fā)生轉(zhuǎn)型后，北歐國家仿佛找到“主心骨”，積極參加美國領(lǐng)導的北極軍事活動，致力于對俄施壓。受到美國及盟友軍事活動增加的刺激，俄羅斯作為對等回應(yīng)也不斷加強在北極地區(qū)的軍演和飛行活動，北極安全對峙行為的密度、強度都在顯著上升。

(三)北極安全對峙態(tài)勢升級，并向非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域蔓延

雖然北極安全對峙態(tài)勢顯著升級，各國海軍、空軍頻頻出入北極，但各國在北極的軍事行動仍保持在相對“低烈度”的水平下，尚未發(fā)生冷戰(zhàn)時期軍艦相撞似的直接沖突。囿于北極殘酷的地理氣候條件，傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的軍事對峙活動進展難度較大，從而導致非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的對峙態(tài)勢得以全面展現(xiàn)。

除了傳統(tǒng)形式的海空軍行動外，北極安全對峙新特性體現(xiàn)在對峙領(lǐng)域擴張到非傳統(tǒng)軍事領(lǐng)域。俄羅斯開啟在北極利用非常規(guī)戰(zhàn)爭手段——“混合戰(zhàn)爭”戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略主要以網(wǎng)絡(luò)攻擊手段為主，目的是煽動民眾情緒，削弱民眾對政府的信任、干預(yù)選舉等。俄羅斯曾在克里米亞事件中利用“混合戰(zhàn)爭”戰(zhàn)略，給西方國家造成很大壓力。[23]網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)隱蔽性強，殺傷力大，在因惡劣環(huán)境下不便開展正面軍事威懾和進攻的北極地區(qū)，具有更強的威懾意義。挪威曾多次控訴俄羅斯在其邊境地區(qū)開展網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)，或干擾當?shù)谿PS信號，或在網(wǎng)絡(luò)上煽動民眾反對政府。

北極安全對峙態(tài)勢在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的體現(xiàn)還包括對北極資源的競爭上。近年來，俄羅斯利用《聯(lián)合國海洋法公約》不斷爭取擴大海洋權(quán)益，特別是在大陸架劃界和對北方航道(Northern Sea Route)管控方面表現(xiàn)積極。2019年12月，聯(lián)合國大陸架界限委員會(CLCS)已認可俄北極大陸架擴張的關(guān)鍵內(nèi)容，[24]對俄羅斯開發(fā)北極海洋資源，加強北極主導力具有深遠影響。然而，俄羅斯北極大陸架劃界申請區(qū)域部分與加拿大、丹麥申請區(qū)域重疊，如果最終俄羅斯申請獲得批準，那么丹、加兩國北極利益勢必受到削弱，北極行為體間圍繞北極大陸架資源和權(quán)力的爭奪將“激烈化”，繼而影響北極局勢的穩(wěn)定。

北方航道是俄羅斯海軍出入北大西洋和太平洋的重要隘口，俄一直利用《聯(lián)合國海洋法公約》第234條冰封區(qū)域條款為法律依據(jù)來管轄北方航道水域。第234條是專門針對北極海洋環(huán)境保護的條款，允許沿海國制定非歧視性的法律規(guī)章，防止、減少和控制船舶在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?。但?34條用語模糊，對“冰封區(qū)域”的定義理解、適用條件均無明確界定。[25]以美國為首的多國專家、學者認為，俄羅斯對該條款在北方航道的應(yīng)用明顯具有傾向性和目的性，并隨著海冰融化，對俄繼續(xù)依此條款來加強在北方航道的管控深感不滿。對此俄學者認為，“冰封區(qū)域”不能僅從字面理解，海冰是否客觀存在與“冰封區(qū)域”定義幾乎無關(guān)，即俄有權(quán)在冰蓋融化的情況下繼續(xù)適用第234條。[26]2019年9月，法國軍艦“羅納河”號(Rhne)在沒有事先知會俄羅斯的情況下穿越北方航道，對俄方管控權(quán)造成沖擊，[27]俄羅斯隨后發(fā)布命令，要求外國軍艦航行北方航道須提前45天通知俄羅斯，并威脅如違反規(guī)定將使用武力擊沉。圍繞北方航道航行管控權(quán)問題成為俄羅斯與其他國家產(chǎn)生摩擦的又一矛盾點。

北極安全對峙態(tài)勢正在多領(lǐng)域、多層次的互動中逐漸加劇，其形式也從傳統(tǒng)軍事范疇向傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全對峙并存的情景演化。正如英國皇家海軍在2020年9月巴倫支海演習后發(fā)表的聲明所示，北極“高緯度、低緊張”的安全環(huán)境正在發(fā)生變化。[28]當然，盡管各方動作頻頻，但總體北極局勢尚保持相對可控的“低烈度”狀態(tài)。

三、“低烈度”對峙下的北極安全合作

相對于北極安全中復雜多變的對峙局面，北極安全合作則有些乏善可陳，北極特殊的地理位置和氣候條件決定了其對峙傾向目前仍保持在“低烈度”態(tài)勢，發(fā)生規(guī)模性熱戰(zhàn)的可能性較低，同時，在特定領(lǐng)域——諸如公海漁業(yè)治理、搜救、海洋執(zhí)法、應(yīng)急處理等低安全領(lǐng)域，相關(guān)國家仍有開展合作的空間。

現(xiàn)有北極安全合作中存在雙邊和多邊的安全機制，具體表現(xiàn)為：

(一)北極理事會機制下的安全合作

北極理事會是現(xiàn)存的北極地區(qū)最重要的區(qū)域性治理機制，在成立之初北極理事會就明確將軍事安全問題排除在外，但海上安全、搜救仍然是北極理事會所涉及的重要議題。以北極核安全問題為例，冷戰(zhàn)時期約有1.8萬件放射性設(shè)施被遺棄北極海域。自20世紀90年代中期以來，僅挪威就為巴倫支地區(qū)俄羅斯海域的核安全項目提供了約1.4億歐元資金。2015年，挪威建議在北極理事會應(yīng)急、保護預(yù)備和響應(yīng)工作組(EPPR)框架下建立“ARCSAFE”小組，旨在國家輻射主管部門和其他救援機構(gòu)之間共享知識和經(jīng)驗，小組重點關(guān)注應(yīng)對海洋環(huán)境排放放射性物質(zhì)的情景演練，提高放射性物質(zhì)的跨境應(yīng)對能力，并提出應(yīng)有更多的法律和科學依據(jù)來規(guī)制北極核能應(yīng)用問題。[29]可見，北極理事會機制下的北極安全合作主要以建議、情景演練為主。但是，北極理事會合作機制也面臨能力不足的問題，主要體現(xiàn)在以軟法為基礎(chǔ)的治理機制執(zhí)行約束力不強。[30]如EPPR工作組在出現(xiàn)緊急情況下沒有授權(quán)或執(zhí)行能力，只是協(xié)助會員國處理緊急情況。[31]不過，雖然缺乏執(zhí)行力，但北極理事會合作機制仍然發(fā)揮不可或缺的推動作用。“ARCSAFE”專門小組對協(xié)調(diào)“特定于北極地區(qū)”的核突發(fā)事件的緊急預(yù)防和響應(yīng)仍具有積極意義，有助于加強北極地區(qū)長久以來的核安全問題，促進核安全領(lǐng)域國際合作的實踐和深化。

(二)北極海岸警衛(wèi)隊機制下的安全合作

海岸警衛(wèi)隊作為準軍事化力量，擔負著搜救和執(zhí)法等任務(wù)，是北極各國保護北極安全利益的主要手段之一，其敏感度低于傳統(tǒng)軍事手段，因而成為北極國家開展安全合作的首選。在海岸警衛(wèi)隊合作框架下成立的北極海岸警衛(wèi)隊論壇是北極安全合作的重要平臺，其成立始于2014年俄、美海岸警衛(wèi)隊首次在白令海開展聯(lián)合搜救行動的嘗試。2015年10月，北極海岸警衛(wèi)隊論壇(Arctic Coast Guard Forum)正式成立。論壇的主要目的是保持政治通道的開放和在海上邊境地區(qū)安全合作的務(wù)實開展，也是發(fā)起國際北極海洋安全演習的平臺。論壇保持每兩年一次實況演習的頻率。[32]2020年5月，由于疫情影響，北極海岸警衛(wèi)隊論壇首次線上舉行，會議由冰島主持，并取得了良好成果。

除了多邊合作外，在北極海岸警衛(wèi)隊框架下，俄羅斯與其他北極國家還保持著雙邊合作。2019年，挪威海岸警衛(wèi)隊與俄聯(lián)邦安全局在巴倫支海舉行聯(lián)合搜救演習；[33]2020年7月，俄海事救援局在參加美國威爾遜研究中心主辦的“關(guān)于白令海峽地區(qū)合作”的網(wǎng)絡(luò)研討會上，提議進行美、俄聯(lián)合演習；[34]2020年8月，俄聯(lián)邦安全局北極東部地區(qū)邊防分局與美國海岸警衛(wèi)隊在白令海的俄羅斯邊界地區(qū)進行聯(lián)合巡邏和訓練。[35]

在歐美與俄羅斯關(guān)系惡化的背景下，北極仍能建立起制度性的安全對話機制，開展合作和多邊交流，一方面是基于各國海岸警衛(wèi)隊的半軍事化特殊地位，另一方面是北極獨特的自然環(huán)境要求在發(fā)生緊急情況時需要更多的合作，而不是高度對抗?？梢钥闯?，相對于北極理事會“軟法”性質(zhì)的治理機制來說，在更加務(wù)實、更具操作性的北極海岸警衛(wèi)隊論壇框架下的合作是卓有成效的，而且在新冠肺炎疫情肆虐背景下，北極海岸警衛(wèi)隊論壇仍然保持常態(tài)化的對話，促進了北極安全合作平臺持續(xù)發(fā)揮溝通作用。

(三)北極其他安全合作

無論是北極理事會還是北極海岸警衛(wèi)隊論壇，都不是純軍事性質(zhì)的平臺，無法解決日益嚴重的北極軍事化問題，如今有越來越多的聲音指出，北極應(yīng)構(gòu)建專門化的平臺來討論北極安全議題。目前，利用既有北極安全平臺的溝通模式成為討論熱點，其中“北極安全部隊圓桌會議”(Arctic Security Forces Roundtable)備受關(guān)注。

“北極安全部隊圓桌會議”是于2011年在美國和挪威的倡議下成立的軍事性質(zhì)會議平臺，包括北極國家、法國、德國、荷蘭和英國軍隊高官參加，通常討論議題包括北極水域不斷增加的航運活動，以及各國海岸警衛(wèi)隊、軍隊在北極的運作和部署情況，對促進北極區(qū)域海洋安全維護和應(yīng)急響應(yīng)機制建設(shè)具有積極意義。但自2014年烏克蘭危機爆發(fā)后，會議便將俄羅斯排除在外，加之北極海岸警衛(wèi)隊論壇主要討論搜救等“軟安全”問題，北極地區(qū)目前沒有包含俄羅斯在內(nèi)的討論“硬安全”的溝通機制。[36]隨著北極安全對峙態(tài)勢逐步升級，有英國學者提出，應(yīng)當邀請俄羅斯重返北極安全部隊圓桌會議，認為俄羅斯參會可以減少分歧和沖突，如果俄羅斯接受的話，也可為其實現(xiàn)自己的意圖提供新的路徑。[37]不過目前關(guān)于俄羅斯重返該會議平臺，抑或建立新北極安全對話平臺的問題，各方意見不一，尚未取得實質(zhì)性進展。

總體而言，在北極氣候變化速度加劇的大背景下，北極海上活動不斷增加，北極獨特的自然條件對海上安全合作的需求也越來也高，尤其是在搜救、溢油應(yīng)對、應(yīng)急預(yù)警方面存在廣闊的合作空間。俄羅斯擁有世界上規(guī)模最大、能力最強的破冰船隊，且擁有必要的北極基礎(chǔ)設(shè)施，在上述領(lǐng)域有著天然的行動優(yōu)勢。相對而言，其他北極國家應(yīng)對緊急事態(tài)的能力有限，因此在這些“軟安全”領(lǐng)域保持與俄羅斯的合作是必要且有意義的。但由于國際形勢的變化，上述機制的有效性一定程度上被削弱，甚至部分安全機制囿于國際形勢的變化而陷入停滯狀態(tài)，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。北極國家、北約集團等國際行為體對建立北極新安全對話機制的態(tài)度不一，且存在較大分歧，短時間內(nèi)難以形成常態(tài)化、制度化的安全對話平臺，導致北極地區(qū)安全態(tài)勢前景更加難測。

四、北極安全發(fā)展趨勢

源于北極特殊的地理位置，北極國家主觀意愿上都希望保持北極的和平與穩(wěn)定，從而保護自身國土安全，同時美、俄作為核大國，在北極爆發(fā)規(guī)?；臎_突實非彼此所愿，這也是北極目前仍能保持“低烈度”對峙態(tài)勢的根本原因。但是，這并不意味著北極毫無爆發(fā)沖突的風險，在某些特定區(qū)域，例如斯匹茨卑爾根群島、北方航道水域就有發(fā)生小規(guī)模沖突的可能性。

(一)北極存在小規(guī)模沖突可能性

通過上文分析可見，北極安全態(tài)勢趨于復雜，并有緩慢惡化的跡象，特別是在局部地區(qū)，俄與北約矛盾加劇，有發(fā)生小規(guī)模沖突的可能。

1、俄、挪圍繞斯匹茨卑爾根群島的潛在沖突

斯匹茨卑爾根群島位于北極圈以內(nèi)，巴倫支海和格陵蘭海之間,西望格陵蘭，俯瞰挪威、俄羅斯，戰(zhàn)略意義突出。群島法律地位特殊，根據(jù)1920年《斯匹茨卑爾根群島條約》，挪威享有群島主權(quán)，各締約國擁有在島上平等進行捕魚、狩獵、自由進出、從事一切海洋、工業(yè)、礦業(yè)、商業(yè)、科考活動的權(quán)利。但受締約時科技水平的限制，條約沒有對專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架問題進行規(guī)定，這也給俄、挪產(chǎn)生雙邊爭議埋下隱患。斯匹茨卑爾根群島對俄羅斯十分重要，是北方艦隊進出北大西洋的咽喉。歷史上俄羅斯曾參與對斯匹茨卑爾根群島主權(quán)的爭奪，目前島上還擁有俄羅斯籍居民和煤礦產(chǎn)業(yè)。俄羅斯獨家控制的巴倫支堡(Barentsburg)是島上僅次于朗伊爾城(Longyearbyen)的第二大永久定居點，居民幾乎全部是俄羅斯人和烏克蘭人。此外，俄漁船一直保持在群島周圍水域捕魚的傳統(tǒng)。無論是從歷史遺留問題還是現(xiàn)實地緣戰(zhàn)略角度考慮，俄羅斯都對群島保有高度的重視。

近年來，挪威逐漸收緊對斯匹茨卑爾根群島的管控政策給俄方的活動造成諸多限制，引發(fā)俄方強烈不滿。其一，在漁業(yè)方面，挪威在群島水域建立海洋漁業(yè)保護區(qū)，遭到俄羅斯反對。挪威海岸警衛(wèi)隊曾對俄漁船進行執(zhí)法，作為反擊俄羅斯派遣北方艦隊軍艦進入群島水域。2020年4月，俄羅斯?jié)O船在群島附近遭到挪威海岸警隊攔截，后俄羅斯外交部發(fā)表聲明表示抗議。其二，挪威制定的環(huán)境法規(guī)和對直升機運輸?shù)南拗茖Χ硎`過多。俄駐巴倫支堡總領(lǐng)事古辛(Sergey Gushin)表示，俄羅斯的歷史與群島緊密交織，俄羅斯不可能離開。2017年4月，北約議會在斯匹茨卑爾根群島舉行，遭到俄羅斯強烈反對，稱此舉加重了北極緊張態(tài)勢。[38]在2019年俄羅斯Tsentr-2019演習中，俄在新地島模擬突擊登陸演習，新地島地貌環(huán)境與斯匹茨卑爾根群島非常相似，美學者認為這是俄羅斯為將來可能在斯匹茨卑爾根群島發(fā)生沖突所做的準備。[39]

俄、挪雙方緊張情緒加劇，俄羅斯在與挪威相鄰邊界持續(xù)加強軍事存在，挪威借助美國軍事力量完善自身軍事建設(shè)，雙方正不斷通過邊緣性的摩擦行為試探對方底線，但一旦出現(xiàn)一方認為對方行為是越界挑釁行為，那么原本就不信任的雙邊關(guān)系很容易出現(xiàn)負面爆發(fā)情況，一方采取強烈回應(yīng)措施，反饋到對方也加強自己行動力度，導致沖突在雙方互相加強刺激下一觸即發(fā)，最終導致戰(zhàn)爭爆發(fā)。不過，需要指出的是，《斯匹茨卑爾根群島條約》明確規(guī)定禁止在島上進行軍事活動。因此，俄、挪雙方是否會沖破條約限制，還是保持克制，仍有待觀察。

2、俄與其他方圍繞北方航道“航行自由”問題的潛在沖突

俄羅斯將北方航道視為俄羅斯北極開發(fā)的核心內(nèi)容，維護對北方航道排他性的控制權(quán)一直是俄羅斯確保自身北極安全利益的關(guān)鍵部分，而這一訴求無疑與美國主張的全球海洋“航行自由”行動直接沖突。

圍繞北方航道的航行問題可追溯到冷戰(zhàn)時期。蘇聯(lián)意識到北方航道的戰(zhàn)略價值，通過國內(nèi)立法加強對北方航道的管制，[40]遭到美國等的反對。隨著北冰洋海冰消融速度加快，北方航道航運價值凸顯，美重提北方航道的航行自由問題。2013年5月，美國稱將支持和保護北極航道的航行自由；2018年12月，美國海岸警衛(wèi)隊前司令楚孔夫特(Paul Zukunft)稱美應(yīng)派破冰船穿越北方航道進行自由航行演習，后因破冰船狀態(tài)不佳而放棄；[41]2019年1月，時任美海軍部長斯賓塞(Richard Spencer)稱美計劃在北極實施航行自由行動；[42]在2020年美國發(fā)布的《海洋優(yōu)勢》戰(zhàn)略中，美將保證全球海洋航行自由作為美海軍的主要任務(wù)。面對美國對北方航道“航行自由”的追求，俄羅斯通過立法手段加強對航道水域的管轄，并以軍事威懾作為回應(yīng)：2019年3月，俄羅斯威脅將會使用武力擊沉沒有提前45天通知俄羅斯的航行北方航道的外國軍艦。[43]

目前美國雖尚未派遣船只在北方航道執(zhí)行“航行自由”行動，但下列行動可看作是美國聯(lián)合盟國為前往北方航道進行自由航行所做的一系列鋪墊。2020年5月、9月、10月，美國軍艦三次前往巴倫支海執(zhí)行“航行自由”任務(wù)。[44]2020年11月，美國軍艦進入俄羅斯彼得大帝灣進行“航行自由”活動，俄羅斯對此表示反對并派軍艦前往驅(qū)逐。[45]此外，2020年9月，挪威海岸警衛(wèi)隊護衛(wèi)艦通過北方航道，展示挪威對北極圈航行自由原則的承諾。美國及盟友的航行自由行動雖然尚未真正進入北方航道水域，但美國一系列針對俄羅斯的自由航行行動皆有試探俄對北方航道管控力度的意圖，未來不排除美國派出海岸警衛(wèi)隊艦艇或海軍艦艇前往北方航道執(zhí)行“航行自由”任務(wù)的可能。而美國軍艦前往彼得大帝灣時，俄國防部表示將采用沖撞方式驅(qū)趕美艦的態(tài)度也表明，一旦美國艦艇進入北方航道，雙方爆發(fā)如冷戰(zhàn)時期艦艇沖撞事件的可能性將大大增加，美、俄小規(guī)模沖突一觸即發(fā)。

(二)北極安全合作前景暗淡

目前，北極安全對話機制主要集中于“軟安全”范疇內(nèi)，對于敏感的“硬安全”議題尚無有效的對話機制，這其中的原因是多方面的：一方面，美歐國家內(nèi)部利益分歧嚴重，難以就北極安全對話機制的建立達成統(tǒng)一；另一方面，美、俄大國競爭惡化了北極安全合作構(gòu)建環(huán)境。

1、美歐國家內(nèi)部分歧阻礙北極安全對話機制的建立

部分國家學者對北極安全對話機制的構(gòu)建持悲觀態(tài)度。俄羅斯與其他北極國家意識形態(tài)存在根本分歧，且互相視對方為戰(zhàn)略競爭對手，在這種情況下，已無法達成多邊都認可的合作協(xié)議，建立討論“硬安全”議題的平臺意義不大。如美國學者波福爾德(Troy J. Bouffard)認為，鑒于近年來北極再軍事化現(xiàn)狀，建立北極安全論壇的時機已經(jīng)過去。[46]學者奧斯沃爾德(David Auerswald)認為，北約應(yīng)在北極地區(qū)發(fā)揮有限作用，建立北極安全論壇一類的行為可能會激怒俄羅斯。[47]也有學者認為以北約為核心的美歐國家應(yīng)建立北極安全對話論壇，加強與俄羅斯的交流和互信。[48]丹麥國際研究所(Danish Institute for International Studies)就建議丹麥應(yīng)支持建立北極軍事論壇。[49]總體來看，北約國家對待北極安全合作機制的建立分歧較大，部分國家對機制可發(fā)揮的效用態(tài)度消極。因此，盡管俄羅斯方面也有聲音表示支持建立北極安全對話機制，但北極安全合作的前景目前仍不明朗。

2、大國競爭阻礙北極安全合作

美國和俄羅斯是決定北極安全態(tài)勢走向的兩大關(guān)鍵行為體，美、俄關(guān)系直接影響著北極安全合作態(tài)勢。然而，兩國系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的對抗特性導致美、俄難以就北極安全合作達成一致。現(xiàn)今，美國與俄羅斯軍事交流對話已陷入全面停擺狀態(tài)，美國頻繁“退群”也給北極安全合作帶來嚴重威脅。在特朗普政府執(zhí)政下，美國先后退出《開放天空條約》《中導條約》兩大軍事條約，《開放天空條約》對維持北極軍事透明度有著重要意義，而《中導條約》則是限制美、俄在北極地區(qū)部署高威懾力導彈的主要手段，兩大條約的失效，賦予美、俄加強北極軍事建設(shè)的新能力，兩國突破在北極開展軍事競爭的束縛，造成北極安全態(tài)勢受到新的沖擊，更難以構(gòu)建合作機制。此外，美國政策受兩黨不同執(zhí)政理念的影響出現(xiàn)的反復性也是導致難以建立北極安全對話機制的原因之一。與特朗普政府重視北極安全、資源開發(fā)、否認氣候變化不同，美新任政府重視氣候變化議題，反對北極資源開發(fā)，在北極安全問題上，雖仍延續(xù)著上屆政府的安全政策，但也有聲音指出，拜登政府較之特朗普政府，對北極安全的重視程度將有所降低，在這種情況下，北極安全合作機制的建立更是前景黯淡。利益糾葛阻滯各國就安全合作達成共識，大國競爭加劇北極安全合作困境，北極安全合作走向更加趨于復雜。

通過對北極各行為體間或?qū)χ呕蚝献鞯幕舆M行分析，可見北極安全態(tài)勢的特點體現(xiàn)為在對峙中維持合作。[50]然而，在利益象限不明、大國競爭加劇以及合作機制難以建立的情況下，北極安全的對峙趨勢大于合作趨勢，且局部地區(qū)還存在爆發(fā)沖突的可能。

五、結(jié)語

鑒于北極地區(qū)目前加劇的對峙態(tài)勢，加強互信、建立安全合作機制無疑是破解北極安全難題的主要手段。然而，歐美對俄羅斯北極軍事化的認知與俄羅斯本身軍事建設(shè)的目的存在一定偏差，北約在北極地區(qū)存在的強化，無法取得俄羅斯的信任，而俄羅斯不斷加強北極進攻性武器的研發(fā)和部署情況下，歐美也無法認為俄羅斯的行為沒有威脅性。在相互反饋加強的情況下，雙方已經(jīng)陷入了“安全困境”。在目前認知模糊、意圖不明的安全黑箱之中，要全面化解沖突，建立完善的軍事透明化機制，徹底打破北極安全困境，仍存在相當大的困難。

重要的契機或許即將出現(xiàn)。俄羅斯作為北極安全建設(shè)的重要參與國，即將于2021年5月接任北極理事會主席國，破解當前困局的關(guān)鍵或在于俄羅斯是否會在任期內(nèi)討論北極安全議題，如果討論，將是以何種形式？與在任的冰島(完全致力于北極“可持續(xù)發(fā)展”理念)不同，國際社會認為鑒于北極目前的緊張態(tài)勢，俄羅斯或?qū)⒃谌纹趦?nèi)提出構(gòu)建北極安全對話機制。[51]但北極理事會成立宣言曾明確指出將軍事安全議題排除在外。因此，俄羅斯是否會在北極理事會框架下討論安全問題，還是建立新的軍事對話平臺，抑或是重啟一度陷于停止的北極安全部隊圓桌會議，成為決定北極安全態(tài)勢走向的重要決定因素。