薛正斌

(寧夏師范學院教育科學學院，寧夏固原 756000)

一、鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行偏差

鄉(xiāng)村教師隊伍建設不僅關系到農(nóng)村基礎教育的發(fā)展，而且關系到農(nóng)村阻斷貧困代際傳遞，影響國家經(jīng)濟社會的全局和長遠發(fā)展。2015年6月國務院頒布了《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015—2020年)》(以下簡稱《支持計劃》)，[1]其中第三條“提高鄉(xiāng)村教師生活待遇”是《支持計劃》政策的核心，主要內(nèi)容包括鄉(xiāng)村教師生活補助政策、重大疾病救助、教師周轉宿舍建設等。由于工資福利待遇與教師的切身利益密切聯(lián)系，它會影響教師的工作積極性以及教師隊伍的穩(wěn)定。盡管各級地方政府高度重視鄉(xiāng)村教師生活待遇，制訂并積極落實相關政策，取得了顯著成效，但一些地方政府在執(zhí)行政策過程中出現(xiàn)了偏差，如政策對象范圍界定不明確、生活補助標準缺乏差別化等問題，需要進一步完善相關政策體系。

《支持計劃》政策是國家針對全國范圍制定的，因而比較宏觀。我國東部、中部和西部的區(qū)域差異較大，全國的鄉(xiāng)村教師不可能執(zhí)行統(tǒng)一的生活補助標準。因此，各級地方政府要因地制宜，制定科學合理的生活補助政策，提升鄉(xiāng)村教師的工作積極性，從而提高鄉(xiāng)村教育教學質量。但是，一些地方政府采取“拿來主義”，照搬上級政府部門下發(fā)的政策文件，只是簡單地劃分市轄區(qū)和縣城范圍、市轄區(qū)和縣城與農(nóng)村的界線，不同區(qū)域、不同類型的鄉(xiāng)村教師實行統(tǒng)一的生活補助標準，缺乏靈活性，機械式的執(zhí)行政策導致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。例如，毛珊珊對貴州銅仁調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在該市頒布的《鄉(xiāng)村教師支持計劃》中將鄉(xiāng)村教師界定為：“縣城及以上城市或城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)以外從事義務教育、學前教育的教育工作者。”該界定沒有表達清楚生活補助政策對象鄉(xiāng)村教師的范圍，表述模糊、不具體，盡管一些學校在行政區(qū)上屬于城區(qū)，但卻位于偏遠農(nóng)村，造成這些縣城偏遠農(nóng)村學校的教師不能享受生活補助政策。[2]劉博對河南周口市商水縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣的鄉(xiāng)村教師生活補助政策實行“一刀切”，在相同工作環(huán)境和條件下的學校教師，一些學校的教師享受生活補助政策，但一些學校的教師卻不能享受，影響了部分教師的工作積極性。[3]

由此可見，一些地方政府在制定鄉(xiāng)村教師生活補助政策時，沒有考慮鄉(xiāng)村學校的交通、工作環(huán)境、距離縣城遠近、艱苦程度等方面的因素，產(chǎn)生了《支持計劃》政策執(zhí)行偏差，使部分鄉(xiāng)村教師的心理不平衡，沒有充分發(fā)揮鄉(xiāng)村教師生活待遇政策的作用。

二、鄉(xiāng)村教師生活補助政策分析框架建構

(一)史密斯模型的基本內(nèi)容

1973年美國學者史密斯在其專著《政策執(zhí)行過程》中首次提出了政策執(zhí)行過程模型(又稱為“史密斯模型”)，深入分析了政策執(zhí)行過程中的各種影響因素及其實施效果，并建構了描述政策執(zhí)行過程的模型。他是最早建構影響政策執(zhí)行因素及其過程模式的學者，認為政策執(zhí)行過程涉及的影響因素很多，但主要有以下四個因素：理想化的政策、執(zhí)行機構、目標群體和環(huán)境因素。[4]

1.理想化的政策

政策文本的質量是影響政策執(zhí)行有效性的主要因素之一。理想政策文本的目標和范圍必須合理、清晰，而且要切實可行，符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，具有合法性和可行性，才能有效促進政策執(zhí)行的順利進行。因此，政策文本的科學性與合理性是政策執(zhí)行有效性的保證。

2.執(zhí)行機構

政策執(zhí)行主體是指政府中具體負責政策執(zhí)行的機構組織。政策是通過行政機構具體負責執(zhí)行的，行政機構的組織人員在政策與目標群體之間扮演著“傳聲筒”的角色，不僅他們的認知水平、業(yè)務能力、決策力對政策執(zhí)行產(chǎn)生很大的影響，決定著政策執(zhí)行的有效性，而且他們的個人素養(yǎng)和價值觀也是影響政策執(zhí)行有效性的主要因素之一，因為行政機構的政策執(zhí)行主體擁有政策的自由裁量權(1)自由裁量權源自英法法系法官基于衡平法的自由裁量權。梅利曼認為，法院在解決爭訟時，有一定的根據(jù)公平正義原則進行裁決的權力。(參見：約翰·亨利·梅利曼.大陸法系[M].顧培東,祿正平,譯.北京:法律出版社,2005:50.)教育政策執(zhí)行者同樣具有自由裁量權。教育政策在執(zhí)行過程中的自由裁量權指教育政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，在缺乏法律和政策的明確指引與規(guī)范的情況下，依據(jù)以人為本、公平正義、持續(xù)發(fā)展等基本教育價值，從具體教育情境出發(fā)，作出因地制宜的裁決的權力。(參見：范國睿.教育政策的理論與實踐[M].上海:上海教育出版社,2011:161.)。所以，在政策執(zhí)行過程中，行政機構的組織人員要有一定的組織能力，樹立公平公正的態(tài)度，忠于政策文本的目標和精神，不能參雜個人私欲；否則，就會過度使用政策裁量權，造成政策執(zhí)行的偏差(2)政策執(zhí)行偏差是指教育政策方案在實施過程中遭到抵制，不能完全按照方案設計執(zhí)行下去，執(zhí)行結果不同程度偏離了教育政策目標。教育政策偏離是不可避免的，因為政策是一個不斷完善和調(diào)整的行動過程，其本身存在“試誤”，政策執(zhí)行不可能完美無缺，政策目標也不可能完全實現(xiàn)。(參見：范國睿.教育政策的理論與實踐[M].上海:上海教育出版社,2011:156-157.)，即使高質量的政策文本也難以有效執(zhí)行。

3.目標群體

政策目標群體既是政策作用的對象，也是最直接受政策影響的群體，他們的參與度、接受度會影響政策的順利執(zhí)行及其實施效果。首先，政策目標群體的認同度很重要。如果目標群體對某一政策的認同度、接納度比較低，他們就會采取不接受態(tài)度，消極應對，既不關注政策的執(zhí)行過程，也不提出相關建議和意見，對政策執(zhí)行產(chǎn)生一定的影響；反之，目標群體就會積極參與配合政策執(zhí)行。其次，政策目標群體具有差異性，通常目標群體的人生觀、價值觀、生活習慣等方面各不相同，尤其是他們的價值觀，會對政策執(zhí)行產(chǎn)生重大影響。如果目標群體不認同政策本身的價值觀，他們就會在政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生抵觸情緒。

4.環(huán)境因素

政策在執(zhí)行過程中與其外部環(huán)境不斷進行物質與信息的交換，以保持自身執(zhí)行系統(tǒng)的平衡，主要包括政治、經(jīng)濟、文化、教育等各種環(huán)境因素。如果政策在執(zhí)行過程中缺少這些必要的環(huán)境，就會影響政策的執(zhí)行效果。

史密斯認為，政策執(zhí)行過程是這四種因素之間相互作用、相互協(xié)調(diào)的過程，從一開始的不協(xié)調(diào)緊張狀態(tài)，通過調(diào)整、改進各因素之間的關系逐漸達到緩和狀態(tài)，促進政策執(zhí)行和諧運行。(見圖1)

(二)鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行影響因素分析框架建構

史密斯模型是經(jīng)典的政策過程分析理論模型之一，具有很強的合理性和科學性，被廣泛應用于公共管理領域的政策分析。教育政策是公共政策的一部分，教育政策的執(zhí)行過程也是一個很復雜的過程，可以運用該模型分析鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行過程中存在的問題及其影響因素，并對其進行調(diào)整完善，提高政策執(zhí)行的有效性。因此，運用史密斯模型分析鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行效果具有一定的可行性。

只有準確找出影響鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行的各種因素，即找出影響政策執(zhí)行的瓶頸，才能改進和完善政策，使其向著科學、合理、有效的方向發(fā)展。依據(jù)史密斯模型理論及已有相關研究成果，筆者認為影響鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行過程的主要因素包括：鄉(xiāng)村教師生活補助政策文本質量、政府和教育行政部門政策執(zhí)行主體、鄉(xiāng)村教師目標群體和鄉(xiāng)村教師生活補助政策環(huán)境，這四者之間相互依存、相互作用，構成了鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行體系。

1.政策文本質量

政策文本的質量是政策執(zhí)行的基礎，在政策執(zhí)行過程中起著非常關鍵的作用。鄉(xiāng)村教師生活補助政策文本是否合理科學是決定政策能否順利執(zhí)行的保障。理想的鄉(xiāng)村教師生活補助政策包括：政策文本的形式、目標、措施、對象等內(nèi)容具體、清晰，既有總體任務目標，又有總目標的任務分解。

2.政策執(zhí)行主體

政策執(zhí)行主體是直接或間接參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團體和組織。[5]56戴維斯認為，“一個公共官員擁有自由裁量權，意味著無論對他的權力有怎樣的有效限制，他依然具有在作為和不作為的可能系列中做出選擇的自由?！盵6]6

在政策執(zhí)行過程中，每一個階段都有多種不同的主體參與，他們對公共政策的有效執(zhí)行具有非常重要的作用。由于世界各國的社會制度、經(jīng)濟水平、文化傳統(tǒng)等因素的差異，各個國家政策主體的作用方式差異很大，對政策執(zhí)行主體劃分標準也不同，但其目的是相同的，主要是為了區(qū)分政策主體在政策制定及執(zhí)行過程中的影響力，主要包括兩類：一是政策主體，包括立法、行政、政黨等機構組織及其人員，他們具有制定公共政策的合法權威；二是人群與機構，包括利益集團、大眾傳媒、公民以及政策研究與咨詢機構等，盡管他們對政策執(zhí)行過程產(chǎn)生一定的影響，甚至有時發(fā)揮著非常重要的作用，但必須通過影響官方政策主體才能間接發(fā)揮其作用。由此可見，這兩類政策主體的作用方式完全不同。[7]22

我國政府作為政策管理機關，自然是政策執(zhí)行主體的主要組成部分，國務院是最高權力執(zhí)行機關。地方政府有權根據(jù)國家基本政策制定出具體的政策法規(guī)。因此，行政機關及其官員是政策執(zhí)行主體的主要組成部分。[5]86《鄉(xiāng)村教師支持計劃》是由國務院辦公廳頒布的政策，要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府執(zhí)行落實，因而該政策執(zhí)行主體是地方行政機關。鄉(xiāng)村教師生活補助政策只是其中的一部分。因此，該政策執(zhí)行主體包括政府和教育行政部門的工作人員，他們的綜合素質會對政策有效執(zhí)行過程產(chǎn)生深遠的影響，他們的認知水平、決策力、職權等因素都會對政策執(zhí)行產(chǎn)生很大影響。[8]78

3.目標群體

政策目標群體是政策作用的對象。政策發(fā)生作用的對象是社會成員，他們受政策的規(guī)范和制約。政策的范圍大小決定目標群體的范圍，國家總政策發(fā)生作用的范圍最廣，而地方政府或特殊部門的政策法規(guī)范圍較窄，僅僅涉及部分成員、某一行業(yè)或某個地區(qū)的居民。[5]57-59

政策執(zhí)行主體和目標群體是政策執(zhí)行中的一對矛盾，政策執(zhí)行主體努力貫徹落實政策；但政策目標群體并不是消極被動的，他們對政策執(zhí)行主體具有限制和約束作用。認識目標群體是保證政策有效運行的前提基礎。[5]56因此，明確鄉(xiāng)村教師生活補助政策目標群體非常重要，而且目標群體范圍必須合理有效，范圍過于寬泛會導致資源浪費或政策無法有效執(zhí)行，范圍過窄又會導致政策目標不能有效達成。通常目標群體需要不斷調(diào)整范圍界限，才能確定合理的政策目標群體。另外，鄉(xiāng)村教師群體對鄉(xiāng)村教師生活補助政策的認同度、參與方式等都會影響政策執(zhí)行的效果。

政策執(zhí)行不是一廂情愿的事情，在很大程度上取決于目標群體的態(tài)度。政策目標群體的思想文化素質、觀念意識和行為習慣影響其對政策的接受和實施，他們根據(jù)自己的利益和價值觀對政策執(zhí)行采取接受、配合或敷衍、抵制。[8]79-80

4.政策環(huán)境

政策環(huán)境是影響政策發(fā)生、存在和發(fā)展的一切因素的綜合，實際上，政策環(huán)境就是政策執(zhí)行所需資源與地區(qū)資源的匹配度，它會對政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生深刻的影響。從廣義上來說，政策環(huán)境主要包括政治、經(jīng)濟、文化、教育、法律、人口、科技狀況等。對于鄉(xiāng)村教師生活補助政策而言，涉及農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障體制、地方社會經(jīng)濟發(fā)展水平等。因為鄉(xiāng)村教師生活補助首先要有經(jīng)費保障，否則，政策就會成為空中樓閣。社會經(jīng)濟發(fā)展水平是制定公共政策的主要依據(jù)和物質條件，如果政策超越或落后于本地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，政策就難以實現(xiàn)。[5]60經(jīng)費保障體制是確保鄉(xiāng)村教師生活補助政策的制度保障。

但是，由于鄉(xiāng)村教師生活補助政策資金由中央財政支付，凡是符合資助要求的教師都可享受這一政策，不存在政策執(zhí)行所需資源不足與政策執(zhí)行匹配度的問題。因此，鄉(xiāng)村教師生活補助政策環(huán)境主要是政策執(zhí)行監(jiān)督制度及監(jiān)督機制問題。

綜上所述，政策系統(tǒng)運行是政策執(zhí)行主體、目標群體和環(huán)境之間的相互依存和作用，一方的存在以另一方的存在為前提，構成了一個政策系統(tǒng)。[5]70鄉(xiāng)村教師生活補助政策的文本質量、政府和教育行政部門的執(zhí)行力度、鄉(xiāng)村教師群體的參與方式、政策環(huán)境等因素綜合影響鄉(xiāng)村教師生活補助政策的執(zhí)行。因此，單獨分析其中任何一個影響因素都是不全面的，要綜合分析以上各個影響因素，才能準確找出影響政策執(zhí)行的困境，為進一步完善政策提供依據(jù)和基礎。

三、改進和完善鄉(xiāng)村教師生活補助政策的對策建議

鄉(xiāng)村教師生活補助政策是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及政策文本、執(zhí)行主體、目標群體、執(zhí)行環(huán)境等因素。依據(jù)本文建構的鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行分析框架，通過對鄉(xiāng)村教師生活補助政策現(xiàn)狀的相關文獻研究，歸納相關政策執(zhí)行存在的問題，并分析其影響因素，提出如下改進和完善鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行的對策建議。

(一)增強政策文本的合理性和科學性

理想的政策文本需要政策內(nèi)容、目標、范圍等方面具體明確。影響鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的因素很多，但首要環(huán)節(jié)是政策文本的制定。為了保證鄉(xiāng)村教師生活補助政策文本具體明晰，在制定政策文本時，必須要加強鄉(xiāng)村教師生活補助政策文本的合理性。由于《支持計劃》政策是國務院制定的，在全國范圍內(nèi)實施情況比較復雜，不能做到量體裁衣。因此，地方政府和教育行政部門的政策執(zhí)行機構要因地制宜，結合地方實際制定詳細合理的政策實施辦法，完善政策補助對象的范圍，明確生活補助標準，增強鄉(xiāng)村教師生活補助政策文本的明晰性，使其合理覆蓋和惠及所有鄉(xiāng)村教師。

(二)提高執(zhí)行主體的綜合素養(yǎng)

教育行政部門是鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行的主體，他們的素質能力是提高政策執(zhí)行效果的保障。[5]96-99因此，要提高政策執(zhí)行主體的綜合素養(yǎng)，包括政策認知、決策能力、政策執(zhí)行力等多種能力，以避免政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)各種偏差。

首先，教育行政部門應組織相關政策執(zhí)行主體系統(tǒng)學習公共管理、心理學等課程，使其具備相關知識體系，提高他們的政策理解和認知能力，不斷強化業(yè)務水平，從而提升制定政策的能力和決策水平。在制定政策文本時，要依據(jù)上級政府政策文本，深入基層進行全面調(diào)研，征集地方相關人員的意見，如通過聽證會等形式廣泛收集各方面的建議和措施，然后再結合本地區(qū)的實際情況，制定詳細的政策實施辦法，保證政策文本內(nèi)容具體清晰，具有很強的可操作性。

其次，教育政策執(zhí)行主體的素質能力是影響其政策執(zhí)行力的重要因素之一，也是避免政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的根本保證。因此，要提升他們的能力素養(yǎng)，使其具備相關專業(yè)素養(yǎng)，才能深刻領會鄉(xiāng)村教師生活補助政策的精神，準確把握政策的目標及其主要內(nèi)容，形成正確的政策認知態(tài)度，正確解讀政策，加強政策宣傳，充分發(fā)揮政策執(zhí)行主體的作用，保證政策執(zhí)行的效果。

最后，設置政策執(zhí)行主體問責制度。建立健全相關責任制度，對政策執(zhí)行主體進行強有力的監(jiān)督，使其明確自己的權利和責任，在政策執(zhí)行過程中要時刻牢記責任，約束自己的行為，及時糾正政策偏差，避免政策執(zhí)行低效等問題。

(三)激發(fā)政策目標群體的主動性

公民是政策主體的主要組成部分，是最廣泛的非官方支持主體。公民能夠參與制定或選擇政策方案，意味著公民的科學合理的建議被采納的可能。[7]83生活補助政策執(zhí)行在很大程度上取決于政策對象鄉(xiāng)村教師的合作程度，鄉(xiāng)村教師參與生活補助政策制定將明顯增加政策的透明度，有利于他們對生活補助政策的認可和接受，促進政策的順利執(zhí)行。

政策目標群體對政策不理解是其抵制公共政策執(zhí)行的主要因素之一。[5]60因此，在生活補助政策執(zhí)行過程中要運用多種手段和方式，及時有效宣傳鄉(xiāng)村教師生活補助政策，提升他們的身份認同。只有鄉(xiāng)村教師群體了解了教師生活補助政策，他們才能接受、認可政策，并積極參與；否則，他們就會產(chǎn)生消極情緒，影響鄉(xiāng)村教師生活補助政策的順利執(zhí)行。

政策認同是影響政策順利執(zhí)行的重要因素，如果政策目標群體不認同某一項政策，就難以形成正確的政策態(tài)度，影響政策執(zhí)行。因此，要加強鄉(xiāng)村教師生活補助政策的宣傳力度，及時準確宣傳政策。通過廣泛宣傳確保每一位鄉(xiāng)村教師了解生活補助政策的內(nèi)容和精神，提升鄉(xiāng)村教師對生活補助政策的認知程度，使其樹立正確的政策參與意識，積極配合政策執(zhí)行主體，主動支持教師補助政策的執(zhí)行。

(四)營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境

政策監(jiān)控是政策執(zhí)行過程的一個基本環(huán)節(jié)，貫穿于政策執(zhí)行過程的始終，制約和影響其他各個環(huán)節(jié)，起著非常重要的作用。通過政策監(jiān)控可以有效避免政策方案的不完善，制止誤解、曲解和濫用政策，防止政策執(zhí)行不力等問題的發(fā)生。[5]349在鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行環(huán)境方面，要建立健全公眾監(jiān)督制度，形成獨立的監(jiān)督機制體系，以保障鄉(xiāng)村教師生活補助政策的順利執(zhí)行，取得理想的實施效果。

1.建立和完善政策監(jiān)督機制

社會監(jiān)督是保障公民監(jiān)督權的重要途徑之一，因此，要建立和完善社會監(jiān)督機制，使政策執(zhí)行監(jiān)督貫穿于政策執(zhí)行的全過程，增強鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的透明度，及時有效監(jiān)督政策執(zhí)行效果。政務公開是建設民主政策監(jiān)控機制的關鍵環(huán)節(jié)，因而要實行政務公開制度，將社會利益分配過程與結果公示于眾，讓公眾了解政策內(nèi)容執(zhí)行條件、相關措施等，形成政府與公眾相互理解、相互支持的良性政策環(huán)境，減少政策執(zhí)行偏差；接受社會各方面的監(jiān)督，及時采取調(diào)整和補救措施。[9]162

另外，在我國現(xiàn)行法律中，同一主體在行使監(jiān)督權的同時可以行使其他權利，造成法律監(jiān)督權與其它權利行使主體之間發(fā)生角色沖突的問題。[10]因此，在制定鄉(xiāng)村教師生活補助政策監(jiān)督制度時，監(jiān)督主體與政策執(zhí)行主體必須分離，以確保政策監(jiān)督的有效性。

2.鄉(xiāng)村教師參與政策監(jiān)督

公民既是政策利益的相關者，又是政策監(jiān)督主體，因此必須重視公民的監(jiān)督價值。[11]87要完善公眾監(jiān)督制度，政策制定者和政策執(zhí)行主體要認識到鄉(xiāng)村教師群體參與政策執(zhí)行的必要性。教育政策執(zhí)行主體與制定者應認識到：接受鄉(xiāng)村教師社會群體的監(jiān)督，可以促進鄉(xiāng)村教師生活補助政策執(zhí)行效果的提升。鄉(xiāng)村教師群體對生活補助政策實施具有制約與監(jiān)督作用，可以縮小政策執(zhí)行主體的決策自由空間，從而影響生活補助政策執(zhí)行主體的決策與執(zhí)行行為，減小各種可能的政策偏差。因此，要讓鄉(xiāng)村教師群體參與生活補助政策的監(jiān)督過程，使其擁有一定的話語權。這樣鄉(xiāng)村教師群體可以協(xié)助政策執(zhí)行主體收集相關信息，并圍繞關鍵性問題進行參與式對話。