國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化下信息公開制度設(shè)計(jì)*

尹偉民 趙婧薇

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院， 遼寧 大連 116026)

從古至今，信息公開均為國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理的手段之一，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理邁入現(xiàn)代化進(jìn)程，信息公開陷入法治困境。其中諸如信息發(fā)布主體權(quán)限不明確、信息公開程序缺位等是與信息公開相關(guān)的當(dāng)今民眾最關(guān)心的問題。本文擬剖析國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化中信息公開的法治困境，并據(jù)此分析困境的本質(zhì)原因，進(jìn)而提出對(duì)信息公開的制度設(shè)計(jì)。

一、國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化中信息公開的法治困境

法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。[1]隨著風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的到來，信息公開對(duì)法治及國(guó)家治理的重要性顯得尤為突出。但由于目前信息公開制度的不完善，以及風(fēng)險(xiǎn)治理本身是需要對(duì)未知的事項(xiàng)進(jìn)行決策的特性，在政府法治的進(jìn)程中存在信息發(fā)布主體權(quán)限不明確、信息公開程序缺位等困境。要想擺脫上述困境，就需要明確困境的具體體現(xiàn)，并剖析困境產(chǎn)生的本質(zhì)原因，以便于真正解決風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化中信息公開的法治困境。

(一)信息發(fā)布主體權(quán)限不明確

信息發(fā)布主體權(quán)限不明確主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一為“權(quán)”的行使主體是否適格的問題，即政府是否有權(quán)公布與風(fēng)險(xiǎn)治理相關(guān)的個(gè)人信息；其二為“限”的內(nèi)容問題，即政府作為信息發(fā)布主體應(yīng)當(dāng)如何把握所發(fā)布信息內(nèi)容的限度。

首先，由于對(duì)不同類型信息的保護(hù)程度有所不同，個(gè)人信息類型可能影響到政府是否有權(quán)公開以及應(yīng)適用何種公開程序。我國(guó)《民法典》第一千零三十四條定義了個(gè)人信息，(1)《民法典》第一千零三十四條：自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)。個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人的各種信息,包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號(hào)碼、生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。該條在定義個(gè)人信息時(shí)采用了“歸納+列舉”的方式，具體到風(fēng)險(xiǎn)治理的背景下，政府所公布的信息包含自然人的出生日期、家庭住址以及行蹤信息。僅通過文義解釋的方法分析，這些信息既可以通過結(jié)合識(shí)別的方式識(shí)別至特定自然人，也符合《民法典》對(duì)個(gè)人信息所列舉的范圍，應(yīng)當(dāng)屬于個(gè)人信息。這便意味著，在風(fēng)險(xiǎn)治理中，信息公開應(yīng)當(dāng)符合個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則。而事實(shí)上，個(gè)人信息與信息主體的人格權(quán)息息相關(guān)，其認(rèn)定應(yīng)當(dāng)采用場(chǎng)景化的方式，而非絕對(duì)化的標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)當(dāng)將某項(xiàng)待鑒定信息放置于所處的場(chǎng)景當(dāng)中去判斷是否為個(gè)人信息。我們可以想像，如果政府在風(fēng)險(xiǎn)治理時(shí)需要尋求每個(gè)信息主體的同意，將會(huì)拖沓整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理的進(jìn)程，造成不堪想像的結(jié)果。因此，對(duì)于個(gè)人信息的認(rèn)定，不能僅僅通過文義解釋的方式，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合立法者的目的，適當(dāng)?shù)剡m用目的解釋。但是，就國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理中所需要公布信息的性質(zhì)究竟為何種類型的信息，我國(guó)目前并沒有明確的規(guī)定，這便使得國(guó)家治理中的信息公開陷入困境。

其次，在風(fēng)險(xiǎn)治理時(shí)，政府在信息公開時(shí)對(duì)所公布信息內(nèi)容限度的控制存在難度，尤其在信息大爆發(fā)的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)行為的痕跡比以前更為明顯，更加不可控。一方面，公民有權(quán)了解國(guó)家活動(dòng)、國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)，且有權(quán)監(jiān)督政府部門行使行政權(quán)力。類似突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件等風(fēng)險(xiǎn)的處理關(guān)乎國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定，公眾享有對(duì)于國(guó)家處理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件情況的監(jiān)督權(quán)，目的在于公平正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。另一方面,對(duì)于信息主體則是擔(dān)心由于政府的信息公開而導(dǎo)致其個(gè)人信息權(quán)受到侵害，對(duì)其生產(chǎn)、生活產(chǎn)生不利影響。在現(xiàn)代社會(huì)，政府不僅承擔(dān)著國(guó)防、經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控等傳統(tǒng)社會(huì)治理職能，同時(shí)還承擔(dān)著提供公共服務(wù)等現(xiàn)代社會(huì)治理職能。因公共行政的特點(diǎn)，政府掌握了最大規(guī)模的信息，擁有最大的“數(shù)據(jù)庫”，對(duì)這些信息的公開與保密，關(guān)涉到透明行政和公民個(gè)人信息的保護(hù)。[2]政府所收集的信息公開與否、公開的程度如何，這是政府行使信息公開職能、保障公眾知情權(quán)與保護(hù)信息主體個(gè)人信息權(quán)的關(guān)鍵所在。依據(jù)比例原則，即政府作出行政行為時(shí)必須在其要達(dá)到的目的和即將采取的手段之間進(jìn)行必要的權(quán)衡,[3]在處理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件等風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，政府的目的是控制疫情的蔓延，保證社會(huì)的穩(wěn)定，保障公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，其手段是公布經(jīng)過脫敏處理的個(gè)人信息。這便要求政府的手段與目的之間達(dá)到平衡，而如何達(dá)到這樣的平衡，是具有一定理論和實(shí)踐操作的難度的。

(二)信息公開程序缺位

在國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理中，信息公開程序缺位的現(xiàn)象在實(shí)踐中屢見不鮮。例如，在新冠疫情防治過程中，出現(xiàn)了許多“烏龍事件”，像口罩分配不合理、口罩“緊急征用”等現(xiàn)實(shí)問題。這些問題無一不提醒著我們信息公開程序的缺位。

我國(guó)信息公開程序呈現(xiàn)缺位狀態(tài)的主要原因有兩方面:其一為立法方面的缺失，即立法分散，未能形成統(tǒng)一整體。目前我國(guó)對(duì)于信息公開方面的規(guī)定主要集中在行政法與行政訴訟法當(dāng)中，在《民法典》中也有所規(guī)定，但多為實(shí)體權(quán)利與義務(wù)，對(duì)于公開程序等程序性規(guī)定較少，這便導(dǎo)致地方政府在處理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)難以找到公開的法律依據(jù)，因此在公開程序的適用上也存在瑕疵。其二為問責(zé)機(jī)制方面的缺失。由于缺乏問責(zé)機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)治理時(shí)存在問題的地方政府或相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)便沒有了被問責(zé)的可能性，從而喪失了政府應(yīng)有的責(zé)任感。

二、風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化的樞紐：信息公開價(jià)值本位的轉(zhuǎn)變

一直以來，信息公開都是國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理(或風(fēng)險(xiǎn)管理)的手段之一。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理方式已經(jīng)顯然不能滿足時(shí)代的發(fā)展需求，信息公開逐漸成為國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理的主要手段。法治成了人類行為法則的主導(dǎo)因素，國(guó)家也基本完成了從風(fēng)險(xiǎn)管理向風(fēng)險(xiǎn)治理的轉(zhuǎn)變。風(fēng)險(xiǎn)管理在本質(zhì)上以秩序?yàn)楸疚坏膬r(jià)值追求。例如，在14世紀(jì)中葉，歐洲對(duì)黑死病的治理演變成了為維護(hù)社會(huì)及公共衛(wèi)生秩序而掀起的一種巨型屠殺行為。[4]可見，風(fēng)險(xiǎn)管理本質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)“權(quán)力”而忽視“權(quán)利”的。而風(fēng)險(xiǎn)治理本質(zhì)上是以權(quán)利為本位的法治化治理，以保障公平正義與公民權(quán)利為基本價(jià)值取向，盡管在風(fēng)險(xiǎn)治理過程中可能會(huì)限制人們的權(quán)利，但并非像被剝奪生命權(quán)等如此嚴(yán)厲。在現(xiàn)代社會(huì)中，人們對(duì)于“權(quán)利”的認(rèn)知及需求正呈現(xiàn)為一種多元化的狀態(tài)，具體表現(xiàn)為權(quán)利的類型、內(nèi)容、功能等方面的變化。正因如此，僅依靠“硬法”的國(guó)家強(qiáng)制力去保障實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)管理方式已不足以服眾，而需要徹底將“國(guó)家管理”的觀念轉(zhuǎn)向“國(guó)家治理”，并從本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)秩序價(jià)值本位向權(quán)利價(jià)值本位的轉(zhuǎn)變，通過“信息公開+自覺遵守”等“軟法”的方式帶領(lǐng)公民自覺遠(yuǎn)離風(fēng)險(xiǎn)，減少風(fēng)險(xiǎn)傳播的可能性，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理的目的。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息的傳播和分享更容易，信息主體權(quán)利被侵犯的現(xiàn)象也與日俱增。信息公開制度最初設(shè)立時(shí)，是為了滿足公眾對(duì)國(guó)家管理情況的知悉權(quán)，以保證國(guó)家管理的長(zhǎng)效性以及維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定性。時(shí)代的變化使得國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任更加重大，國(guó)家不僅承擔(dān)了管理社會(huì)秩序的職能，對(duì)人權(quán)的保障也成為其承擔(dān)的主要職能。具體體現(xiàn)在信息公開制度上，信息主體控制其個(gè)人信息背后的價(jià)值是自然人的私權(quán)，國(guó)家對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的管控以及治理背后的價(jià)值是秩序，而公眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)信息的利益訴求背后的價(jià)值體現(xiàn)的則是公民的知情權(quán)。

事實(shí)上，這三項(xiàng)權(quán)利之間并不是互斥的，而應(yīng)是相互牽制的。想要保證社會(huì)的穩(wěn)定、國(guó)家長(zhǎng)效治理、實(shí)現(xiàn)秩序價(jià)值，應(yīng)當(dāng)以保障人權(quán)為基礎(chǔ)，而不是要完全摒棄當(dāng)中任何一方的權(quán)利。換言之，人權(quán)、秩序、公民知情權(quán)三項(xiàng)價(jià)值之間并非是完全割裂的。首先，對(duì)人權(quán)與公民知情權(quán)的保障均為對(duì)權(quán)利的保障，二者之間是相輔相成的關(guān)系，公民權(quán)利和人權(quán)具有一定的重合性，保護(hù)信息主體的權(quán)利和保護(hù)公眾知情權(quán)并不沖突。調(diào)整二者之間的不協(xié)調(diào)的狀態(tài)，僅需要打破風(fēng)險(xiǎn)信息公開的權(quán)利義務(wù)不對(duì)稱格局，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)利之間的平衡。其次，保障人權(quán)與公民的知情權(quán)，恰恰是以維護(hù)秩序價(jià)值的手段來實(shí)現(xiàn)的，保障人權(quán)、公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)社會(huì)秩序，是具有目的與手段之間的牽連關(guān)系的。以新冠肺炎治理為例，公眾知情權(quán)表現(xiàn)為公民對(duì)疫情信息知曉的一種普遍利益訴求，通過類似行程登記與公開等手段來滿足公眾知情權(quán)，緩解公眾對(duì)疫情的焦慮情緒。由此可見，對(duì)權(quán)利的保障是目的，而對(duì)秩序的保障是手段。二者相比較，目的的重要性應(yīng)當(dāng)強(qiáng)于手段，因此，國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)當(dāng)逐漸實(shí)現(xiàn)從秩序中心向權(quán)利中心主義的轉(zhuǎn)變。

國(guó)家在風(fēng)險(xiǎn)治理時(shí)，只有從根本上實(shí)現(xiàn)從之前的秩序中心主義向權(quán)利中心主義轉(zhuǎn)變，才能既使風(fēng)險(xiǎn)治理規(guī)則更加規(guī)范化、穩(wěn)定化和常態(tài)化，進(jìn)而形成長(zhǎng)效的風(fēng)險(xiǎn)治理秩序，又能保證信息主體的權(quán)利不被侵犯。

三、價(jià)值本位轉(zhuǎn)變的源頭與方法：利益沖突與平衡

現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)治理依賴于信息公開，信息公開既是最便捷的風(fēng)險(xiǎn)治理方式，也是風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵所在。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息公開中價(jià)值本位的轉(zhuǎn)變是國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵所在。利益沖突是需要價(jià)值本位轉(zhuǎn)變的源頭與原因所在，如何實(shí)現(xiàn)利益沖突的平衡是實(shí)現(xiàn)價(jià)值本位轉(zhuǎn)變的理論方法。

(一)需要轉(zhuǎn)變價(jià)值本位的根本原因：利益沖突

國(guó)家治理現(xiàn)代化需要價(jià)值本位轉(zhuǎn)變的根本原因便是不同主體間的利益沖突的重點(diǎn)發(fā)生了變化。信息公開作為國(guó)家治理的重要手段，也從原先的政府及信息主體的兩方主體變?yōu)檎⑿畔⒅黧w、信息控制者三方主體，利益格局發(fā)生了巨大變化。因此，信息公開中不同主體間的利益沖突應(yīng)結(jié)合國(guó)家治理現(xiàn)代化背景重新分析。信息公開包含個(gè)人信息收集與個(gè)人信息分享及披露兩個(gè)階段，而利益沖突貫穿于信息公開的整個(gè)過程當(dāng)中。在信息收集階段的沖突主要存在于信息主體的利益和社會(huì)公共利益之間；在信息分享及披露階段的沖突主要存在于信息主體、信息控制者的利益與社會(huì)公共利益之間。由于兩個(gè)階段所涉及到的利益沖突不盡相同，應(yīng)當(dāng)分開研究。

1、個(gè)人信息收集中的利益沖突

以我國(guó)對(duì)新冠疫情的治理為例，與疫情治理相關(guān)的個(gè)人信息主要通過五類主體收集，分別是教育部門、公安部門、基層社區(qū)工作人員、電信運(yùn)營(yíng)商以及互聯(lián)網(wǎng)公司。[2]在這五類主體中，基層社區(qū)工作人員是通過主動(dòng)聯(lián)系信息主體收集，屬于直接收集。其他主體的收集則是分析其原本掌握的個(gè)人信息，從中篩選出與疫情的監(jiān)測(cè)、預(yù)估、防控相關(guān)的信息，并共享給政府部門，屬于間接收集。與直接收集不同的是，間接收集涉及到三方主體，即信息主體、信息控制者、政府部門。另外，由于間接收集是由信息控制者將其控制的個(gè)人信息共享給政府部門，其基礎(chǔ)為信息共享，而信息共享是信息公開中的一個(gè)環(huán)節(jié)，所以間接收集跨越了收集與公開兩個(gè)階段。間接收集在收集階段中存在的法律問題同直接收集相類似，但在共享、披露階段存在不同的利益沖突。

進(jìn)一步的簡(jiǎn)單效應(yīng)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，在低收入組，高近鄰信任組的余額(M=5134.02,SD=2191.37)會(huì)顯著高于低近鄰信任組而在高收入組，不同信任水平群體間的家庭余額不存在顯著差異，研究結(jié)果支持了研究假設(shè)。

在個(gè)人信息的直接收集過程中，只涉及到信息主體與政府兩方主體，這兩方主體的利益沖突的原因在于信息主體與政府兩方的需求不同，信息主體的需求是其個(gè)人信息不被肆意濫用及披露，政府的需求是能夠在短時(shí)間內(nèi)獲取與疫情相關(guān)人員的個(gè)人信息，以便對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件進(jìn)行處理。二者沖突的本質(zhì)是在處理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)信息主體的個(gè)人利益與社會(huì)公共利益之間需要調(diào)和，基層社區(qū)工作人員收集信息主體的個(gè)人信息是為了在面對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)政府有能力控制，其本質(zhì)是對(duì)公共利益的保護(hù)，而信息主體是否應(yīng)享有同意權(quán)，則是私人利益的體現(xiàn)。

信息主體與政府兩方的沖突焦點(diǎn)體現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，基層工作人員收集信息主體的個(gè)人信息是否適用同意規(guī)則。在收集個(gè)人信息的過程中，信息主體行使同意權(quán)是其享有個(gè)人信息權(quán)的表現(xiàn)方式，在各國(guó)立法及實(shí)踐中普遍使用同意規(guī)則來合法、高效、便捷地獲取信息。歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》規(guī)定，處理敏感數(shù)據(jù)，需要信息主體明示同意。 我國(guó)《民法典》草案第一千零三十五條也規(guī)定了收集、處理個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)征得自然人或者其監(jiān)護(hù)人的同意。其二，信息主體是否有權(quán)拒絕向疫情防治部門提供其個(gè)人信息。一般情況下，信息主體享有信息處理的自主權(quán)，即有權(quán)提供或拒絕向他人提供其個(gè)人信息。在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生的特殊情境下，信息主體是仍應(yīng)享有此項(xiàng)權(quán)利，還是應(yīng)特殊處理，需要進(jìn)一步討論。

2、信息共享與披露中的利益沖突

政府通過信息共享的方式獲取個(gè)人信息并公開，是為了滿足公眾知情權(quán)，以達(dá)到社會(huì)治理的目的，而在此過程中可能會(huì)牽涉信息主體權(quán)利的保護(hù)。因此，要分析公眾知情權(quán)與個(gè)人信息權(quán)之間的利益沖突，需要從信息共享及公開兩個(gè)階段入手。

(1)個(gè)人信息的共享階段的利益沖突

信息共享是數(shù)據(jù)控制者將自己所收集的信息與他人分享，即在機(jī)構(gòu)、平臺(tái)之間數(shù)據(jù)交換的行為。[5]信息共享是信息社會(huì)發(fā)展的必要途徑，主要通過同意規(guī)則的方式實(shí)現(xiàn)，個(gè)人信息共享中同意規(guī)則的確立，既是同意范圍認(rèn)定的重要依據(jù)，也是促進(jìn)信息流通的保障以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要手段。在同意規(guī)則當(dāng)中應(yīng)說明個(gè)人信息收集的目的，在信息共享中主要規(guī)范信息主體是否同意共享個(gè)人信息、同意共享的范圍，其中同意共享的范圍不應(yīng)超出個(gè)人信息收集、利用的范圍。在風(fēng)險(xiǎn)事件處理的過程中，政府部門可以通過多方信息控制者獲取個(gè)人信息，信息共享也是政府管理部門實(shí)現(xiàn)高效率收集個(gè)人信息的途徑。

在面對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，政府部門采用間接收集的方式，繞過了信息主體，直接向信息控制者獲取個(gè)人信息，信息控制者再通過改變信息使用目的的方式，將已控制的部分個(gè)人信息通過信息共享的方式轉(zhuǎn)用于對(duì)疫情的監(jiān)測(cè)、預(yù)估、防控當(dāng)中。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，個(gè)人信息共享同個(gè)人信息的收集一樣，其合法性基礎(chǔ)為信息主體的同意。顯然，四個(gè)主體向政府部門的分享行為并未獲得信息主體的同意。

分析共享中的利益沖突，應(yīng)當(dāng)從合同法及侵權(quán)法兩方面進(jìn)行考慮。從合同法角度出發(fā)，信息控制者掌握信息主體的個(gè)人信息的前提是信息控制者與信息主體間所簽訂的同意規(guī)則。在同意規(guī)則中應(yīng)當(dāng)說明個(gè)人信息利用的目的、途徑，是否同意分享等。同意規(guī)則的法律性質(zhì)是合同規(guī)則，依據(jù)合同的信賴保護(hù)原則，信息控制者應(yīng)當(dāng)按照同意規(guī)則中所規(guī)定的目的及范圍內(nèi)使用個(gè)人信息。在面對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，信息控制者通過改變信息利用的目的分享個(gè)人信息，可視為改變合同的目的。依據(jù)合同法原理，合同目的改變則意味著整個(gè)合同的變更，未按照合同約定的內(nèi)容履行合同，則視為違約。因此，在一般情況下，若完全遵從合同法的規(guī)定，信息控制者向政府部門分享個(gè)人信息的行為應(yīng)屬違約行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。從侵權(quán)法的角度出發(fā)，信息主體享有個(gè)人信息權(quán)，其中禁止信息控制者在合同范圍之外利用其個(gè)人信息，這是個(gè)人信息權(quán)的內(nèi)容之一。信息控制者未經(jīng)信息主體的同意便將其個(gè)人信息用于合同外的目的，其行為屬于侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)。因此，僅依據(jù)合同法及侵權(quán)法原理，信息控制者向政府部門分享個(gè)人信息的行為應(yīng)承擔(dān)違約與侵權(quán)競(jìng)合的法律責(zé)任。在一般情形下，信息控制者未經(jīng)信息主體同意而改變信息用途，分享個(gè)人信息，對(duì)信息控制者的實(shí)體權(quán)利與抵御可能存在的法律糾紛的能力造成較大影響。而風(fēng)險(xiǎn)背景則造就了政府、信息控制者、信息主體三者之間的利益沖突，即政府治理風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定社會(huì)的利益需求、信息控制者抵御法律風(fēng)險(xiǎn)的利益需求與信息主體權(quán)利保護(hù)需求三方面的沖突。

在披露階段涉及三方主體，分別為政府、信息主體和公眾。其中政府是公開的主體，信息主體為利益犧牲方，公眾則為信息公開的受益者。這三方主體之間存在的現(xiàn)實(shí)沖突主要體現(xiàn)為：第一，信息主體對(duì)政府公開信息的合法性存疑；第二，公眾對(duì)政府處理重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程、結(jié)果等享有知情權(quán)，知情權(quán)保證與個(gè)人信息權(quán)保護(hù)的界限不夠明確?？傮w而言，披露階段的利益沖突主要為公共衛(wèi)生防治與個(gè)人信息保護(hù)之間的沖突。

處理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件等風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，政府部門信息公開的目的是為保護(hù)公眾知情權(quán)，在信息公開過程中可能遇到的最大障礙便是個(gè)人信息權(quán)的保護(hù)。公眾知情權(quán)與個(gè)人信息權(quán)之間的沖突體現(xiàn)在兩方面。一方面，公民有權(quán)了解國(guó)家活動(dòng)、國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)，且有權(quán)監(jiān)督政府部門行使行政權(quán)力。突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的處理關(guān)乎國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定，公眾享有對(duì)于國(guó)家處理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件情況的監(jiān)督權(quán)，目的在于公平正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。另一方面，對(duì)于信息主體則是擔(dān)心由于政府的信息公開而導(dǎo)致其個(gè)人信息權(quán)受到侵害，對(duì)其生產(chǎn)、生活產(chǎn)生不利影響。在現(xiàn)代社會(huì)，政府不僅承擔(dān)著國(guó)防、經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控等傳統(tǒng)職能，同時(shí)還承擔(dān)著提供公共服務(wù)的職能。因公共行政的特點(diǎn)，政府掌握了最大規(guī)模的信息，擁有最大的“數(shù)據(jù)庫”，對(duì)這些信息的公開與保密，關(guān)涉到透明行政和公民個(gè)人信息的保護(hù)。[6]政府所收集的信息公開與否、公開的程度如何，這是政府行使信息公開職能、保障公眾知情權(quán)與保護(hù)信息主體個(gè)人信息權(quán)的關(guān)鍵所在。依據(jù)比例原則，即政府做出行政行為時(shí)必須在其要達(dá)到的目的和即將采取的手段之間進(jìn)行必要的權(quán)衡。

(二)價(jià)值本位轉(zhuǎn)變方法：利益平衡規(guī)則

在風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化背景下，信息公開制度的高效運(yùn)行有賴于價(jià)值本位的轉(zhuǎn)變，因此，我們?cè)诮鉀Q風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化中的法治困境中的利益沖突時(shí)則應(yīng)當(dāng)以利益協(xié)調(diào)平衡方式。在面對(duì)利益沖突時(shí)，在司法實(shí)踐中一般需要憑借利益衡量的法學(xué)方法予以解決。利益衡量的法學(xué)方法即在不同主體所主張的利益之間進(jìn)行衡量，再根據(jù)利益的大小決定相互沖突的利益之間如何取舍。[7]在處理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，可能遇到信息主體的利益與政府、一般公眾的利益相沖突的情形，在消解沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)以利益衡量的法學(xué)方法為基礎(chǔ)，保證在公共利益得以保證的基礎(chǔ)上，充分利用比例原則，做到最低程度地限制個(gè)人利益。

在消解風(fēng)險(xiǎn)治理中的利益沖突時(shí)，最重要的利益衡量原則為公共利益優(yōu)先原則。公共利益是為滿足一國(guó)公民基本的生存需要，主要體現(xiàn)在國(guó)防、外交、公共事業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域。政府發(fā)布疫情數(shù)據(jù)信息來控制疫情的傳播是基于對(duì)本國(guó)公民生命健康的保護(hù)，其受益主體是不特定的，具有保護(hù)大眾福祉的特性，應(yīng)為保護(hù)公共利益的體現(xiàn)。當(dāng)不公開信息對(duì)公共利益造成的損害大于公開信息對(duì)個(gè)人權(quán)益造成的損害時(shí)，私人權(quán)益應(yīng)讓位于公共利益，必須公開相關(guān)信息。[8]但公共利益的范圍較為抽象，為避免公共利益優(yōu)先原則的濫用，只有存在立法規(guī)定時(shí)才可適用。

在沒有立法規(guī)定的情況下，政府擁有是否公開信息的裁量權(quán)，但應(yīng)當(dāng)通過運(yùn)用比例原則平衡公眾知情權(quán)與個(gè)人信息權(quán)。首先，公共利益本身越重要，就越傾向于公開。公共利益的重要性與所涉及的人數(shù)、牽涉的權(quán)利、公眾關(guān)注度等因素相關(guān)。在防治新冠疫情時(shí)，疫情的傳播能力極強(qiáng)，傳播范圍極廣，社會(huì)關(guān)注度極高，公共利益的重要性較強(qiáng)，此時(shí)對(duì)公眾知情權(quán)的保護(hù)更為重要，因此選擇適當(dāng)公開患者及密切接觸者的個(gè)人信息是符合比例原則的。其次，公共利益受損害的程度越嚴(yán)重，就越傾向于公開。利益衡量的要求是進(jìn)行必要的“危害測(cè)試”，即假定不公開信息的情形下，可能給公共利益造成多大的現(xiàn)實(shí)性的損害，并判斷該損害與信息公開之間是否存在必然的因果關(guān)系。在處理類似新冠疫情等突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，如果不進(jìn)行信息公開，可能會(huì)導(dǎo)致疫情更大范圍的傳播，公共利益將遭到嚴(yán)重?fù)p害。最后，個(gè)人信息敏感程度越低，就越傾向于公開。一般而言，身份信息的敏感度高于財(cái)產(chǎn)信息，身份信息中的醫(yī)療信息、行蹤信息的敏感度又高于身份證號(hào)碼等信息。僅從該原則出發(fā)，新冠疫情防治時(shí)所公布的行蹤信息、患病情況等均為敏感度高的信息。但在防治疫情時(shí)，仍應(yīng)予以公開。一方面，由于經(jīng)過匿名化處理后，其敏感性有所降低，對(duì)信息主體的生活造成困擾的可能性不大；另一方面，結(jié)合公共利益優(yōu)先原則以及比例原則等利益衡量規(guī)則，此時(shí)信息主體的利益應(yīng)當(dāng)為公共利益做出讓步，應(yīng)當(dāng)予以公開。

四、風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化下信息公開制度的具體內(nèi)容

在風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化背景下，在信息公開的不同階段中存在不同的利益沖突，想要建立完善的信息公開制度，就應(yīng)當(dāng)以利益衡量中的公共利益優(yōu)先原則為理論基礎(chǔ)，再通過完善各主體間的多元互動(dòng)機(jī)制，合理運(yùn)用免責(zé)機(jī)制，并在公開目標(biāo)價(jià)值實(shí)現(xiàn)后確立刪除機(jī)制的合法化等具體制度設(shè)計(jì)，消解各主體之間的沖突。

(一)完善各主體間的多元互動(dòng)機(jī)制

要完善各主體間的多元互動(dòng)機(jī)制，首當(dāng)其沖的是明確各主體之間的權(quán)利及義務(wù)。一般情況下，信息主體享有信息處理的自主權(quán)，即有權(quán)提供或拒絕向他人提供其個(gè)人信息。然而，在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，患者及密切接觸者均不應(yīng)享有拒絕提供其個(gè)人信息的權(quán)利。原因在于患者及密切接觸者的行蹤信息能夠較大程度地決定著疾病傳播的范圍，也是控制疾病的關(guān)鍵。依據(jù)利益衡量原則，此時(shí)社會(huì)的穩(wěn)定價(jià)值應(yīng)當(dāng)高于個(gè)人的利益，因此，患者及密切接觸者應(yīng)當(dāng)不具有拒絕提供其個(gè)人信息的權(quán)利。為維護(hù)公共利益或者自然人合法權(quán)利所實(shí)施的收集、處理自然人個(gè)人信息的行為，不應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。在面對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，各基層組織收集個(gè)人信息屬于維護(hù)社會(huì)公共利益的行為，應(yīng)當(dāng)屬于合法免責(zé)收集的情況。筆者認(rèn)為，在重大疫情防治的時(shí)段內(nèi)，已確診的患者不僅無權(quán)拒絕提供其個(gè)人信息，還有提供必要個(gè)人信息的義務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行法律中也有相關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第12條規(guī)定了患者有如實(shí)報(bào)告病情的義務(wù)，再配合《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四章“應(yīng)急處理”第44條的規(guī)定：“在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關(guān)機(jī)構(gòu)采取醫(yī)學(xué)措施時(shí)應(yīng)當(dāng)予以配合；拒絕配合的，由公安機(jī)關(guān)依法協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行。”可知此時(shí)患者及密切接觸者與政府之間并非處于平等的法律地位上，而是被管理者與管理者的關(guān)系，患者及密切接觸者向政府部門提供其個(gè)人信息的行為屬于履行行政義務(wù)的行為，其拒絕向疫情防治部門提供與防治疫情相關(guān)個(gè)人信息的行為不具有合法性。

確立了信息主體與政府之間的權(quán)利義務(wù)后可知，信息主體作為信息提供源頭，也是信息公開中多元互動(dòng)的關(guān)鍵。除了強(qiáng)調(diào)信息主體的義務(wù)之外，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建政府、公眾及風(fēng)險(xiǎn)防控主要部門或主要人員之間的信息橋梁，并保證此橋梁通暢運(yùn)行。由于治理不僅是一個(gè)結(jié)果性的行為，更是經(jīng)過不斷運(yùn)作的過程，我們更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)不同主體之間的互動(dòng)，拓寬公眾與政府之間的溝通渠道，增強(qiáng)信息預(yù)警能力。除此之外，還應(yīng)讓風(fēng)險(xiǎn)防控的主要部門及人員積極參與到風(fēng)險(xiǎn)信息公開之中，以增強(qiáng)所公開內(nèi)容的準(zhǔn)確性與安全性評(píng)價(jià)。

(二)免責(zé)機(jī)制的合理運(yùn)用

免責(zé)機(jī)制運(yùn)用的主要目的是為了免除部分信息控制者在風(fēng)險(xiǎn)治理中未經(jīng)信息主體的同意而更改使用用途，并進(jìn)而分享個(gè)人信息的責(zé)任。在風(fēng)險(xiǎn)治理中，信息共享階段的信息控制者具有承擔(dān)法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)治理時(shí)應(yīng)當(dāng)區(qū)別一般個(gè)人信息利用的情況。信息控制者分享個(gè)人信息的行為并非出于其自身利益的考慮，而是對(duì)公共利益的維護(hù)，也是對(duì)公眾知情權(quán)的保護(hù)。假如上述主體向政府部門分享個(gè)人信息需要承擔(dān)法律責(zé)任，對(duì)信息控制者而言不符合公平正義原則，政府也將承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任等不利后果，將對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。因此，在處理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮公共利益，充分利用利益衡量的相關(guān)原則，找到公共知情權(quán)與個(gè)人信息權(quán)之間的平衡。

具體而言，可以通過設(shè)立同意規(guī)則中的免責(zé)條款來免除信息控制者在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件背景下向社會(huì)管理部門分享個(gè)人信息可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)。免責(zé)條款當(dāng)中可以對(duì)“特殊情形”進(jìn)行規(guī)定。但對(duì)于“特殊情形”的規(guī)定需要通過運(yùn)用利益衡量原則加以嚴(yán)格規(guī)范，以免出現(xiàn)信息控制者通過利用格式條款定制方的有利地位而濫用免責(zé)條款。與此同時(shí)，個(gè)人信息的合法分享和個(gè)人信息泄露的區(qū)分界限也在于對(duì)“特殊情形”的認(rèn)定當(dāng)中。例如，在此次新冠疫情防治的過程中，具有個(gè)人信息控制權(quán)的機(jī)關(guān)或個(gè)人未經(jīng)疫情主管部門的同意，擅自向外界公布傳播武漢返鄉(xiāng)人員名單，其中包含了姓名、身份證號(hào)、電話、家庭住址等較為詳細(xì)的信息，在各類社交軟件中肆意傳播，對(duì)于患者以及相關(guān)公民的個(gè)人信息權(quán)帶來了極大損害。[7]該行為便不能被稱之為信息共享，而應(yīng)是信息泄露。一方面，由于該行為違反了我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，我國(guó)的《傳染病防治法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律中對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，雖然《傳染病防治法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定了公民法定的上報(bào)疫情數(shù)據(jù)義務(wù)，但并沒有賦予收集機(jī)關(guān)任意公開泄露患者及密切接觸者個(gè)人信息的權(quán)利。疫情數(shù)據(jù)作為國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)當(dāng)中的一項(xiàng)重要客體，任何單位與個(gè)人均不可為追求自身利益而在境內(nèi)外媒體以及網(wǎng)絡(luò)上肆意披露。疫情數(shù)據(jù)的披露必須經(jīng)過國(guó)家疫情處理相關(guān)部門的審核，否則將對(duì)社會(huì)的公共安全帶來不可預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)與損失。另一方面，該“分享”行為不具有維護(hù)社會(huì)公共利益的意圖，而是純粹地滿足個(gè)人私利，制造社會(huì)恐慌。因此，該行為不應(yīng)屬于免責(zé)的特殊情形。

(三)公開目標(biāo)價(jià)值實(shí)現(xiàn)后：刪除機(jī)制的合法化

在國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理時(shí)，國(guó)家治理的目的是保證社會(huì)的穩(wěn)定，保障公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，其手段是公布經(jīng)過匿名脫敏處理的個(gè)人信息。要分析政府公開的行為是否合法，便應(yīng)當(dāng)分析其手段與目的之間是否找到了平衡，即是否滿足了在保障了信息主體的個(gè)人信息權(quán)的同時(shí)保障了公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。例如，在處理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，所公開的患者的住址、行蹤軌跡等信息是經(jīng)過匿名處理的個(gè)人信息，已喪失了個(gè)人信息最關(guān)鍵的特性——識(shí)別性。盡管可能仍會(huì)對(duì)信息主體的權(quán)利產(chǎn)生影響，但就其所產(chǎn)生影響的程度與公眾知情權(quán)保障的重要性相比，是符合比例原則的。

盡管政府有權(quán)披露此類信息，但在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件結(jié)束之后，這部分信息仍然存在于網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，可能對(duì)信息主體的權(quán)益造成持續(xù)性的侵害。依據(jù)比例原則中的最小侵害原則，在疫情結(jié)束之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)停止對(duì)信息主體權(quán)利存在的潛在威脅。因此，要合理利用刪除權(quán)，即賦予信息主體向信息控制者申請(qǐng)刪除暴露于網(wǎng)絡(luò)上的個(gè)人信息。刪除權(quán)是個(gè)人信息權(quán)的消極權(quán)能之一，是賦予信息主體在信息被披露之后享有的一項(xiàng)救濟(jì)權(quán)。[9]在疫情結(jié)束之后，個(gè)人信息的披露喪失了意義，但還可能存在隱患，繼續(xù)不問信息主體的意愿而暴露于網(wǎng)絡(luò)之中，則不再符合比例原則，所以應(yīng)當(dāng)賦予信息主體刪除的權(quán)利，停止可能對(duì)其造成的侵害。

五、結(jié)語

面對(duì)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化的新形勢(shì)、新特點(diǎn)，傳統(tǒng)的信息公開制度面臨諸多法治困境，已經(jīng)難以適應(yīng)時(shí)代需要。政府應(yīng)逐漸完成從秩序中心向權(quán)利中心主義的價(jià)值本位轉(zhuǎn)變，并在此基礎(chǔ)上形成一套以建立良好信息公開秩序?yàn)槟康?、以多方價(jià)值平衡為價(jià)值取向、以風(fēng)險(xiǎn)多元互動(dòng)治理為核心、以社會(huì)平穩(wěn)化發(fā)展為國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理最終目標(biāo)的信息公開體系。在具體制度上，政府應(yīng)完善各主體間的多元互動(dòng)機(jī)制，合理運(yùn)用免責(zé)機(jī)制，在公開目標(biāo)價(jià)值實(shí)現(xiàn)后將合法運(yùn)用刪除權(quán)作為關(guān)鍵的立法方向，將個(gè)案平衡作為主要的運(yùn)行模式，將公力、社會(huì)、私力救濟(jì)并重作為重要的救濟(jì)模式。政府應(yīng)緩解好各主體之間價(jià)值沖突的張力，平衡好信息主體、信息控制者、社會(huì)公共利益之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)信息公開機(jī)制在國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理中的良性運(yùn)行。

(致謝：感謝大連海事大學(xué)“雙一流”建設(shè)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目“個(gè)人信息權(quán)民法保護(hù)問題研究”(BSCXXM031)的資助。)