■王子晨

信賴保護原則在不同的語境下會呈現(xiàn)不同的內(nèi)涵。學(xué)理上視信賴保護原則為權(quán)利理論；立法上將信賴保護原則當(dāng)作一項行政行為理論；司法中則秉持務(wù)實態(tài)度，漸進拓展信賴保護原則在訴訟實務(wù)中的內(nèi)涵。而在行政語境下，信賴保護原則被尊奉為一項政治品格，對政府行為背后的主觀動機、過錯成分、誠信與否提出規(guī)范性要求。行政機關(guān)在發(fā)展信賴保護原則方面扮演著重要角色，卻長期為學(xué)界所忽視。從行政經(jīng)驗中可以提煉出“行為反復(fù)性審查標(biāo)準(zhǔn)”與“主觀過錯性審查標(biāo)準(zhǔn)”來充實信賴保護原則的理論內(nèi)涵，為司法審查提供具體標(biāo)準(zhǔn)，可在未來的行政程序法典中形成制度樣板。

一、問題提出

作為一項源起于德國的域外理論，歷經(jīng)移植嫁接，信賴保護原則已然成為中國行政法的重要組成部分。［1］（P34）［2］（P75）換言之，在我國，信賴保護原則已經(jīng)成為規(guī)范行政機關(guān)誠信行政、保障相對人預(yù)期利益的主流理論工具。①在發(fā)展本土信賴保護原則的過程中，既有文獻主要圍繞經(jīng)典理論、《行政許可法》、案例等展開敘述。由此，塑造出一個刻板印象：學(xué)理、立法與司法成為推動我國信賴保護原則發(fā)展的主要力量，而行政與此無涉。所以，行政是否只是一個假想敵——信賴?yán)娴那趾φ?，或者行政訴訟的被告人？如果不是，那么行政視角下的信賴保護原則又會呈現(xiàn)出何種內(nèi)涵，與經(jīng)典的學(xué)理內(nèi)涵、具有約束力的立法要求又有何種差異？誠然，信賴保護原則內(nèi)涵的本土生成過程是開放的，它接納域外的經(jīng)典理論、本土的立法要求、司法的裁判要旨以及來自行政系統(tǒng)的解讀。本文嘗試直面上述問題，考察行政機關(guān)在我國信賴保護原則發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用，提煉行政語境下信賴保護原則的規(guī)范內(nèi)涵，平衡學(xué)界的注意力，拓展行政訴訟中信賴保護原則的適用空間。

二、信賴保護原則的本土內(nèi)涵：學(xué)理、立法、司法

在考察行政語境下的信賴保護原則之前，需要對來自學(xué)理、立法與司法視角下的信賴保護原則作簡單回顧。一則，這是啟動本文研究所必要的準(zhǔn)備性工作；二則，相較孤立地對行政語境下的原則內(nèi)涵開展介紹，多視角下的對比與參照，可以更加立體地呈現(xiàn)不同語境下原則的內(nèi)涵特征。

（一）學(xué)理語境

學(xué)理是發(fā)展信賴保護原則的先鋒部隊。信賴保護原則的學(xué)理內(nèi)涵大體經(jīng)歷了兩個階段：(1)萌芽階段：1988年—2000年。1988年起，開始有學(xué)者關(guān)注蘊含信賴保護原則的行政行為的撤銷限制理論。②(2)繁榮階段：2000年—至今。2000年起，開始有學(xué)者將信賴保護原則列為行政法的基本原則。此后，學(xué)界對信賴保護原則的研究熱度不斷攀升，研究旨趣的脈絡(luò)也日漸清晰：一條脈絡(luò)是單獨以信賴保護原則為考察對象，在原則內(nèi)部發(fā)展“內(nèi)循性”理論內(nèi)容，具體包括：原則的理論基礎(chǔ)、適用條件、保護方式、原則的具體化等。在繁榮階段的早期，學(xué)界主要圍繞該條脈絡(luò)展開研究。另一條脈絡(luò)是將信賴保護原則置于整個行政法理論系統(tǒng)中，考察理論間的互動關(guān)系，發(fā)展原則的“外循性”理論內(nèi)容，具體包括：信賴保護原則與誠實信用原則、合法預(yù)期原則、依法行政原則的關(guān)系，原則具體化的路徑選擇等等。在繁榮階段的中后期，該條研究脈絡(luò)的熱度較高。

時至今日，信賴保護原則在行政法學(xué)界已然形成相對穩(wěn)定的內(nèi)涵。通說認(rèn)為，信賴保護原則旨在為遭受行政行為侵害的信賴?yán)嫣峁┍Ｕ?。原則的適用條件（亦即信賴?yán)娴臉?gòu)成要件）以三要件為據(jù)：信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)與信賴正當(dāng)。［1］（P34）［3］（P475）原則的作用效果（亦即信賴?yán)娴谋Ｗo方式）以二元方式為主：財產(chǎn)保護與存續(xù)保護，而“利益衡量”是選擇信賴保護方式的核心標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)過衡量，若信賴?yán)娲笥诠怖妫捎么胬m(xù)保護；反之，則采財產(chǎn)保護。［1］（P34）［4］（P208）不難看出，學(xué)理上的信賴保護原則是一項典型的權(quán)利理論，其包含三個特征：其一，原則的作用對象是保護請求人的信賴?yán)妫黄涠?，原則的檢驗標(biāo)準(zhǔn)是信賴?yán)娴臉?gòu)成要件；其三，原則的作用效果指向權(quán)利救濟，即對保護方式作出恰當(dāng)選擇。

（二）立法語境

在學(xué)界的呼吁下，圍繞信賴保護原則的共識展開了相關(guān)立法行動。與此同時，為兌現(xiàn)加入WTO的承諾［5］，推進法治政府建設(shè)，革新行政審批體制［6］，2003年8月27日，第十屆全國人大常委會第四次會議高票表決通過了《行政許可法》。根據(jù)官方的條文釋義讀本，《行政許可法》第8條、第69條分別建立的合法行政許可的廢止制度、違法行政許可的撤銷制度，即體現(xiàn)了信賴保護原則。［7］（P36）［8］（P7）

然而，《行政許可法》是否充分貫徹了信賴保護原則？學(xué)界對此并未形成統(tǒng)一意見?？隙ㄕf認(rèn)為，《行政許可法》作出重大制度創(chuàng)新，“在我國行政法律制度中首次引入了西方國家盛行已久的信賴保護原則”［9］。否定說則認(rèn)為，《行政許可法》第8條“為行政機關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)維護已生效行政決定的效力，系依法行政原則的應(yīng)有之義”；第69條也并未“將私益與公益置于平等的地位于以衡量，以判斷私益相對于公益是否值得保護”，其第3款“堅持的仍然是公共利益至上原則，并未真正為作為個人私益的信賴?yán)嫣峁┍Ｗo”。［10］故此，否定說認(rèn)為立法“完全是以信賴?yán)姹Ｗo之語境而得出的美好愿望”［11］（P161）。折中說認(rèn)為，“《行政許可法》相關(guān)的制度設(shè)計一定程度上體現(xiàn)了信賴保護的精神，但在具體的規(guī)范設(shè)計上與傳統(tǒng)意義上的信賴保護原則的具體規(guī)定是有差別的”［12］，具體體現(xiàn)為缺少存續(xù)保護方式與利益衡量要求［13］，缺少關(guān)于廢止、撤銷程序方面的具體規(guī)則等［14］。

不可否認(rèn)，否定說與折中說均強調(diào)存續(xù)保護與利益衡量之于信賴保護原則的重要意義，進而得出《行政許可法》第8條、第69條與學(xué)理上信賴保護原則不同。但本文認(rèn)為，缺少存續(xù)保護方式、利益衡量方法等內(nèi)容只構(gòu)成《行政許可法》第8條、第69條與學(xué)理上信賴保護原則的形式差異；而實質(zhì)差異則體現(xiàn)為《行政許可法》將信賴保護原則視為一套行為理論，其特征為：規(guī)范對象是行政機關(guān)的變更行為；規(guī)范內(nèi)容包含法律符合性（主體合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、權(quán)限合法等）與公益符合性；規(guī)范后果指向變更行為的效力（撤銷、確認(rèn)違法、無效等）。與之相對，學(xué)理則將信賴保護原則理解為一套權(quán)利理論。因此，實質(zhì)差異是肯定說與否定說、折中說形成的根本原因。

（三）司法語境

相較學(xué)理與立法，司法更為迫切需要一個清晰且穩(wěn)定的信賴保護原則內(nèi)涵，用于裁斷個案、定分止?fàn)帯Ｓ纱?，在信賴保護原則的本土化進程中，司法一直扮演著至關(guān)重要的角色。以最高人民法院的漸變態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)，本文將我國訴訟實踐中關(guān)于信賴保護原則的具體應(yīng)用過程劃分為兩個階段。

起步階段：2005年—2012年。即以“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”（以下簡稱“益民公司案”）與“洋浦大源實業(yè)有限公司與海南省林業(yè)局行政侵權(quán)并請求行政賠償上訴案”（以下簡稱“大源公司案”）為起點。③“益民公司案”是首次援引“信賴?yán)妗备拍畈⒈豢侵痢蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗蟆返陌讣亲罡呷嗣穹ㄔ簩π刨嚤Ｗo原則可直接應(yīng)用于行政訴訟的首度公開表態(tài)。甚至有學(xué)者懷疑該案系“學(xué)者與法官的一次成功‘合謀’”［15］（P54）?！按笤垂景浮眲t是第一個援用“信賴保護原則”概念的案例。

成熟階段：2012年-至今。即以“范元運、范作動訴山東省鄒平縣建設(shè)局規(guī)劃許可案”（以下簡稱“范元運案”）、“吳小琴訴陜西省呂梁市工傷保險管理服務(wù)中心履行法定職責(zé)案”（以下簡稱“吳小琴案”）為起點。該二案均來自最高人民法院行政審判庭編撰的《中國行政審判指導(dǎo)案例》。④在2014年行政指導(dǎo)案例中美研討會上，在名為“案例對現(xiàn)有法律體系的完善與發(fā)展”的主題發(fā)言中，最高人民法院行政審判庭閻巍法官明確該二案旨在應(yīng)對“可能有些事項到目前為止，還沒有明確的法律、法規(guī)和司法解釋出臺或者說還沒來得及確定上述的成文的文件，但是審判實踐對于這一類內(nèi)容又有比較強烈的需要，亟須明確下來”的情形，并希望借此實現(xiàn)“（從功能上來講）對現(xiàn)有法律體系的完善與發(fā)展”。如果說前二案標(biāo)志著最高法院對信賴保護原則司法適用的支持態(tài)度，那么后二案則體現(xiàn)為推廣態(tài)度，與此相印證，在2012年之后（即第4期《中國行政審判指導(dǎo)案例》發(fā)布后），援引“信賴保護原則”的行政訴訟裁判文書數(shù)量逐年大幅提升。⑤

誠然，在原則的適用技術(shù)方面，“范元運案”與“吳小琴案”確實體現(xiàn)出相當(dāng)大的進步性。不妨以信賴保護原則的學(xué)理內(nèi)涵為標(biāo)準(zhǔn)，對司法確立的原則適用條件進行檢視。按照學(xué)理通說的三要件論，司法理應(yīng)按照“信賴基礎(chǔ)——信賴表現(xiàn)——正當(dāng)信賴”的層次徐徐展開，并最終得出是否適用原則（是否存在應(yīng)當(dāng)保護的信賴?yán)妫┑呐袛?。但在早期的“益民公司案”與“大源公司案”中，法院并未嚴(yán)格采納學(xué)理通說。在“益民公司案”中，法院采取了“截取式適用”，即截取“信賴基礎(chǔ)”與“信賴表現(xiàn)”要件，然后直接得出是否存在信賴?yán)娴慕Y(jié)論。該案中，法院的“二要件”架構(gòu)如下：(1)信賴基礎(chǔ)：“周地建城(2000)10號文已經(jīng)授予益民公司燃?xì)鈱I權(quán)”；(2)信賴表現(xiàn)：“益民公司基于信賴該批準(zhǔn)行為的合法投入”。據(jù)此，法院得出結(jié)論：被告做出的《招標(biāo)方案》“損害了益民公司的信賴?yán)妗薄ｎ愃频牟门羞壿嬕餐瑯映霈F(xiàn)在該案對《中標(biāo)通知書》和《54號文》的審查環(huán)節(jié)中。而在“大源公司案”中，法院則采取了“模糊式適用”，即未對信賴?yán)娴臉?gòu)成要件做出展開，抽象判斷案件是否存在信賴?yán)?，是否存在原則的適用空間。該案中，法院在裁判說理部分僅分析了《海南法人登記條例》（地方性法規(guī)）與《實行專項審批和許可證管理的行業(yè)或者項目目錄》（行政規(guī)范性文件）的性質(zhì)，及其相較于《海南省木材市場管理暫行辦法》的上位法和優(yōu)先適用地位。進而，認(rèn)定大源公司從事的木片加工等相關(guān)經(jīng)營活動無須事前取得批準(zhǔn)或者許可證（暗示大源公司的行為是出于對上位法的信賴）。最后，抽象判定本案適用信賴保護原則。

與之相對，“范元運案”與“吳小琴案”則體現(xiàn)出相當(dāng)大的成熟性。即在這兩個案件中，法院均采用了“全要件適用”，逐階審查了信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)和正當(dāng)信賴三個要件。以“范元運案”為例，法院的三要件架構(gòu)依次展開如下。（1）信賴基礎(chǔ)：“魏橋鎮(zhèn)政府的職能部門收取了原告的土地審批費和規(guī)服費，造成原告對政府機關(guān)產(chǎn)生信賴”“鄒平鎮(zhèn)建設(shè)局……不得為其辦理規(guī)劃許可手續(xù)的情況下，仍然……為原告辦理了規(guī)劃許可證”；（2）信賴表現(xiàn)：“進而動工建設(shè)”；（3）正當(dāng)信賴：原告的信賴應(yīng)當(dāng)保護：“魏橋鎮(zhèn)政府對原告因信賴?yán)嬖斐傻膿p失應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”“鄒平縣建設(shè)局……對原告信賴的產(chǎn)生也有一定的原因，也應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任”；原告的信賴有瑕疵：“根據(jù)建筑施工的相關(guān)法律規(guī)定，原告應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)取規(guī)劃許可證后，辦理用地手續(xù)，申請建設(shè)施工許可證后才可動工建設(shè)。現(xiàn)原告僅有規(guī)劃許可……屬于在手續(xù)不全的情況下施工建設(shè)……原告作為完全民事行為能力人，施工建設(shè)決定是其自主作出的，自身應(yīng)承擔(dān)主要的責(zé)任”。最終，法院還是選擇保護原告的信賴?yán)?，但鑒于其在正當(dāng)信賴要件方面的瑕疵性，在后續(xù)財產(chǎn)保護的程度上作出了限制。

總的來說，司法語境下信賴保護原則的內(nèi)涵在日趨成熟，逐漸向?qū)W理靠攏。但需強調(diào)的是，這個趨勢更像是最高法院的一個愿景，并不能當(dāng)然覆蓋各級法院。唯經(jīng)更為全面的群案分析，方得更為細(xì)致地體察司法實踐中信賴保護原則的準(zhǔn)確內(nèi)涵。

三、信賴保護原則的行政語境內(nèi)涵

實事求是一直是指導(dǎo)我國政治活動的基本方針，但在行政領(lǐng)域，過去則主要體現(xiàn)為嚴(yán)苛的“有錯必糾”文化。⑥直至學(xué)理上引入信賴保護原則，《行政許可法》確立起許可的廢止與撤銷制度，行政機關(guān)才逐漸首肯“有錯必糾”的界限［16］（P164），認(rèn)清信賴保護的價值。本部分將從宏觀政策、政府規(guī)章、微觀舉措等方面剖析行政語境下的信賴保護原則。

（一）宏觀政策視角

一直以來，我國都將“誠實守信”視作法治政府建設(shè)的一項基本要求。早在2004年3月22日，國務(wù)院便印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱“《綱要》”），《綱要》指出“誠實守信”系依法行政的基本要求。同時，《綱要》詳述了“誠實守信”的具體要求。關(guān)于“誠實守信”的表述，《綱要》對《行政許可法》第8條作出相當(dāng)大程度的繼受與發(fā)展：（1）繼受體現(xiàn)為內(nèi)容結(jié)構(gòu)上的一致性。其一，在確定力方面，《綱要》表述為“非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定”，《行政許可法》第8條第1款則規(guī)定為“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可”；其二，在廢止條件方面，《綱要》表述為“因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進行”，《行政許可法》第8條第2款第1句規(guī)定“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可”；其三，在財產(chǎn)保護方面，《綱要》表述為“對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償”；《行政許可法》第8條第2款第2句規(guī)定“由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償”。（2）《綱要》將《行政許可法》所確立的關(guān)于合法行政許可的廢止制度發(fā)展并推廣為對一切行政行為的要求。

《綱要》實施以后，信賴保護的理念在中央各類政策中獲得始終如一的貫徹與執(zhí)行。例如，2014年10月23日，黨的第十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確“各級政府必須……加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。為貫徹《決定》明確的法治政府建設(shè)目標(biāo)，2015年12月23日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020）》，強調(diào)“總體目標(biāo)”為“到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。

（二）程序立法視角

我國行政程序法法典化走的是一條“先地方，后中央，先單行法，后統(tǒng)一法典”［17］（P21）的路徑?？紤]到《行政許可法》的示范作用，地方政府在程序立法進程中普遍兼顧了信賴保護原則的具體化任務(wù)。截至2020年，我國已有至少7?。ê?、山東、遼寧、江蘇、寧夏、浙江、黑龍江）、6市（汕頭、西安、?？?、蘭州、廣州、蚌埠）地方政府制定了專門性的行政程序規(guī)定。梳理各地方程序立法的文本內(nèi)容，地方程序立法中涉及信賴保護原則的相關(guān)規(guī)定主要包括以下幾點。

第一，普遍奉信賴保護原則為指導(dǎo)原則?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》是我國首部地方性專門行政程序規(guī)定。2008年3月26日，湖南省法制辦主任賀安杰就《湖南省行政程序規(guī)定（草案）》答記者問時講到“《規(guī)定》通篇貫穿……公正、公開、便民、高效、信賴保護等原則，這些都是符合行政改革的世界潮流”，不僅如此，“《規(guī)定》在提升政府管理能力方面……還確立了信賴保護制度，增強行政機關(guān)的責(zé)任意識，打造誠信政府”。此外，也有其他省市在程序立法過程中，直接將信賴保護原則寫入條文。例如，《西安市行政程序規(guī)定》第10條規(guī)定：行政機關(guān)實施行政行為，應(yīng)當(dāng)遵循信賴保護原則，保護公民、法人或者其他組織對行政行為正當(dāng)合理的信賴?yán)妗?/p>

第二，合法行政行為的廢止限制。該項制度內(nèi)容普遍獲得各地程序立法的接納。例如，《湖南省行政程序規(guī)定》第8條規(guī)定：非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由必須撤銷或者變更的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進行，并對公民、法人或者其他組織遭受的財產(chǎn)損失依法予以補償。官方的條文釋義讀本將其直接冠名為“關(guān)于信賴保護原則的規(guī)定”［18］（P12）。

第三，違法行政行為的撤銷限制。相較學(xué)理，地方在程序立法過程中強調(diào)對撤銷限制情形的控制，一般包括：公益損害對撤銷的限制，以及法律規(guī)定對撤銷的限制。例如，《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》第108條規(guī)定：行政執(zhí)法行為的撤銷，不適用以下情形：撤銷可能對公共利益造成重大損害的；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他不予撤銷的情形。此外，有地方行政程序規(guī)定還專門就違法行政給付的撤銷作出規(guī)定，但目的旨在排除相對人存在主觀惡意情形的信賴?yán)妗＠纾渡綎|省行政程序規(guī)定》第121條、《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》第90條皆有相似規(guī)定，明確“公民、法人和其他組織以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政給付的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷，并予以追回”。

第四，行政合同的信賴保護。多數(shù)地方程序立法中對“行政合同”作出專門規(guī)定，但在踐行信賴保護原則方面，存在程度方面的差異。具體類型包括：其一，封閉保護。例如，《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》第67條、《汕頭市行政程序規(guī)定》第90條均言簡意賅地規(guī)定“行政合同受法律保護，行政機關(guān)不得擅自變更或者解除”。其二，開口但嚴(yán)格保護。即為行政合同的變更、解除規(guī)定了出口，但同時對出口作嚴(yán)苛限制。例如，《山東省行政程序規(guī)定》第105條第2款規(guī)定：行政合同在履行過程中，出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益或者公共利益的重大情形，行政機關(guān)有權(quán)變更或者解除合同；由此給對方當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)予以補償。即在情節(jié)上要求損害國家利益、公共利益達到“嚴(yán)重”程度，并構(gòu)成“重大”情形。其三，開口且輕度保護。例如，《?？谑行姓绦蛞?guī)定》第85條第2款規(guī)定：行政合同在履行過程中，因國家利益、公共利益或者其他法定事由，行政機關(guān)有權(quán)變更或者解除行政合同，由此給對方當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)予以補償。即在情節(jié)上規(guī)定得較為寬泛，無程度上的限制。

第五，行政指導(dǎo)的信賴保護。對行政指導(dǎo)作出專門規(guī)定的地方程序立法不多，明確信賴保護原則約束的則更少，只有《西安市行政程序規(guī)定》第97條規(guī)定“行政機關(guān)實施行政指導(dǎo)，應(yīng)遵循適度可行、及時靈活、自愿選擇和信賴保護等原則”。

第六，財產(chǎn)保護的計算保準(zhǔn)。專門對財產(chǎn)保護保準(zhǔn)作出規(guī)范的地方程序立法也不多，《廣州市依法行政》第10條首開先河，明確“公民、法人或者其他組織申請行政補償?shù)?，行政機關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織應(yīng)當(dāng)對其財產(chǎn)損失進行評估，按照法定標(biāo)準(zhǔn)確定補償額度，沒有法定標(biāo)準(zhǔn)的，按照公平、合理的原則確定補償額度，及時予以補償”。即對信賴?yán)鎿p失的財產(chǎn)保護方式提出評估要求（程序標(biāo)準(zhǔn)），以及法定或公平、合理標(biāo)準(zhǔn)（實體標(biāo)準(zhǔn)）。

總的來說，地方政府在程序立法的試驗中，大體上延續(xù)了《行政許可法》第8條、第69條所規(guī)定的內(nèi)容，并在此框架內(nèi)進行制度細(xì)節(jié)、具體適用方面的探索。信賴保護原則最為強調(diào)的存續(xù)保護方法與利益衡量要求并未獲得突破。

（三）具體舉措視角

受宏觀政策指導(dǎo)，依據(jù)地方行政程序立法，行政系統(tǒng)也采取了大量具體的措施踐行誠信政府建設(shè)。相關(guān)舉措涵蓋負(fù)面舉措和正面舉措兩個方面。

1.負(fù)面舉措。第一，禁止政策“翻燒餅”。⑦2013年11月12日，習(xí)近平總書記在中共十八屆三中全會第二次全體會議上的講話強調(diào)：政策舉措出臺之前必經(jīng)過反復(fù)論證和科學(xué)評估，力求切合實際、行之有效、行之久遠(yuǎn)，不能隨便“翻燒餅”，否則，失之毫厘、謬以千里。［19］（P42）在日常行政活動中，禁止政策“翻燒餅”的舉措主要適用于社會保障領(lǐng)域的給付行政行為。例如，2019年6月23日，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于解決“兩不愁三保障”突出問題的指導(dǎo)意見》的通知，要求各地區(qū)各部門已經(jīng)實施的“兩不愁三保障”政策舉措，明顯超出基本標(biāo)準(zhǔn)的，要實事求是地予以糾正；同時要保持政策連續(xù)性穩(wěn)定性，防止“翻燒餅”。其主要關(guān)注政策的變化頻率，即從時間要素考量行政的穩(wěn)定性。

第二，禁止“新官不理舊賬”。2018年3月5日，李克強總理在十三屆全國人大一次會議上作政府工作報告時強調(diào)：政府要信守承諾，決不能“新官不理舊賬”。⑧關(guān)于禁止“新官不理舊賬”的具體內(nèi)容，可以參考2016年11月4日出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》 中的表述：地方各級政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟責(zé)任。地方在推行該項舉措時，也對“新官不理舊賬”的情節(jié)作出更進一步細(xì)化。在“政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人更替等理由違約毀約”的基礎(chǔ)之上，發(fā)展出“行政區(qū)劃調(diào)整、機構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)責(zé)任人更替等為由違約毀約”⑨，“該辦的事情拖著不辦，因個人主觀因素導(dǎo)致不能按時保質(zhì)保量完成重大任務(wù)”⑩等內(nèi)涵?？梢姡埂靶鹿俨焕砼f賬”的舉措主要適用于招商引資領(lǐng)域的行政允諾、行政合同，其主要關(guān)注政策穩(wěn)定與官員任期之間的聯(lián)系，從官員的意思表示維度作出約束。

2.正面舉措。第一，“新人新辦法，老人老辦法”。該項舉措主要適用于：（1）內(nèi)部人事管理過程中的待遇。例如，人事部《關(guān)于從1995年起實行政府特殊津貼發(fā)放辦法改革的通知》規(guī)定：今后政府特殊津貼發(fā)放方式，將實行“新人新辦法，老人老辦法”，即從1995年起，新選拔的享受政府特殊津貼人員，將不再采用逐月發(fā)放津貼的辦法，而是由國務(wù)院向他們一次性發(fā)放5000元；1990年至1994年選拔的人員（含1994年選拔的人員），仍按原逐月發(fā)放的方式發(fā)給政府特殊津貼。(2)教育行政過程中的招生與培養(yǎng)。例如，教育部《關(guān)于公布普通高等學(xué)?？衫^續(xù)按藝術(shù)類專業(yè)招生辦法招生的非藝術(shù)類本科專業(yè)名單的通知》規(guī)定：清理審核工作中，對可繼續(xù)按藝術(shù)類專業(yè)招生辦法招生的工業(yè)設(shè)計、數(shù)字媒體藝術(shù)等本科專業(yè)只可授文學(xué)學(xué)位…相關(guān)專業(yè)的在校生可采取“老人老辦法，新人新辦法”的原則，按原培養(yǎng)方案或教學(xué)計劃培養(yǎng)至畢業(yè)，并按有關(guān)規(guī)定授予相應(yīng)的學(xué)位。(3)計生政策落實過程中的獎懲。例如，國家衛(wèi)生計生委《關(guān)于貫徹落實中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定的通知》規(guī)定：按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則，完善并落實與計劃生育相關(guān)的各項獎勵扶助政策；全面兩孩政策實施前，已經(jīng)享受獨生子女父母獎勵政策的，按規(guī)定的條件、標(biāo)準(zhǔn)、年限繼續(xù)執(zhí)行；全面兩孩政策實施后，沒有再生育的計劃生育家庭，符合條件的按規(guī)定納入計劃生育家庭獎勵扶助制度和特別扶助制度；只生育一個孩子的，不再享受獨生子女父母獎勵政策；獨生子女家庭再生育的，停止享受獨生子女父母獎勵政策，此前已享受的不再退還。由此可見，“新人新辦法，老人老辦法”的舉措旨在關(guān)注政策效力的時間節(jié)點，進而限制政策溯及既往。

第二，直接踐行“信賴保護原則”。在日常行政活動中，行政機關(guān)越來越意識到信賴保護的重要性，積極主動得為信賴?yán)嫣峁┍Ｗo。在形式上，地方政府通常采用制定規(guī)范性文件的方式，對同質(zhì)信賴?yán)嫣峁┙y(tǒng)一保護。例如，2014年12月9日，長沙市望城區(qū)人民政府辦公室作出《區(qū)長辦公會議紀(jì)要》。?該《會議紀(jì)要》相關(guān)內(nèi)容包括：(1)撤銷錯誤登記國有土地使用證的工作模式以及信賴保護義務(wù)。《會議紀(jì)要》第3條明確，由區(qū)政府牽頭撤證，區(qū)國土資源局執(zhí)行具體事務(wù)；撤證后房屋的補償及拆遷按照集體土地征收政策執(zhí)行，并對撤證相對人給予信賴?yán)嫜a償。（2）撤銷程序?！稌h紀(jì)要》第2條規(guī)定：撤證工作務(wù)必在摸清區(qū)內(nèi)集體土地上錯誤登記國有土地權(quán)證情況的前提下，依法調(diào)查取證，采取自行糾錯措施并充分保護相對人信賴?yán)婧?，依法依?guī)穩(wěn)妥推進。值得注意的是，望城區(qū)政府開創(chuàng)性得將信賴保護作為撤證的前置程序，這與學(xué)理上“先撤銷，后賦予補償請求權(quán)”的財產(chǎn)保護模式有顯著區(qū)別。（3）擬撤銷錯證的類型以及對應(yīng)的信賴?yán)嫜a償標(biāo)準(zhǔn)?！稌h紀(jì)要》第4條和第5條規(guī)定，一類錯證為繳納相應(yīng)出讓金，但未經(jīng)征收等合法土地權(quán)屬變更程序辦理的出讓用地權(quán)證。按6萬元/證補償，另在征拆時房屋合法面積另增1000元/平方米補償費。二類錯證為依建房許可辦理的劃撥用地權(quán)證。按3萬元/證補償，另在征拆時房屋合法面積另增500元/平方米補償費。三類錯證為通過購買、拍賣等方式，獲得一、二類權(quán)證所載土地上房屋后，變更登記取得的國有土地使用權(quán)證。補償標(biāo)準(zhǔn)需根據(jù)情形而定，若從一類權(quán)證變更而來，按照一類錯證標(biāo)準(zhǔn)；若從二類權(quán)證變更而來，則按照二類錯證標(biāo)準(zhǔn)。四類錯證為經(jīng)查實無任何檔案資料的國有土地使用證。該類錯證原則上不予補助，但經(jīng)調(diào)查核實確有特殊情況的，按“一事一議”原則另行處理。不可否認(rèn)，該部分內(nèi)容直接體現(xiàn)了信賴保護原則的主體要義——利益衡量，即不僅對四種錯證類型的信賴?yán)孀鞒龀橄蠛饬浚€在第四類錯證情形中，強調(diào)了“一事一議”原則，為具體衡量（個案衡量）保留適用空間。（4）信賴?yán)娴呐懦?。《會議紀(jì)要》第9條規(guī)定，以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得的錯誤登記權(quán)證，撤證后一律不予信賴?yán)嫜a償。（5）作出違法頒證行為公職人員的責(zé)任確認(rèn)?！稌h紀(jì)要》第9條還根據(jù)頒證時間確定違法公職人員的責(zé)任大小，并細(xì)分為三類：《會議紀(jì)要》印發(fā)前，且于2008年前違法頒證的，予以“問責(zé)”；《會議紀(jì)要》印發(fā)前，且于2008年后違法頒證的，須“嚴(yán)肅處理”；《會議紀(jì)要》印發(fā)后發(fā)生違法頒證的，需“從嚴(yán)處理”。由此可見，望城區(qū)政府不僅在錯證撤銷過程中強調(diào)對相對人信賴?yán)娴谋Ｗo，還在內(nèi)部問責(zé)過程中，融匯了不溯及既往的信賴保護理念。當(dāng)然，望城區(qū)并非個案，相似的范例還包括：2016年4月1日，長沙市開福區(qū)人民政府辦公室做出的《關(guān)于國有土地使用證撤證后信賴?yán)姹Ｗo相關(guān)政策問題的會議紀(jì)要》；2018年3月15日，原常德市國土資源局、常德市財政局聯(lián)合作出的《關(guān)于注銷集體土地上持有國有土地使用證給予信賴?yán)姹Ｗo補償?shù)耐ㄖ?，等等?/p>

四、行政經(jīng)驗的司法應(yīng)用

考慮到司法對原則內(nèi)涵裁斷的終局性，對原則本土化發(fā)展的決定性，及對信賴?yán)婢葷亩档仔?，在陳列行政語境下信賴保護原則的具體內(nèi)涵后，繼之需要開展的便是加工鍛造，以期從中提煉出更為精煉的規(guī)范性內(nèi)涵，服務(wù)于審判實踐。其間，對行政經(jīng)驗的提煉需要恪守兩項標(biāo)準(zhǔn)：其一，內(nèi)容上的要件化。這就需要從“口語化”的政策式內(nèi)容中解析出精確化、具體化的法律式要件，來構(gòu)建具有法律約束力的審查標(biāo)準(zhǔn)。其二，適用上的可行性。即需要兼顧司法政策的步調(diào)，以個案為出發(fā)點，挖掘司法與行政的聯(lián)動空間。據(jù)此，本文認(rèn)為，至少可以從行政經(jīng)驗中提煉出“行為反復(fù)性”與“主觀過錯性”兩項標(biāo)準(zhǔn)付諸司法應(yīng)用。

（一）行為反復(fù)性審查標(biāo)準(zhǔn)

禁止政策“翻燒餅”，構(gòu)成行政語境下信賴保護原則的一項基本要義。其蘊含禁止反言的內(nèi)在法理，同時，呈現(xiàn)出禁止行為反復(fù)無常的客觀要求。因此，本文認(rèn)為從中可以提煉出“行為反復(fù)性審查標(biāo)準(zhǔn)”，作為司法審查被訴行政行為是否侵害相對人信賴?yán)娴募夹g(shù)工具。具體審查內(nèi)容包括：被訴行政行為是否在客觀上構(gòu)成反復(fù)；相對人是否存在值得保護的信賴?yán)妫恍袨榉磸?fù)與信賴?yán)媸軗p之間存在因果關(guān)系。

其實，在“吳小琴案“中，裁判要旨理由就蘊含了對被訴行政行為反復(fù)性進行審查的內(nèi)容。該案二審判決的裁判理由如下：“興無煤礦從2002年開始為企業(yè)的固定工繳納工傷保險費，繳費方式為不定期繳納。這種繳納方式一直為柳林縣主觀機關(guān)認(rèn)可……是柳林縣大多數(shù)企業(yè)的做法?！薄翱梢?，這種不定期繳費方式在工傷保險管理實際工作中已形成一種習(xí)慣做法，這種做法需要在以后的工傷保險管理工作中逐步地加以規(guī)范，但并不能因此否定用工主體為本單位職工繳納保險費用的法律事實”?？梢?，二審判決僅僅確認(rèn)了“習(xí)慣做法”的法律效力。然而，在最高人民法院行政庭將該案收錄《中國行政審判案例》時，則進一步明確：“被告收取費用時不考慮企業(yè)繳費方式是否符合《工傷保險條例》的規(guī)定，而在核定支付工傷保險待遇時又考慮企業(yè)的繳費方式是否符合《工傷保險條例》的規(guī)定，這種雙重標(biāo)準(zhǔn)有損行政機關(guān)的公信力，違背信賴?yán)姹Ｗo原則?！辈豢煞裾J(rèn)，法院已然捕捉到“雙重標(biāo)準(zhǔn)”行為對信賴?yán)娴那趾赡?，并將之納入信賴保護原則的規(guī)范行列?！半p重標(biāo)準(zhǔn)”與“行為反復(fù)”異曲同工，前者關(guān)注行政機關(guān)的法律適用，后者考察行政行為的整體內(nèi)容。

此外，在舟山市紅星石料有限公司訴浙江舟山群島新區(qū)金塘管理委員會不履行行政補償法定職責(zé)一案中（以下簡稱“紅星公司案”），最高人民法院實際上也啟用了行為反復(fù)性審查標(biāo)準(zhǔn)。最高人民法院認(rèn)為：“紅星公司逐年簽訂《浙江省采礦權(quán)有償出讓合同》、取得案涉《采礦許可證》，而非一次性簽訂長期合同，系主要遵守當(dāng)?shù)匦姓T例所致”“紅星公司原采礦許可證到期后，許可機關(guān)在批準(zhǔn)延續(xù)時，則應(yīng)當(dāng)受前續(xù)行政許可的約束，對于因情事變更等影響而決定不予延續(xù)許可的，也應(yīng)當(dāng)兼顧行政相對人的信賴?yán)姹Ｕ蠁栴}”。由此可見，最高人民法院在“紅星公司案”中闡發(fā)的是關(guān)于前續(xù)許可對后續(xù)批準(zhǔn)的約束原理：即行政機關(guān)采取短期出讓采礦權(quán)，定期換證的行政慣例的情形，相對人若對此形成值得保護的信賴?yán)妫瑒t前續(xù)許可當(dāng)形成對后繼批準(zhǔn)的約束，后繼批準(zhǔn)亦不可形成對前續(xù)許可的抵觸。誠然，“前后一致”與“行為反復(fù)”實則系表述上的一體兩面，前者系符合性內(nèi)容，后者為禁止性要求。鑒于最高人民法院在“吳小琴案”“紅星公司案”中的立場，“行為反復(fù)性審查標(biāo)準(zhǔn)”的司法適用可能將獲得證成。

（二）主觀過錯性審查標(biāo)準(zhǔn)

禁止“新官不理舊賬”，同樣構(gòu)成行政機關(guān)踐行信賴保護原則的一項重要內(nèi)容。其要求現(xiàn)任行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的主觀意志受到過去行政機關(guān)已對外作出意思表示的約束。換言之，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人在作出行政行為的過程中，應(yīng)當(dāng)排除個人主觀因素，善意無過錯。由此，從中可提煉出“主觀過錯性審查標(biāo)準(zhǔn)”，作為法院適用信賴保護原則的微觀工具。具體審查內(nèi)容包括：被訴行政機關(guān)在作出被訴行政行為過程中是否存在主觀過錯，是否考慮了與行政目標(biāo)無關(guān)的其他因素；相對人是否存在值得保護的信賴?yán)妫恢饔^過錯與信賴?yán)媸軗p之間存在因果關(guān)系。

在“唐仕國與貴州省關(guān)嶺布依族苗族自治縣人民政府變更房屋征收補償協(xié)議一案”?（以下簡稱“唐仕國案”）中，最高人民法院就援用了主觀過錯性審查。根據(jù)該案的再審裁定，裁判邏輯如下：第一步，審查行政機關(guān)及其工作人員是否存在主觀過錯（過失或故意）。法院認(rèn)為“案涉協(xié)議訂立即使存在問題，亦是因關(guān)嶺縣政府工作人員對相關(guān)文件中房屋用途的判斷出現(xiàn)失誤，屬于案涉協(xié)議訂立過程中關(guān)嶺縣政府內(nèi)部決策問題，并不能以此歸咎于唐仕國”。第二步，審查相對人是否存在值得保護的信賴?yán)?。并且采用了“全要件適用”，逐階審查：(1)信賴基礎(chǔ)：行政協(xié)議；(2)信賴表現(xiàn)：“2017年2月14日案涉協(xié)議已經(jīng)履行完畢，唐仕國在整個協(xié)議的履行過程均予以積極配合”；(3)正當(dāng)信賴：“并無證據(jù)證明唐仕國對于‘經(jīng)營性用房’認(rèn)定錯誤存在任何主觀上的故意或過失，作為善意的唐仕國在本案中有值得保護的信賴?yán)妗薄Ｓ纱丝梢?，司法實踐已然與行政經(jīng)驗彼此默契，進而援用“主觀過錯審查標(biāo)準(zhǔn)”來輔助信賴保護原則的具體適用。

在“范元運案”中，司法更是援用主觀過錯性審查標(biāo)準(zhǔn)來發(fā)展原則的經(jīng)典內(nèi)涵，拓展原則的保護范圍。按照經(jīng)典學(xué)理關(guān)于信賴保護原則適用條件的表述，當(dāng)據(jù)信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)、正當(dāng)信賴三要件來判定原則的“準(zhǔn)入”。其中，正當(dāng)信賴要件旨在審查相對人的主觀狀態(tài)，要求主觀善意且并無過錯。換言之，若存主觀故意或明顯過失，則無法通過信賴?yán)鎸彶椋懦瓌t的適用可能。但是，在范元運案中，法院對這種學(xué)理判斷作出續(xù)造，明確“混合過錯”情形，信賴?yán)娴谋Ｗo必要及其程度，而這種續(xù)造所依托的正是對行政機關(guān)的主觀過錯性審查標(biāo)準(zhǔn)。法院的具體說理如下：（1）范元運等負(fù)主要過錯。即范元運等“應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)取規(guī)劃許可證后，辦理用地手續(xù)，申請建設(shè)施工許可證后才可動工建設(shè)……僅有規(guī)劃許可……屬于在手續(xù)不全的情況下施工建設(shè)……作為完全民事行為能力人，施工建設(shè)決定是其自主作出的，自身應(yīng)承擔(dān)主要的責(zé)任”。（2）魏橋鎮(zhèn)政府、鄒平縣建設(shè)局同負(fù)有過錯。即“魏橋鎮(zhèn)政府的職能部門收取了原告的土地審批費和規(guī)服費，造成原告對政府機關(guān)產(chǎn)生信賴”；“鄒平鎮(zhèn)建設(shè)局……不得為其辦理規(guī)劃許可手續(xù)的情況下，仍然……為原告辦理了規(guī)劃許可證”。（3）范元運等的信賴?yán)骐m有瑕疵，但“應(yīng)綜合分析各方行為對損害結(jié)果發(fā)生的因果關(guān)系”，提供合理程度的保護。綜上可見，“主觀過錯性審查標(biāo)準(zhǔn)”的司法應(yīng)用不僅已然普遍?，而且還在發(fā)揮重構(gòu)信賴保護原則既定內(nèi)涵的重要作用。

五、結(jié)語

經(jīng)過對學(xué)理、立法、司法與行政方面經(jīng)驗的梳理，本文得出的觀察結(jié)論是：學(xué)理、立法、司法與行政對信賴保護原則的內(nèi)涵解讀并不一致。受傾向性理解指引，學(xué)理、立法、司法與行政沿著不同的方向，推進著信賴保護原則的具體化?？偟膩碚f，學(xué)理將信賴保護原則理解為一項權(quán)利理論，偏重信賴?yán)娴臉?gòu)成要件與救濟方式；立法將信賴保護原則視作一項行為理論，強調(diào)行政行為在撤銷與廢止的過程中，是否恪守法定程序與情勢條件（尤其是公共利益要素）；司法雖有青睞學(xué)理的趨勢，但更多的是為解決爭議而表現(xiàn)出的務(wù)實態(tài)度［20］（P87-116），進而發(fā)展出類型化的信賴保護原則適用規(guī)則；行政則將信賴保護原則奉為政治品格，進而對政府行為背后的主觀動機、過錯成分、誠信與否提出要求。如果將信賴保護原則理解為一個符號（一個不確定法律概念），那么，上述解讀通通可以被視為對其內(nèi)涵的傾注，并構(gòu)成鍛造原則本土內(nèi)涵的理論供給，司法于個案中闡釋原則的原料素材，以及未來行政程序立法的經(jīng)驗匯總。

信賴保護原則在我國的發(fā)展與實施離不開國家權(quán)力機關(guān)之間的相互配合、相互促進。事實上，行政也不曾缺位，行政經(jīng)驗也不應(yīng)成為學(xué)界的理論盲點。不僅如此，來自行政系統(tǒng)的經(jīng)驗還可以豐富原則的理論視角，調(diào)和出具有中國特色與本土樣貌的原則內(nèi)涵。

注釋：

①其他理論工具包括：民法上的誠實信用原則、英美法系的正當(dāng)期待原則等。參見余凌云：《行政法上合法預(yù)期之保護》（清華大學(xué)出版社2012年版，第8-19頁）。

②通說認(rèn)為信賴保護原則的理論萌芽肇始于1983年由王珉燦主編的《行政法概要》，該書對行政行為的撤銷限制介紹如下：“行政措施是否宜于撤銷，與其內(nèi)容和性質(zhì)有關(guān)。凡課公民以義務(wù)或限制公民自由的行政措施，若具有應(yīng)當(dāng)撤銷的事由時，可以由行政機關(guān)自由撤銷凡賦予相對人利益，免除相對人義務(wù)的行政措施，如具備應(yīng)當(dāng)撤銷的原因時，應(yīng)根據(jù)公共利益考慮?！眳⒁娡蹒霠N：《行政法概要》（法律出版社1983年版，第123-124頁）。但本文認(rèn)為這僅僅體現(xiàn)為“公益”衡量保護原則，而非信賴?yán)婧饬勘Ｗo原則。真正開始接納信賴保護原則精神，明確“權(quán)利”衡量要素的行政行為撤銷限制制度。參見應(yīng)松年：《行政法教程》（中國政法大學(xué)出版社1988年版，第260-261頁）及羅豪才：《行政法論》（光明日報出版社1998年版，第159-160頁）。

③“益民公司案”：最高人民法院(2004)行終字第6號行政判決書，載《最高人民法院公報》2005年第8期?！按笤垂景浮保鹤罡呷嗣穹ㄔ海?003）行終字第02號行政判決書。此兩案的裁判均于2005年作出。

④“范元運案”參見最高人民法院行政審判庭：《中國行政審判案例（第1卷）》（中國法制出版社2010年版，第151-155頁）?！皡切∏侔浮眳⒁娮罡呷嗣穹ㄔ盒姓徟型ィ骸吨袊姓徟邪咐罚ㄖ袊ㄖ瞥霭嫔?012年版，第77-79頁）。

⑤通過案例檢索加以驗證：本文選擇的案例檢索平臺為北大法寶。檢索關(guān)鍵詞：信賴?yán)?行政案件。檢索日期：2020年12月1日。檢索結(jié)果為：2005年3案，2006年1案，2007年5案，2008年5案，2009年11案，2010年27案，2011年13案，2012年7案，2013年39案，2014年107案，2015年303案，2016年411案，2017年820案，2018年948案，2019年1874案，2020年974案。

⑥在司法領(lǐng)域，“實事求是”體現(xiàn)為“有反必肅，有錯必糾”。參見陳瑞華：《刑事訴訟中的重復(fù)追訴問題》（政法論壇2002年第5期）。

⑦與“翻燒餅”相類似的表述還包括“兩張皮”（參見：南昌市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)《南昌市集中開展“十三五”期間脫貧攻堅核查實施方案》的通知）、“拉拉鏈”（參見：北京市昌平區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)《昌平區(qū)“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”專項行動(2018—2020年)任務(wù)分解方案》的通知）。

⑧參見：國務(wù)院關(guān)于落實《政府工作報告》重點工作部門分工的意見。

⑨參見：聊城市人民政府印發(fā)《關(guān)于持續(xù)深入優(yōu)化營商環(huán)境加快推進政府職能轉(zhuǎn)變的若干措施》的通知。

⑩參見：中共貴陽市公安局委員會關(guān)于印發(fā)《關(guān)于整治干部不擔(dān)當(dāng)不作為突出問題的實施細(xì)則》。

?2021年6月20日，筆者向長沙市望城區(qū)政府申請信息公開。2021年7月2日，望城區(qū)政府作出答復(fù)，并提供該份《會議紀(jì)要》。

?唐仕國與貴州省關(guān)嶺布依族苗族自治縣人民政府變更房屋征收補償協(xié)議案，案號：（2018）最高法行申8980號。

?在適用信賴保護原則的過程中，最高法院對行政機關(guān)的主觀過錯作出審查的案件，除“唐仕國案”“范元運案”外，還包括喬志高與內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市海勃灣區(qū)人民政府行政賠償案、南京市溧水金馬實業(yè)有限公司與南京市溧水區(qū)人民政府行政賠償案。