●宋 爍

* 作者單位：北京科技大學(xué)文法學(xué)院。本文為作者主持的中國博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目（資助編號(hào)：2019M660470）研究成果。

近10 年來，政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)在各國迅速興起。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府將其掌握的數(shù)據(jù)信息資源，以符合開放數(shù)據(jù)要求的方式公開供社會(huì)利用的行為。它的表現(xiàn)形式與傳統(tǒng)的政府信息公開制度頗為相似，其一經(jīng)提出即被作為信息公開制度比較的對象。目前，國際上對政府?dāng)?shù)據(jù)開放這一新興制度已形成一些基本共識(shí)：政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)具備可機(jī)讀、原始性、完整性、及時(shí)性等質(zhì)量要求；政府應(yīng)通過統(tǒng)一開放的平臺(tái)在線提供政府?dāng)?shù)據(jù)，使數(shù)據(jù)便于獲??；開放政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)使用開放許可，促進(jìn)公眾對數(shù)據(jù)資源再利用；等等。其中，有些特征顯著區(qū)別于政府信息公開，如對數(shù)據(jù)質(zhì)量和開放許可的要求；有些特征與政府信息公開較為類似，如在線公開和以公開為原則。有學(xué)者提出：“開放政府?dāng)?shù)據(jù)可能指使政府整體更為開放的數(shù)據(jù)（即更多的公共責(zé)任），也可能指政治中立的公共部門開放易于再利用的數(shù)據(jù)，而與公共責(zé)任無關(guān)。”〔1〕Harlan Yu, David G. Robinson, The New Ambiguity of Open Government, 59 UCLA L. Rev. Discourse 178, 209 （2011）.因此，如何認(rèn)識(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放與既有的政府信息公開的關(guān)系，成為理論界和實(shí)踐中共同關(guān)注的重點(diǎn)問題。在全球數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)浪潮下，我國地方政府也推動(dòng)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的蓬勃發(fā)展。自2012 年上海市推出第一個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)起，我國已上線百余個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。但各地對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的認(rèn)識(shí)不一，存在混同政府信息公開的現(xiàn)象。我國尚未制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放專門立法，政府?dāng)?shù)據(jù)開放還處在地方試點(diǎn)階段，如何認(rèn)識(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度，并立足我國實(shí)際情況處理好其與政府信息公開的關(guān)系，事關(guān)兩個(gè)制度的發(fā)展走向。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開關(guān)系的理論認(rèn)識(shí)及實(shí)踐影響

長期以來，學(xué)界嘗試將政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開進(jìn)行比較，試圖效仿較為成熟的政府信息公開制度，來構(gòu)建一套類似的政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度。在將政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開進(jìn)行制度對比時(shí)，必然要為二者在理論上建立起一定的邏輯聯(lián)系，但這種聯(lián)系恰使政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的發(fā)展陷入了理論誤區(qū)。

（一）對政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開關(guān)系的理論認(rèn)識(shí)

就政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系問題，我國學(xué)界存在多種認(rèn)識(shí)，其中主要有三種使二者建立邏輯聯(lián)系的進(jìn)路：第一，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府信息公開的繼承與發(fā)展。有學(xué)者提出：“政府信息公開為政府?dāng)?shù)據(jù)開放在法律層面奠定了基礎(chǔ)，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的前提，而開放政府?dāng)?shù)據(jù)則是政府信息公開在大數(shù)據(jù)時(shí)代的延伸和躍進(jìn)，在開放的深度和廣度上都達(dá)到了新的水平?！薄?〕鄭磊：《開放政府?dāng)?shù)據(jù)研究：概念辨析、關(guān)鍵因素及其互動(dòng)關(guān)系》，載《中國行政管理》2015 年第11 期。還有學(xué)者認(rèn)為，政府信息公開和政府?dāng)?shù)據(jù)開放均保障公民知情權(quán)，但開放政府?dāng)?shù)據(jù)又不同于政府信息公開，其從作用機(jī)理、運(yùn)作方式及作用影響等多角度進(jìn)一步推動(dòng)了政府信息公開進(jìn)程?！?〕參見夏義堃、丁念：《開放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)展及其對政府信息活動(dòng)的影響》，載《情報(bào)理論與實(shí)踐》2015 年第12 期。第二，政府?dāng)?shù)據(jù)開放隸屬于政府信息公開。有學(xué)者提出：“數(shù)據(jù)開放無論從概念、法律、價(jià)值和管理上都是信息公開的一部分”?！?〕黃璜、趙倩、張銳昕：《論政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開——對現(xiàn)有觀點(diǎn)的反思與重構(gòu)》，載《中國行政管理》2016 年第11 期。第三，政府?dāng)?shù)據(jù)開放將取代政府信息公開。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，在法律、政策、技術(shù)等客觀要素和媒體、公眾等主觀因素的共同作用下，政府信息公開最終將完成向政府?dāng)?shù)據(jù)開放的嬗變?！?〕參見趙需要：《政府信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的嬗變》，載《情報(bào)理論與實(shí)踐》2017 年第4 期。以上三種為政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開建立邏輯聯(lián)系的進(jìn)路雖表現(xiàn)不同，但其背后的邏輯起點(diǎn)都是基于二者之間存在某些相似特征：

1.概念相似。政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開概念相近，差別僅在于“數(shù)據(jù)”和“信息”二字。因此，從數(shù)據(jù)和信息的區(qū)別角度闡釋政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系成為大多數(shù)研究的著眼點(diǎn)。如有學(xué)者提出：“數(shù)據(jù)是第一手的原始記錄，未經(jīng)加工與解讀，不具有明確意義，而信息是經(jīng)過連接、加工或解讀之后被賦予了意義的數(shù)據(jù)?！薄?〕同前注〔2〕，鄭磊文。但實(shí)際上，這一標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中很難將政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息區(qū)別開來。尤其是在開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的語境下，這兩個(gè)概念并沒有被嚴(yán)格界分，反而常被用來互相解釋。美國《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》（Open Government Data Act）將數(shù)據(jù)定義為被記錄的信息，不論數(shù)據(jù)以何種形式或媒介被記錄。

2.外在表現(xiàn)形式類似。政府信息公開的方式包括政府主動(dòng)公開和根據(jù)公民的申請公開政府在履職過程中制作或收集的信息；政府?dāng)?shù)據(jù)開放的方式為政府主動(dòng)將其控制的政府?dāng)?shù)據(jù)開放給社會(huì)利用。從形式上看，二者均表現(xiàn)為一種政府公開行為，即將其掌握的數(shù)據(jù)或信息公之于眾。這也使得政府?dāng)?shù)據(jù)開放最初被視為政府信息主動(dòng)公開的補(bǔ)充。例如，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2015 年政府信息公開工作要點(diǎn)》（國辦發(fā)〔2015〕22 號(hào)），將推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)公開作為進(jìn)一步拓展政府信息主動(dòng)公開內(nèi)容的途徑。

3.均以提升政府透明度為目的。政府信息公開是保障公民知情權(quán)的制度設(shè)計(jì)，以促進(jìn)政府透明、強(qiáng)化公共問責(zé)為目的。各國政府信息公開實(shí)踐客觀上確實(shí)在很大程度上發(fā)揮著監(jiān)督政府行為，推進(jìn)民主化進(jìn)程的作用。而政府?dāng)?shù)據(jù)開放源于數(shù)據(jù)技術(shù)，試圖通過利用現(xiàn)代信息技術(shù)來增強(qiáng)政府透明度。美國是全球最早施行政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的國家。2009 年，時(shí)任美國總統(tǒng)奧巴馬就職當(dāng)日即發(fā)布《透明與開放政府》（Transparency and Open Government）和《信息自由法》（Freedom of Information Act）兩份備忘錄。這兩份備忘錄將政府預(yù)算、支出以及選舉方面的數(shù)據(jù)列為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重點(diǎn)對象，表明了政府進(jìn)一步提升透明度以促進(jìn)問責(zé)制的決心。

4.政府?dāng)?shù)據(jù)開放最初借助政府信息公開制度推行?！盎谡?dāng)?shù)據(jù)開放面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)，各國政府在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的早期，基本采用了在政府信息公開制度框架內(nèi)以政策方式逐步推進(jìn)的路徑?！薄?〕王萬華：《論政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2020 年第1 期。例如，美國最初鼓勵(lì)政府開放數(shù)據(jù)就是依托《信息自由法》的基本原則進(jìn)行的。奧巴馬在《信息自由法》備忘錄中指出，《信息自由法》應(yīng)有一個(gè)明確的推定，那就是“面對懷疑，公開優(yōu)先”。奧巴馬還指示司法部長根據(jù)公開推定發(fā)布《信息自由法》新的指導(dǎo)原則。后來，推定公開的原則成為美國出臺(tái)一系列政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的法律基礎(chǔ)。借助政府信息公開制度的基礎(chǔ)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展更加順暢。

基于以上原因，現(xiàn)有研究將政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開聯(lián)系起來，形成了政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府信息公開的繼承與發(fā)展，政府?dāng)?shù)據(jù)開放隸屬于政府信息公開，政府?dāng)?shù)據(jù)開放將取代政府信息公開等認(rèn)識(shí)。

（二）地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度探索的路徑差異

2015 年以來，為貫徹落實(shí)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國發(fā)〔2015〕50 號(hào)）等中央政策文件有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的要求，迄今已有50 余個(gè)省市兩級(jí)地方政府出臺(tái)了近80 部政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)法律規(guī)范，主題涉及政府信息公開、政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理、公共數(shù)據(jù)開放等方面。各地規(guī)定對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的認(rèn)識(shí)與定位不同，在處理其與政府信息公開關(guān)系時(shí)，大致形成了以下三種做法：

1.將政府?dāng)?shù)據(jù)開放視為擴(kuò)展政府信息主動(dòng)公開的重要舉措。2015 年，國務(wù)院辦公廳將推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)公開寫入《2015 年政府信息公開工作要點(diǎn)》，政府?dāng)?shù)據(jù)開放被作為完善政府信息主動(dòng)公開制度的補(bǔ)充。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的這一制度定位對地方立法產(chǎn)生了廣泛影響，多個(gè)省市在當(dāng)年的政府信息公開工作要點(diǎn)或政務(wù)公開工作要點(diǎn)中貫徹了這一要求。例如，山東省《當(dāng)前政府信息公開工作要點(diǎn)》提出，公開政府?dāng)?shù)據(jù)是進(jìn)一步拓展主動(dòng)公開內(nèi)容的最新工作措施。

2.效仿政府信息公開制度制定地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放規(guī)范。貴州省是我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的先行者。2017 年，貴陽市頒布我國首部政府?dāng)?shù)據(jù)開放地方性法規(guī)《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》（以下簡稱《貴陽條例》）?！顿F陽條例》在政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍、開放方式等核心內(nèi)容上高度借鑒《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。例如，《貴陽條例》在確定政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍時(shí)，采用《條例》“肯定式列舉+否定式列舉”的立法模式，在第20 條肯定列舉規(guī)定民生保障服務(wù)領(lǐng)域以及社會(huì)公眾和市場主體關(guān)注度、需求度高的政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向社會(huì)開放；又在第18 條否定排除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等法律法規(guī)規(guī)定不得開放的政府?dāng)?shù)據(jù)。再如，《貴陽條例》在政府?dāng)?shù)據(jù)的開放方式上，除主動(dòng)開放外，也設(shè)置了依申請開放方式，第21 條允許公眾通過開放平臺(tái)提出開放需求申請，并規(guī)定了答復(fù)期限、申請結(jié)果、異議復(fù)核等政府信息依申請公開的相關(guān)程序。地方立法的另一先驅(qū)上海市在《公共數(shù)據(jù)開放管理辦法（草案）》 第7 條規(guī)定，公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)開放公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)以開放為原則，不開放為例外。上述地方政府雖對政府?dāng)?shù)據(jù)開放單獨(dú)立法，但未厘清其與政府信息公開制度的關(guān)系，在開放原則、開放范圍、開放方式等核心制度建構(gòu)上仍以效仿既有的政府信息公開制度為主。

3.構(gòu)建區(qū)別于政府信息公開的政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度框架。2019 年，上海市以地方政府規(guī)章形式頒布了我國首部數(shù)據(jù)開放專門立法——《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》（以下簡稱《上海辦法》），對公共數(shù)據(jù)的開放范圍、數(shù)據(jù)質(zhì)量、開放機(jī)制、數(shù)據(jù)利用等內(nèi)容作出全面規(guī)范。從制度內(nèi)容來看，《上海辦法》已將政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開完全區(qū)別開來。比如，《上海辦法》為政府?dāng)?shù)據(jù)開放確立了不同于“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，規(guī)定：“本市公共數(shù)據(jù)開放工作，遵循需求導(dǎo)向、安全可控、分級(jí)分類、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便捷高效的原則?！薄渡虾＾k法》 通過制定開放清單確定政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍，并以政府?dāng)?shù)據(jù)資源分級(jí)分類管理為基礎(chǔ)，確定數(shù)據(jù)開放方式。這些內(nèi)容都顯著區(qū)別于政府信息公開，反映出將政府?dāng)?shù)據(jù)開放定位為提升政府治理能力和公共服務(wù)水平，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度安排。

綜上，在不同地方立法實(shí)踐探索中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度各異、認(rèn)識(shí)不同。有的將政府?dāng)?shù)據(jù)開放歸為政府信息公開的主動(dòng)公開部分，有的借用政府信息公開的基本制度框架規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為，有的則形成了相對獨(dú)立、能區(qū)別于政府信息公開的規(guī)制框架。

二、將政府?dāng)?shù)據(jù)開放混同政府信息公開而引發(fā)的問題

學(xué)界在理論上的認(rèn)識(shí)和地方政府在實(shí)踐中的探索均存在混同政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的現(xiàn)象。首先，以上認(rèn)識(shí)或做法并未厘清政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系。繼承發(fā)展說熱衷討論政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的聯(lián)系與區(qū)別，認(rèn)為二者在法律基礎(chǔ)、知情權(quán)保障和外在表現(xiàn)形式上相聯(lián)系，又在概念、開放方式、開放程度和作用影響等方面相區(qū)別，不僅沒有闡明二者的關(guān)系，反而加深了認(rèn)識(shí)上的混亂，將二者關(guān)系復(fù)雜化。隸屬說和取代說也都沒有把握政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的本質(zhì)差異，將二者混為一談?？傮w而言，現(xiàn)有研究對政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的表征討論有余，但對其本質(zhì)思考較為匱乏；受域外政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的理論和實(shí)踐影響較深，而對我國該如何理解并妥當(dāng)處理二者的關(guān)系研究不足。其次，地方立法中除《上海辦法》外，存在將政府?dāng)?shù)據(jù)開放等同于政府信息主動(dòng)公開，抑或效仿政府信息公開基本制度的問題。各地對政府?dāng)?shù)據(jù)開放認(rèn)識(shí)不充分，尚未把握政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的本質(zhì)不同。混同政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開將深刻影響甚至嚴(yán)重阻礙兩個(gè)制度發(fā)展運(yùn)行，至少帶來以下問題：

1.政府信息公開既有的制度框架無法支撐政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容要求，嚴(yán)重阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度發(fā)展。政府信息公開不兼容政府?dāng)?shù)據(jù)開放對數(shù)據(jù)資源質(zhì)量、開放平臺(tái)建設(shè)、開放范圍調(diào)整、開放利用規(guī)則等制度要求，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放混同政府信息公開，勢必犧牲數(shù)據(jù)開放的特性，使其屈身依附于信息公開制度，從而影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用的發(fā)展走向和良性實(shí)施。

2.為政府信息公開制度徒增資源再利用服務(wù)功能，是政府信息公開不能承受之重。我國政府信息公開制度的主要目的是監(jiān)督政府依法行政，同時(shí)還附帶有促進(jìn)信息資源再利用的功能。但促進(jìn)信息資源再利用的實(shí)踐效果并不理想?！?〕2006 年，中辦、國辦印發(fā)《2006-2020 年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，將政府信息公開列為我國信息化發(fā)展的戰(zhàn)略行動(dòng)之一，并提出政府信息公開的立法要求?？梢哉f，《政府信息公開條例》就是信息化時(shí)代背景催生的產(chǎn)物，《條例》明確將“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”列為立法目的之一。但政府信息公開核心的民主政治功能大幅弱化了其服務(wù)功能的發(fā)揮，《條例》并沒有旨在促進(jìn)政府信息充分利用的制度設(shè)置，實(shí)際的信息的利用效果也與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。將數(shù)據(jù)開放混同信息公開，無異于混淆政府信息公開的邊界，必然導(dǎo)致政府信息公開制度既無法有效發(fā)揮促進(jìn)數(shù)據(jù)資源再利用服務(wù)作用，還本末倒置地削弱政府信息公開立法民主監(jiān)督的核心功能。

3.影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的策略選擇。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐探索不斷發(fā)展和地方制度愈加成熟，在全國范圍制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一制度規(guī)范就具有了必要性和可行性。選擇制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放專門立法，抑或在《條例》基礎(chǔ)上增加數(shù)據(jù)開放內(nèi)容，以及如何定位和協(xié)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系，都將成為混同二者關(guān)系后將面臨的一系列立法難題。

4.將引發(fā)諸多理論和制度困境。知情權(quán)是政府信息公開最重要的權(quán)利基礎(chǔ)和理論依據(jù)。但政府?dāng)?shù)據(jù)開放源于大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動(dòng)，其不存在權(quán)利基礎(chǔ)，個(gè)人請求權(quán)的實(shí)現(xiàn)也不是數(shù)據(jù)開放的制度核心。因此，這一理論基礎(chǔ)差異使得政府信息公開的規(guī)制手段無法適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開放。最典型的表現(xiàn)是，無論是政府信息公開中主動(dòng)公開范圍的確定依據(jù)，還是依申請公開政府信息的方式，都無法妥帖嵌入政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度。

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)興起初期，信息公開制度為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展提供了觀念基礎(chǔ)和制度框架，使政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度可以憑借“巨人的肩膀”在觀念上順利落地并迅速推廣。然而，隨著全球數(shù)據(jù)開放實(shí)踐的積累和發(fā)展，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的獨(dú)立特征逐漸突顯，并與政府信息公開制度形成鮮明差異。因此，有必要透過二者相似的外在表現(xiàn)形式，去探究二者的本質(zhì)差異。清晰認(rèn)識(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放是健全發(fā)展政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的前提條件。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的制度基礎(chǔ)差異

政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放在制度賴以產(chǎn)生的基礎(chǔ)方面存在著先天差異。政府信息公開制度的產(chǎn)生源于“二戰(zhàn)”后公民民主意識(shí)的覺醒。公民要求享有廣泛的知情權(quán)，了解政府在做什么。政府信息公開就是落實(shí)、保障公民知情權(quán)的制度設(shè)計(jì)，同時(shí)起到促進(jìn)政府透明、強(qiáng)化政治問責(zé)的作用。而政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)興起于大數(shù)據(jù)時(shí)代背景。政府并非因公民知情權(quán)而開放數(shù)據(jù)，而是出于挖掘數(shù)據(jù)資源價(jià)值的目的開放數(shù)據(jù)。這一資源價(jià)值為政府繁榮經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新治理方式、優(yōu)化行政效能創(chuàng)造了重要機(jī)遇。

（一）政府信息公開以公民知情權(quán)為基礎(chǔ)建立

1.知情權(quán)是政府信息公開的權(quán)利基礎(chǔ)，政府信息公開制度的構(gòu)建即圍繞知情權(quán)這一核心要素展開。知情權(quán)是指公民知悉、獲取政府信息的權(quán)利?！?〕學(xué)理上一般認(rèn)為這是狹義上的知情權(quán)。廣義上的知情權(quán)泛指知悉、獲取信息的自由和權(quán)利，除了知政權(quán)外，還包括后續(xù)發(fā)展出的社會(huì)信息知情權(quán)和個(gè)人信息知情權(quán)。參見吳寧：《知情權(quán)及其性質(zhì)探究》，載《沈陽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2005 年第1 期。第二次世界大戰(zhàn)末期，為捍衛(wèi)被戰(zhàn)時(shí)管制嚴(yán)重侵害的新聞自由，美聯(lián)社編輯肯特·庫珀（Kent Cooper）首次提出知情權(quán)概念，呼吁公民應(yīng)享有通過新聞媒介了解政府信息的權(quán)利。戰(zhàn)后，知情權(quán)在美國迅速發(fā)展成為當(dāng)代公共文化的主流思潮，在公共、私人以及專業(yè)領(lǐng)域中，披露信息的制度化程度大幅提升，開放性之意義與價(jià)值得到廣泛認(rèn)可。〔10〕參見［美］邁克爾·舒德森：《知情權(quán)的興起》，鄭一卉譯，北京大學(xué)出版社2018 年版，第10-12 頁。1966年，知情權(quán)被寫進(jìn)美國《信息自由法》，賦予每個(gè)人獲得政府信息的平等權(quán)利。十年后，《陽光下的政府法》出臺(tái)，進(jìn)一步促進(jìn)了美國行政公開?！盎趯?dǎo)致‘二戰(zhàn)’根源之一的種族偏見與思想專制的普遍反思”，〔11〕徐顯明主編：《人權(quán)研究》（第2 卷），山東人民出版社2002 年版，第258 頁。保障知情權(quán)的信息公開立法在世界范圍內(nèi)迅速興起。全球大部分國家都出臺(tái)了專門的信息公開立法，確立政府公開政府信息的法定義務(wù)。在政府信息公開制度中，公民知情權(quán)的落實(shí)主要體現(xiàn)為兩方面：一是政府主動(dòng)公開政府信息，二是滿足公民對政府信息的個(gè)體請求權(quán)。提升政府透明度、保障公民知情權(quán)、促進(jìn)民主監(jiān)督問責(zé)被確立為政府信息公開的制度目標(biāo)。

2.《條例》確認(rèn)并保障公民知情權(quán)。雖然《條例》形式上沒有使用知情權(quán)概念，但其在第一條立法目的條款中將“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”至于第一位置。這一表述，基本上是知情權(quán)的同義表達(dá)。更重要的是，《條例》充斥著確立并保障公民知情權(quán)的具體內(nèi)容?！稐l例》課以行政機(jī)關(guān)一方公開政府信息的法定義務(wù)，并賦予公民一方申請公開政府信息的請求權(quán)和救濟(jì)權(quán)，在政府和公民之間建立起公開和獲取政府信息的法律關(guān)系，從實(shí)質(zhì)上確立了公民享有知情權(quán)。此外，我國《憲法》也為知情權(quán)提供了法律淵源。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為知情權(quán)屬于憲法性基本權(quán)利，但對其具體規(guī)范依據(jù)認(rèn)識(shí)不同，形成了知情權(quán)屬于言論自由、監(jiān)督批評(píng)建議權(quán)或人權(quán)等觀點(diǎn)。〔12〕參見楊小軍：《論公民的政府信息知情權(quán)》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009 年第3 期。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，知情權(quán)并非憲法性基本權(quán)利，而是由憲法性基本權(quán)利言論自由所引申出的一個(gè)次級(jí)權(quán)利。〔13〕參見劉藝：《知情權(quán)的權(quán)利屬性探討》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2004 年第2 期。因此，包括我國在內(nèi)的各國的政府信息公開制度均將保障公民知情權(quán)作為制度基礎(chǔ)。

3.知情權(quán)在性質(zhì)上屬于政治權(quán)利。當(dāng)知情權(quán)體現(xiàn)為公民與政府之關(guān)系時(shí)，性質(zhì)上屬于公權(quán)利，有別于平等主體之間的私權(quán)利。具體而言，知情權(quán)屬于政治權(quán)利，是公民參與國家政治生活不可或缺的權(quán)利。知情權(quán)所保護(hù)的法益決定了知情權(quán)是一項(xiàng)具有獨(dú)立價(jià)值的公民權(quán)利。首先，知情權(quán)表現(xiàn)為個(gè)體對政府信息的知悉、獲取權(quán)，是公民參與政治生活的權(quán)利來源，同時(shí)還能成為其他公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。這使得公民對政府信息的知情權(quán)并未停留在“知”的層面，還可以進(jìn)一步滿足個(gè)體生存、發(fā)展需要。其次，知情權(quán)保障的不僅是個(gè)體權(quán)利，還涉及公共利益。個(gè)體知情權(quán)享有之普遍性匯聚成對政府信息公開之集體訴求，使個(gè)體權(quán)利具有了公共面向，促使政府在更大程度上主動(dòng)公開政府信息。知情權(quán)的對公面向促進(jìn)了更廣泛意義上的公開、透明、民主、問責(zé)等公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開放因利用數(shù)據(jù)提升行政效能而興起

1.政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)興起于大數(shù)據(jù)時(shí)代背景之下，動(dòng)力源于數(shù)據(jù)資源蘊(yùn)藏巨大價(jià)值。數(shù)據(jù)采集、儲(chǔ)存技術(shù)的革新使人類社會(huì)的數(shù)據(jù)量迅速累積到難以描述的規(guī)模，這種爆炸式增長的數(shù)據(jù)量被統(tǒng)稱為“大數(shù)據(jù)”?！爱?dāng)今社會(huì)具有了一種新型能力：以一種前所未有的方式，通過對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，獲得有巨大價(jià)值的產(chǎn)品和服務(wù)，或深刻的洞見?！薄?4〕［英］維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013 年版，第4 頁。實(shí)踐表明，大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造方面具有非凡潛力。亞馬遜公司利用消費(fèi)者搜索的關(guān)鍵詞提高推薦引擎性能，F(xiàn)arecast 系統(tǒng)利用將近十萬億條價(jià)格記錄預(yù)測美國國內(nèi)航班的票價(jià)從而幫助乘客省錢，日本先進(jìn)工業(yè)技術(shù)研究所根據(jù)人體坐姿數(shù)據(jù)識(shí)別乘坐者身份用于汽車防盜系統(tǒng)……除了商業(yè)價(jià)值創(chuàng)造，大數(shù)據(jù)應(yīng)用還在公共治理領(lǐng)域大顯身手。谷歌開發(fā)的“Google Flu Trends”服務(wù)，通過跟蹤與流感相關(guān)的關(guān)鍵詞搜索進(jìn)而預(yù)測流行病的暴發(fā)，并向公共衛(wèi)生部門機(jī)構(gòu)提供潛在的流行病預(yù)警?！?5〕See Alice Park, Is Google Any Help in Tracking an Epidemic? http://content.time.com/time/health/article/0,8599,1895811,00.html, Last visit: December 17, 2020.優(yōu)步（Uber）公司利用用戶出行數(shù)據(jù)幫助波士頓市政府解決了長期困擾城市的交通擁堵問題?！?6〕See Uber-City of Boston Partnership, http://datacollaboratives.org/cases/uber-city-of-boston-partnership.html, Last visit: December 17, 2020.大數(shù)據(jù)的價(jià)值源于挖掘，而開放數(shù)據(jù)是挖掘大數(shù)據(jù)潛能的最佳途徑。當(dāng)大數(shù)據(jù)是開放數(shù)據(jù)時(shí)，大數(shù)據(jù)最有用，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的最大化?！?7〕See Joel Gurin, Big Data and Open Data: How Open Will the Future Be, 10 ISJLP 691, 704 （2015）.

2.復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)是西方率先開放政府?dāng)?shù)據(jù)的主要?jiǎng)右?。?008 年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)以來，西方國家長久以來占據(jù)的絕對經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢不復(fù)存在。維持西方經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的技術(shù)紅利、中心紅利和制度紅利不斷削減。〔18〕參見馮仲平：《關(guān)于西方困境的思考》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2017 年第10 期。歐美國家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇疲軟，一直沒有找到扭轉(zhuǎn)態(tài)勢的有效途徑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于困境。而大數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新應(yīng)用所取得的成就讓西方看到了復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)的新機(jī)遇。歐盟指出，公共數(shù)據(jù)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新、持續(xù)發(fā)展的重要資源，開放數(shù)據(jù)每年可以給歐盟帶來400 億歐元的綜合經(jīng)濟(jì)效益?！?9〕See European Commission, Open Data:An Engine for Innovation, Growth and Transparent Governance, http://www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission_europeenne/com/2011/0882/COM_COM（2011）0882_EN.pdf, Last visit: December 17, 2020.創(chuàng)新是當(dāng)今世界克服經(jīng)濟(jì)困境、謀求更遠(yuǎn)發(fā)展的新驅(qū)動(dòng)力。政府?dāng)?shù)據(jù)開放可為大數(shù)據(jù)創(chuàng)新提供基礎(chǔ)條件，進(jìn)而成為各國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的選擇。

3.政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理改革的制度工具。20 世紀(jì)末，新公共管理模式出現(xiàn)機(jī)構(gòu)碎片化、價(jià)值理性缺失等問題，引發(fā)理論和實(shí)踐對這一模式有效性的普遍反思。有研究指出，新公共管理已經(jīng)壽終正寢，其大部分關(guān)鍵內(nèi)容在西方主要國家已經(jīng)停止。〔20〕See Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow, Jane Tinkler, New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance, 16 Journal of Public Administration Research and Theory 467, 494 （2005）.取而代之的是治理理論，其被視為當(dāng)代政府改革的良藥。不同于傳統(tǒng)以政府為中心的管理模式，新的治理模式尋求政府、社會(huì)等多元主體的合作共治。在信息技術(shù)引領(lǐng)時(shí)代變革的新背景下，治理理論也因應(yīng)新生多種治理模式，如西方學(xué)界提出新公共服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理等，都是新公共管理的修正方案（可統(tǒng)稱為后新公共管理理論）。

新公共管理的修正方案主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，針對缺乏公平、民主等重要價(jià)值關(guān)切，美國學(xué)者羅伯特·鄧哈特（Robert Danhart）提出的新公共服務(wù)理論，強(qiáng)調(diào)公共管理的本質(zhì)是服務(wù)，應(yīng)將公民置于整個(gè)治理體系的中心，政府的首要任務(wù)是幫助公民明確表達(dá)并實(shí)現(xiàn)公共利益。〔21〕參見唐興霖、尹文嘉：《從新公共管理到后新公共管理——20 世紀(jì)70 年代以來西方公共管理前沿理論述評(píng)》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2011 年第2 期。第二，為回應(yīng)新公共管理下政府機(jī)構(gòu)碎片化、政府事務(wù)民營化等現(xiàn)實(shí)問題，諸多西方學(xué)者〔22〕代表性學(xué)者有Jan Kooiman、Renate Mayntz、R. A. W. Rhodes、Volker Schneider、Patrick Kenis、Fritz Wilhelm Scharpf 等。提出了網(wǎng)絡(luò)化治理理論。網(wǎng)絡(luò)化治理主張政府、市場和市民社會(huì)作為社會(huì)多元治理主體，在制度化的治理結(jié)構(gòu)中，為實(shí)現(xiàn)一定的公共價(jià)值而采取聯(lián)合行動(dòng)?！?3〕參見陳剩勇、于蘭蘭：《網(wǎng)絡(luò)化治理：一種新的公共治理模式》，載《政治學(xué)研究》2012 年第2 期。第三，就新公共管理導(dǎo)致的管理碎片化問題，英國學(xué)者佩里·?？怂固岢鲆环N整體主義的解決方式：“整體性治理是政府在政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督這些關(guān)鍵活動(dòng)上取得一貫性。有效處理公眾最關(guān)心的問題是整體性治理的核心目標(biāo)，具體包括政策、顧客群體、組織和機(jī)構(gòu)四個(gè)關(guān)鍵層面目標(biāo)，有效的整體性治理需要明確且一致的目標(biāo)。”〔24〕竺乾威主編：《公共行政理論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2008 年版，第471 頁。

新公共管理的修正形塑出新一輪政府治理改革的主要方向：提升公共服務(wù)、促進(jìn)政府整合、加強(qiáng)公私合作、創(chuàng)造更多公共價(jià)值等。其中，信息技術(shù)在推動(dòng)公共管理模式變革中起到重要作用。后新公共管理理論的最新成果——數(shù)字治理理論就是數(shù)字技術(shù)和治理理論結(jié)合的產(chǎn)物，主張利用信息技術(shù)重塑政府治理方式。這一理論提出：“信息技術(shù)是數(shù)字時(shí)代治理的核心。強(qiáng)調(diào)分散、競爭和激勵(lì)的新公共管理范式已被數(shù)字時(shí)代的治理所取代。數(shù)字治理理論的重點(diǎn)是重新整合服務(wù)、為公民提供整體服務(wù)和施行行政管理的數(shù)字化改革?！薄?5〕同前注〔20〕，Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow, Jane Tinkler 文。政府?dāng)?shù)據(jù)開放正是各國政府在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，利用信息技術(shù)提升治理效能的新工具。政府?dāng)?shù)據(jù)開放表現(xiàn)為政府在線開放數(shù)據(jù)資源供社會(huì)利用，因而有學(xué)者認(rèn)為其“本質(zhì)上是政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)”〔26〕鄭磊：《開放不等于公開、共享和交易：政府?dāng)?shù)據(jù)開放與相近概念的界定與辨析》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2018 年第9 期。。誠然，政府?dāng)?shù)據(jù)開放對數(shù)據(jù)質(zhì)量和便于獲取、自由利用數(shù)據(jù)的要求，都是政府服務(wù)性提升的表現(xiàn)。但政府?dāng)?shù)據(jù)開放不同于傳統(tǒng)意義上的公共服務(wù)。政府?dāng)?shù)據(jù)的資源屬性，以及大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的應(yīng)用，使政府?dāng)?shù)據(jù)開放開創(chuàng)了政府服務(wù)的“共同生產(chǎn)”甚至“共同創(chuàng)造”的新形式?！?7〕See Margetts H, Dunleavy P, The Second Wave of Digital-Era Governance: A Quasi-Paradigm for Government on the Web, 371 Phil Trans R Soc A 20120382 （2013）, http://dx.doi.oig/10.1098/ista.2012.0382, Last visit: December 17, 2020.可見，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的作用并不限于提升公共服務(wù)質(zhì)量，它還有助于實(shí)現(xiàn)促進(jìn)公私合作、創(chuàng)造公共價(jià)值的政府改革目標(biāo)。為把握大數(shù)據(jù)時(shí)代機(jī)遇，充分釋放數(shù)據(jù)資源價(jià)值，各國政府紛紛推動(dòng)數(shù)據(jù)開放實(shí)踐，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度確立為實(shí)現(xiàn)新一輪政府治理轉(zhuǎn)型的重要治理工具。

四、政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的制度目標(biāo)互異

建立在知情權(quán)基礎(chǔ)上的政府信息公開制度目標(biāo)明確，直指提升政府透明度、促進(jìn)民主問責(zé)的政治目的。相反，為釋放數(shù)據(jù)潛能、提升行政效能而建立的政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的目標(biāo)設(shè)定較為多元。在數(shù)據(jù)開放推行初期，從各國的相關(guān)政策來看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅囊括了信息公開的政治目標(biāo)，還承載了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升公共服務(wù)、提高行政效率和效能等目的。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的發(fā)展推進(jìn)，其與信息公開制度目標(biāo)的互異性逐漸顯現(xiàn)。

（一）政府信息公開目標(biāo)：通過民主監(jiān)督強(qiáng)化依法行政

知情權(quán)的政治權(quán)利屬性決定了通過民主監(jiān)督來構(gòu)建透明、合法政府是政府信息公開制度的主要目標(biāo)。知情權(quán)正當(dāng)性基礎(chǔ)源自人民主權(quán)的政治制度。根據(jù)我國《憲法》第2 條的規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?；谥鳈?quán)在民原則，人民知悉、獲取政府信息就當(dāng)然具有正當(dāng)性。從知情權(quán)的本源來看，政府信息公開的宗旨必然體現(xiàn)為監(jiān)督、制約行政權(quán)的行使?！稐l例》開宗明義將“提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府”列為立法目的，就是要通過保障公民知情達(dá)到參與、監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的目的。2019 年修改《條例》時(shí)，取消依申請公開政府信息的“三需要”條款，更加強(qiáng)化了政府信息公開通過民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)合法行政的制度目標(biāo)。公民行使政治權(quán)利監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，并不以個(gè)體的特殊需要為前提，這是民主政治賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利。實(shí)踐中，公民申請公開政府信息，或許并不直接為了行使監(jiān)督權(quán)利，而是為了實(shí)現(xiàn)其個(gè)人權(quán)益。但在客觀上依然能起到民主監(jiān)督作用，因此不會(huì)改變政府信息公開制度的根本目的。也正因如此，政府信息公開制度完善與否成為衡量一個(gè)現(xiàn)代國家民主法治程度的重要標(biāo)志。

《條例》第1 條雖將“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”列為立法目的之一，但從信息公開十余年的實(shí)踐來看，這一目的發(fā)揮的作用非常有限，在實(shí)現(xiàn)政府信息再利用的效果方面并未達(dá)到預(yù)期效果。有學(xué)者以上海市為例，通過研析政府信息公開年度報(bào)告，發(fā)現(xiàn)公民申請公開的政府信息類別十分集中，大多指向房屋拆遷許可及補(bǔ)償安置、社會(huì)保障、治安和戶政管理領(lǐng)域，申請事項(xiàng)與政府信息再利用關(guān)聯(lián)度不高。〔28〕參見肖衛(wèi)兵：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制的建立和完善：結(jié)合〈政府信息公開條例〉談起》，載《理論探討》2015 年第4 期。還有學(xué)者從政府信息公開爭議案件的角度考察《條例》實(shí)施狀況，發(fā)現(xiàn)政府信息的功能主要在于取證功能。公民將政府信息公開獲知的材料主要作為諸如土地房屋規(guī)劃、建設(shè)、拆遷許可、行政裁決等訴訟中的證據(jù)使用?！?9〕參見葉必豐等：《〈政府信息公開條例〉評(píng)估報(bào)告》，中國法制出版社2017 年版，第250 頁。再從《條例》內(nèi)容來看，在《條例》規(guī)定的主動(dòng)公開范圍中，無論是涉及公眾利益調(diào)整，需要公眾廣泛知曉，需要公眾參與決策這三個(gè)主動(dòng)公開標(biāo)準(zhǔn)，還是對主動(dòng)公開范圍的有限列舉，均主要指向民主監(jiān)督問責(zé)目的。而且《條例》并沒有關(guān)于促進(jìn)政府信息利用的制度條款。以通過民主監(jiān)督強(qiáng)化合法行政為核心目標(biāo)的政府信息公開制度，必然會(huì)弱化政府信息服務(wù)作用等其他目的。綜上所述，政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用在實(shí)踐中非常有限，政府信息公開各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)均圍繞保障知情權(quán)以及通過民主監(jiān)督強(qiáng)化合法行政的目標(biāo)展開。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開放目標(biāo)：通過數(shù)據(jù)開放與利用實(shí)現(xiàn)良好行政

政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為因應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代挖掘數(shù)據(jù)潛藏價(jià)值而生的新興制度，在推行初期被預(yù)設(shè)了廣泛目標(biāo)。美國是全球首個(gè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的國家，其選擇在開放政府框架下推行政府?dāng)?shù)據(jù)開放，奠定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放目標(biāo)多元化的基調(diào)。開放政府是美國的一種治理理念，主要作為公眾獲取此前未公開的政府信息的同義詞。〔30〕同前注〔1〕，Harlan Yu，David G. Robinson 文。奧巴馬上臺(tái)后對開放政府的含義進(jìn)行了重新闡釋，在《透明與開放政府備忘錄》中提出，要建立史無前例的透明、參與、合作的開放政府。除了透明問責(zé)的傳統(tǒng)意涵外，開放政府理念在大數(shù)據(jù)時(shí)代新發(fā)展出參與和合作兩層含義。奧巴馬解釋：“政府應(yīng)該是參與性的。公眾參與提高了政府的效率，提高了決策的質(zhì)量……政府應(yīng)該合作。行政機(jī)關(guān)應(yīng)利用創(chuàng)新工具、方法和系統(tǒng)，在各級(jí)政府之間以及與非營利組織、企業(yè)和私營部門的個(gè)人之間進(jìn)行合作……”〔31〕Transparency and Open Government, the WHITE HOUSE PRESIDENT BARACK OBAMA, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-oきce/transparency-and-open-government, Last visit: December 17, 2020.該備忘錄將政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為實(shí)現(xiàn)新開放政府的重要手段，要求聯(lián)邦政府以公眾便于獲取和使用的方式迅速公開信息。2009 年底，美國管理和預(yù)算辦公室（OMB）發(fā)布的《開放政府指令》對政府?dāng)?shù)據(jù)開放作出具體規(guī)定，包括擴(kuò)大信息獲取渠道、以開放格式在線發(fā)布政府信息、積極利用現(xiàn)代技術(shù)傳播有用信息、提高政府信息質(zhì)量等內(nèi)容。由此，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值的時(shí)代主題在開放政府的新發(fā)展中得以充分顯現(xiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為實(shí)現(xiàn)開放政府新目標(biāo)的制度工具。

1.美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放目標(biāo)的多元化設(shè)定。為適應(yīng)開放政府含義的擴(kuò)充，實(shí)現(xiàn)透明、參與、合作的廣泛要求，美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度也被設(shè)定了多元化目標(biāo)。《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》中規(guī)定了提升政府透明度、提高行政效能和促進(jìn)創(chuàng)新等多個(gè)立法目的。美國的開放政府治理理念以及開放數(shù)據(jù)行動(dòng)對其他西方國家產(chǎn)生重大影響。2011 年，美國聯(lián)合英國、巴西等八國〔32〕8 個(gè)創(chuàng)始國為巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國。成立開放政府聯(lián)盟（Open Government Partnership），推廣開放政府新理念以及利用信息技術(shù)、采取開放數(shù)據(jù)行動(dòng)的做法。在聯(lián)盟成員共同簽署的《開放政府宣言》（Open Government Declaration）中，改善服務(wù)、管理公共資源、促進(jìn)創(chuàng)新、建立更安全的共同體等被確立為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目標(biāo)?！?3〕See Open Government Partnership, Open Government Declaration, http://www.opengovpartnership.org/open-governmentdeclaration, Last visit: December 17, 2020.2013 年，以美國為首的八國集團(tuán)〔34〕八國集團(tuán)包括美國、法國、英國、德國、日本、意大利、加拿大、俄羅斯。簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》（G8 Open Data Charter），列舉了開放數(shù)據(jù)所能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，包括促進(jìn)問責(zé)制和良好治理，加強(qiáng)公眾辯論和打擊腐敗，提升公共服務(wù)水平等。

繼美國后，英國和許多歐洲國家也相繼出臺(tái)數(shù)據(jù)開放政策，雖然對目標(biāo)的列舉和表述略有區(qū)別，但都承繼了美國的多元化思路，主要包括提升透明度和問責(zé)制、刺激創(chuàng)新、改進(jìn)和支持決策、促進(jìn)數(shù)據(jù)重用、打擊腐敗以及提供新產(chǎn)品和服務(wù)等?！?5〕See Anneke Zuiderwijk-van, Rhythima Shinde, Marijn Janssen, Investigating the Attainment of Open Government Data Objectives: Is There a Mismatch Between Objectives and Results? International Review of Administrative Sciences 1, 5 （2018）.國際聯(lián)盟和西方國家對政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度預(yù)設(shè)的目標(biāo)可進(jìn)行歸類，大致隸屬政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等不同領(lǐng)域。比如，提升透明度、改進(jìn)決策和問責(zé)制屬于政治目的，刺激經(jīng)濟(jì)和改善服務(wù)屬于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的目標(biāo)。

2.美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放核心目標(biāo)的發(fā)展變化。隨著數(shù)據(jù)開放實(shí)踐的推進(jìn)，引領(lǐng)全球開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的美國開始顯現(xiàn)出一個(gè)發(fā)展趨勢，即逐漸淡化透明問責(zé)的政治目的，轉(zhuǎn)而聚焦數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用，注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、提升公共服務(wù)水平等經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的目標(biāo)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放在美國的相關(guān)政策中最初被表達(dá)為“基于政治目的的考量”。奧巴馬政府上臺(tái)首日就推出的《透明與開放政府》和《信息自由法》，兩份總統(tǒng)備忘錄的核心思想就是要求政府利用新技術(shù)以便于公眾獲取和使用的方式迅速披露信息?！氨藭r(shí)的數(shù)據(jù)開放與信息公開一樣，具有追求政府透明、滿足公眾知情權(quán)和公共監(jiān)督權(quán)的意涵?！薄?6〕李海敏：《我國政府?dāng)?shù)據(jù)的法律屬性與開放之道》，載《行政法學(xué)研究》2020 年第6 期?？梢?，新技術(shù)應(yīng)用以及政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度最初被定位為強(qiáng)化傳統(tǒng)透明問責(zé)政治目標(biāo)的工具。但美國此后頒布的一系列政策和立法，開始顯現(xiàn)并逐漸偏重政治意圖之外的目標(biāo)。

執(zhí)行總統(tǒng)備忘錄的《開放政府指令》（Open Government Directive）將創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)增列為開放政府?dāng)?shù)據(jù)的目標(biāo)之一。從該指令內(nèi)容來看，對信息獲取渠道、開放格式、信息質(zhì)量和有用性的要求，主要指向的是利用數(shù)據(jù)釋放經(jīng)濟(jì)價(jià)值而不是強(qiáng)化民主問責(zé)。政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的依賴程度較低，但經(jīng)濟(jì)目標(biāo)則恰恰相反。利用數(shù)據(jù)提升服務(wù)質(zhì)量也被美國確立為開放數(shù)據(jù)的主要目的。2012 年，奧巴馬發(fā)布《建立21 世紀(jì)的數(shù)字政府備忘錄》（Building a 21st Century Digital Government），明確提出了釋放政府?dāng)?shù)據(jù)潛能，促進(jìn)創(chuàng)新，提高服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)?！?7〕See Building a 21st Century Digital Government, the WHITE HOUSE PRESIDENT BARACK OBAMA, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-oきce/2012/05/23/presidential-memorandum-building-21st-century-digital-government, Last visit: December 17, 2020.執(zhí)行該備忘錄的《數(shù)字政府：構(gòu)建一個(gè)21 世紀(jì)平臺(tái)以更好地服務(wù)美國人民》（Digital Government：Building A 21st Century Platform To Better Serve The American People）戰(zhàn)略為讓美國人民更好地利用數(shù)據(jù)、釋放數(shù)據(jù)潛能，對數(shù)據(jù)的獲取和質(zhì)量、政府內(nèi)部的合作與一致性、安全和隱私保護(hù)等方面作出進(jìn)一步規(guī)范。2013 年，奧巴馬又出臺(tái)一項(xiàng)旨在促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)新利用的行政令——《政府信息默認(rèn)為開放和機(jī)器可讀》（Making Open and Machine Readable the New Default for Government Information）。該行政令指出，為促進(jìn)持續(xù)增長就業(yè)、提高行政效率、增加社會(huì)效益，新的、現(xiàn)代化的政府信息資源應(yīng)該默認(rèn)是開放的、機(jī)器可讀的?！?8〕See Making Open and Machine Readable the New Default for Government Information, the WHITE HOUSE PRESIDENT BARACK OBAMA, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/05/09/executive-order-making-open-and-machinereadable-new-default-government, Last visit: December 17, 2020.這些政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策專注于如何促進(jìn)數(shù)據(jù)創(chuàng)新，釋放政府?dāng)?shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效益。但對透明問責(zé)的政治目標(biāo)的促進(jìn)作用并不明顯。這也使得奧巴馬的開放政府政策受到質(zhì)疑，“這種轉(zhuǎn)變可能讓政府官員通過提供營養(yǎng)不足、政治影響力低的替代品，來安撫公眾對問責(zé)制的渴望?！薄?9〕同前注〔1〕，Harlan Yu，David G. Robinson 文。

最終，美國在2018 年底出臺(tái)政府?dāng)?shù)據(jù)開放專門立法——《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》，將奧巴馬政府有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的一系列政策法律化。雖然《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》 也將提升政府透明度列為制度目標(biāo)之一，但提升透明度是開放數(shù)據(jù)所帶來的客觀上的價(jià)值增益，而政府開放數(shù)據(jù)的主觀意志仍在促進(jìn)創(chuàng)新和提高行政效能。為開發(fā)利用聯(lián)邦數(shù)據(jù)的價(jià)值，美國于2019 年6 月發(fā)布《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（Federal Data Strategy），確立了十項(xiàng)數(shù)據(jù)原則和四十項(xiàng)最佳行動(dòng)指導(dǎo)。12 月，首個(gè)執(zhí)行該戰(zhàn)略的《2020 年行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)。該計(jì)劃為今后十年各機(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)間的數(shù)據(jù)治理確定了20 項(xiàng)初步行動(dòng)措施，這些行動(dòng)措施對實(shí)現(xiàn)將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資產(chǎn)來開發(fā)利用的核心目標(biāo)至關(guān)重要?？梢?，美國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放越發(fā)專注于釋放數(shù)據(jù)潛能，實(shí)現(xiàn)良好行政，而不是滿足開放政治的傳統(tǒng)要求。

3.我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的目標(biāo)定位與美國發(fā)展趨勢趨于一致。2015 年4 月，國辦印發(fā)《2015年政府信息公開工作要點(diǎn)》首次提出“政府?dāng)?shù)據(jù)公開”，作為進(jìn)一步拓展政府信息主動(dòng)公開內(nèi)容的重要舉措。2015 年8 月，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，“政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”被列為促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的首個(gè)主要任務(wù)，目標(biāo)直指“推動(dòng)資源整合，提升治理能力”。2016 年2 月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，將其作為擴(kuò)大政務(wù)開放參與的重要措施。2016 年7 月，《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出引導(dǎo)和規(guī)范公共信息資源增值開發(fā)利用，支持市場主體利用全球信息資源開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新。2018 年1 月，中央網(wǎng)信辦、發(fā)改委、工信部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》，確定在北京等五地開展公共信息資源開放試點(diǎn)，為后續(xù)全國推廣積累經(jīng)驗(yàn)。該試點(diǎn)方案充分釋放數(shù)據(jù)紅利的目標(biāo)導(dǎo)向，明確公共信息資源開放的目標(biāo)就是“促進(jìn)信息資源規(guī)?；瘎?chuàng)新應(yīng)用，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

梳理國家層面的政策部署，可以看出我國對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度定位經(jīng)歷了發(fā)展變化和逐漸明確的過程。起初，政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度被賦予補(bǔ)充政府信息公開、提升治理能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元目標(biāo)。在后續(xù)政策中，增強(qiáng)政府透明度的目標(biāo)不斷弱化，轉(zhuǎn)向?qū)Ｗ⒂诖龠M(jìn)釋放數(shù)據(jù)資源在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善治理方面的潛能。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目標(biāo)定位在數(shù)據(jù)開放相關(guān)地方立法中同樣體現(xiàn)出明顯的工具主義價(jià)值。如《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》將“促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，提高政府治理能力和服務(wù)水平，激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力”列為政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放的目標(biāo)?！渡虾Ｊ泄矓?shù)據(jù)開放暫行辦法》明確，“提升政府治理能力和公共服務(wù)水平，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展”是公共數(shù)據(jù)開放和利用的目的?？梢?，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的誕生源于技術(shù)驅(qū)動(dòng)，其制度目標(biāo)的設(shè)定始終與技術(shù)工具息息相關(guān)。“政府?dāng)?shù)據(jù)開放離開了權(quán)利保障機(jī)制這一傳統(tǒng)行政法治建構(gòu)軌道，走向?qū)で蟾鼉?yōu)數(shù)字治理效果的功能主義制度建構(gòu)思路。”〔40〕同前注〔7〕，王萬華文。我國實(shí)行數(shù)據(jù)開放的主要目的也是最大限度利用信息技術(shù)釋放數(shù)據(jù)潛能，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的治理目標(biāo)，提升政府的現(xiàn)代化治理能力。

五、二者關(guān)系決定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放單行立法進(jìn)路

政府信息公開和政府?dāng)?shù)據(jù)開放在制度形成基礎(chǔ)和目標(biāo)上的區(qū)別，共同反映出二者的本質(zhì)差異。政府信息公開建立在公民知情權(quán)基礎(chǔ)之上，通過賦予政府公開政府信息的法定義務(wù)，倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政，增強(qiáng)政府透明度，從而實(shí)現(xiàn)公民對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督問責(zé)的政治目的。政府信息公開制度的權(quán)利基礎(chǔ)與民主政治目標(biāo)所指向的是行政合法性問題。反觀政府?dāng)?shù)據(jù)開放，這一制度的興起并非基于知情權(quán)，抑或其他個(gè)人權(quán)利，而是源于大數(shù)據(jù)技術(shù)的驅(qū)動(dòng)。數(shù)據(jù)資源的巨大潛力驅(qū)使各國政府借助信息技術(shù)、通過數(shù)據(jù)開放制度鼓勵(lì)數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用，挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，最終實(shí)現(xiàn)繁榮經(jīng)濟(jì)、改善服務(wù)等提升行政效能的政府治理改革目標(biāo)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度并非建立在法律關(guān)系基礎(chǔ)之上，因此公民也不享有公法上的請求權(quán)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府充分利用制度工具價(jià)值提高行政效能的選擇，所指向的是行政合理性問題。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開是相互獨(dú)立、相互區(qū)別的兩個(gè)制度，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度基礎(chǔ)、制度目標(biāo)以及核心制度架構(gòu)都根本性地區(qū)別于政府信息公開制度。二者的獨(dú)立關(guān)系決定了對政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立法，不宜納入現(xiàn)行政府信息公開制度。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法不宜采用修改《條例》的進(jìn)路

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法問題上，引領(lǐng)全球數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)的美國和英國形成了兩種典型的數(shù)據(jù)開放立法進(jìn)路。政府?dāng)?shù)據(jù)開放在美國發(fā)展初期是依據(jù)總統(tǒng)發(fā)布的一系列備忘錄推行的。2016 年，美國迎來了《信息自由法》的修正，但此次修法并未增加政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容，僅對各機(jī)關(guān)公開年度報(bào)告的行為增加了應(yīng)當(dāng)通過電子途徑公開原始統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的要求。2018 年底，美國通過制定《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的法律化。由此，美國通過出臺(tái)專門立法的方式，構(gòu)建起獨(dú)立的政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度。反之，英國并未制定數(shù)據(jù)開放專門法，而是采用了將相關(guān)制度納入信息公開立法的立法路徑。2012 年，英國在修訂《信息自由法》（The Freedom of Information Act 2000）時(shí)，增加規(guī)定公開數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)集再利用、開放數(shù)據(jù)集再利用的收費(fèi)權(quán)等內(nèi)容，借助信息公開修法將政府?dāng)?shù)據(jù)開放納入法制軌道。

基于數(shù)據(jù)開放與信息公開的相似特征，以及英國政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法路徑，有學(xué)者認(rèn)為，修改信息公開制度的模式具有立法效率優(yōu)勢，可以迅速彌補(bǔ)數(shù)據(jù)開放立法真空，同時(shí)還具有針對性，能夠優(yōu)先解決數(shù)據(jù)開放中的核心問題。〔41〕參見肖衛(wèi)兵：《論我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法模式》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017 年第3 期。同時(shí)，在信息公開立法中引入開放數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新了公眾參與民主監(jiān)督的方式，〔42〕參見韓兆柱、馬文娟：《數(shù)字治理理論研究綜述》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016 年第1 期。有助于信息公開監(jiān)督問責(zé)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，更多原始數(shù)據(jù)信息的開放增強(qiáng)了政府的透明度，也讓公民對政府行為的監(jiān)督問責(zé)從結(jié)果監(jiān)督延伸至過程監(jiān)督。但是，政府?dāng)?shù)據(jù)開放承載的價(jià)值功能和我國《條例》的立法架構(gòu)都決定了我國不能復(fù)制英國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法路徑，具體理由如下：

1.將政府?dāng)?shù)據(jù)開放納入政府信息公開立法，給政府?dāng)?shù)據(jù)開放增加了監(jiān)督問責(zé)的政治目標(biāo)，不利于政府開放數(shù)據(jù)制度推進(jìn)實(shí)施，還易造成其與政府信息公開制度的關(guān)系紊亂。開放數(shù)據(jù)在很大程度上與問責(zé)制無關(guān)，〔43〕See Beth Simone Noveck, Is Open Data the Death of FOIA, 126 Yale L. J. F. 273, 286 （2016-2017）.雖然開放政府?dāng)?shù)據(jù)在客觀上也能夠提升政府透明度，但政府?dāng)?shù)據(jù)開放對數(shù)據(jù)質(zhì)量、開放格式、開放許可等提出的要求，充分證明其主觀目標(biāo)是通過數(shù)據(jù)再利用促進(jìn)數(shù)據(jù)創(chuàng)新，從而在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面創(chuàng)造更大價(jià)值。這些價(jià)值增量同時(shí)能夠幫助政府有效解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的治理問題，進(jìn)而提升政府治理效能。從長遠(yuǎn)看來，二者關(guān)系的混同，不僅模糊了數(shù)據(jù)開放與信息公開的界限，還會(huì)弱化數(shù)據(jù)開放實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有目的的作用。

2.政府信息公開制度框架無法承載政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容要求。以美國的《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》為例，政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的主要內(nèi)容包括對政府?dāng)?shù)據(jù)的要求，數(shù)據(jù)清單管理，管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，開放平臺(tái)建設(shè)以及相關(guān)的管理、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、協(xié)作機(jī)制等。如果不大范圍修法，這些內(nèi)容都很難鑲嵌在既有的《信息自由法》中。我國也面臨同樣的問題。例如，有學(xué)者提出，應(yīng)通過完善政府信息主動(dòng)公開機(jī)制來建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制的方案，進(jìn)而擴(kuò)大政府信息公開范圍并允許政府?dāng)?shù)據(jù)開放后的再利用?！?4〕同前注〔28〕，肖衛(wèi)兵文。然而，政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的范圍的確定方式顯然不同。《條例》通過“概括+列舉”的方式規(guī)定了主動(dòng)公開范圍。這種范圍劃定方式并不適合政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

以《上海辦法》為例，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放重點(diǎn)是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要確定的，與民生緊密相關(guān)、社會(huì)迫切需要、行業(yè)增值潛力顯著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大的公共數(shù)據(jù)屬于優(yōu)先開放范圍。具體開放哪些領(lǐng)域的數(shù)據(jù)并非通過列舉方式確定，而是由政府制定年度開放清單，并通過動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不斷調(diào)整開放范圍。開放數(shù)據(jù)還實(shí)行分級(jí)分類管理，有條件開放類和無條件開放類適用不同的開放規(guī)則。因此，僅在二者確定公開范圍的方式上就存在著顯著差別，政府信息公開的制度框架難以容納政府?dāng)?shù)據(jù)開放的具體要求。再如，依申請公開是政府信息公開另一方式，是公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制，公民還可以此提起訴訟救濟(jì)。而政府?dāng)?shù)據(jù)開放并不存在依申請開放方式，公眾就政府?dāng)?shù)據(jù)開放并不享有公法上的請求權(quán)，無法依申請獲得政府?dāng)?shù)據(jù)開放。實(shí)施近11 年的《條例》于2019 年迎來首次修訂，此次修法是將實(shí)踐中已經(jīng)形成的政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)政策和地方立法納入統(tǒng)一立法的絕佳契機(jī)。然而，修訂后的《條例》并未融入政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)內(nèi)容，這也印證了二者較為強(qiáng)烈的互斥性。

（二）應(yīng)當(dāng)出臺(tái)政府?dāng)?shù)據(jù)開放專門立法

政府?dāng)?shù)據(jù)開放獨(dú)立于政府信息公開的制度地位決定了未來應(yīng)當(dāng)制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放專門法。2015年以來，青島、威海、濟(jì)南、哈爾濱、連云港、福州等地也相繼出臺(tái)了專門規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放的行政規(guī)范性文件。〔45〕分別是2015 年《青島市人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)公共信息資源向社會(huì)開放的通知》，2016 年《威海市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源向社會(huì)開放利用工作的實(shí)施意見》，2016 年《濟(jì)南市關(guān)于推進(jìn)公共信息資源向社會(huì)開放的通知》，2017 年《哈爾濱市推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)開放工作實(shí)施方案》，2019 年《連云港市公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用管理暫行辦法》，2019 年《福州市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法》等。2019 年，上海市以地方政府規(guī)章的形式出臺(tái)了我國首部數(shù)據(jù)開放專門立法《上海辦法》，內(nèi)容包括開放范圍、數(shù)據(jù)質(zhì)量、開放機(jī)制、數(shù)據(jù)利用等，基本涵蓋了數(shù)據(jù)開放所涉及的重要問題。這些地方實(shí)踐和立法探索，為中央層面的統(tǒng)一政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一立法，是貫徹落實(shí)國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，有利于糾正目前地方對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的混亂認(rèn)識(shí)與差異做法，回應(yīng)數(shù)據(jù)開放實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。各地方政府在貫徹落實(shí)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》和《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等關(guān)于構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的綱領(lǐng)性要求時(shí)，存在混同既有政府信息公開制度的現(xiàn)象，亟待中央層面出臺(tái)專門立法來統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。同時(shí)，我國已上線百余個(gè)地級(jí)市以上的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，進(jìn)行開放數(shù)據(jù)實(shí)踐探索。但據(jù)復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》（2019 下半年）顯示，大部分地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)存在數(shù)據(jù)質(zhì)量偏低、數(shù)據(jù)容量小、更新頻率低、缺少數(shù)據(jù)開放授權(quán)協(xié)議、開放數(shù)據(jù)覆蓋面窄、持續(xù)性差、平臺(tái)不便于公眾檢索和獲取數(shù)據(jù)資源、未提供開放數(shù)據(jù)目錄、未標(biāo)明利用成果來源、與公眾互動(dòng)反饋較差等問題?！?6〕同前注〔2〕，鄭磊文。政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍和平臺(tái)建設(shè)問題，涉及與信息公開范圍規(guī)定的協(xié)調(diào)和行政內(nèi)部機(jī)制的完善，難以通過分散的地方立法予以解決?！?7〕同前注〔7〕，王萬華文。建立健全政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度有賴于在中央層面出臺(tái)專門政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法。

在制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放專門立法時(shí)，應(yīng)主要圍繞其促進(jìn)數(shù)據(jù)資源創(chuàng)新應(yīng)用、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及改善公共服務(wù)等制度目標(biāo)展開，建構(gòu)起區(qū)別于政府信息公開的制度框架。概括而言：

1.在基本原則上，不采用政府信息公開的以“以公開為常態(tài)，不公開為例外”，而以需求為導(dǎo)向。促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源創(chuàng)新再利用是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的直接目標(biāo)，因此數(shù)據(jù)利用者的需求是決定開放與否的關(guān)鍵因素。我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)行政策立法也明確表達(dá)了需求導(dǎo)向這一基本原則。例如，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，據(jù)估算“到2035 年，我國的健康產(chǎn)業(yè)有望超越百萬億元人民幣，形成以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，將帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)與提質(zhì)增效，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。〔48〕王立梅：《健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的積極利用主義》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第5 期。因此，《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》將社會(huì)需求度高的醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集確定為優(yōu)先開放范圍。

2.在開放范圍上，使用目錄式管理而非法律明文規(guī)定方式，賦予開放主體較大裁量權(quán)。政府信息公開制度通過法定方式，列舉規(guī)定主動(dòng)公開政府信息的范圍的。而在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，開放范圍通過制定開放目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整。通過開放目錄確定數(shù)據(jù)開放范圍，賦予了行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)。根據(jù)《上海辦法》規(guī)定，政府可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要確定年度開放重點(diǎn)，另根據(jù)公共數(shù)據(jù)分級(jí)分類規(guī)則，制定開放清單，列明可向社會(huì)開放的公共數(shù)據(jù)。

3.在開放內(nèi)容上，政府?dāng)?shù)據(jù)開放側(cè)重開放具有潛在經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益類數(shù)據(jù)。政府信息公開側(cè)重于“公開政府如何運(yùn)作的信息?！薄?9〕See Beth Simone Noveck, Rights-Based and Tech-Driven: Open Data, Freedom of Information, and the Future of Government Transparency, 19 Yale Hum. Rts. & Dev. L. J. 1, 4 （2017）.根據(jù)《條例》的規(guī)定，這些政府信息主要與民主監(jiān)督問責(zé)相關(guān)。但大多數(shù)的開放數(shù)據(jù)項(xiàng)目側(cè)重于分析政府作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和研究者收集的數(shù)據(jù)，而非有關(guān)政府自身行為的數(shù)據(jù)。〔50〕同前注〔43〕，Beth Simone Noveck 文。政府?dāng)?shù)據(jù)開放更側(cè)重于開放經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的數(shù)據(jù)，將此類更具有潛在價(jià)值的數(shù)據(jù)列為優(yōu)先開放范圍。例如，《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》規(guī)定，“與民生緊密相關(guān)、社會(huì)迫切需要、商業(yè)增值潛力顯著的高價(jià)值公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開放”。

4.在開放方式上，政府?dāng)?shù)據(jù)開放并未采用政府信息公開的二分法（主動(dòng)公開與依申請公開），而是根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)資源分級(jí)分類管理確定不同的開放方式。比如，對于無條件開放類數(shù)據(jù)，通過統(tǒng)一開放平臺(tái)向社會(huì)開放。而對于有條件開放類數(shù)據(jù)，通過與開放主體簽訂數(shù)據(jù)利用協(xié)議的方式，向符合條件的特定主體有限開放。公民也可以通過數(shù)據(jù)開放平臺(tái)申請開放數(shù)據(jù)，但此種申請與政府信息公開中的依申請公開截然不同。公眾申請數(shù)據(jù)開放僅屬政府確定開放范圍的補(bǔ)充方式，本質(zhì)上屬于公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的途徑。

此外，政府?dāng)?shù)據(jù)開放專門立法中還應(yīng)對數(shù)據(jù)質(zhì)量、平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)利用、管理體制、責(zé)任承擔(dān)等數(shù)據(jù)開放基本問題作出統(tǒng)一安排。在具體立法形式上，鑒于我國開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐時(shí)間尚短，地方政府出臺(tái)的數(shù)據(jù)開放專門立法屈指可數(shù)，立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累不足，可先由國務(wù)院出臺(tái)《政府?dāng)?shù)據(jù)開放條例》，再適時(shí)制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》。