李代明，陳云鶴

（湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

一、問題的提出

村規(guī)民約是指在特定的村域內(nèi)，由特定的村民主體在長(zhǎng)期生產(chǎn)實(shí)踐過程中依據(jù)國(guó)家法治的基本精神、宗旨，結(jié)合本區(qū)域內(nèi)的村風(fēng)民俗，通過民主化的程序協(xié)商訂立并為國(guó)家法律正式確認(rèn)的村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的成文的地方性自治規(guī)范。它已經(jīng)是國(guó)家法與民間習(xí)慣法、國(guó)家權(quán)威與民間權(quán)威之間實(shí)現(xiàn)雙向溝通的一個(gè)堅(jiān)實(shí)憑依［1］。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理的重要格式和典范，以其獨(dú)有的價(jià)值備受國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注。高艷芳、黃永林以“三治結(jié)合”為視角，認(rèn)為村規(guī)民約可以為現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)提供智慧與資源，有助于涵養(yǎng)個(gè)人道德、家庭美德、社會(huì)公德，推動(dòng)鄉(xiāng)村道德建設(shè)，為鄉(xiāng)村振興提供精神支撐［2］。蔡平認(rèn)為，村規(guī)民約是我國(guó)獨(dú)有的鄉(xiāng)村社會(huì)自治文化，具有促進(jìn)社會(huì)教化、凈化民風(fēng)、傳承文化和培育公共精神等作用［3］。陳寒飛、高其才認(rèn)為，村規(guī)民約是村民民主制定并共同遵守的社會(huì)規(guī)范，是村民互助和辦理公共事務(wù)、保障村民權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村治安、調(diào)解鄰里糾紛、實(shí)現(xiàn)村民自治的公共準(zhǔn)則，是鄉(xiāng)村社會(huì)的公序良俗，可以為我國(guó)構(gòu)建鄉(xiāng)村“三治”格局發(fā)揮獨(dú)特作用［4］。楊建華等從村規(guī)民約對(duì)農(nóng)村社會(huì)整合的視角出發(fā)，認(rèn)為村規(guī)民約是一種融鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性于一體的整合機(jī)制，是農(nóng)村社會(huì)各階層表達(dá)自身訴求的良好渠道，村民參與下的公共決策過程可以有效促進(jìn)農(nóng)村基層政權(quán)的發(fā)展和村治運(yùn)作的民主化［5］。

我國(guó)現(xiàn)有3萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54萬(wàn)個(gè)村民委員會(huì)、5億5千萬(wàn)鄉(xiāng)村人口①數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，統(tǒng)計(jì)日期截至到2019年12月。。改革開放以來(lái)，特別是在市場(chǎng)化程度不斷加深和城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)的過程中，大量農(nóng)民外出務(wù)工、個(gè)體勞作的生產(chǎn)方式、逐利主義的盛行等使得鄉(xiāng)村傳統(tǒng)倫理道德規(guī)范逐漸弱化，也使得現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的道德監(jiān)督、輿論監(jiān)督和制度監(jiān)督被邊緣化和基層組織的治理職能趨于弱化。然而，時(shí)代有了新的變化和發(fā)展，新的鄉(xiāng)村治理體系和約束機(jī)制還尚未形成或發(fā)揮作用，使鄉(xiāng)村振興缺少支撐，實(shí)現(xiàn)善治成為難題。實(shí)現(xiàn)村民自治、政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)，三方共創(chuàng)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措；完善自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體制，強(qiáng)化農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的關(guān)鍵。村規(guī)民約向來(lái)是鄉(xiāng)村治理的重要工具之一，是觀察和探索我國(guó)鄉(xiāng)村歷史嬗變的重要樣本。通過對(duì)湖南省湘西十八洞村的村干部和村民進(jìn)行深度非結(jié)構(gòu)訪談，探究村規(guī)民約在我國(guó)基層治理中發(fā)揮的作用及其原因，探尋制約我國(guó)村規(guī)民約發(fā)揮實(shí)效的障礙及破解對(duì)策，探討村規(guī)民約在構(gòu)建鄉(xiāng)村“三治”格局中的時(shí)代價(jià)值，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定和提升基層治理能力具有重要意義。

二、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的積極作用及原因

村民作為村規(guī)民約制定、實(shí)施和考評(píng)的三重主體，村規(guī)民約能夠獲得村民們基于共識(shí)而產(chǎn)生的心理認(rèn)同，具有內(nèi)生化的積極作用。

（一）積極作用

1.保障基層民主，管理公共事務(wù)

“小村規(guī)”可以撬動(dòng)“大治理”，村規(guī)民約的制定能夠有效保障基層民主，培育公共精神。湖南省湘西十八洞村村規(guī)民約的制定，基于廣泛地征求和聽取村民意見，在民主和法治原則的指導(dǎo)下，由村民集體協(xié)商討論而成，并經(jīng)湖南省委審批、備案。其制定程序和制定原則體現(xiàn)了村規(guī)民約文本的民主性。這種制定方式使村民充分行使了知情權(quán)與表達(dá)權(quán)，對(duì)于提升村民的主人翁意識(shí)也有很大裨益。其村規(guī)民約規(guī)定在處理重大村務(wù)時(shí)要堅(jiān)持“管理民主，大事協(xié)商”原則，十八洞村在精準(zhǔn)扶貧識(shí)別貧困戶問題上，將識(shí)別權(quán)交給民眾，讓老百姓互評(píng)，評(píng)議全程公開，最大限度體現(xiàn)全體村民的意愿。

十八洞村實(shí)行的“村民思想道德星級(jí)化管理”模式，規(guī)定滿18周歲的村民皆需要參與評(píng)比，以小組為單位老百姓之間互相評(píng)分，村民道德評(píng)比大會(huì)每年召開兩次，評(píng)比內(nèi)容包括勤勞致富、遵紀(jì)守法等六個(gè)方面，每戶按家庭成員計(jì)平均分，60分以上為二星級(jí)家庭，70分以上為三星級(jí)家庭，80分以上為四星級(jí)家庭，90分以上為五星級(jí)家庭，每戶的成績(jī)實(shí)行掛牌管理，以此方法將全體村民的自身行為置于全體村民監(jiān)督之下。“村民S的變化就要?dú)w功于幾顆‘星星’。第一次星級(jí)評(píng)比時(shí)村民S家只有兩顆星，他對(duì)此有很大的意見，甚至在未經(jīng)允許的情況下把自家大門上的星級(jí)牌撕掉了。后來(lái)村里修建停車坪占他家一畝多地，想改善形象和評(píng)更多“星星”的S沒有申請(qǐng)補(bǔ)償款，而且自愿為游客們做免費(fèi)導(dǎo)游。通過星級(jí)評(píng)比，主動(dòng)參與到公益事業(yè)和公共事務(wù)的村民也逐漸多了起來(lái)?！保ㄊ硕创宕逶甯刹縎專訪，2019年）

2.公平分配集體資產(chǎn)，合理利用資源

農(nóng)村的公共事務(wù)、資源分配等不僅需要當(dāng)?shù)卣恼{(diào)解與支持，作為治理主體，更需要村民的主動(dòng)參與。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，十八洞村村規(guī)民約對(duì)集體資產(chǎn)的保護(hù)和分配都有比較細(xì)致、詳實(shí)的規(guī)定，依據(jù)村規(guī)民約的賦權(quán)，村民可以對(duì)集體資產(chǎn)的使用、分配和處置等情況進(jìn)行監(jiān)督，也規(guī)定了村兩委需要遵循村規(guī)民約規(guī)定向全體村民主動(dòng)公開各種賬目，及時(shí)發(fā)布集體資源的分配流向和集體財(cái)產(chǎn)的變動(dòng)情況。村兩委賬目的主動(dòng)公開贏得了村民的認(rèn)可，曾因不許電線桿架在自己田里而大鬧村委會(huì)的村民，現(xiàn)在主動(dòng)無(wú)償讓出自耕地給村里修建公用設(shè)施；曾經(jīng)因由四個(gè)寨子組成而“村合心不合”的鄉(xiāng)親們主動(dòng)參加村內(nèi)各種公共建設(shè)，現(xiàn)已累計(jì)自愿投工2800余個(gè)。十八洞村還從本村實(shí)際出發(fā)，通過村規(guī)民約對(duì)村子的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（規(guī)定“保持風(fēng)貌，不濫建房”）、土地分配與開發(fā)問題（規(guī)定“發(fā)展農(nóng)業(yè)，引領(lǐng)一方；生態(tài)家園，共建共享”）和環(huán)境保護(hù)（規(guī)定“垃圾分類，莫亂堆放”）等事務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)和管理，集中人力、物力提高鄉(xiāng)村的資源管理水準(zhǔn)與服務(wù)水平，保障鄉(xiāng)村公共資源和公共服務(wù)的有效供給、公平分配。（十八洞村村干部L專訪，2019年）

3.促進(jìn)團(tuán)結(jié)互助，推進(jìn)移風(fēng)易俗

一般來(lái)說，成文形式的村規(guī)民約是習(xí)慣的“制度化”規(guī)則?，F(xiàn)代的村規(guī)民約是國(guó)家“正式法”與鄉(xiāng)村“習(xí)慣法”兩者相融合的結(jié)果，是在村民自我治理與國(guó)家權(quán)力治理之間尋求的平衡與妥協(xié)，這不僅確保了一定意義上的鄉(xiāng)村治理的“自治性”，還確保了國(guó)家權(quán)力擁有對(duì)鄉(xiāng)村自治的控制力。因?yàn)榇逡?guī)民約的“法治化”特性的具備，使其可以在鄉(xiāng)村治理過程中貫徹國(guó)家意識(shí)需要，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治完美結(jié)合。

村規(guī)民約側(cè)重于通過道德規(guī)范與風(fēng)俗習(xí)慣引導(dǎo)村民行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的教化和對(duì)鄉(xiāng)村的治理，推動(dòng)形成“三治格局”。十八洞村在沒有村規(guī)民約前，大家都“等靠要”，所以這里曾是一個(gè)深度貧困的苗寨。在駐村工作隊(duì)的幫扶下，制定的村規(guī)民約規(guī)定要“飲水思源，自立自強(qiáng)”，不幫懶人，助力勤人，村里相繼建立了八個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作社，“脫貧摘帽”后還被評(píng)為全省文明村。村干部L敘述到：“以前村里在外務(wù)工的老百姓回來(lái)了，大家沒事兒就聚眾賭博。有些村民辛辛苦苦一整年的工錢可能過節(jié)這幾天就賭沒了。后來(lái)‘三字經(jīng)’村規(guī)民約的出臺(tái)在移風(fēng)易俗方面起了很大的作用，我們著力‘除惡害，禁惡習(xí)，不賭博，滅劣跡’，現(xiàn)在再進(jìn)我們村，基本看不到打麻將、賭博等陋習(xí)了。以前我們嫁女兒、娶兒媳喜歡攀比彩禮多少，結(jié)果把成本越搞越大，村里適婚青年的壓力也越來(lái)越大?，F(xiàn)在‘嫁女兒，娶兒媳，破舊俗，創(chuàng)新意’，思想基本都轉(zhuǎn)變了?！保ㄊ硕创宕甯刹縇專訪，2019年）村規(guī)民約通過去惡揚(yáng)善的方式來(lái)推崇社會(huì)公德，通過助力家庭文化來(lái)促進(jìn)家庭美德，通過約束人民的日常倫理生活來(lái)培育個(gè)人品德，促使民風(fēng)得以凈化，改變了從前固有的、陳舊的、不合時(shí)宜的風(fēng)俗，逐漸形成新的適應(yīng)時(shí)代需要和滿足群眾新的需求的風(fēng)俗習(xí)慣。

4.維護(hù)鄉(xiāng)村治安，調(diào)解民間糾紛

法律很難涉及人們生活的方方面面，尤其是難以深入農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民生活的細(xì)微之處。所以，村規(guī)民約以前是、現(xiàn)在也依舊是極其重要的鄉(xiāng)村治理工具，是我國(guó)法律在鄉(xiāng)村社會(huì)的有效補(bǔ)充。盡管村規(guī)民約并非是一種法律，但卻有著近乎法律的作用和功能，它是依照契約形式基于共同意愿而制定的具有一定強(qiáng)制力的社會(huì)規(guī)范。“作為村干部，我們一直在想怎么能夠激發(fā)老百姓的內(nèi)生動(dòng)力和精神層面的東西，后來(lái)我們結(jié)合本村人的生活方式和生活習(xí)慣，才想到了發(fā)動(dòng)思想道德星級(jí)化評(píng)比這一辦法。我們想，如果由村干部來(lái)打分，老百姓一定會(huì)認(rèn)為有偏見、不公平。既然我們的村民們大家相互之間非常了解，每個(gè)人是什么樣大家也都知道，所以我們讓老百姓自己打分，通過匿名評(píng)分的形式進(jìn)行評(píng)比，促進(jìn)我們十八洞村村民和鄉(xiāng)村氛圍向好的方向轉(zhuǎn)變。”（十八洞村村干部L專訪，2019年）

十八洞村的村規(guī)民約體現(xiàn)的是一種懲惡揚(yáng)善的治理模式，對(duì)賢者施之以德，在褒揚(yáng)中使其備受愛戴和尊崇；一旦發(fā)現(xiàn)有村民違反村規(guī)民約，將不僅僅受到輿論監(jiān)督的譴責(zé)，還有物質(zhì)上或者體力上的懲罰措施，通過一定的懲戒手段制約村民行為。但需要知曉的是，村規(guī)民約的根本宗旨并不是責(zé)罰，而是以“揚(yáng)善”來(lái)達(dá)到“去惡”的目的，促使村民的言行由他律轉(zhuǎn)化為自律，促進(jìn)建立鄉(xiāng)村和諧秩序，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村善治。

（二）村規(guī)民約發(fā)揮積極作用的原因

1.社會(huì)環(huán)境的支持與集體認(rèn)同心理的支撐

一般而言，鄉(xiāng)村多以家族、宗族聚居為主，人們長(zhǎng)期生活在同一片區(qū)域，且大多具有一定的親緣關(guān)系。十八洞村就是在這樣的一種環(huán)境下產(chǎn)生的“熟人社會(huì)”，村民之間相互信任。但當(dāng)村民在此種“熟人社會(huì)”中出現(xiàn)糾紛后，往往因顧慮到親緣關(guān)系和地緣關(guān)系而難以解決問題。當(dāng)村民體會(huì)到“熟人社會(huì)”下的感情治理缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且偶爾會(huì)有損自身權(quán)益，村民們以此自覺建立村規(guī)民約，以規(guī)矩處理熟人之間的糾紛。村規(guī)民約作為村民在長(zhǎng)時(shí)間的生產(chǎn)生活經(jīng)驗(yàn)的規(guī)則性總結(jié)，因?yàn)榧w心理認(rèn)同，人們樂意自覺遵守。以十八洞村為例，村規(guī)民約是管理村務(wù)過程中調(diào)解村民糾紛及利益關(guān)系的重要方式之一。作為具有現(xiàn)代法治精神和契約精神的村規(guī)民約，它的制定是基于十八洞村全體村民的心理認(rèn)同，它的執(zhí)行自然也較容易得到村民的普遍認(rèn)可和接受，而且其村規(guī)民約在管理和施行過程中又展現(xiàn)著法治精神、民主觀念和人文關(guān)懷。從這個(gè)方面來(lái)看，社會(huì)環(huán)境的支持和集體認(rèn)同心理為村規(guī)民約構(gòu)建“自治、法治和德治”相結(jié)合的治理體系提供了支撐，發(fā)揮了作用。

2.自治傳統(tǒng)的發(fā)揚(yáng)與治村能人的推動(dòng)

自治和善治歷來(lái)是我國(guó)基層治理體系和治理方式的基本體現(xiàn)與價(jià)值追求［6］。中國(guó)有著悠久的自治傳統(tǒng)，古語(yǔ)就有“皇權(quán)不下縣”之說，作為治理性工具的村規(guī)民約，在我國(guó)歷史上的鄉(xiāng)村治理中起著積極而廣泛的作用。改革開放以后，1987年頒布實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法（試行）》規(guī)定，“我國(guó)村民實(shí)行自治，村委會(huì)是基層群眾性自治組織”。這為悠久的自治傳統(tǒng)賦予了新生。

村民自治意味著廣大村民是自治的主體，依法辦理自己的事情，享有各種民主權(quán)利［7］。在實(shí)行村民自治的過程中，國(guó)家賦予鄉(xiāng)村社會(huì)越來(lái)越多的自主性，在這一進(jìn)程中“富人治村”“能人治村”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。根據(jù)調(diào)查得知，村民普遍有推舉德高望重的人或能夠帶領(lǐng)大家創(chuàng)業(yè)致富的人作為集體領(lǐng)導(dǎo)的意向。村中能人具有大家公認(rèn)的權(quán)威性，其調(diào)解也會(huì)十分有效，當(dāng)村中出現(xiàn)難以化解的問題時(shí)，能人的出面和勸解會(huì)為村規(guī)民約得到切實(shí)履行和有效實(shí)施提供人力基礎(chǔ)。十八洞村村民龍書伍夫婦曾在國(guó)外打工，是村內(nèi)有名的致富大戶。在十八洞村村支兩委換屆時(shí)，龍書伍積極主動(dòng)競(jìng)選，最后高票當(dāng)選為黨支部書記，致富能手龍吉隆當(dāng)選為村主任，此后他們?yōu)槭硕创宓慕ㄔO(shè)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。如何統(tǒng)一村民們的思想，是脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵。在實(shí)踐中，十八洞村“五興”互助組產(chǎn)生了，一名黨員聯(lián)系五戶村民，把“學(xué)習(xí)互助興思想、生產(chǎn)互助興產(chǎn)業(yè)、生活互助興文明、鄰里互助興和諧、生態(tài)互助興家園”作為互助的主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)黨員和群眾互助互幫。最終使這個(gè)貧困的寨子“脫貧摘帽”，在群眾的支持下將這個(gè)默默無(wú)聞的苗寨轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村旅游的圣地。

3.國(guó)家法律的確認(rèn)與村規(guī)民約的變革調(diào)適

2018年12月4日民政部、司法部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等七部門發(fā)布的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“村規(guī)民約是健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會(huì)治理機(jī)制的重要形式。”《村民委員會(huì)組織法（2018修正）》第二十七條規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！边@些指導(dǎo)意見和法律等是村規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)存在并發(fā)揮治理效用的政策基礎(chǔ)和法律依據(jù)。

鄉(xiāng)村治理在國(guó)家治理體系中占有重要基礎(chǔ)性地位，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的一環(huán)［8］。村規(guī)民約不斷完善的過程，就是不斷融入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展過程。村規(guī)民約中優(yōu)秀傳統(tǒng)道德文化精神培育農(nóng)民的道德精神，村規(guī)民約喜聞樂見的文化活動(dòng)形式推動(dòng)鄉(xiāng)村道德建設(shè)。十八洞村適時(shí)根據(jù)時(shí)代需要調(diào)整村規(guī)民約內(nèi)容，推行“村民思想道德星級(jí)化管理”模式，開展星級(jí)家庭評(píng)比活動(dòng)，促進(jìn)家風(fēng)家規(guī)建設(shè)；同時(shí)開展道德講堂，讓人民群眾身邊的道德模范講述道德故事，樹立身邊榜樣；舉辦文體活動(dòng)，組織青少年朗誦愛國(guó)詩(shī)詞，舉行“趕秋節(jié)”“過苗年”等苗族特色傳統(tǒng)節(jié)日活動(dòng)來(lái)加深群眾之間和干群之間的相互了解。為立德增力，為弘德增效，種種群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)的開展，引導(dǎo)和教育了十八洞村廣大村民移風(fēng)易俗，讓那些具有時(shí)代價(jià)值的優(yōu)秀道德思想走進(jìn)了百姓生活。

三、村規(guī)民約構(gòu)建鄉(xiāng)村“三治”格局的時(shí)代價(jià)值

（一）村規(guī)民約是國(guó)家治理鄉(xiāng)村經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的歸納與總結(jié)

村規(guī)民約作為中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府治理鄉(xiāng)村經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的歸納及總結(jié)，有著豐富的實(shí)踐歷史。全國(guó)人大常委會(huì)起草“八二憲法”草案時(shí)，在借鑒了城市居民委員會(huì)的治理經(jīng)驗(yàn)的前提下，結(jié)合我國(guó)農(nóng)民群眾的治理實(shí)踐，創(chuàng)造性地將村民委員會(huì)這一基層群眾性自治組織寫入憲法，并規(guī)定了其性質(zhì)、任務(wù)和組織原則等。在鄉(xiāng)村設(shè)置村委會(huì)，村民進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，村民自治制度在我國(guó)的推行大大減輕了政府行政負(fù)擔(dān)，收縮了國(guó)家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的干預(yù)，發(fā)揮了村民作為鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體的作用。鄉(xiāng)村是我國(guó)最基礎(chǔ)的治理單位，基層治理有效與否，不僅關(guān)乎著鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與繁榮，見微而知著，也呈現(xiàn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。運(yùn)用村規(guī)民約來(lái)調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系、調(diào)解村民矛盾，進(jìn)一步發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用，培育村民的法治精神與自治精神，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治和構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村，有助于為我國(guó)鄉(xiāng)村治理進(jìn)一步提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論指導(dǎo)，推動(dòng)我國(guó)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）村規(guī)民約是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)在要求

全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨是我們黨在新時(shí)代治國(guó)理政的新思路。全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)小康。村規(guī)民約可以通過全面協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)，在壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大農(nóng)民收入、共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果上發(fā)揮積極作用，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)小康。當(dāng)前我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，農(nóng)村地區(qū)也是如此。農(nóng)村改革牽涉多個(gè)方面，如基本經(jīng)營(yíng)制度、土地制度、產(chǎn)權(quán)制度等，所以農(nóng)村改革更需要立足村民、依靠村民，維護(hù)村民的合法利益。基于村民心理認(rèn)同的村規(guī)民約能夠確保大家利益訴求渠道的通暢，確保民聲民意的有效傳達(dá)和多方利益的充分調(diào)解，所以能夠盡可能地確保農(nóng)村地區(qū)改革的順利推進(jìn)。全面依法治國(guó)不僅需要法律建設(shè)，還需要村規(guī)民約等規(guī)范準(zhǔn)則協(xié)同治理。合理運(yùn)用村規(guī)民約調(diào)解村民矛盾，調(diào)整村民關(guān)系，培育村民的自治能力和法治精神，能夠有效促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的法治社會(huì)建設(shè)，推進(jìn)全面依法治國(guó)。全面從嚴(yán)治黨，是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局要求之一，而抓好農(nóng)村基層黨組織建設(shè)則是全面從嚴(yán)治黨的要求之一。通過村規(guī)民約為村民賦權(quán)，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)村兩委工作的監(jiān)督，能有效促進(jìn)廉潔村委建設(shè)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。綜上所述，村規(guī)民約在保障我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局具有積極作用。

（三）村規(guī)民約是建設(shè)新時(shí)代社會(huì)主義新農(nóng)村的重要手段

鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)并沒有因?yàn)橥砬逡詠?lái)的近代社會(huì)發(fā)生的劇烈動(dòng)蕩與變革而中止，而是被不斷地發(fā)展與賡續(xù)。作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)約制度的當(dāng)代延續(xù)，無(wú)論是運(yùn)行模式上，還是功能上，亦或制定程序上，村規(guī)民約的治理智慧對(duì)我國(guó)當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會(huì)治理都具有非常重要的借鑒意義。從村規(guī)民約的延續(xù)性而言，村規(guī)民約的傳承與發(fā)揚(yáng)就是優(yōu)秀傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的傳承與發(fā)揚(yáng)的一種體現(xiàn)。村規(guī)民約不但承載著濃重的鄉(xiāng)土情感與鄉(xiāng)土文化，村規(guī)民約治下的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)還孕育并蘊(yùn)含著鄉(xiāng)村社會(huì)獨(dú)有的文化基因和文化血脈，包含著村民特有的思維方式和情感交流方式。

村規(guī)民約是治理鄉(xiāng)村問題的關(guān)鍵，是重構(gòu)鄉(xiāng)村精神文明的觸媒，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有力支撐。新時(shí)代需要新民約、新村規(guī)，需要一以貫之繼續(xù)制定和完善村規(guī)民約，發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)有作用，讓村規(guī)民約在新時(shí)代煥發(fā)生命力，為構(gòu)建鄉(xiāng)村“三治”格局、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村發(fā)揮偉力。

四、當(dāng)前我國(guó)村規(guī)民約發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

村規(guī)民約因其獨(dú)到的價(jià)值理念和治理模式在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用，但在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)的村規(guī)民約的制定實(shí)施還面臨著較大的困境。

（一）被夸大的表象：民主與規(guī)范

不同的村與村之間除人口、區(qū)位、村情等存在細(xì)微分別外，其余的村務(wù)事項(xiàng)大體相仿。筆者發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)村規(guī)民約的來(lái)源存在著較為嚴(yán)重的問題。為了應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查，有些村干部照搬抄襲其他村莊村規(guī)民約的條例，而且并不征求村民意見，根本沒有體現(xiàn)村民的民主參與，最后以村兩委的名義下發(fā)，張貼在村務(wù)公告欄，絕大多數(shù)村民對(duì)此并不知情。還有些村莊只是按照上級(jí)政府下發(fā)的村規(guī)民約范本稍作修改，也沒有經(jīng)過征詢民眾意見的環(huán)節(jié)，甚至有些條例的制定沒有掌握適度原則，脫離實(shí)際。如此制定的“高目標(biāo)、大口號(hào)”的村規(guī)民約必然流于形式。

（二）被忽略的困境：權(quán)威性的弱化

那些橫空出世的村規(guī)民約，擠壓了原本應(yīng)該得到高度重視的民意空間。村規(guī)民約文本的形式化、定式化、僵化，使得原本該具有管理權(quán)威的村規(guī)民約變成了一種“倡議書”，失去了對(duì)全體村民的規(guī)制和約束，不能使村規(guī)民約成為村民進(jìn)行“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”的介質(zhì)。當(dāng)筆者問及一些村子的村民將本村的良好治理歸結(jié)于哪些因素時(shí)，大多數(shù)都說不出一個(gè)所以然，比較籠統(tǒng)的將村集體取得進(jìn)步的原因歸結(jié)于黨和政府的宏觀政策或者某位村領(lǐng)導(dǎo)的魄力和擔(dān)當(dāng)，幾乎很少提及村規(guī)民約發(fā)生的作用。從這個(gè)方面來(lái)看，村規(guī)民約的作用被極大弱化。再有，村集體資產(chǎn)是村民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村系統(tǒng)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，那么資源的分配也就成了村務(wù)的核心問題。但筆者發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約的制定難以從本質(zhì)上觸動(dòng)利益的藩籬，改變不合理的利益分配規(guī)則。從這個(gè)意義上講，需要對(duì)村規(guī)民約的權(quán)威性進(jìn)一步加以理性審視。

（三）被異質(zhì)化的主體：村民的流失

改革開放以來(lái)，伴隨我國(guó)市場(chǎng)化程度的加深、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)流動(dòng)速度的不斷加快，村民的異質(zhì)化趨勢(shì)不斷上升，程度不斷加深，現(xiàn)代鄉(xiāng)村面臨著農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)、青壯勞力進(jìn)城、能人“出逃”、集體組織解散、集體認(rèn)同弱化等“鄉(xiāng)村空心化”困境。在一些錯(cuò)誤的價(jià)值觀引領(lǐng)下形成的個(gè)人至上、唯利是圖、拜金主義等不健康的思想也在不停地銷蝕著古樸的鄉(xiāng)風(fēng)民情，削弱村民的美德信仰，使傳統(tǒng)的倫理道德越來(lái)越趨于邊緣化，致使村民的公共精神和集體觀念被削弱，最終將有可能面臨的是鄉(xiāng)村共同體的瓦解，這將不利于村規(guī)民約發(fā)揮治理作用，甚至關(guān)乎村規(guī)民約的存廢。

五、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村“三治”格局中的完善路徑

為構(gòu)建充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會(huì)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，以求村規(guī)民約真正成為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治規(guī)范，真正成為國(guó)家法與民間習(xí)慣法、國(guó)家權(quán)威與民間權(quán)威之間實(shí)現(xiàn)雙向溝通的一個(gè)堅(jiān)實(shí)橋梁。

（一）加強(qiáng)引導(dǎo)創(chuàng)新，開創(chuàng)鄉(xiāng)村“自治”村約

村規(guī)民約的制定過程應(yīng)意識(shí)到村民參與的重要性，應(yīng)該充分發(fā)揮村民在村規(guī)民約制定和踐行中的主體作用，還要注重體現(xiàn)各村特色，不搞千村民約一個(gè)面。筆者認(rèn)為可以通過村民大會(huì)推選德高望眾的宗族前輩或熱心服務(wù)村民的鄉(xiāng)賢、能人作為村民代表，充分發(fā)揮其在地緣、血緣和人緣關(guān)系中的積極作用，立足村情，突出村規(guī)民約的鄉(xiāng)土適應(yīng)性和實(shí)用性，使其真正成為反映村民共同愿景、激勵(lì)村民追求美好幸福生活、維護(hù)村民合法權(quán)益的公約，使民眾能夠切實(shí)感受到村規(guī)民約帶來(lái)的變化，從而能夠認(rèn)同村規(guī)民約，自覺約束各項(xiàng)行為，由他律自覺轉(zhuǎn)化為自律，繼而讓原子化的個(gè)人重新返還到集體事務(wù)當(dāng)中去，增強(qiáng)其鄉(xiāng)村認(rèn)同感、歸屬感，讓村民從內(nèi)心深處認(rèn)識(shí)到村集體的力量和重要性，強(qiáng)化自治精神和集體主義精神。

（二）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)和在法治框架下創(chuàng)制“法治”村約

推進(jìn)鄉(xiāng)村“三治融合”，必須全方位強(qiáng)化農(nóng)村基層組織建設(shè)，增強(qiáng)黨建引領(lǐng)。鄉(xiāng)村治理需要堅(jiān)實(shí)有力的領(lǐng)導(dǎo)，需要循序漸進(jìn)，注重實(shí)情調(diào)查和因地制宜。鄉(xiāng)村基層黨組織在主持制定或修改村規(guī)民約的過程中，需要加強(qiáng)政治把關(guān)，保證方向正確，在遵守憲法和尊重法律精神的前提下，發(fā)揮好村規(guī)民約“軟法”的作用［9］。堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)和集中群眾意見相結(jié)合，維護(hù)好、發(fā)展好、協(xié)調(diào)好國(guó)家、集體和個(gè)人的合法利益，積極響應(yīng)黨和國(guó)家的號(hào)召，增強(qiáng)與上級(jí)各部門之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，推進(jìn)鄉(xiāng)村自治、法治、德治“三治融合”，打造小微權(quán)力清單式的清廉村規(guī)，用黨的引領(lǐng)和法律盾牌為村規(guī)民約加強(qiáng)權(quán)威、發(fā)揮實(shí)效保駕護(hù)航。

（三）強(qiáng)化道德激勵(lì)與約束機(jī)制構(gòu)建“德治”村約

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要在實(shí)行自治和法治的同時(shí)，注重發(fā)揮好德治的作用，推動(dòng)禮儀之邦、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和法治社會(huì)建設(shè)相輔相成”。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村社會(huì)生活中的重要規(guī)則，最大的作用就是通過契約和道德約束村民的行為［9］。首先，以發(fā)揮村規(guī)民約的道德教化與引導(dǎo)功能為依托，以推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀在農(nóng)村落地扎根為工作主線，融現(xiàn)代理念與傳統(tǒng)治理于一體，注重與時(shí)俱進(jìn)，在保留本土優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極、及時(shí)回應(yīng)村民新的需要，順應(yīng)社會(huì)新的發(fā)展趨勢(shì)，建立融合現(xiàn)代與傳統(tǒng)的公序良俗，為新時(shí)代村規(guī)民約植入魂靈。其次，要完善村規(guī)民約道德評(píng)價(jià)機(jī)制，重視道德輿論的社會(huì)監(jiān)管作用。道德思想既能夠通過個(gè)人修養(yǎng)作用于人的本心，也能夠通過輿論褒貶影響人的言行，通過發(fā)揮好道德模范、身邊好人等榜樣的作用，激活鄉(xiāng)村的道德力量實(shí)行德治，重視道德的他教與自我教化的結(jié)合作用。最后，建立村規(guī)民約道德獎(jiǎng)懲機(jī)制。加強(qiáng)鄉(xiāng)村道德體制建設(shè)，離不開道德激勵(lì)與約束機(jī)制的建立和完善，村規(guī)民約作為一種道德規(guī)范一經(jīng)產(chǎn)生，就應(yīng)該成為一種善惡評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。村兩委可以主動(dòng)探索運(yùn)用星級(jí)評(píng)比、積分制等模式賦予村民一定的監(jiān)督權(quán)，對(duì)村級(jí)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督，確保村級(jí)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。