公共場所監(jiān)控圖像采集與個人隱私權保護

張 碩

公共場所監(jiān)控圖像采集與個人隱私權保護

張 碩

（中國人民公安大學 法學院，北京 100031）

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，為維護公共安全和社會穩(wěn)定，數(shù)字攝像技術越來越多地運用于公共管理之中，公共場所監(jiān)控圖像采集設備被世界范圍內(nèi)的多個國家廣泛使用。該技術帶來監(jiān)管便利的同時，也會對公民權利產(chǎn)生限制。公共場所視頻監(jiān)控圖像采集下的公民隱私權，其核心在于社會公共安全和公民個體權益間的權衡問題。由于在實踐中安裝主體混亂，現(xiàn)有的法律制度還不健全，社會運行中仍存在種種問題，亟待通過完善的法律體系加以規(guī)制。

監(jiān)控圖像采集；隱私權；公共管理

一、問題的提出

在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時代，高新技術不僅為大眾生活帶來便利，而且在公共治理中也扮演著重要角色?，F(xiàn)代化監(jiān)控圖像采集設施實現(xiàn)了與IT技術、AI技術的深度融合，綜合運用人臉識別系統(tǒng)、行為識別技術等，全面推動了高效的公共管理建設。數(shù)據(jù)顯示，我國已安裝的公共場所圖像采集監(jiān)控設備超過1800萬臺，其中11%為公安機關設置，其余將近90%為社會人員建設[1]。誠然，公共場所監(jiān)控圖像采集技術的廣泛運用，對于預防和減少犯罪案件的發(fā)生，全方位提供破案線索、偵破案件發(fā)揮著巨大的作用。然而，正如一枚硬幣的兩面，公共監(jiān)控圖像采集技術不僅僅是實現(xiàn)公共管理的現(xiàn)代化方式，還涉及到人們的日常生活，對人們的基本權益尤其是隱私權構成威脅。

通常情況下，個人進入到公共場所，由于身處陌生的環(huán)境，絲毫不用擔心自己的行為是否有人關注，更不用在意是否有人記錄自己的行動軌跡。然而，公共監(jiān)控圖像采集技術卻改變了這種狀態(tài)，在廣泛布設的監(jiān)控下，人們即使表面上對電子設備司空見慣，但在心理上難免會受到一定程度的影響，并由內(nèi)而外地使其行為自由受到限制。此外，個體因社會生活需要，不可避免地進入到公共圖像采集區(qū)域，其體貌形態(tài)、行為習慣會實時反映個人的個性特征，這些特征能夠被監(jiān)控圖像采集系統(tǒng)實時捕捉，并全面地、長時期地記錄下來，甚至可以將采集到的個人數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫，進行全面分析和反復使用?，F(xiàn)實中，某些監(jiān)控設備的使用者、管理者缺乏嚴格的管理意識，將設備捕捉到的監(jiān)控圖像非法泄露、傳播，使被記載的個人隱私被重復觀察、放大，引起公眾的議論，從而對個人權益產(chǎn)生極大的侵害。在這樣的情況下，個人失去了不對外界公布自身私密信息的權利，如同一個攝像聚焦下的透明人，難以獲得精神上的安寧。當公共場所的監(jiān)控圖像采集設備遍布城市的各個角落，公權力對個人生活的影響到了無所不入的地步，人們正常的社交生活被打擾，安全感和幸福感普遍降低[2]。

二、公共場所監(jiān)控圖像采集所涉?zhèn)€人隱私權的范圍界定

（一）公共場所存在個人隱私權

隱私與人們的羞恥心相關。隨著思想文明的進步，人們逐漸發(fā)展出隱晦的倫理意識，但在相當長的時間里，隱私權都沒有作為權利受到重視。直到美國學者沃倫和布蘭代斯發(fā)表了《論隱私權》（The Right to Privacy）[3]，自此隱私權開始引起學界深入的探討。隱私權屬于人格權的范疇，王利明教授指出：隱私權是自然人依法享有的對其個人信息、活動和在私有領域內(nèi)得以支配的人格權[4]?？梢钥闯?，隱私權是關于個人的生活安寧和私密信息不被外界知曉的權利，它與公民的自我意識密切相關，其核心內(nèi)涵在于，個體與紛繁復雜的外部世界相對隔離，以實現(xiàn)個人精神上的安寧。

現(xiàn)代高新技術的發(fā)展、網(wǎng)絡信息的快捷傳播，改變了傳統(tǒng)上從物理空間侵害公民隱私權的方式，先進的技術設備已經(jīng)不需要侵入特定封閉住所，便能達到刺探他人隱私的目的。美國的Katz v. United States案，被認為是公共場所隱私權從無到有的分水嶺。Katz涉嫌通過電話亭撥通電話將賭博信息透露給他人，美國聯(lián)邦調查局在沒有取得搜查令的前提下，在電話亭外搭設竊聽裝置，監(jiān)聽Katz的通話并將其作為證據(jù)提起控訴。聯(lián)邦最高法院認為，當個人進入公共電話亭并關閉亭門時，便有合理理由相信，其通話內(nèi)容不為外界所知，聯(lián)邦調查局的行為違反了美國憲法，由此得到的證據(jù)應當排除。最高法院提出：“憲法第四修正案保護的是人，而不是場所。如果個人明知自己被暴露在公共空間中，即使其身處自己的處所或辦公場所，也不能得到憲法第四修正案的保護。但是，如果個人想要保護的事務具有私密性，即使身處公共場所，其私人事務也能成為憲法保護的對象?！盵5]據(jù)此，美國聯(lián)邦最高法院確認了個人在公共場所享有隱私權的合理期待，這項創(chuàng)舉，此后被用來作為界定公共場所是否存在隱私權的標準。

（二）界定標準：合理隱私期待

合理隱私期待是指公民在公共場所能夠期待自己享有的隱私權，其標準包括主客觀兩個方面：一是行為人在主觀層面認為自己享有隱私期待，二是社會公眾認可他人的隱私期待[6]。其中，“社會公眾認可”不是指任何個人的主觀認同，而是作為一個社會中客觀理性的人，認為該期待是合理的。這個標準看起來很簡明，但是存在諸多不確定性，實踐過程中，需要綜合考量主客觀兩方面因素進行判斷。

在主觀層面，美國學者Brian J.Serr總結出了三個方面的要素：披露對象、披露風險和披露范圍[7]。一般來說，將私密信息披露給關系親密的人，如愛人、子女，可以推定其具有較高的隱私期待，而將信息披露給陌生人的，可以推定其相對愿意將個人隱私為他人知曉。若行為人未采取合理的保護措施，如在公共場所大聲聊天，足以令路過的第三人聽到，可以推定其披露風險較高，隱私期待程度較低。將個人私密信息主動暴露在公共視野之下的，披露范圍較大，如在高速公路上行駛的汽車，其行動軌跡默認為經(jīng)過的人都能憑感官覺察，這時其合理隱私期待較低。

在客觀層面，學理上一般認為主要考慮三個要素：場所的性質、行為性質和行為對象。當個人所處的場所使其被他人覺察的可能性極低，例如身處高檔咖啡廳洽談商務，可以認為他人的合理隱私期待較高，相反，如行為人處于熙熙攘攘的景區(qū)，其期待程度相對較低。其次，考慮行為性質，倘若行為人從事的事務具有公開性，例如參加大型集體性活動，可以認為其隱私期待程度相對較低，而如果是具有私人屬性的行為，如接聽電話，可推定其期待程度較高。再次，考慮行為對象屬于敏感信息或一般性信息，對于具有極私密性質的敏感信息，如與他人特定的社交關系，人們內(nèi)心身處的精神思想和人格思維等，其隱私期待程度相對較高，而一般性的姓名、身高、體重等個人信息，期待程度相對較低。

三、公共場所監(jiān)控圖像采集中個人隱私權保護的困境

（一）立法存在滯后性，缺少明確的規(guī)范依據(jù)

我國現(xiàn)行法律中對隱私權的規(guī)定呈現(xiàn)多、雜的局面，對公共場所中的隱私權保護尚處于立法空白狀態(tài)。在根本法層面，我國《憲法》雖未直接規(guī)定公民享有隱私權，但確立了公民的人格尊嚴依法不受侵犯（1），可以認為是對隱私權保護的根本法保障。在民法層面，我國新修訂的《民法典》首次在人格權編設置專門章節(jié)規(guī)定隱私權和個人信息保護，是我國隱私權保護發(fā)展過程中的飛躍式進步。但是，《民法典》僅作出了概括式規(guī)定，對隱私權的范圍、類型沒有明確說明，在公共場所利用監(jiān)控圖像采集技術收集到的私人信息，能否劃定為“私密信息”的范圍仍有待商榷。在刑法層面，我國《刑法》規(guī)定了非法侵入住宅罪、侵犯公民個人信息罪，其保護范圍囿于對隱私權有形的、物理上的侵犯，限于傳統(tǒng)意義上的保護。

在行政法規(guī)層面，國務院及其部門制定的規(guī)范性法律文件主要包括《娛樂場所管理條例》《公安部關于規(guī)范使用道路交通技術監(jiān)控設備的通知》《保安服務管理條例》，這些規(guī)定僅適用于特定行業(yè)，無法涵蓋公共場所圖像采集的一般性內(nèi)容，并且對權利的保護過于籠統(tǒng)，特別是無法為個人隱私權的救濟提供法律依據(jù)。

當然，我國也有一些直接相關的地方政府規(guī)章，如《云南省公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理規(guī)定》《湖北省公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》。這些地方政策規(guī)章對于應當建設公共安全圖像采集的區(qū)域和禁止安裝區(qū)域、安裝主體、監(jiān)控設備的使用、維護與監(jiān)管等作出了詳細規(guī)定，但有關公民隱私權的規(guī)定相對有限，多為原則性表述（2）。況且，一方面，公共圖像采集技術的使用關涉公民隱私權這類基本權利，應當由全國人大制定法律規(guī)制，上述地方政府的做法，存在超越權限之嫌；另一方面，各個地方政府規(guī)章所制定的內(nèi)容各不相同，地區(qū)之間適用不同規(guī)范容易出現(xiàn)混亂局面，也不利于跨區(qū)域公共圖像采集技術的統(tǒng)一管理。

增密減氮對不同耐密性春玉米品種產(chǎn)量和光合特性的影響……… 張鶴宇，高聚林，王志剛，于曉芳，孫繼穎，胡樹平，趙曉宇（26）

（二）安裝主體混亂，難以進行有效的監(jiān)管

由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)制，我國目前的安裝主體呈現(xiàn)多元混雜的狀態(tài)。根據(jù)“法無禁止即自由”的原則，一些企事業(yè)單位、法人、個人出于維護自身安全的需要，都可以在自己的居所范圍內(nèi)安裝視頻監(jiān)控，大到街道，小到商場、超市，監(jiān)控設施已遍布全城，人們似乎對此也習以為常。然而，在公共空間設置監(jiān)控圖像采集設備是為了維護公共秩序，因此應當出于公共利益的考量。而一些企業(yè)、私人或為了內(nèi)部管理、或為了自身安全，多出于私人利益，在缺乏社會監(jiān)管的情形下，極有可能侵犯到他人的隱私權。如果允許個人在公共空間安裝視頻監(jiān)控采集設備，在巨大的經(jīng)濟利益或其它誘惑之下，缺乏行之有效的監(jiān)督機制，很有可能成為某些人非法牟取利益的工具[8]。

除卻私人安裝的視頻監(jiān)控之外，公立性質的監(jiān)控圖像設備一般由該場所的建設者、管理者進行安裝。然而，有些場所的管轄主體較多，存在多個政府部門交叉管理的情況，這就有可能造成有權安裝主體爭相建設、爭搶管理或者互相推諉、都不建設的情況，這樣，在某些區(qū)域可能造成監(jiān)控設備的多重設置，導致公共資源的浪費并可能造成部分地區(qū)的監(jiān)控圖像采集設備存在漏洞、留有死角的情形。安裝主體不清，監(jiān)管主體缺失的問題如若不能得到解決，會使得公共監(jiān)控圖像采集設施從一開始就留下隱患，成為監(jiān)控設備日后缺乏維護、公民權利救濟難以獲得保障等問題的根源。

四、公共場所監(jiān)控圖像采集中個人隱私權保護的策略

（一）建立系統(tǒng)的法律規(guī)范體系

1.確認公共場所隱私權的法律地位

如前所述，隱私權保護的核心在于個人的生活安寧和私密信息不被他人窺視，而這一點無關乎個人身處公共空間或是私人空間。我國《民法典》已將隱私權納入人格權編，但還需進一步擴大其適用范圍，將公共場所隱私權規(guī)定其中，這一點還有賴于相關司法解釋的補充。在隱私權制度的建設發(fā)展過程中，司法解釋是直接的推動者和實踐者，對隱私權觀念的引入、內(nèi)容的發(fā)展及保護方式的轉變起到了重要作用[9]。因此，可以在《民法典》的相關司法解釋中規(guī)定公共場所存在隱私權，并引入國外的合理隱私期待標準，刺探、侵擾、泄露、公布公民公共場所圖像信息的不法行為同樣需要承擔侵權責任。

2.建立完善的法律保障機制

由于《民法典》是一部基本法，不宜承載公共場所隱私權的諸多內(nèi)容，況且公共監(jiān)控圖像采集設備天然地與行政權密切相關，含有公法性質，也不宜由《民法典》過多規(guī)定。因此，可以另行設定《個人信息保護法》，對于公共場所的個人隱私及其界限進行全面系統(tǒng)的規(guī)范，對公共場所的監(jiān)控圖像采集技術加以規(guī)制。由于這項法律兼具保護公民個人隱私和規(guī)范公共場所圖像監(jiān)控的職能，具有公法和私法的雙重屬性。

此外，還應當建立行政法層面的保障，將采集公共場所圖像信息的行為納入到行政訴訟的受案范圍內(nèi)，為公民尋求救濟提供司法保障。當公民認為公共監(jiān)控圖像采集設備的不當運用造成其合法權利受到侵害時，有權向管理該設備的相關部門，或其上一級行政機關尋求法律層面的救濟。對于嚴重侵犯公民權益的行為，如非法復制、刻制、傳播他人視頻，給公民的社會生活造成重大影響的，還應當列入國家賠償?shù)姆秶?，給予公民資金上的救濟。

（二）確定公共圖像采集下個體權益與公共安全沖突時的原則

1.公共利益優(yōu)先原則

根據(jù)萊昂·狄驥的社會連帶理論，人與人之間存在關聯(lián)關系，如果要在社會中生存，便必須遵循這種關聯(lián)關系的社會法則[10]。個人的發(fā)展對推動社會整體的進步來說必不可少，國家應當充分支持個人權利的保護。同時，為了社會整體利益的實現(xiàn)，又需要對個人權利進行一定程度的限制，這種限制對穩(wěn)定社會和諧、避免個體之間互相傷害以及維護社會整體利益來說是至關重要的[11]。隱私權具有可克減性，當需要維護社會整體的公共安全、提高治理效能時，不可避免地需要損害個體權益，從而換取更大的公共效益。否則，如果社會整體利益不能得到維護，個體利益也將不復存在。

2.比例原則

盡管為了維護公共利益，有時需要對個體權益進行限制，但這種限制本身也需要經(jīng)過嚴格審視，否則便容易陷入專制狀態(tài)。在安裝、設置、存儲、傳輸公共視頻圖像的全過程，負有安全管理職能的公安機關，應當依照現(xiàn)行法律規(guī)定執(zhí)行，沒有相關規(guī)定的，不得減損公民的合法權益。同時，在為了公共安全利益必要損害個人的隱私權時，應當將損害限定在最小范圍內(nèi)[12]。公共監(jiān)控采集技術的設置、安裝以及監(jiān)控的強度、范圍應當與保護公共安全所需要采取的程度相適應，建設視頻圖像采集設施可能侵犯到的公民權益應小于其所要保護的社會公共安全和公共秩序。盡管為了公共利益，需要對公民的基本權益進行限制，但應當盡可能對公民隱私權造成的侵害降到最小，絕不能突破維護公共安全必要的限度。

（三）明確安裝主體和監(jiān)管主體

1.安裝主體設置

目前，我國安裝公共圖像采集設施的主體較為混亂，一些公民、社會組織出于自身安全或企業(yè)管理的需要，在各種公私場所安裝攝像裝置，有些裝置甚至能夠從極遠的地方窺視到他人的私密信息。安裝主體的混亂使得攝像行為難以管理，如果不加以規(guī)制，就容易引發(fā)侵犯隱私權的行為。

公共圖像采集技術實質上是利用科技取代人力的社會公共管理方式，在職權上屬于行使公共管理職能的行政機關。故公共監(jiān)控圖像采集設備的安裝主體，應為承擔公共管理職責的公安機關。對于公共交通要道、廣場、公園、犯罪高發(fā)區(qū)域等，應當由公安機關負責安裝。此外，由于公共場所覆蓋范圍過大，而一些具有公共性質的銀行、學校、大型商場、對外開放辦公的行政管理機關，由于來往人群復雜密集，也具有公共場所的性質。上述場所可以在公安機關的指導下，由具有相應安裝資質的單位協(xié)助建設。

2.監(jiān)管主體設置

基于維護社會安全和公共管理的職能，公安機關應當作為公共場所圖像資料采集的監(jiān)管主體。但是，由于我國幅員遼闊，公共圖像采集技術覆蓋范圍廣泛，圖像資料非常豐富，如果僅由當?shù)毓矙C關管理，會耗費大量人力財力，且難以達到實際效果。因此，可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，由公安機關和法律授權的具有公共管理職能的相關單位協(xié)同監(jiān)管。對于上述圖像資料，公安機關具有最終的處置權，當公安機關因工作需要按照法定程序調取資料時，相關單位應當積極配合。

（四）明確安裝范圍

在確定安裝范圍時，應當以維護社會公共利益為目的，使得公共監(jiān)控采集技術所維護的公共利益高于其可能使個人權益遭受的損失。

公共場所依其特征，可以大致分為兩類：完全對外開放的公共場所和具有一定開放性質的場所。對于完全開放的公共場所，如城市交通要道、港口、機場、廣場、車站、電臺、犯罪高發(fā)區(qū)域等，由于這類區(qū)域人口流動大，人員來往相對密集，存在較高的安全隱患。在這些場所，應當投入設立公共圖像采集設施。對于具有半開放性質的公共場所，如學校校園、商場、旅社等，應當經(jīng)過嚴格審查，全面權衡社會公共利益和公民隱私利益后，做出規(guī)劃。對于私密場所，如個人住宅、相對封閉的試衣間、洗手間等，應當禁止安裝圖像采集設備。

此外，安裝公共圖像采集設備的區(qū)域，應當由公安機關設置相應的標識。建設公共圖像采集設施的目的是為了更好地實現(xiàn)公共管理，維護公共安全，而不只是一種刑事偵查手段，公民對此享有知情權。設置明顯的攝像標識，可以讓人們無形中注意自己的言行規(guī)范，提高公民安全感，同時也有助于減少犯罪案件的發(fā)生，維護社會和諧。

結語

大數(shù)據(jù)及高新技術的發(fā)展，為現(xiàn)代化社會的公共管理帶來便利，有力地提高了公安機關辦案效率。但同時，這項技術如若運用不當，也會對個人隱私權造成侵害。因此，我們有必要確定公共場所隱私權的法律地位，制定系統(tǒng)完善的法律體系，通過法律手段實現(xiàn)公共利益與個人利益的平衡。

（1）《憲法》第三十八條:“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害?！?/p>

（2）《湖北省公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》第十三條：“公共視頻系統(tǒng)建設單位、管理和使用單位應當遵守國家網(wǎng)絡和信息安全管理規(guī)定，不得泄露國家秘密和商業(yè)秘密，不得侵犯公民隱私及其他合法權益?！?/p>

[1]余初和，孫振超，季景林.“十三五”安防技術發(fā)展回顧[J].中國安防,2020(10):71.

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Image Acquisition in Public Places and Privacy Protection

ZHANG Shuo

(School of Law, People’s Public Security University of China, Beijing 100031)

With the advent of the era of big data, in order to maintain public safety and social stability, digital camera technology is increasingly used in public management, public places monitoring image acquisition equipment is widely used in many countries around the world. The technology brings regulatory convenience while also restricting civil rights. The core of the citizen’s right to privacy under the video surveillance image acquisition of public places lies in the trade-off between public safety and the rights and interests of individual citizens. Due to the confusion of the installing main body in practice, the existing legal system is not perfect, there are still various problems in the social operation, which need be regulated by perfect legal system.

monitor image acquisition; right to privacy; public management

2020-11-26

張碩（1994- ），女，安徽亳州人，在讀碩士研究生，主要研究方向：法學理論。

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2021.01.21

D923

A

2096-9333（2021）01-0138-05