從破產(chǎn)法的視角看我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

摘要：我國現(xiàn)行的環(huán)境損害賠償制度是針對正常經(jīng)營狀態(tài)下的污染企業(yè)所設計的一種制度。作為賠償權(quán)利人的政府與污染企業(yè)達成環(huán)境損害賠償協(xié)議后，如果企業(yè)在六個月內(nèi)被人民法院裁定受理破產(chǎn)，則賠償行為面臨被撤銷的風險。環(huán)境公益訴訟生效后未履行完畢，污染企業(yè)被裁定破產(chǎn)，則不能再支付生態(tài)環(huán)境損害賠償費用。環(huán)境損害賠償制度設計缺陷凸顯。筆者從破產(chǎn)法角度來分析生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的缺陷，并探討應對措施。

關(guān)鍵詞：環(huán)境損害賠償協(xié)議、破產(chǎn)、撤銷權(quán)、優(yōu)先權(quán)

前言

2018年4月，深圳環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)，信隆公司存在嚴重違法排污行為。經(jīng)查，這家公司前三CP課車間（電鍍車間）和前三部AN課車間（陽極氧化車間）中間過道下埋藏的雨水管道周邊土壤有淡黃色廢水滲出，廢水中含有總鉻及六價鉻等污染物。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》有關(guān)規(guī)定，深圳市生態(tài)環(huán)境局對這家公司違法行為組織開展了初步調(diào)查和鑒定評估，此案造成的生態(tài)環(huán)境損害損失在935萬元以上。

深圳市生態(tài)環(huán)境局與信隆公司開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，就修復此案涉及的生態(tài)環(huán)境損害及有關(guān)費用賠償問題達成一致，簽訂了深圳市首份生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議。賠償協(xié)議約定信隆公司投入近兩千萬元進行生態(tài)環(huán)境修復。深圳市生態(tài)環(huán)境損害賠償改革工作取得初步成果。實踐中漸漸出現(xiàn)大額的生態(tài)環(huán)境賠償案件，這些案件引起了作者的思考。

一、我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基本情況。

我國生態(tài)環(huán)境賠償制度實現(xiàn)的方式目前有兩種，一種是作為賠償權(quán)利人的政府與污染企業(yè)簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，一種是以檢察院、其他社會組織為主體提起環(huán)境公益訴訟。兩種方式均產(chǎn)生由污染企業(yè)承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償費用的結(jié)果。

作為賠償權(quán)利人的政府與污染企業(yè)雖然存在管理與被管理關(guān)系，雙方簽訂的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議卻不是行政合同，而是民事合同。生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議不具有強制執(zhí)行力。依據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》第四條第（四）款規(guī)定，如果污染企業(yè)不主動履行協(xié)議，政府不能憑賠償協(xié)議書向法院申請強制執(zhí)行，而是先要向法院申請司法確認，才可以申請強制執(zhí)行。

如果作為賠償權(quán)利人的政府與污染企業(yè)達不成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，那么依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條，檢察院、其他社會組織可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。國家正在建立的環(huán)境公益訴訟的法律體系中，都會涉及到污染企業(yè)需要承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償款的問題。在單個的公益訴訟中，生態(tài)環(huán)境損害賠償款都會被判決由污染企業(yè)承擔。

二、支付生態(tài)環(huán)境損害賠償款行為可能引發(fā)破產(chǎn)原因。

從《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》以及環(huán)境公益訴訟制度來看，我國目前的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設計是基于企業(yè)在污染環(huán)境后，有經(jīng)濟實力承擔履行賠償義務，生態(tài)環(huán)境損害賠償行為不影響其他債權(quán)人的利益和企業(yè)的正常經(jīng)營。但是，因為環(huán)境污染行為一般會給污染企業(yè)帶來較大負面影響，污染企業(yè)承擔的生態(tài)環(huán)境損害賠償款數(shù)額巨大，如前言中的信隆公司環(huán)境修復事件，以及其他地方發(fā)生的泰州毒地事件1.6億元賠償、騰格里沙漠的5.69億元賠償;所以，當污染企業(yè)面臨天價賠償時，陷入困境的情況較普遍，可能引發(fā)破產(chǎn)原因，進入破產(chǎn)程序。

三、污染企業(yè)進入破產(chǎn)程序后所面臨的法律風險。

如果因為生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的簽訂和履行，或者因為環(huán)境公益訴訟的判決結(jié)果引發(fā)污染企業(yè)的破產(chǎn)原因，又或者污染企業(yè)在存在其他的破產(chǎn)原因?qū)е挛廴酒髽I(yè)進入破產(chǎn)程序，將引起以下的法律風險。

（一）賠償行為被撤銷的風險。

污染企業(yè)存在破產(chǎn)原因，并且依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議履行賠償行為發(fā)生在人民法院裁定受理對污染企業(yè)的破產(chǎn)申請前六個月內(nèi)的法定期間，人民法院指定的污染企業(yè)管理人可能認定污染企業(yè)已知自己不能清償?shù)狡趥鶆?，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務，仍在破產(chǎn)危機期間對個別債權(quán)人進行清償，損害其他債權(quán)人利益，依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第三十二條的規(guī)定對支付賠償費用行為予以撤銷。政府不能因為與污染企業(yè)簽訂了損害賠償協(xié)議使得生態(tài)環(huán)境損害賠償就獲得了足夠法律保護。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議或環(huán)境公益訴訟生效判決可能面臨執(zhí)行不能的風險。

生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議、環(huán)境公益訴訟生效判決未履行或未履行完畢，人民法院裁定受理對污染企業(yè)破產(chǎn)，污染企業(yè)不能再進行個別清償。污染企業(yè)管理人依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第十六條，不會向賠償權(quán)利人繼續(xù)支付生態(tài)環(huán)境損害賠償款。

經(jīng)過司法確認的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議、環(huán)境公益訴訟生效判決未履行或未履行完畢，賠償權(quán)利人向人民法院申請強制執(zhí)行，污染企業(yè)又被人民法院裁定受理破產(chǎn)，依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第十九條規(guī)定，有關(guān)污染企業(yè)財產(chǎn)的保全措施應當解除，執(zhí)行程序應當中止。執(zhí)行法院不再對污染企業(yè)強制執(zhí)行，即使強制執(zhí)行款已經(jīng)扣劃到人民法院賬上也不可以再劃給賠償權(quán)利人。

（三）只約定修復行為而無修復金額的債權(quán)在債權(quán)審核時遇到障礙。

修復行為雖然屬于企業(yè)破產(chǎn)法意義上的債權(quán)，但是基于應按同一清償規(guī)則、比例公平清理全部債權(quán)債務的要求，所以債務人所負的債權(quán)往往需要換算成以貨幣計量的債權(quán)。依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第四十九條規(guī)定，賠償權(quán)利人在申報債權(quán)時，應當書面說明債權(quán)的數(shù)額，并附上申報債權(quán)額的計算過程和證據(jù)。所以，如果生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議、環(huán)境公司訴訟生效判決內(nèi)容只是要求污染企業(yè)進行修復行為，而沒有核算出具體的生態(tài)環(huán)境損害賠償款金額，那么賠償權(quán)利人在申報債權(quán)的時候就存在障礙。如果已經(jīng)開展部分修復工作，則余下部分的修復行為的換算成生態(tài)環(huán)境損害賠償款金額就更難認定。而污染企業(yè)管理人、債權(quán)人會議在對這項債權(quán)審核時，對如何認定修復行為換算成同等價值人民幣金額也存在障礙，很可能導致該筆債權(quán)不被審核認定。屆時賠償權(quán)利人需要向人民法院提起債權(quán)確認之訴。

（四）生態(tài)環(huán)境損害賠償款在破產(chǎn)清償中沒有優(yōu)先權(quán)。

《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百一十三條規(guī)定，債權(quán)清償順序中第一順序為職工債權(quán)，第二順序為社保債權(quán)和稅款債權(quán)，第三順序為普通債權(quán)。從目前的司法實踐來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償款在第三順序，為普通債權(quán)。破產(chǎn)清算中的普通債權(quán)清償率極低，大多數(shù)情況下普通債權(quán)得不到清償。生態(tài)環(huán)境損害賠償款如果只能作為普通債權(quán)，而沒有優(yōu)先權(quán)，那么污染企業(yè)一旦進入破產(chǎn)清算程序，生態(tài)環(huán)境損害賠償款基本上得不到清償。

四、應對措施。

筆者通過研究，認為有如下措施來彌補制度設計的缺陷。

（一）及時法院申請司法確認和強制執(zhí)行。

最高人民法院企業(yè)破產(chǎn)法司法解釋（二）第十五條規(guī)定，債務人經(jīng)訴訟、仲裁、執(zhí)行程序?qū)鶛?quán)人進行的個別清償，管理人依據(jù)企業(yè)破產(chǎn)法第三十二條的規(guī)定請求撤銷的，人民法院不予支持。所以，如果政府在簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議后，及時申請司法確認，并申請法院強制執(zhí)行，即使污染企業(yè)在被人民法院裁定受理破產(chǎn)申請前的賠償行為也不會被撤銷。

（二）頒發(fā)相應的環(huán)保行政命令，要求污染企業(yè)進行環(huán)境修復行為。

政府或生態(tài)環(huán)境保護部門的行政命令并不為企業(yè)破產(chǎn)法所禁止，污染企業(yè)進入破產(chǎn)程序后，政府或生態(tài)環(huán)境保護機關(guān)的行政命令仍然有效，債務人企業(yè)、管理人都受其約束。所以，政府或生態(tài)環(huán)境保護部門可以根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，同時對污染企業(yè)發(fā)出相應的修復環(huán)境的命令。即使污染企業(yè)進入破產(chǎn)程序?qū)е沦r償行為被撤銷，但是，修復環(huán)境的命令依然有效。管理人接管污染企業(yè)后仍然需要遵守環(huán)境法的規(guī)定，按政府或生態(tài)環(huán)境部門的命令進行相應的修復工作，并接受監(jiān)管。

（三）由第三人對污染企業(yè)履行損害賠償協(xié)議提供擔保。

污染企業(yè)在簽訂環(huán)境污染損害賠償協(xié)議時，由其提供第三人為自己履行約行為提供擔保?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第一百二十四條規(guī)定，破產(chǎn)人的保證人和其他連帶債務人，在破產(chǎn)程序終結(jié)后，對債權(quán)人依照破產(chǎn)清算程序未受清償?shù)膫鶛?quán)，依法繼續(xù)承擔清償責任。如果污染企業(yè)不履行協(xié)議或因進入破產(chǎn)程序無法履行協(xié)議，則由擔保人承擔擔保責任，依法繼續(xù)承擔清償責任，以達到完成生態(tài)環(huán)境修復之目的。

（四）建議《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂時給生態(tài)環(huán)境損害賠償款以優(yōu)先權(quán)。

筆者建議給生態(tài)環(huán)境損害賠償款以優(yōu)先權(quán)有以下五個理由。

1、生態(tài)環(huán)境損害賠償款具有優(yōu)先權(quán)是人類生存的需要。

生態(tài)環(huán)境損害賠償款具有公益性，用來專項修復受損害環(huán)境。如果生態(tài)環(huán)境損害賠償款不能優(yōu)先保證，那么環(huán)境損害的后果將更加嚴重?？赡芪＜吧鐣舶踩腿嗣裆敭a(chǎn)。

2、生態(tài)環(huán)境損害賠償款具有優(yōu)先權(quán)是當前的環(huán)境保護政策的要求。

2018年5月18日至19日，全國生態(tài)環(huán)境保護大會在北京召開。習近平總書記指出，新時代推進生態(tài)文明建設，必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先。環(huán)境保護在整個國家的制度設計中，具有優(yōu)先地位，是事關(guān)社會發(fā)展，民生幸福之大事。在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護過程中，堅持保護優(yōu)先是我國對生態(tài)文明建設思想的新的認識，也成為全黨全國人民的共識。

3、生態(tài)環(huán)境損害賠償款優(yōu)先權(quán)符合我國法律的要求。

《民法典》第9條規(guī)定，民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境，這是民法典新確立的綠色原則?！熬G色原則”可成為司法判斷準則，在破產(chǎn)程序中，依法追究污染破壞者的法律責任，確保讓環(huán)境污染賠償款用于環(huán)境污染修復，給予生態(tài)環(huán)境損害賠償款優(yōu)先愛償權(quán)，保護環(huán)境的立法目的才有保障。《環(huán)境保護法》第五條規(guī)定，環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主等原則，環(huán)境保護法所確立了保護優(yōu)先的原則。

4、在修改破產(chǎn)法時，有將生態(tài)環(huán)境損害賠償款給予優(yōu)先的機會。

在現(xiàn)行的《企業(yè)破產(chǎn)法》中，生態(tài)環(huán)境損害賠償款是作為普通債權(quán)受償。但是，在2018年12月《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀要》出現(xiàn)了細化優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容。2019年6月22日發(fā)布的《加快完善市場主體退出制度改革方案》中提出，要完善破產(chǎn)程序中債權(quán)清償順位規(guī)則。所以，將來的破產(chǎn)法中完全有機會爭取生態(tài)環(huán)境損害賠償款的優(yōu)先權(quán)。

5、國外在破產(chǎn)法的司法實踐中，都對環(huán)境保護給予高度重視。

國外發(fā)達國家如美國、日本、德國等在破產(chǎn)法的司法實踐中，一般賦予環(huán)境治理費以優(yōu)先權(quán)。如，美國聯(lián)邦最高法院在Midlangtic案中，對管理人拋棄污損場所的能力作出了限制，之后各地法院都認為，該判決一個必然效力是：賦予申請后的清污費用債權(quán)以第一優(yōu)先順位。如，澳大利亞的的法律規(guī)定，在公司破產(chǎn)過程中，各項環(huán)境開支與職工債權(quán)一樣具有優(yōu)先權(quán)。

在企業(yè)破產(chǎn)法修改中，立法機關(guān)應當綜合考慮人類的生存需要、國家的環(huán)境保護政策、民法總則規(guī)定的綠色原則、環(huán)境保護法規(guī)定的保護優(yōu)先原則，充分理解立法的本意、法律價值取向，給予生態(tài)環(huán)境損害賠償款優(yōu)先權(quán)。

作者簡介

執(zhí)業(yè)律師、破產(chǎn)管理人，個人名稱：王巧如，出生年月：19840515，單位名稱：廣東深田律師事務所，畢業(yè)學院：廣東深圳大學，職稱：律師，研究方向：破產(chǎn)法。