公共利益：基于概念厘定的立法導(dǎo)向與制度優(yōu)化

■高志宏

在社會轉(zhuǎn)型期，存在公共利益泛化和弱化兩種錯誤傾向。以公共利益為視角，中華人民共和國成立以來，70多年的立法大致經(jīng)歷了公共利益統(tǒng)合一元立法、利益多元化立法、公共利益獨立化立法三個階段，立法本位實現(xiàn)了從國家利益到個人利益再到公共利益的轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)公共利益觀應(yīng)當(dāng)是一種和諧包容利益觀，要求客觀看待社會利益多元化，科學(xué)處理各種利益之間的矛盾和沖突，既要充分肯定個人利益之合理訴求，也不能無限夸大個人利益而損害公共利益。保護公共利益是我國未來立法的重要導(dǎo)向之一，為此要厘清公共利益內(nèi)涵外延、規(guī)范公共利益立法表述，創(chuàng)新公共利益立法模式，尤其是要通過類型化立法方法和民主程序科學(xué)界定公共利益范圍，明確行政實現(xiàn)公共利益的比例原則，進一步完善公益訴訟制度。

“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！保?］(P82)法律作為利益的調(diào)節(jié)器，以分配、確認和保護利益為旨歸。在我國深化改革攻堅期，迫切需要運用法律手段對多元化的利益關(guān)系進行梳理、對復(fù)雜化的利益格局進行調(diào)適、對多樣化的利益形態(tài)進行確認，從而建立健全新的利益均衡機制。［2］然而，與西方法治化路徑不同，我國法治建設(shè)立足于中國傳統(tǒng)文化和社會主義市場經(jīng)濟實踐。黨的十九屆四中全會提出了堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題，法律制度是中國特色社會主義制度的集中體現(xiàn)，法治體系和法治能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。所以，在全面推進依法治國戰(zhàn)略期，回顧和梳理中華人民共和國成立以來法治建設(shè)的發(fā)展歷程，總結(jié)反思成敗得失，并在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建中國特色社會主義法治體系的對策建議，意義重大?；诖耍疚囊怨怖媪⒎橐暯?，以我國70多年法治建設(shè)為主線，以公共利益與其他利益的關(guān)系為核心，探究我國立法的利益導(dǎo)向變遷及其背后的社會邏輯根源，希冀尋求公共利益在中國法治建設(shè)中的客觀規(guī)律和未來方向，從而為實現(xiàn)法治體系和法治能力現(xiàn)代化提供智力支持。

一、公共利益統(tǒng)合利益形態(tài)及立法一元化

“利益”在立法條文中表述的變化是我國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變遷在制度上的必然回應(yīng)和具體體現(xiàn)，也是我國法治變革的客觀結(jié)果。從時間維度上，我國公共利益立法經(jīng)歷了三個階段：第一個階段為公共利益一元化立法階段（新中國成立后至改革開放），以1954年憲法為代表；第二階段為公共利益泛化弱化立法階段（改革開放至2012年），以2004年憲法第4次修正案、2007年《物權(quán)法》等法律法規(guī)為代表；第三階段為公共利益獨立化立法階段（2012年至今），以新《民事訴訟法》《消費者權(quán)益保護法》《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)為代表。

（一）公共利益一元化立法及其觀念根源

中華人民共和國成立后，即根據(jù)科學(xué)社會主義理論著手社會主義改造，至1956年，“社會主義三大改造”基本完成，實現(xiàn)了從生產(chǎn)資料私有制向社會主義公有制的轉(zhuǎn)變，社會主義基本制度初步建立，社會主義計劃經(jīng)濟體制基本確立。與此相對應(yīng)，法律保護的利益對象實現(xiàn)了從多種利益形態(tài)向公共利益一元化的轉(zhuǎn)變。在1954年憲法中，確立的生產(chǎn)資料所有制包括國家所有制、合作社所有制、個體勞動者所有制和資本家所有制等四種形式（第5條），但各種所有制的法律地位并不相同。同時，首次規(guī)定了“公共利益優(yōu)先原則”（第13條、第14條）。隨著社會主義改造完成，公有制之外的其他所有制形式都不復(fù)存在，法律保護的利益形態(tài)只剩下“公共的利益”，即國家利益和集體利益，體現(xiàn)在1975年憲法第8條，1978年憲法中也有類似表述。換言之，這一時期國家立法保護的利益形態(tài)只有國家利益和集體利益，個人利益缺乏存在空間，這也是公共利益極致化的典型表現(xiàn)。

任何立法現(xiàn)象都根植于特定的社會背景之中，并受特定價值觀的指導(dǎo)。新中國成立后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，公共利益之所以能夠統(tǒng)合一切利益形態(tài)并體現(xiàn)在一元化立法之中，與這一時期的指導(dǎo)思想密不可分。馬克思主義是中國革命和建設(shè)的指導(dǎo)思想，建立在唯物史觀基礎(chǔ)之上的馬克思主義利益觀深刻揭示了利益的本質(zhì)屬性。馬克思洞察到資本主義制度的沒落腐朽，認識到私有制是一切罪惡的根源，提出建立社會主義公有制的設(shè)想。申言之，馬克思主義認識到資本主義私有制下個人利益實現(xiàn)的局限性，指出未來社會應(yīng)當(dāng)是個人利益與集體利益、特殊利益與普遍利益相統(tǒng)一的共產(chǎn)主義社會。馬克思主義利益觀作為馬克思主義理論學(xué)說的重要組成部分，被上升到全人類解放之高度和共產(chǎn)黨人終極之使命。在馬克思主義利益觀指導(dǎo)下建立的社會主義法律制度倡導(dǎo)公共利益一元化立法也就成為時代必然。

公共利益的極致化亦是中國傳統(tǒng)利益觀的集中反映和客觀結(jié)果。以儒家倫理文化為表征的中國傳統(tǒng)文化自始至終強調(diào)公共利益，倡導(dǎo)“重義輕利”。早在先秦時期，中國就已形成了“先義后利”“見利思義”的利益觀。發(fā)生于中國傳統(tǒng)利益思想爭鳴時期的“義利之辯”表面上是義利之爭，本質(zhì)上則是國家整體利益與個人私欲（利益）之爭，可以上升到社會倫理道德高度。最終，“重義輕利”“見利思義”“義以為上”的道義論價值導(dǎo)向得以確立。詳言之，在傳統(tǒng)儒家思想看來，個體應(yīng)當(dāng)服從民族、國家、宗族、家庭等為代表的“整體”［3］(P50)，個人利益應(yīng)當(dāng)服從于整體利益。可以說，從春秋戰(zhàn)國時期的“崇公抑私”到秦漢時期的“天下為公”，中國傳統(tǒng)文化已經(jīng)形成了自己獨特的利益觀，提出了人生存發(fā)展的利益價值導(dǎo)向以及社會發(fā)展價值目標(biāo)的基本命題，而這一命題貫穿了中國傳統(tǒng)利益觀的變遷過程。到了兩宋時期，中國傳統(tǒng)儒家思想的“利益觀”更是走向極端，產(chǎn)生了“存天理，滅人欲”的禁欲主義思想。直到鴉片戰(zhàn)爭后，中西方思想文化發(fā)生激烈碰撞，中國傳統(tǒng)利益觀才產(chǎn)生反思性批判?？傊灿谏鐣嵺`中的中國傳統(tǒng)利益觀經(jīng)過長期的歷史積淀，已經(jīng)具有了中國特質(zhì)，即在“家國同構(gòu)”的宗法體制下，強調(diào)民族利益、國家利益、家族利益等“公共利益”。這體現(xiàn)在個人利益與公共利益關(guān)系上，個人利益長期被漠視，其生存和發(fā)展被壓縮在極小的空間；當(dāng)個人利益與公共利益發(fā)生沖突時，公共利益具有至高無上性，個人利益應(yīng)當(dāng)作出妥協(xié)乃至犧牲，服務(wù)和服從于公共利益。

新中國成立后，中國傳統(tǒng)一元利益觀與馬克思主義公有制思想高度融合。由前述立法條文不難發(fā)現(xiàn)，在1954年憲法中認可的利益包括國家利益、集體利益、個人利益等多種形態(tài)，但隨著社會主義改造的完成，公有制利益（表征為國家利益和集體利益）成為唯一的利益形態(tài)，個人利益沒有也不能有獨立存在空間。應(yīng)當(dāng)說，這種利益觀與當(dāng)時較低的生產(chǎn)力發(fā)展水平和單一的社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，對于提高社會道德水平亦有重要意義，但其抹殺了社會個體追求個人利益的本性，也不利于社會經(jīng)濟的發(fā)展。黨的十一屆三中全會開啟了中國改革開放的序幕，有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制逐步得以確立，社會經(jīng)濟效率大幅提高，社會利益結(jié)構(gòu)發(fā)生根本變革，由此必然帶來利益觀念變化以及法律制度的創(chuàng)新。

（二）科學(xué)界定：公共利益不等于“公共的利益”

這里有必要探究一下公共利益與國家利益、集體利益、群眾利益等“公共的利益”之間的關(guān)系，而準(zhǔn)確把握公共利益的內(nèi)涵則是解決這一問題的關(guān)鍵所在。公共利益概念的界定不僅是一個理論問題，而且是一個關(guān)涉制度設(shè)計的現(xiàn)實問題。實際上，古今中外諸多思想家和學(xué)者都嘗試從不同角度給公共利益下定義，然而，令人遺憾的是，無論是語義分解界定抑或是概念比較界定，公共利益至今尚未有一個統(tǒng)一的權(quán)威概念。究其原因就在于，界定“公共”的范圍比較困難。質(zhì)言之，研究“公共”的要旨在于研究“公共”的范圍多大為合適，即究竟多少個人(個人利益)才能構(gòu)成公共(公共利益)，個人(個人利益)怎樣組合為公共(公共利益)。

筆者認為，人類對公共利益的理解經(jīng)歷了一個從簡單到復(fù)雜的發(fā)展歷程。公共利益是相權(quán)衡比較的利益，其內(nèi)容與形式依附于特定的社會環(huán)境，在不同時期人們對社會公共利益的理解也會有所不同，其表現(xiàn)形式非常廣泛，具有不同層次，其本質(zhì)特征在于不可分性和非排他性。公共利益關(guān)乎人的根本福祉，但“公共利益所具有的數(shù)量不能像私人利益那樣被劃分，不能由個人按照他們的偏愛多要一點或少要一點”［4］(P64)，此即公共利益的不可分性。換言之，公共利益超越了單個個體的利益，不是任何私人的、共同體的、利益團體的利益，也不是局部的、眼前的、狹隘的利益，而是關(guān)乎不特定多數(shù)人重大的、根本的長遠利益。［5］同時，公共利益的主體是不特定多數(shù)人，其一旦形成就不能排除、限制其他個體從中受益，或者說即使能夠排除、限制特定人享有該公共利益成本也較高，此即公共利益的非排他性。

傳統(tǒng)上，我國是家國同構(gòu)的社會形態(tài)，國家利益被認為等同于公共利益。但是在我國當(dāng)代法律法規(guī)中，公共利益與國家利益并列使用的情況并不少見。目前學(xué)界認同“國家利益等同于公共利益”的人已經(jīng)為數(shù)不多，絕大多數(shù)學(xué)者認為公共利益與國家利益是有區(qū)別的。通常意義上的國家利益是公共利益的下位概念，但公共利益與國家利益在利益主體、利益性質(zhì)、利益內(nèi)容、利益范圍等方面都有所不同。因此，不能簡單地把國家利益等同于公共利益。

集體利益作為社會主義公有制的特有產(chǎn)物，其與公共利益密切相關(guān)且不易區(qū)分?，F(xiàn)實中，混淆集體利益與公共利益，或者以小集體利益來挾持公共利益的現(xiàn)象并不少見。集體利益與公共利益有相通之處，都不是單個社會個體的利益而是“大家”共同的利益。在我國，集體利益是集體經(jīng)濟形態(tài)的利益體現(xiàn)，公共利益也通常理解為集體利益。然而，二者的區(qū)別也非常明顯。集體利益中“集體”是一個具體的實體意義概念，可以理解為“團體”，集體利益要向該團體內(nèi)的所有成員開放且能夠分割；而公共利益中的“公共”則是一個抽象意義上的概念，公共利益要向不特定的所有人開放且不能分割。換言之，集體利益僅僅對“集體”范圍的人開放，可以視為集體組織內(nèi)所有成員利益的簡單相加，而公共利益則對不特定多數(shù)人開放，不是簡單的個人利益之和。

群眾利益是中國特色社會主義語境下的重要概念。我們應(yīng)當(dāng)始終堅持人民群眾利益為本位的基本立場。“以個人利益為本位，或者以某一個集團的利益為本位，還是以社會利益、以最廣大人民群眾的利益為本位，是社會主義利益觀與以往社會利益觀的分水嶺?！保?］實際上，在我國公共利益也通常被理解為人民群眾的根本利益和共同利益。但群眾利益與公共利益屬于不同范疇，前者屬于政治概念，二者屬于法律概念。詳言之，群眾是與政府、干部相對應(yīng)，而公共與個體相對應(yīng)；群眾利益的本質(zhì)是處理個人與集體之間的關(guān)系，公共利益的本質(zhì)是處理個人與個人之間的關(guān)系。因此，群眾利益既有可能是個人利益，也有可能是集體利益，還有可能是不特定多數(shù)人的公共利益。

可見，公共利益不等于“公共的利益”。新中國成立后尤其是社會主義改造完成至改革開放這一時期，以國家利益、集體利益為表征的“公共的利益”成為主要的利益形態(tài)，個人利益被遏制。在這一背景下，社會利益關(guān)系比較簡明，利益觀念比較簡單，采取一元化立法模式。但實際上，這是公共利益發(fā)展不充分、公共利益觀不成熟的體現(xiàn)，其不僅壓抑了社會個體對正當(dāng)利益的合理訴求，阻礙了社會經(jīng)濟發(fā)展，而且妨害了科學(xué)公共利益觀的形成，限制了公共利益的獨立發(fā)展空間。

二、利益多元化及公共利益泛化立法

改革開放極大地激發(fā)了社會創(chuàng)造財富熱情，傳統(tǒng)利益一元化格局被打破，個人利益逐步成為與國家利益、集體利益相對應(yīng)的利益單元。隨著社會結(jié)構(gòu)進入多元化利益格局，國家立法也相應(yīng)進入多元化階段。然而，在個人利益自我膨脹本能下，公共利益開始泛化、虛化和弱化，如何正確認識和處理個人利益與公共利益之間的關(guān)系成為重大理論命題和立法實踐問題。

（一）公共利益泛化弱化及其立法表現(xiàn)

改革開放推動了社會主義法制建設(shè)的恢復(fù)，立法亦開始承認和保護個人利益，這首先體現(xiàn)在1979年刑法之中。該法第17條“正當(dāng)防衛(wèi)”和第18條“緊急避險”是立法對個人利益的重大確認。需要注意的是，與1997年刑法相比，該條文僅使用了“公共利益”概念而沒有使用“國家利益”概念，可見，當(dāng)時是把國家利益作為公共利益的一部分來理解的。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的逐步深入，這一時期的立法發(fā)生了重大變化。

其一，逐步承認和保護個人利益。1982年憲法雖然仍強調(diào)生產(chǎn)資料的社會主義公有制是社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)（第6條），但開始承認城鄉(xiāng)勞動者個體經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的補充（第11條），肯定公民所有權(quán)及私有財產(chǎn)繼承權(quán)（第13條）。2004年憲法修正案對其進一步簡化，但對公共財產(chǎn)與私有財產(chǎn)仍采取不同保護態(tài)度，前者是“神圣不可侵犯”，后者是“不受侵犯”。2007年《物權(quán)法》向前走了重要一步，明確規(guī)定平等保護國家、集體和私人的物權(quán)（第4條）。

其二，個人利益不得損害公共利益。早在1981年《經(jīng)濟合同法》中，就明確規(guī)定了任何個人不得利用合同損害社會公共利益（第4條），并在無效合同情形（第7條）中將“違反國家利益或社會公共利益的經(jīng)濟合同”作為合同無效的原因之一。可以說，這一時期的立法，從民商法到經(jīng)濟法再到行政法等法律部門，都明確規(guī)定個人利益不得損害公共利益。

其三，為了公共利益可以限制個人利益。1982年憲法在1954年憲法的基礎(chǔ)上規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”（第10條）。1992年《土地管理法》也有類似規(guī)定（第2條），1994年《城市房地產(chǎn)管理法》則首次提及征收補償問題（第19條），2004年憲法修正案作出進一步明確規(guī)定（第10條、第13條）。在此基礎(chǔ)上，2007年《物權(quán)法》詳細規(guī)定了“征收及補償規(guī)則”（第42條），包括目的正當(dāng)、權(quán)限法定、程序合理、補償充分等內(nèi)容。

這一時期，公共利益越來越多地出現(xiàn)在法律條文中，貌似公共利益的保護得到了增強，然則考察社會現(xiàn)實我們就會發(fā)現(xiàn)，存在公共利益泛化弱化等現(xiàn)象。所謂公共利益泛化，是指以“公共利益”為幌子追逐部門利益、地方利益等政府利益乃至官員個人利益，從而侵犯個人利益的情形，這從我國城鎮(zhèn)化進程中頻繁出現(xiàn)非法拆遷事件可窺一斑。所謂公共利益弱化，是指為了追求個人利益而損害公共利益，而國家有關(guān)部門保護公共利益不力之情形。由于公共利益自身的模糊性以及個人利益所具有的擴張性，決定了實踐中存在諸如精致的利己主義者為了個人利益而侵犯他人利益以及公共利益的現(xiàn)象，亦存在對國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源浪費等公共利益保護問題“熟視無睹”之公共利益弱化情形。公共利益的泛化與弱化都不是真正地保護公共利益，也不是處理公共利益與個人利益之間關(guān)系的正確做法。

（二）公共利益與個人利益的對立統(tǒng)一

如果處理不好公共利益與個人利益之間的關(guān)系，則既有可能把公共利益作為侵犯個人利益的“擋箭牌”，也有可能導(dǎo)致公共利益成為個人利益無限膨脹的“犧牲品”?，F(xiàn)實足以證明，不能全面客觀地認識二者之間的關(guān)系，也難以樹立科學(xué)的公共利益觀。

公共利益在本質(zhì)上是與個人利益一致的。其一，公共利益是人們?yōu)榱斯餐拈L遠的發(fā)展而“讓渡”的個人利益，那種絕對的、超驗的、脫離個人利益的公共利益是不存在的，即不存在不以個人利益為出發(fā)點和依歸的公共利益，二者是可以相互轉(zhuǎn)化的。其二，公共利益與個人利益有可能會發(fā)生沖突。從古至今，公共利益都是限制和剝奪個人利益的合法借口，當(dāng)然，也存在為了個人利益最大化而侵犯公共利益的可能性。其三，公共利益與個人利益相比具有相對優(yōu)位性，現(xiàn)代法律也普遍把公共利益作為限制個人利益的重要原因之一。但對公共利益優(yōu)位的理解不能絕對化、片面化，要結(jié)合公共利益的具體情況（語境）作具體分析，而不是所有的公共利益在任何情況下都可以限制個人利益。除了目的合法之外，公共利益對個人利益的限制也應(yīng)當(dāng)受到正當(dāng)程序的限制，并給予充分及時的補償?？傊?，公共利益源于但高于個人利益，任何公共利益最終都應(yīng)當(dāng)并且能夠還原為個人利益，但不能把公共利益視為個人利益的簡單相加。

在我國全面深化改革大背景下，打破利益固化的藩籬，妥善處理各方面利益關(guān)系，必須發(fā)掘和把握馬克思主義利益觀的基本原理和現(xiàn)實價值。［7］馬克思主義利益觀在當(dāng)下的首要價值在于，其承認和充分肯定個人利益，強調(diào)個人利益與公共利益的有機統(tǒng)一。治理公共利益領(lǐng)域亂象，首先需要摒棄傳統(tǒng)利益觀，做到既不渲染公共利益，也不蔑視公共利益，而是保持公共利益與個人利益之間適當(dāng)?shù)膹埩?。這里有必要進一步探討公共利益的增進方式問題。

（三）公共利益增進方式的演進

公共利益的增進方式即實現(xiàn)路徑方面存在兩種截然不同的觀點，一種是自動公益說，以亞當(dāng)·斯密為代表；另一種是公益優(yōu)位說，以盧梭為代表。自動公益說認為，在市場機制作用下，個人利益會自動促進公共利益的實現(xiàn)。“個人在這一過程以及其他過程中，都是由一只看不見的手引導(dǎo)著并最終增進了社會的利益，雖然這最終的結(jié)果并非出自其個人的意愿?！保?］（P23）公益優(yōu)位說則認為，個人利益在內(nèi)容上存在個體差別，公共利益不能僅僅靠市場自發(fā)實現(xiàn)，而需要通過公共組織的公共管理和公共活動直接增進，這就決定了公共利益具有優(yōu)位性?！坝缮鐣s而得出的第一條法律，也是唯一真正根本的法律，就是每個人在一切事物上都以全體的最大幸福為依歸。”［9］(P39)自動公益說和公益優(yōu)位說都有一定道理，前者立足于私人生活領(lǐng)域，我們可以稱之為間接公益說；后者關(guān)注于公共生活領(lǐng)域，可以稱之為直接公益說。但歷史證明，市場具有諸多自身無法克服的缺陷，對個人利益的追逐并不能必然增進公共利益，甚至?xí)：怖?，?dāng)今諸如環(huán)境污染、資源浪費、惡性競爭等眾多公共問題都是由于過度追求個人利益所導(dǎo)致的，人們?nèi)找嬖鲩L的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)需求的滿足也不能在追求個人利益中自動實現(xiàn)。

當(dāng)前，新公共管理主義已經(jīng)把研究重心放到了公共利益供給機制的改革方面。新公共管理主義針對當(dāng)時社會出現(xiàn)的“官僚病”，提出了改革公共利益供給模式的建議，即在傳統(tǒng)政府供給模式中引入非營利性組織的積極作用，從而滿足社會公眾對公共物品和服務(wù)日益增長且多樣化的需求。換言之，新公共管理主義理論的最大貢獻在于，其在政府供給、市場供給之外提出了一種全新的公共利益供給方式——非營利性組織供給，這種具有利他主義傾向的、自愿的、非正式的供給機制，拓寬了公眾參與渠道，豐富了公共利益供給模式，提升了公共利益增進效率。實踐證明，在公共教育、慈善救濟、環(huán)境保護、醫(yī)療服務(wù)等方面，非營利性組織可以彌補“市場失靈”和“政府失敗”帶來的不足，能夠發(fā)揮更大更強的公共利益供給作用。由此不難發(fā)現(xiàn)，從公共利益市場機制供給到國家供給，再到市場機制的回歸，最后到非營利性組織供給機制的興起，各國不斷根據(jù)社會發(fā)展需要進行調(diào)整，在回應(yīng)公共利益多元化需求的同時也在不斷推動著政府組織改革，也深化了人類對公共利益的認知。

三、公共利益的獨立及其立法表達

公共利益研究的邏輯起點通常有兩方面，即“是否存在公共利益”和“什么是公共利益”，兩者實質(zhì)上是一枚硬幣的兩面。對公共利益是否客觀、獨立存在的追問和證實具有非常重要的意義：它說明了公共利益是何以能夠存在以及如何能夠存在，公共利益與個人利益如何衡量以及如何化解二者之間的沖突。

（一）公共利益獨立性的理論證成

歷史上，對公共利益獨立性肯定者有之，否定者亦有之。社會法學(xué)派代表人物龐德是肯定論者的代表，其將利益劃分為“個人利益”、“公共利益”(相當(dāng)于國家利益)、“社會利益”（相當(dāng)于本文的公共利益），提出了著名的社會利益學(xué)說。功利主義代表人物邊沁則是否定論者的代表，其認為“個人利益是唯一現(xiàn)實的利益”，“社會公共利益只是一種抽象，它不過是個人利益的總和”。［10］(P58)

筆者認為，對公共利益獨立與否的判斷，應(yīng)當(dāng)從社會現(xiàn)實出發(fā)。“公共利益這一概念是歷史經(jīng)驗的載體，其核心意義既不是約定的，也不是任意的，而是植根于歷史?！保?1］公共利益是人類社會性的具體體現(xiàn)，并與需求對象緊密相關(guān)，是客觀存在的?？梢哉f，公共利益自人類社會出現(xiàn)私有觀念起便如影隨形般存在，但由于當(dāng)時社會發(fā)展水平所限，早期社會的公共利益更多地抽象為安全、秩序等價值范疇。隨著人類社會不斷發(fā)展，利益形態(tài)日益多樣，個人利益、集體利益、公共利益不斷從國家利益中分化出來，成為一種獨立的利益形態(tài)。申言之，社會利益關(guān)系的發(fā)展與生產(chǎn)力的發(fā)展以及物質(zhì)生活的豐富相隨相伴。在人類社會早期，以國家利益為表征的公共利益統(tǒng)合一切利益形式，但隨著社會的進步尤其是資本主義制度的確立，社會生產(chǎn)力得到了極大解放，個人利益從國家利益中獨立出來。而到了現(xiàn)代社會，公共性問題日益突出，人們對公共物品（服務(wù)）需求日益旺盛，社會逐漸從國家、個人中分離出來成為一個獨立主體，公共利益亦逐步成為一個獨立的利益單元。并且，由于公共利益從概念產(chǎn)生之初就與“善”“公平”“正義”等密切相連，具有天然的價值正當(dāng)性。因此，公共利益不僅是一種獨立的利益形態(tài)，而且是一種重要的利益形態(tài)，是維系社會共同體的重要紐帶。

就我國而言，市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展帶來了公共領(lǐng)域不斷擴大，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變遷，公共利益也逐漸獨立。“現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，以社會、國家和個人為利益主體的三元利益逐漸確立起來。人們可以清晰地洞見個人利益、國家利益、社會公共利益三者的分立?！保?2］在當(dāng)今中國，公共利益是一個重要的、獨立的利益單元。由是觀之，我國對公共利益的認識逐步深入到本質(zhì)。

（二）應(yīng)然以及實然層面的政府利益

行文至此，公共利益與政府利益之間的關(guān)系成為一個繞不開的話題。對于該問題，學(xué)界有著不同看法。筆者認為，對這一問題應(yīng)當(dāng)從應(yīng)然和實然兩個層面來理解。

從應(yīng)然層面看，政府作為公共利益的“化身”不應(yīng)當(dāng)有自身利益的訴求，即不應(yīng)當(dāng)存在政府利益。換言之，公共利益是政府的本質(zhì)和唯一目的，追逐自身利益將從根本上否認政府的公共屬性。［13］這對于現(xiàn)代民主政府而言尤為如此。但是，從實然層面看，政府利益是普遍存在的，譬如“部門利益”“地方利益”等。因此，認為政府利益等同于公共利益顯然是與事實相違背的?！皬膶嵺`角度看，任何約束求利行為的制度設(shè)計都是以承認利益的客觀存在為前提的，否認政府自身利益的存在，也就否認了約束政府部門求利行為的制度設(shè)計的必要性?！保?4］甚至，客觀上存在為了政府利益乃至官員個人利益而大肆損害公民個人利益和公共利益的現(xiàn)象，此即政府失靈導(dǎo)致的“諾思悖論”。這是由權(quán)力自我擴張的本能決定的，也是由公共利益的模糊性決定的。［15］政府“代表公共利益是它的法定義務(wù)，體現(xiàn)了它的‘道德人’或者‘政治人’的屬性；代表自身利益則體現(xiàn)了它的‘經(jīng)濟人’屬性”［16］。

即使在社會主義的中國，由于舊體制的社會慣性以及市場經(jīng)濟的沖擊，也不可避免地會出現(xiàn)行政行為偏離公共利益目的的情況?，F(xiàn)實中，個別地方為了換取地方財政利益打著“公共利益”旗號進行非法拆遷、違法征地，是混淆公共利益與政府利益的體現(xiàn)；與此同時，個別政府部門對應(yīng)當(dāng)維護的公共利益卻“視而不見”，譬如制止國有資產(chǎn)流失、防治環(huán)境污染等，是單方面追逐政府利益的體現(xiàn)。

（三）公共利益與法律本位的演進

任何立法都以保護特定的利益為主要目的，如以民法為代表的私法以個人利益為本位，以行政法為代表的公法以保護國家利益為本位。前資本主義時期，社會結(jié)構(gòu)相對簡單即政治國家一元化，國家利益是最主要甚至是唯一的利益形態(tài)，與此相對應(yīng)的法律體系也呈現(xiàn)出以公法為主體的一元化形態(tài)；自由資本主義時期，市民社會從政治國家中獨立出來并與之相并列，個人利益亦從國家利益中分離并與之相并列，法律結(jié)構(gòu)也當(dāng)然從一元體系發(fā)展為公私法并重的二元體系。壟斷資本主義時期，社會組織成為與政治國家、市民社會之間的獨立結(jié)構(gòu)，法律制度所保護的法益增加了公共利益相關(guān)內(nèi)容，這些法律制度內(nèi)容日益豐富、體系日益嚴(yán)謹，形成了不同于公法、私法的第三法域——社會法，其中以經(jīng)濟法為代表，包括環(huán)境法、勞動法等法律部門。換言之，公共利益的獨立催生出社會法的產(chǎn)生，推動了法律本位的演進，即從以國家利益為本位到以個人利益為本位再到以公共利益為本位。

就我國而言，自20世紀(jì)90年代始，法制建設(shè)明顯提速，法律本位亦悄然發(fā)生變化。首先，公共利益越來越多地出現(xiàn)在立法條文中，或作為立法目的總則性條款，或作為法律主體的特定義務(wù)條款，或作為授權(quán)特定主體一定權(quán)利條款，或作為法律主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任條款，或作為法律適用保留條款。［17］其次，以經(jīng)濟法、環(huán)境保護法、勞動法、社會保障法等為代表的社會法單行立法日益增多，且陸續(xù)形成多個獨立的法律部門，公共利益獨立性開始顯現(xiàn)。這些法律部門以公共利益為本位，通過“傾斜保護”“懲罰性賠償”“舉證責(zé)任倒置”“長期訴訟時效”等特殊制度安排來達致增進和保護公共利益之目的。然而，仔細觀察這一時期我國法治實踐，不難發(fā)現(xiàn)，雖然社會法各部門法體系在形式上已經(jīng)初步建立，但是尚未實現(xiàn)從“法制”向“法治”的轉(zhuǎn)變，公共利益在執(zhí)法司法實踐中尚未完全得到彰顯。這可從引發(fā)熱議的“王?，F(xiàn)象”、“司空見慣”的虛假廣告、“熟視無睹”的國有資產(chǎn)流失等問題中窺見一斑。因此，公共利益法律本位的實現(xiàn)不是一蹴而就的，其不僅要求公共利益立法規(guī)范的完善，更要求公共利益在執(zhí)法機制中實現(xiàn)增進和保護。最后，從2012年起，關(guān)于公益訴訟的立法開始出現(xiàn)，體現(xiàn)在2012年《民事訴訟法》、2013年《消費者權(quán)益保護法》、2014年《環(huán)境保護法》、2017年《行政訴訟法》等法律法規(guī)中，公益訴訟成為一種以保護公共利益為目的的現(xiàn)代特殊訴訟制度。與此同時，環(huán)境保護法庭的設(shè)立、消費者協(xié)會向消費者權(quán)益保護委員會的轉(zhuǎn)變、國務(wù)院反壟斷委員會辦公室職責(zé)的調(diào)整、勞動者權(quán)益保護機制的完善等，公共利益的保護更多地走向?qū)嵺`操作層面。此時，公共利益獨立的法治化才標(biāo)志著真正開始。

實際上，當(dāng)今國內(nèi)外都呈現(xiàn)出公共利益增進方式的交叉融合趨勢。公共利益的三種增進模式，都具有一定的合理性，亦存在一定不足［18］(P255-275)，且日益呈現(xiàn)出彼此融合補充的趨勢，只不過社會主義國家和資本主義國家形成了不同發(fā)展路徑：社會主義國家重新發(fā)現(xiàn)市場的調(diào)節(jié)作用，重視市場與社會自身的力量；資本主義國家日益重視政府的調(diào)節(jié)作用，增強政府在增進公共利益中的權(quán)威；二者都強調(diào)公共利益增進中權(quán)力的分散與多中心化，公共利益增進形式的多樣化，以及不同增進形式之間的相互合作與補充。如今，無論是社會主義國家還是資本主義國家，其公共管理部門都面臨著內(nèi)部和外部的變革壓力，要求在尊重市場機制增進公共利益基礎(chǔ)作用的同時發(fā)揮非政府組織的補充作用。

四、公共利益的立法導(dǎo)向與立法推進

目前學(xué)界關(guān)于公共利益的研究多偏重于抽象的概念闡釋，忽略了公共利益問題的宏觀研究，忽視了中國實踐和中國問題，因此我們應(yīng)當(dāng)在中國語境下總結(jié)公共利益立法實踐，總結(jié)公共利益立法規(guī)律，重構(gòu)公共利益法律體系。

（一）確立公共利益立法導(dǎo)向

在全面推進依法治國關(guān)鍵期，應(yīng)當(dāng)將保護公共利益作為立法重要導(dǎo)向之一?！袄婢推浔拘詠碚f是盲目的、無節(jié)制的、片面的，它具有無視法律的天生本能?！保?］(P288)個人利益的自我膨脹本能以及公共利益的模糊性決定了公共利益的泛化、弱化、虛化是客觀存在的，法律與道德、宗教、政策等其他社會規(guī)范相比具有的優(yōu)勢決定了迫切需要通過法治手段進行利益引導(dǎo)、調(diào)節(jié)，確立保護公共利益的立法導(dǎo)向。

然而，為了防止公共利益肆意侵犯個人利益，應(yīng)當(dāng)明確公共利益法律保留原則。固然，公共利益經(jīng)常表現(xiàn)為對全民或整體利益的維護和偏袒［19］，但這絕不意味著把個人利益作為實現(xiàn)公共利益的“墊腳石”。當(dāng)代法律通常都將公共利益視為保留內(nèi)容，即只有國家立法機關(guān)制定的法律（狹義的法律）才有權(quán)對公共利益作出規(guī)定。需要說明的是，公共利益法律保留原則不同于公共利益立法中的法律保留條款。后者主要是為了解決法律沖突問題，即外國法或國際法在中國的適用問題，而前者則是為了解決公共利益立法的法律效力問題，即只有較高效力層次的“法律”才能規(guī)定基于公共利益需要可以限制或剝奪個人利益。對此，我國《立法法》有集中明確規(guī)定（第8條），即使授權(quán)立法，也應(yīng)當(dāng)以“必要”為原則并嚴(yán)格限制，預(yù)防國家公權(quán)濫用。

（二）規(guī)范公共利益立法表述

公共利益是世界各國法律中出現(xiàn)頻率較高的一個術(shù)語，在我國各法律部門中也都有出現(xiàn)。據(jù)筆者統(tǒng)計，中華人民共和國成立后的70多年，已出臺的法律中共有256部出現(xiàn)了“公共利益”一詞。其中，“國家利益”與“公共利益”同時使用的有69部。另外，有時使用“公共利益”稱謂，有時使用“社會公共利益”稱謂，如2015《網(wǎng)絡(luò)安全法》（第1條）；也有時同時使用“公共利益”與“群眾利益”的概念，如2018年《人民陪審員法》（第15條）。

梳理我國當(dāng)前公共利益立法，明顯存在以下問題：一是概念表述不統(tǒng)一，立法的嚴(yán)謹性和規(guī)范性有待進一步提高。二是缺乏對公共利益的明確界定，導(dǎo)致實踐出現(xiàn)較大偏差。三是公共利益內(nèi)容體系有待進一步完善。作為一個完整的制度體系，公共利益規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括適用對象和范圍、確定主體和權(quán)限、認定原則和方法、監(jiān)督程序和救濟等內(nèi)容。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)范統(tǒng)一公共利益立法表達，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新公共利益立法模式和內(nèi)容。

（三）創(chuàng)新公共利益立法模式

未來公共利益立法的研究重點應(yīng)當(dāng)是對權(quán)力制衡方案的框架設(shè)計和公權(quán)規(guī)范運作的路徑設(shè)計。進一步完善我國公共利益立法體系，尤其需要通過類型化方法和民主程序界定公共利益范圍，明確行政實現(xiàn)公共利益的比例原則，完善公益訴訟制度。

所謂公共利益類型化，是指根據(jù)社會理性與立法經(jīng)驗把握公共利益在具體法律適用領(lǐng)域的要素，然后以之為標(biāo)準(zhǔn)進行描述性的分類，從而形成形象化的“公共利益”類型，使其內(nèi)容逐漸趨于明確。［20］對此，可以借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條之立法例，通過列舉征收房屋的五種法定情形來間接界定“公共利益”之范圍。就公共利益立法程序而言，應(yīng)嚴(yán)格遵守民主公開參與程序。在我國，長期以來國家和社會不分，國家利益統(tǒng)合社會資源也化身為公共利益，個人利益受到抑制，尤其是由于公共利益主體的模糊性，導(dǎo)致在立法過程中很難形成代表公共利益的“壓力集團”。因此，要著力健全公共利益立法民主程序。一方面，要立法信息公開，這一立法信息不僅包括立法草案，而且包括立法規(guī)劃信息、立法起草說明、審議結(jié)果報告等，還包括審議會議記錄、聽證信息記錄、論證會議記錄等。另一方面，要允許社會公眾對立法信息進行評論、發(fā)表建議以及提出批評，通過這些程序設(shè)計充分保障公眾對公共利益立法的參與權(quán)。

追求公共利益的最大合理化是善治的基本內(nèi)涵，要進一步完善公共利益行政增進機制。公共利益具有相對性，是權(quán)衡比較的利益，公共利益認定過程就是一個價值判斷和利益衡量過程。因此，公共決策中就要對各方利益大小、遠近、局部與整體、次要與重要等作出價值分析，進而作出價值排序，此即價值位階原則。如果公共利益的實現(xiàn)必須以限制或犧牲個人利益為代價，那么，應(yīng)當(dāng)將這種限制或犧牲降至最小的范圍，將對個人利益的損害減小到最低，禁止為了所謂的公共利益而過度侵犯個人利益，此即比例原則。［21］比例原則實際上是正當(dāng)性原則對于行政決策目的和手段的限制要求［22］(P368)，是解決公共利益與其他利益沖突時應(yīng)當(dāng)遵循的基本規(guī)范。

（四）加快公益訴訟立法步伐

從2012年《民事訴訟法》（第55條）到2013年《消費者權(quán)益保護法》（第47條），再到2014年《環(huán)境保護法》（第58條），我國民事公益訴訟制度逐步確立。然而，囿于公益訴訟自身的復(fù)雜性以及中國本土化公益訴訟理論供給的不足，我國并未貿(mào)然制定公益訴訟特則，而是采取了授權(quán)“兩高”開展試點探索總結(jié)經(jīng)驗的漸進立法路徑。為期兩年的試點結(jié)束后，《民事訴訟法》于2017年作出修改，賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟職權(quán)，實現(xiàn)了公益訴訟實施權(quán)多元化配置。［23］如今，理論界和實務(wù)界在“為何公益訴訟”以及“何為公益訴訟”兩個根本性問題上已達成基本共識，但在如何構(gòu)建具有中國特色公益訴訟制度這一重大現(xiàn)實問題上尚存在理論爭議和實踐分歧。［24］

通過全面考察和客觀評估我國公益訴訟實踐，不難發(fā)現(xiàn)，我國公益訴訟制度在原告主體制度、受案范圍制度、效力適用制度、責(zé)任銜接制度等方面存在諸多不足。［25］具體表現(xiàn)為：受案范圍過窄、啟動機制不暢、類型選擇標(biāo)準(zhǔn)不明、檢察機關(guān)訴訟地位不清、舉證責(zé)任規(guī)則不細、程序銜接不完善、調(diào)查取證機制待優(yōu)化、撤訴規(guī)則缺失、裁決執(zhí)行存在障礙，等等。［26］以原告主體資格為例，《民事訴訟法》（第55條）、《消費者權(quán)益保護法》（第47條）、《環(huán)境保護法》（第58條）以及《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等法律法規(guī)的規(guī)定存在一定的矛盾和沖突，且完全否定了社會個體的公益訴訟主體資格，顯然不利于公共利益的保護。因此，在我國公共利益立法中，應(yīng)當(dāng)將公益訴訟制度的完善作為重要內(nèi)容，發(fā)揮司法對保護和增進公共利益的重要作用。

理論來源于實踐又高于實踐，中國公益訴訟程序特則的構(gòu)建必須建立在中國司法實踐探索和學(xué)界理論研究基礎(chǔ)之上。公共利益的范圍、原告主體的資格、訴訟請求的內(nèi)容被視為公益訴訟制度的三大核心，而公共利益表現(xiàn)形式的多樣性、代表主體的多元性以及損害補償?shù)膹?fù)合性決定了公益訴訟規(guī)范構(gòu)建的特殊性。從建構(gòu)論出發(fā)，應(yīng)盡快通過制定《公益訴訟法》進一步拓展公益訴訟范圍，健全公益訴訟啟動機制，明確公益訴訟類型標(biāo)準(zhǔn)，完善公益訴訟程序銜接規(guī)則特別是訴前程序判斷標(biāo)準(zhǔn)。雖然也可以通過非起訴方式主張公共利益［27］，但從長遠來看，賦予公民、企業(yè)等社會個體提起公益訴訟權(quán)利是大勢所趨［28］，應(yīng)加大我國專門領(lǐng)域民事公益訴訟制度改革力度，進一步拓展民事公益訴訟范圍。同時，通過對公共利益概念界定化、公共利益形式類型化、擴大公益訴訟解釋等方式，將未成年保護、教育、稅收等更多領(lǐng)域侵害公共利益的行為納入公益訴訟范圍，并增加公益訴訟民事賠償金額甚至懲罰性賠償，從而發(fā)揮民事公益訴訟的補償和威懾功能。

五、結(jié)語

從歷史視角考察我國公共利益立法的發(fā)展演變，探討其制度沿革的時代意蘊，有利于為公共利益立法完善提供參照借鑒。公共利益的立法史，既是中國社會主義法律體系完善史，也是中國特色社會主義發(fā)展史。通過梳理我國公共利益立法的發(fā)展脈絡(luò)，不難得出結(jié)論：公共利益立法內(nèi)容的變化與中國社會的變遷相一致，是中國客觀現(xiàn)實的制度反映，當(dāng)今公共利益的獨立化發(fā)展更是對當(dāng)下社會公共性問題的集中反映。與此同時，學(xué)界對公共利益的認識也實現(xiàn)了從同質(zhì)需求、價值追求到評判標(biāo)準(zhǔn)、制度設(shè)計的轉(zhuǎn)變，即實現(xiàn)了從理性主義的抽象思辨到現(xiàn)實主義的社會實踐的升華。解決我國改革中出現(xiàn)的利益問題和利益矛盾，需要以科學(xué)公共利益觀分析我國當(dāng)前利益格局、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系、解決各種利益沖突，進而推動社會主義公共利益法律體系更加成熟、更加定型。從立法論出發(fā)，需要通過法律制度創(chuàng)新對“公共利益”概念進行厘清并以類型化方法作出界定，盡快制定《公益訴訟法》，構(gòu)建公益訴訟法律體系；從解釋論出發(fā)，需要通過法治體系建設(shè)確立公共利益“有限優(yōu)位”的價值導(dǎo)向，克服實踐中存在的公共利益泛化和弱化等錯誤傾向。